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La pubblica amministrazione e l’attività amministrativa.
Con la locuzione pubblica amministrazione si fa riferimento, in termini generali, all’insieme delle persone giuridiche pubbliche che svolgono funzioni sostanzialmente amministrative. Il termine pubblica amministrazione è un concetto complesso e molto articolato. Tuttavia, per chiarire il concetto, dobbiamo cercare di renderlo il più unitario possibile. La Pubblica Amministrazione, la si può definire come lo Stato, o, ancora, come la macchina amministrativa che si occupa di pubbliche funzioni e regola pubblici interessi. Amministrazione perché il suo compito è amministrare, gestire, occuparsi di un dato settore della funzione pubblica: Sanità, Sicurezza, Scuola, ecc. Pubblica perché si occupa della cosa pubblica, dal latino res pubblicae. L’organizzazione della pubblica amministrazione, secondo quanto emerge dal quadro normativo costituzionale, si fonda su diversi modelli di amministrazione. In primo luogo l’art.97 Cost. ha stabilito che “ I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e l’imparzialità dell’amministrazione ”(I comma), e che “ Nell’ordinamento degli uffici sono determinate le sfere di competenza, le attribuzioni e le responsabilità proprie dei funzionari ”(II comma). La materia è quindi sottoposta a riserva di legge a cui devono uniformarsi sia la normazione generale, sia la autonoma potestà proprie dei funzionari. Deve essere una disciplina capace di realizzare gli obiettivi specifici, fissati dalla Costituzione, perché la riserva di legge possa essere ritenuta sufficientemente e legittimamente esercitata, senza ledere le sfere di autonomia degli Enti riconosciute dalla Costituzione. Principi basilari per la P.A. sono, da quanto afferma l’art.97 Cost. al I comma, il “buon andamento e l’imparzialità”. L’imparzialità della pubblica amministrazione concerne la sua organizzazione e consiste nella non discriminazione dei soggetti coinvolti nell’azione amministrativa. In senso attivo, il principio di imparzialità si esplica in riferimento all’attività della pubblica amministrazione, che deve perseguire i propri obiettivi in maniera imparziale, traducendo sul piano amministrativo il generale principio di eguaglianza sancito dall’art. 3 Cost. Questo, tuttavia, non esclude che la pubblica amministrazione possa esprimere valutazioni discrezionali circa interessi diversi, ma impone che le sue decisioni vengano prese nell’osservanza della legge e senza alcuna arbitraria discriminazione tra i soggetti coinvolti. L’imparzialità dell’amministrazione è ribadita anche nell’art. 98, I comma, Cost., che specifica che “i pubblici impiegati sono al servizio esclusivo della Nazione” e dal successivo comma III del medesimo articolo che prevede la possibilità di stabilire con legge limitazioni al diritto di iscriversi ai partiti.
Il principio del buon andamento, espresso dall’art. 97 Cost., impone che l’azione amministrativa debba svolgersi secondo regole di buona amministrazione. Pertanto, la stessa dovrà attenersi ai criteri di efficacia e di efficienza. Oltre ad attenersi ai principi sopra elencati la Pubblica Amministrazione deve tener presente anche i principi di: legalità, cioè, l’azione della Pubblica Amministrazione deve essere assoggettata alla legge e responsabilità dei pubblici dipendenti sancita all’art.28 Cost. “ i funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono direttamente responsabili, secondo le leggi penali, civili e amministrative, degli atti compiuti in violazione di diritti”. Nonché al dovere di fedeltà alla Repubblica sancito dall’art.54 Cost. La Pubblica Amministrazione svolge le sue attività mediante dei provvedimenti e atti amministrativi, cioè, documenti scritti nei quali vengono espresse formalmente i pareri e le decisioni su una determinata situazione. Ogni atto o provvedimento amministrativo ha valore giuridico. Con l’avvento degli anni ’90, il nostro Paese ha subito un ampio processo di riforma della Pubblica Amministrazione. Tale processo iniziò con la legge 241/1990 “Legge breve sul procedimento amministrativo”, ricordata, anche, come “Legge sulla trasparenza” o “Legge sulla partecipazione amministrativa”; continuò con le successive modifiche apportate con la legge 15/2005 ed infine dalla legge 69/2009 "Disposizioni per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività nonché in materia di processo civile". A partire dall’approvazione della “Legge sulla trasparenza” si ha il primo concreto ed organico tentativo del legislatore di dare attuazione ai principi posti al I