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Forme di governo
Introduzione L'espressione forma di Governo fa riferimento all'organizzazione della struttura di comando posta al vertice dello Stato, quelli che vengono definiti “i rami alti” del sistema. Questa studia le diverse regole che presiedono all’allocazione del potere politico fra gli organi costituzionali dello Stato cui compete la decisione dell’indirizzo politico e ai rapporti che si instaurano tra loro: Parlamento, Governo, Capo dello Stato. Mentre lo studio della forma di Stato si occupa degli ordinamenti politici = modalità che hanno storicamente caratterizzato i rapporti tra gli elementi costitutivi dello Stato (popolo, territorio, sovranità) e in particolare quello tra governanti e governati. La distinzione tra forme di Governo è emersa solo a partire dall'affermarsi dello Stato liberale; in quanto l'espressione forma di Governo presuppone il principio della separazione dei poteri tra vari organi. La distinzione tra forme di Governo e forme di Stato non deve far dimenticare che esse sono fra loro correlate. Ne consegue che è possibile comparare utilmente solo le forme di Governo inserite in una medesima forma di Stato. Es.: nella forma di Stato liberale vi sono forme di Governo parlamentare, presidenziale, direttoriale o semipresidenziale. Sistema politico: “insieme dei soggetti che rappresentano interessi sociali e si propongono di conquistare o di influenzare il potere politico”.
Forma di Governo Parlamentare
Storia: La più antica forma di Governo trova la sua patria di elezione nel Regno Unito, paese nel quale si è affermata dopo una lenta evoluzione storica. Si ebbe un punto di svolta nel 1782 quando Lord North, pur godendo della fiducia del Re, rassegnò le dimissioni, in seguito ad una mozione di critica della politica del suo Governo. Dal giorno delle dimissioni di Lord North, la Gran Bretagna non è stata più responsabile soltanto verso il Re, ma in primo luogo verso il giudizio della Camera dei Comuni. Anche nell’Europa continentale tale forma di governo è frutto di una evoluzione storica, anche se più rapida, che ha trasformato l’iniziale assetto dualistico della monarchia costituzionale nell’assetto monistico tipico della monarchia parlamentare. Si parla di assetto dualistico perché si fonda su due centri di potere fra loro separati e autonomi: da un lato il Re e il suo Governo, titolari del potere esecutivo, dall’altro il Parlamento, titolare del potere legislativo. Il passaggio a un assetto monistico avviene poiché il parlamento prende il sopravvento sul sovrano ( “puovoir neutre” ). Caratteri:
- L'elemento principe della forma di Governo Parlamentare è la presenza di un rapporto politico tra Governo e Parlamento, definito fiducia. Il rapporto di fiducia accompagna la vita del governo, dal momento in cui entra in carica (grazie alla fiducia iniziale) a quello della sua fine; che può coincidere o con la naturale fine della legislatura, o con la revoca della fiducia attraverso l'approvazione di una mozione di sfiducia. Bisogna prendere in considerazione delle possibili variabili a. Fiducia iniziale, che può essere i. Esplicita (Germania, Italia, Spagna) o presunta (Inghilterra) ii. Rivolta al Governo come organo collegiale (Italia, Belgio) o al suo vertice (Germania, Spagna) iii. Votata a maggioranza relativa (Italia) o assoluta (Germania, Spagna, ma nella seconda votazione basta quella relativa), o a non maggioranza contraria (se la maggioranza assoluta dei deputati non vota contro il candidato Primo ministro, questo entra in carica alla guida di un governo di minoranza)
b. Governi di minoranza. Possono essere i. Puri, devono negoziare continuamente con uno o più partiti esterni a compagine governativa sia per entrare e rimanere in carica, sia per far approvare i propri disegni di legge ii. Di maggioranza travestita, sorretti anche da partiti che, pur non facendo parte del Governo, si sono impegnati con un esplicito e previo accordo a sostenerlo in Parlamento c. Governi di grande coalizione, in cui i due maggiori partiti si associano nella guida del Governo d. Fra i Governi che dispongono di una maggioranza di parlamentari vincolati dal rapporto di fiducia, bisogna distinguere a seconda che quella maggioranza corrisponda o meno a una maggioranza di voti popolari: si distingue tra i. “Maggioranza costruita”, creata cioè artificialmente dai meccanismi del sistema elettorale ii. “Maggioranza guadagnata”, ottenuta anche sul piano dei voti popolari e. Vi sono Paesi in cui al Governo è data la possibilità di porre la questione di fiducia sul proprio indirizzo politico (formalizzata o meno in un disegno di legge) davanti al Parlamento: la fiducia si intende confermata quando vota a favore la maggioranza relativa dei parlamentari o la maggioranza assoluta → non raggiungendo tali quorum il Governo deve rassegnare le dimissioni