comma dell’art. 97 della Cost., in base al quale i pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, ed in modo tale che siano assicurati il buon andamento e l’imparzialità dell’azione amministrativa. Già dall’art.1 si è stabilito che l’attività amministrativa deve essere perseguita tenendo presente i principi di: economicità, efficacia ed efficienza. Il criterio di economicità può considerarsi come una semplificazione che tende a raggiungere le finalità pubbliche attraverso percorsi che comportino risparmio all’attività amministrativa. Il criterio di efficacia fa sì che l’amministrazione persegua i fini imposti dalla legge nel miglior modo possibile. Il criterio di efficienza cerca di raggiungere un rapporto efficace tra costi-benefici. Importante è la partecipazione al procedimento amministrativo con la quale si vuole dare attuazione ai principi di pubblicità e trasparenza. Considerato che il procedimento avrà effetti nella sfera giuridica privata del soggetto destinatario, il legislatore ha riconosciuto agli interessati il diritto ad intervenire nelle modalità stabilite dalla legge (artt. 7, 8, 9 e 10). La partecipazione del privato si concretizza nella possibilità di prendere visione degli atti e poter intervenire se si riscontrano dei vizi di legittimità o di merito. L’atto per essere legittimo deve essere motivato per quanto stabilito all’art. e deve essere anche comunicato al diretto interessato e ai controinteressati (art.7). Per consentire agli interessati di prender parte al procedimento, è
e non più di 90, salvo norme relative a specifici settori come: i beni architettonici, culturali e paesaggistici dove restano fermi i termini stabiliti dal codice dei beni culturali e del paesaggio. Il procedimento amministrativo si articola in varie fasi che sono state individuate dalla giurisprudenza e dalla dottrina. Esse sono: a) la capacità del soggetto. Il soggetto che emana l'atto amministrativo è un soggetto, un organo della Pubblica Amministrazione, che deve avere la capacità, la competenza ad emanarlo. L'atto che è emanato da un soggetto che non è un organo dell'amministrazione pubblica, non è un atto amministrativo; b) la dichiarazione. Parte dell’atto con cui l’amministrazione dichiara, esterna, rende esplicita la sua volontà ; c) il contenuto. L ’oggetto della dichiarazione di volontà deve essere preciso e determinato ; d) la causa. E’ lo scopo tipico, costante, rivolto alla realizzazione di un pubblico interesse, che la legge stabilisce per quel determinato atto ; e) la forma. E’ un elemento che si lega alla dichiarazione, la quale si esprime attraverso una determinata “veste “ giuridica; f) la motivazione. E’ l’indicazione delle ragioni di fatto e di diritto che sono alla base di quel particolare atto o provvedimento secondo l’art.3. La motivazione non può consistere in una formula generica ma deve indicare i presupposti di fatto. Le ragioni giuridiche che hanno determinato la decisione dell’amministrazione, anche sulla base dell’istruttoria dell’atto. Si è quindi voluta realizzare attraverso la motivazione la trasparenza degli atti amministrativi, che costituisce la premessa di una buona amministrazione. Gli atti amministrativi possono essere vincolanti o discrezionali. I primi sono quelli per i quali l’Amministrazione è tenuta ad osservarle regole imposte alla sua attività. I secondi, invece, sono quelli per i quali all’Amministrazione è attribuita una facoltà di scelta in ordine alla valutazione degli interessi rispetto ai quali va esercitato il potere conferitole. Tale valutazione attiene al merito. Abbiamo due tipi di discrezionalità: quella amministrativa nella quale l’organo pubblico è libero di stabilire il “se”, il “come” e il “quando” e quella tecnica dove per operare si debbono fare delle valutazione di tipo tecniche e si può individuare solo il “se”. I provvedimenti amministrativi sono manifestazione di volontà aventi rilevanza esterna, provenienti da una Pubblica Amministrazione, nell’esercizio di un’attività amministrativa, indirizzate a soggetti determinati o determinabili e in grado di apportare una modifica unilaterale nella sfera giuridica degli stessi. Essi possono essere classificati in: a)provvedimenti che incidono sulla qualità delle persone o cose come il conferimento o la modificazione di status, l’ammissione ad una gara o ad un concorso, la classificazione di un’area o di un edificio per fini edificatori ecc.;
b)provvedimenti che conferiscono nuove posizioni giuridiche, come le concessioni, che possono essere costitutive, quando fanno sorgere diritti e facoltà ex novo, oppure traslative quando trasferiscono poteri e facoltà di cui l’Amministrazione è titolare (ad esempio le concessioni del suolo pubblico), oppure le sovvenzioni con cui si eroga una somma di denaro per fini di pubblico interesse; c)provvedimenti che consentono ai destinatari l’esplicazione di attività inerenti a diritti già sussistenti, come le autorizzazioni che rimuovono limiti all’esercizio di diritti o potestà, le abilitazioni; d)provvedimenti che diminuiscono o limitano diritti e facoltà come l’espropriazione di beni immobili per pubblica utilità con cui si trasferisce coattivamente un bene dal proprietario all’altro soggetto previo indennizzo, per ragioni di pubblico interesse, la confisca è un trasferimento coattivo, senza indennizzo di cose con le quali si è commesso un illecito penale o che ne sono il prodotto o il profitto, la requisizione può essere in proprietà o in uso e salvo indennizzo, gli ordini, che impongono obblighi di fare oppure i divieti; e)provvedimenti che intervengono su altri provvedimenti come la revoca, il ritiro, la sospensione, l’annullamento di un precedente provvedimento, la modifica, la conferma o la proroga di un provvedimento, la sanatoria di provvedimenti affetti da invalidità. Gli atti amministrativi sono atti unilaterali, con rilevanza esterna, posti in essere da un’autorità amministrativa, nell’esercizio di una funzione amministrativa. Essi possono essere classificati in: a)atti di scienza, come la certificazione (gli atti di notorietà), le documentazioni, le autenticazioni, le pubblicazioni di atti o documenti; b)atti di valutazione, come i collaudi o gli esami; c)atti di apprezzamento, come gli accertamenti sanitari e in genere gli atti di controllo, i quali possono essere preventivi o successivi o anche sostitutivi e possono concentrarsi in un visto, un approvazione, nell’omologazione; d)atti di opinione come i pareri, che possono essere facoltativi o obbligatori, vincolanti o non vincolanti, oppure le designazioni di persone a determinate cariche; e)atti di impulso, come le richieste, le proposte con cui si sollecita l’attività di un’autorità, le direttive, le diffide, le contestazioni con cui si disconosce l’esistenza di determinati fatti o situazioni o si addebita alcunché. I provvedimenti e gli atti possono essere individuali se provengono da un organo monocratico, collegiali se l’organo è un collegio formato da due o più persone, complessi se provengono da più organi. Con riguardo la loro efficacia possono essere interni o esterni. Quelli interni hanno efficacia soltanto all’interno dell’apparato della Pubblica Amministrazione, mentre quelli a rilevanza esterna producono effetti nei confronti di altri soggetti. Ulteriore caratteristica per gli atti e i provvedimenti è quella di poter essere individuali se hanno un unico destinatario, collettivi se riguardano una pluralità di destinatari o plurimi se riguardano la pluralità di destinatari, ma
Legittimità e merito rappresentano, in sostanza, i due requisiti dell'azione amministrativa indicati nell'art. 97 della Cost. ove la legalità e la buona amministrazione sono i parametri cui deve ispirarsi l'operato della Pubblica Amministrazione. L'atto amministrativo può, dunque, presentare vizi di legittimità quando risulta difforme da norme giuridiche anche implicite (è il caso dell'eccesso di potere) oppure presentare vizi di merito quando l'atto non è conforme a regole non giuridiche (norme di buona amministrazione) e che, tuttavia, determinano un contrasto, per motivi di economicità, di equità, di opportunità o di eticità. I vizi di merito dell'atto amministrativo possono naturalmente configurarsi soltanto nell'ambito dell'azione amministrativa caratterizzata dalla discrezionalità in quanto, con riferimento agli atti vincolati, il mancato raggiungimento dello scopo è sicuro indice della violazione di una norma giuridica. Dalla categoria dell'invalidità, deve essere mantenuta distinta quella dell'illiceità che si riferisce ai comportamenti e non agli atti giuridici e quella dell'irregolarità che, sotto il profilo oggettivo, riguarda quelle violazioni meramente formali inidonee a viziare l'atto amministrativo (esse sono suscettibili di rettifica). La normativa cui occorre ancorare il giudizio in ordine alla validità del provvedimento amministrativo è quella vigente al momento del suo perfezionamento e non quella, eventualmente diversa, vigente al momento del dispiegarsi dei suoi effetti. I vizi di legittimità sono l' incompetenza , la violazione di legge e l' eccesso di potere. L'atto amministrativo è viziato da incompetenza , allorché è posto in essere da