- La sfiducia è il meccanismo attraverso il quale il Parlamento può far valere la responsabilità del Governo, potendo potenzialmente far finire la legislatura. Il Governo in realtà non “muore”, ma viene destituito dalla pienezza dei suoi poteri. Nessun regime può definirsi “parlamentare” se non prevede il potere delle Assemblee (o di una sola di esse) di votare – con maggioranze variabili – la sfiducia al Governo, senza che questo determini la fine automatica della legislatura, è opportuno affiancare a questa affermazione 2 considerazioni a. Rari i casi nei quali gli esecutivi cadono a seguito di un voto di sfiducia, essendosi largamente affermata la prassi delle crisi extraparlamentari = sono il partito e la coalizione che appoggiano il Governo a decretarne la fine, formalizzata con le dimissioni di chi presiede l’Esecutivo nelle mani del Capo dello Stato. b. Modalità che le Costituzioni prescrivono nel disciplinare la sfiducia parlamentare: impongono la “sfiducia costruttiva”. Tale meccanismo risulta più difficoltoso da attivare della tradizionale sfiducia – che si propone solo di far cadere un Governo, e non anche, d’indicarne il successore e la maggioranza di sostegno – e in grado quindi di assicurare una maggiore stabilità all’Esecutivo o comunque una maggiore continuità alla sua azione, non interrotta dai lunghi tempi morti talvolta necessari a risolvere certe crisi, ma messa in grado in termini ragionevoli di riprendere il suo cammino.
- L'istituto dello scioglimento anticipato delle camere elettive , al seguito del quale si tengono elezioni anticipate, rispetto alla durata della legislatura prevista in Costituzione. Lo scioglimento è generalmente formalizzato in un atto del Capo dello Stato; esso assume lo spessore di un rilevante potere politico-costituzionale solo quando pone fino anticipatamente alla legislatura. In paesi come il Regno Unito, o in altri paesi a premierato forte, lo scioglimento anticipato si è affermato come potere di competenza del vertice dell'esecutivo. In Germania il potere di scioglimento è uno dei poteri attribuiti al Presidente Federale. Mentre in Italia tale competenza scaturisce da una convergenza tra il Presidente della Repubblica, che firma il decreto, e il Presidente del Consiglio che lo controfirma.
- L’altro dei tre organi chiave della forma di Governo Parlamentare (insieme a Parlamento e Governo) è il Capo dello Stato. A proposito di quest'organo varie sono le soluzioni ammesse nella forma di Governo Parlamentare;
e) Premier = vertice dell’esecutivo. Il suo ruolo, nella forma di governo parlamentare, è compatibile con una pluralità di ruoli, si è così giunti a una tripartizione: I. Primo al di sopra di diseguali (Inghilterra, Germania); II. Primo tra diseguali (Austria, Belgio); III. Primo tra eguali (Italia fino al 1994) f) I due maggiori tipi di parlamentarismi: semplificando molto sono fondamentalmente due, nell'esperienza storica, le realizzazioni più diffuse della forma di governo parlamentare:
- il parlamentarismo maggioritario: il Governo o il suo vertice, assumono il ruolo di centro del sistema, caratterizzato dalla presenza di solo due poli partitici, che si alternano al governo. Il primo tipo di parlamentarismo è nettamente prevalente nell'attuale momento storico (Regno Unito, Germania, Spagna, Italia), anche conosciuta come “modello Westminster”
- il parlamentarismo a preminenza del Legislativo, o a equilibrio fra Legislativo ed Esecutivo: è più debole e instabile la posizione del Governo e del suo vertice. Sono almeno tre i poli politici, e l'alternanza al governo risulta difficoltosa o impossibile. Il secondo tipo di parlamentarismo è ormai in fase recessiva, essendo prevalso il principio maggioritario sia come regola per eleggere che come regola per governare (Terza e Quarta Repubblica francese, Italia prima del 1994, attualmente in Belgio e Olanda).