un organo che non è competente ad emanarlo. L'incompetenza può essere assoluta o relativa. E` assoluta , allorché l'organo che emana l'atto non ha assolutamente la competenza per emanarlo, in quanto si tratta di un organo appartenente ad un potere, o settore dell'amministrazione pubblica, completamente diverso. L'incompetenza è relativa , quando l'organo che emana l'atto, pur facendo parte del settore dell'amministrazione competente per quel tipo di materia, non è legittimato all'emanazione di esso. Si ha violazione di legge allorché l'atto amministrativo contravviene a quanto è prescritto da una legge, sia essa legge costituzionale, oppure legge ordinaria (statale, regionale, o provinciale). Nel termine " legge " si ricomprendono anche le disposizioni statutarie ed i regolamenti. Si ha eccesso di potere quando l'atto amministrativo è viziato nella sua causa, cioè nello scopo dell'atto, che è predeterminato dalle leggi. L'eccesso di potere non deve essere confuso con l'incompetenza; infatti, l'" eccesso " di potere riguarda la causa dell'atto, non la sfera delle attribuzioni dell'autorità che emana l'atto e quindi la sua competenza. L'eccesso di potere è una figura composita, nel senso che esso si presenta sotto vari aspetti. Il più interessante di essi è lo sviamento di potere , che si verifica quando l'autorità amministrativa usa il potere attribuitole per raggiungere uno scopo diverso da quello stabilito dalla legge, "deviando", per così dire, dai " binari" prestabiliti
dalla legge. Altro aspetto dell'eccesso di potere è il travisamento dei fatti , che si verifica se un determinato provvedimento amministrativo si basa su fatti che sono stati travisati, falsati, nel senso che sono stati assunti come veri o esistenti, fatti inesistenti, o viceversa. Vi è anche l'eccesso di potere per illogicità o contraddittorietà. L'atto, cioè, contiene più disposizioni contraddittorie fra di loro, ed illogiche. La contraddittorietà può manifestarsi anche rispetto ad un precedente provvedimento, e la mancanza di un nesso logico tra i due atti determina l'eccesso di potere del secondo. Vi è, ancora, l'eccesso di potere per perplessità , che si verifica quando un atto amministrativo richiama disposizioni legislative che si riferiscono a finalità diverse ed il destinatario dell'atto non comprende (rimane quindi perplesso) a quale norma l'atto amministrativo debba essere ricondotto. L'atto amministrativo può essere poi viziato nel merito. Il merito dell'atto amministrativo si riferisce all' opportunità dell'atto amministrativo , alla sua convenienza sotto il profilo dell'interesse pubblico. Un atto amministrativo è quindi viziato nel merito, quando è in contrasto con i criteri di convenienza e di opportunità amministrativa. Si pensi, ad esempio, alla costruzione di una strada che segue un tracciato diverso da quello che suggerirebbe un criterio di convenienza amministrativa nell'oggettivo interesse pubblico (ad esempio, la strada compie una deviazione, per " favorire " alcune costruzioni private). Quando l'atto amministrativo presenta dei vizi di legittimità (e quindi è viziato da incompetenza, violazione di legge, eccesso di potere), può essere annullato. L' annullamento può essere attuato sia dall'autorità amministrativa, sia da organi giurisdizionali. Nel primo caso, l'annullamento avviene ad opera o della stessa autorità che ha emanato l'atto, o del superiore gerarchico. Nel secondo caso, l'annullamento avviene ad opera del giudice amministrativo. Il giudice ordinario, invece, non può annullare gli atti della pubblica amministrazione, ma può soltanto dichiararne l'illegittimità e condannare l'amministrazione al risarcimento del danno. L’invalidità di un atto, però, può essere anche sanata dalla Pubblica Amministrazione, in via di autotutela, attraverso l’adozione di un altro atto che elimini i vizi esistenti, tale procedura è detta convalescenza. Poi abbiamo anche la convalida che consiste nel creare un nuovo atto che elimini i vizi del precedente. La sanatoria consiste o nella successiva adozione di un atto che è mancato nel corso del procedimento all’atto sanato o nel verificarsi di un presupposto mancante nel procedimento. Non deve però trattarsi di un atto che avrebbe dovuto essere preso in considerazione dall’amministrazione ai fini della determinazione della sua volontà. La ratifica si verifica quando un organo competente approva un atto emesso da altro organo. In alcuni casi è la legge stessa che prevede che un atto posso essere adottato in via di urgenza da un organo e che debba poi essere ratificato da quello normalmente competente.
In tal senso il ricorso al Capo dello Stato si distingue dal ricorso gerarchico in quanto ha ad oggetto soli provvedimenti definitivi ed in quanto con il primo possono essere sollevati solo vizi di legittimità mentre, con il secondo, anche vizi di merito. Tra il ricorso straordinario al Capo dello Stato ed il ricorso al Giudice Amministrativo, sussiste, invece, un rapporto di alternatività per il quale, scelta una delle vie, risulta preclusa l'altra. I controinteressati e l'autorità, diversa da quella statale, che ha emanato l'atto impugnato, hanno il diritto di trasporre in sede giurisdizionale la cognizione relativa alla legittimità dell'atto impugnato atteso il maggior grado di tutela garantito dal processo dinanzi al Giudice Amministrativo. Ove, invece, il ricorso al Capo dello Stato riguardi un provvedimento che abbia inciso su una posizione di diritto soggettivo, il ricorrente potrà agire dinanzi al Giudice Ordinario anche ove abbia infruttuosamente esperito il ricorso straordinario. Il ricorso al Capo dello Stato va promosso entro il termine di 120 giorni dalla notifica, dalla pubblicazione o, comunque, dall'effettiva conoscenza del provvedimento lesivo. Sotto il profilo del procedimento, il ricorso al Capo dello Stato presuppone che il ricorrente notifichi il ricorso medesimo ad almeno uno dei controinteressati e che depositi il ricorso presso il Ministero Competente (ove individuabile) o, in difetto, presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri (che ha competenza residuale). Il Ministero competente o la Presidenza del Consiglio potranno ordinare al ricorrente l'integrazione del contraddittorio. I controinteressati potranno proporre ricorsi incidentali, con i quali adducono motivi aggiunti d'illegittimità dell'atto oppure presentare controdeduzioni e documenti entro il termine di sessanta giorni dalla notifica del ricorso. Entro il termine di 120 giorni dalla scadenza di questo ulteriore termine di sessanta giorni dovrebbe concludersi l'istruttoria da parte del Ministero competente o da parte della Presidenza del Consiglio dei Ministri; infatti il ricorrente ha il diritto, scaduto il termine, di chiedere se il ricorso sia stato trasmesso al Consiglio di Stato per il parere obbligatorio. In caso di risposta negativa o di mancata risposta entro il termine di trenta giorni, il ricorrente ha il diritto di sottoporre direttamente il proprio ricorso al Consiglio di Stato. Esaurita l'istruttoria, il Ministro trasmette il ricorso al Consiglio di Stato per il parere obbligatorio. Assegnato il ricorso ad una delle sezioni o all'Adunanza Plenaria da parte del Presidente viene reso il parere, previo eventuale supplemento d'istruzione e previa l'eventuale integrazione del contraddittorio. Il parere del Consiglio di Stato è parzialmente vincolante nel senso che, ove il Ministero intenda adottare una decisione diversa da quella proposta dovrà ottenere una deliberazione conforme da parte del Consiglio dei Ministri. La decisione sul ricorso avviene con decreto del Capo dello Stato. Stante la natura non giurisdizionale della decisione, ai fini dell'esecuzione della stessa non è ammesso il giudizio d'ottemperanza. Deve, dunque, procedersi con la messa in mora della Pubblica Amministrazione e con
l'eventuale impugnazione del silenzio rifiuto serbato sull'istanza. Ovvero, in caso di elusione del decreto del Presidente della Repubblica, è possibile agire davanti al Giudice Amministrativo per l'annullamento o la riforma del provvedimento elusivo viziato per eccesso di potere. Un ricorso giurisprudenziale nei confronti della Pubblica Amministrazione per far valere l’interesse soggettivo è il ricorso al TAR per il primo grado e al Consiglio di Stato per il secondo grado. Il ricorso al TAR consta: dell'epigrafe con i dati angrafici ed il domicilio del ricorrente; dell'indicazione dell'atto impugnato, con la data della sua eventuale notifica; dell'esposizione sommaria dei fatti e dell'articolazione dei motivi su cui si fonda, con l'indicazione degli articoli di legge che si assumono violati; della sottoscrizione della parte, del difensore con l'indicazione della procura. Il ricorso al TAR deve essere notificato all'autorità che ha emanato l'atto e ad almeno uno dei contointeressati entro sessanta giorni dalla notifica dell'atto, dalla sua pubblicazione o dall'effettiva conoscenza che il ricorrente ne abbia avuta. La mancata notifica, agli indicati destinatari, del ricorso al TAR nel termine implica, salvo il caso dell'errore scusabile che può dar luogo alla rimessione in termini, l'irricevibilità del ricorso medesimo. Entro il termine di trenta giorni dall'ultima notifica, il ricorso, con le prove delle avvenute