Forma di Governo Presidenziale
L'esempio massimo della forma di Governo Presidenziale sono gli Stati Uniti. Gli elementi qualificanti tale forma di Governo sono: 1) Attribuzione del ruolo di Capo dello Stato e di quello di Capo del Governo alla stessa persona, (il Presidente degli Stati Uniti), cui è affidata la direzione dell'esecutivo. 2) Sia il Presidente che le due Camere del Congresso risultano da un'elezione popolare, e hanno dunque una distinta legittimità democratica. 3) La durata del loro mandato è fissa, non essendo previsti gli istituti in grado di abbreviarla (sfiducia parlamentare e scioglimento anticipato delle Camere) 4) Un rigoroso sistema di controlli e bilanciamenti, sia delle funzioni del Presidente che del Congresso. Ciascuno dei due organi è titolari dei propri poteri e dispone di mezzi in grado di condizionare o di vanificare i poteri dell'altro. La forma di governo presidenziale appare radicalmente diversa sotto il profilo costituzionale: in essa mancano gli istituti che qualificano sul piano costituzionale il parlamentarismo -fiducia, sfiducia, scioglimento anticipato – e, quanto al Capo dello Stato, in un caso è organo estraneo all’indirizzo politico, nell’altro è organo titolare della maggior quota dell’indirizzo politico. Si combina il principio della separazione degli organi con quello di una loro reciproca interdipendenza, al fine di garantire l’equilibrio fra gli stessi. Ciascuno dei due organi che si fronteggiano è geloso custode delle proprie prerogative; è dotato di forti attribuzioni in grado di condizionare o di vanificare l’esercizio delle funzioni dell’altro. Il Presidente ha nei confronti del Congresso forti sia poteri di impulso che di freno: tra i primi presenta la proposta di bilancio federale, invia messaggi, presenta tramite parlamentari di sua fiducia disegni di legge, per quanto concerne i secondi ha il potere di veto sulle leggi approvate dal Congresso. Altrettanto robusti sono i poteri del Congresso capaci di condizionare, o in casi eccezionali, di bloccare la politica presidenziale.
Quello che a prima vista potrebbe sembrare un rigido bipartitismo è in realtà uno “pseudo-bipartitismoe” o “bipartitisme souple”: si tratta di partiti scarsamente omogenei, essendo il loro radicamento su base statale, debolmente strutturati e ben lungi dalla centralizzazione e ideologizzazione tipiche dei partiti europei. Tuttavia è proprio il bipartitismo morbido a poter essere considerato l’assetto migliore per il funzionamento di un governo separato come quello statunitense, in quanto un sistema bi-partitico fortemente strutturato potrebbe produrre più problemi di quelli che è capace di risolvere: e ciò a maggior ragione varrebbe per un assetto multipartitico. La flessibilità dei partiti americani produce l’effetto di rendere faticoso il processo decisionale, ma almeno di evitarne il blocco, il Presidente non può contare sull’incondizionata fedeltà dei parlamentari del suo partito; per un altro, non troverà nei parlamentari dell’altro partito una pregiudiziale opposizione di principio: sicché “il presidente deve costruire la sua coalizione successivamente alla sua elezione e spesso deve ricostruirla in continuazione, per ogni singola iniziativa legislativa di rilievo”. Si delinea una sorta di paradosso: un sistema che nel momento elettorale si presenta come una democrazia d’investitura a forte caratura competitivo-maggioritaria diventa, nel momento operativo, un sistema ad alto tasso di negoziazione, “governo di istituzioni separate che condividono il potere”. Con la sola eccezione degli Stati Uniti, in larga misura il regime presidenziale ha funzionato male, tant’è che per sottolineare il processo degenerativo che spesso la forma di governo presidenziale subisce si usa l’espressione “forma di governo presidenzialista”. Con essa si vuole sottolineare che il dualismo equilibrato sul quale si regge il sistema statunitense subisce