notifiche e la copia del provvedimento impugnato deve essere depositato presso la segreteria del TAR; la mancata cura di questa incombenza determina, parimenti, l'irricevibilità del ricorso. Nell'esaminare il ricorso, il TAR è vincolato ai motivi addotti, che debbono essere svolti in guisa specifica e non generica e non in chiave dubitativa; l'atto non può, dunque, essere annullato o sostituito o modificato se non per i motivi addotti dal ricorrente. E', tuttavia, possibile addurre motivi aggiunti a sostegno del ricorso al TAR già promosso in due distinte ipotesi: 1) allorché i motivi aggiunti siano originati dall'avvenuta conoscenza di un atto misconosciuto alla data della proposizione del ricorso; 2) allorché derivino da provvedimenti adottati dalla medesima autorità amministrativa in pendenza del ricorso al TAR e vertenti sul medesimo oggetto. I motivi aggiunti debbono essere proposti mediante atto da notificarsi, al pari del ricorso al TAR, all'autorità amministrativa e ad almeno uno dei controinteressati. Il ricorso al TAR, di norma, non sospende il provvedimento impugnato salvo che, al riguardo, sia svolta una specifica istanza e che la medesima sia accolta per la ravvisata esistenza di un pericolo di danni gravi ed irreparabili per il ricorrente derivanti dall'esecuzione dell'atto impugnato. Il ricorso deve essere notificato tanto all'organo che ha emesso l'atto impugnato quanto ai controinteressati ai quali l'atto direttamente si riferisce, o almeno ad alcuno tra essi, entro il termine di sessanta giorni da quello in cui l'interessato ne abbia ricevuta la notifica, o ne abbia comunque avuta piena conoscenza, o, per gli atti di cui non sia richiesta la notifica individuale, dal giorno in cui sia scaduto il termine della pubblicazione, se questa sia
appello, decide la controversia senza rinvio.Se il Consiglio di Stato accoglie il ricorso per difetto di procedura o per vizio di forma della decisione di primo grado, annulla la sentenza impugnata e rinvia la controversia al tribunale amministrativo regionale. Il rinvio ha luogo anche quando il Consiglio di Stato accoglie il ricorso contro la sentenza con la quale il tribunale amministrativo regionale abbia dichiarato la propria incompetenza. In ogni altro caso, il Consiglio di Stato decide sulla controversia. Contro le sentenze dei tribunali amministrativi è ammesso ricorso per revocazione, nei casi, nei modi e nei termini previsti dagli articoli n. 395 e 396 del codice di procedura civile. Contro le sentenze medesime è ammesso, altresì, ricorso al Consiglio di Stato, in sede giurisdizionale, da proporre nel termine di giorni sessanta dalla ricevuta notificazione, osservato il disposto dell'articolo 330 del codice di procedura civile. Contro le ordinanze dei tribunali amministrativi regionali di cui all'articolo 21, commi settimo e seguenti, è ammesso ricorso in appello, da proporre nel termine di sessanta giorni dalla notificazione dell'ordinanza, ovvero di centoventi giorni dalla comunicazione del deposito dell'ordinanza stessa nella segreteria (1). Nei casi nei quali i tribunali hanno competenza di merito o esclusiva, anche il Consiglio di Stato, nel decidere in secondo grado, ha competenza di merito o esclusiva. In ogni caso, il Consiglio di Stato in sede di appello esercita gli stessi poteri giurisdizionali di cognizione e di decisione del giudice di primo grado. Al giudizio di appello si applicano le norme che regolano il processo innanzi al Consiglio di Stato. I ricorsi avverso le sentenze in materie di operazioni elettorali sono proposti entro il termine di venti giorni dalla notifica della sentenza, per coloro nei cui confronti è obbligatoria la notifica; per gli altri cittadini elettori nel termine di venti giorni decorrenti dall'ultimo giorno della pubblicazione della sentenza medesima nell'albo pretorio del comune. Per questi ricorsi i termini procedurali previsti dalle norme richiamate nel primo comma sono ridotti alla metà. Sul ricorso il presidente fissa in via di urgenza l'udienza di discussione ed al conseguente giudizio si applicano le norme procedurali di cui al primo comma del presente articolo, con tutti i termini ridotti alla metà. Nel giudizio di appello si osservano le norme dell'articolo 24 sull'interruzione del processo e sulla sua riassunzione. Le sentenze dei tribunali amministrativi regionali sono esecutive. Il ricorso in appello al Consiglio di Stato non sospende l'esecuzione della sentenza impugnata. Il Consiglio di Stato, tuttavia, su istanza di parte, qualora dall'esecuzione della sentenza possa derivare un danno grave e irreparabile, può disporre, con ordinanza motivata emessa in camera di consiglio, che la esecuzione sia sospesa.
Sull'istanza di sospensione il Consiglio di Stato provvede nella sua prima udienza successiva al deposito del ricorso. I difensori delle parti devono essere sentiti in camera di consiglio, ove ne facciano richiesta. Per l'esecuzione delle sentenze non sospese dal Consiglio di Stato il tribunale amministrativo regionale esercita i poteri inerenti al giudizio di ottemperanza al giudicato di cui all'articolo 27, primo comma, numero 4), del testo unico delle leggi sul Consiglio di Stato, approvato con regio decreto 26 giugno 1924, n. 1054, e successive modificazioni (1). Nel giudizio di appello, se il Consiglio di Stato riconosce il difetto di giurisdizione o di competenza del tribunale amministrativo regionale o la nullità del ricorso introduttivo del giudizio di prima istanza, o la esistenza di cause impeditive o estintive del giudizio, annulla la decisione impugnata senza rinvio. In caso di errore scusabile il Consiglio di Stato può rimettere in termini il ricorrente per proporre l'impugnativa al giudice competente, che deve essere indicato nella sentenza del Consiglio di Stato, o per rinnovare la notificazione del ricorso. Se il Consiglio di Stato accoglie il ricorso per difetto di procedura o per vizio di forma della decisione di primo grado, annulla la sentenza impugnata e rinvia la controversia al tribunale amministrativo regionale. Il rinvio ha luogo anche quando il Consiglio di Stato accoglie il ricorso contro la sentenza con la quale il tribunale amministrativo regionale abbia dichiarato la propria incompetenza. In ogni altro caso, il Consiglio di Stato decide sulla controversia. In ogni caso di rinvio, il giudizio prosegue innanzi al tribunale amministrativo regionale, con fissazione d'ufficio dell'udienza pubblica, da tenere entro trenta giorni dalla comunicazione della sentenza con la quale si dispone il rinvio. Le parti possono depositare atti, documenti e memorie sino a tre giorni prima dell'udienza. Infine dobbiamo ricordare anche la possibilità da parte della Pubblica Amministrazione di ricorrere agli strumenti offerti dal diritto privato. Può infatti stipulare dei contratti ponendo sullo stesso piano dei soggetti privati. La scelta del contraente è invero sottoposta ad una speciale disciplina procedimentale, in modo che sia assicurata l’imparzialità dell’Amministrazione. I sistemi usuali riconosciuti sono costituiti: a)dall’asta pubblica, indirizzata a coloro che hanno dei requisiti predeterminati. La scelta del contraente avviene in considerazione della migliore offerta; b)dalla licitazione privata, gara aperta solo a coloro che sono stati invitati a parteciparvi. La scelta del contraente avviene in ragione dell’offerta che più si avvicina a determinati parametri;c)dell’appalto con concorso, che è una gara ristretta alla quale si ricorre per lavori di particolare complessità di un lavoro di tipo tecnico; d)dalla trattativa privata, che è una procedura negoziata, e la scelta del contraente avviene senza una gara ufficiale ma direttamente dall’amministrazione. Una volta avvenuta la scelta del contraente viene stipulato il contratto.