una torsione a favore dell’organo monocratico cui corrisponde un indebolimento dei poteri parlamentari, sicché la separazione dei poteri nordamericani viene sostituita da una gerarchia di poteri. Nelle fasi democratiche del presidenzialismo sudamericano “la maggior parte dei Presidenti latinoamericani hanno avuto serie difficoltà a realizzare i loro programmi. Essi hanno detenuto in larga misura il potere di avviare e promuovere le politiche, ma per loro è stato difficile ottenere il sostegno necessario per realizzare tali politiche, il che mostra una debolezza significativa nelle presidenze democratiche. “Intermittenza dell’efficacia delle Costituzioni” → alternanza dei periodi di stabilità o di crisi causati dai pronunciamenti militari: conferma del fatto che la forma di governo presidenziale possa risultare partecipe di ordinamenti sia autoritari che democratici e possa trovarsi investita dal passaggio dall’uno all’altro caso, attraverso il susseguirsi di fasi in cui la stessa costituzione può essere applicata in modo che si avvicina al modello democratico-liberale o in modo autocratico. Il presidenzialismo sudamericano funziona male e spesso lascia spazio alle dittature militari a causa di motivi istituzionali quali l’inidoneità della forma di governo presidenziale, a causa della sua rigidità polarizzante, a favorire la transizione alla democrazia e il successivo consolidamento democratico o quali l’infelice accoppiata con un assetto partitico “sbagliato”. La correlazione tra crollo democratico e presidenzialismo è “un effetto dei bassi livelli di sviluppo e delle culture politiche non democratiche” e che l’America Latina deve misurarsi con ostacoli alla democrazia che prescindono dalla forma di governo e che sono di ultima istanza di natura culturale (deficit di cultura politica democratica) e socio-economica. Solo lo sforzo teso a superare questi handicap può portare al superamento del fenomeno dell’intermittenza e all’approdo di un consolidamento democratico che vada oltre la “ democrazia delegativa ” (democrazia di delega). Guillermo O’Donnell ha individuato le caratteristiche essenziali della democrazia di delega in:
- Presidenti che si presentano come soggetti “al di sopra” dei partiti;
- Istituzioni come un Parlamento e un potere giudiziario che sono considerate “un disturbo”, e la responsabilità di fronte a loro come un impedimento non necessario;
- un Presidente e il suo staff che sono l’alfa e l’omega della politica;
nelle sue mani i poteri del premier inglese e quelli del Presidente americano, non in forza della Costituzione o delle Convenzioni costituzionali ma grazie alla favorevole congiuntura politica.
- Le elezioni parlamentari → maggioranza all’area politica di cui è espressione il Presidente e questo è il leader riconosciuto di un partito minoritario nell’ambito della coalizione uscita vittoriosa dalle urne. Anche in questo caso il baricentro del potere di governo rimane saldamente nelle mani del Presidente, ma egli dovrà contrattare la scelta del Primo ministro con il partito più forte della coalizione vittoriosa: si può parlare di “ presidenzialismo relativo ”.
- La situazione che cambia profondamente gli equilibri fra Presidente e Primo ministro è quella detta di coabitazione : in essa non c’è consonanza politica fra Capo dello Stato e maggioranza parlamentare, ma a un Presidente, ad esempio, di destra si contrappone una maggioranza di sinistra, o viceversa. Tale situazione valorizza la componente parlamentare del sistema e determina il passaggio da un presidenzialismo assoluto o relativo a una presidenza dimezzata: in forza della relazione fiduciaria che lega il Governo al Parlamento, il Primo ministro e la sua compagine emanano dal Parlamento e non possono essere dunque che dello stesso colore politico della maggioranza parlamentare. Cambiano i ruoli: il Capo dello Stato da organo governante diventa organo di garanzia attiva e il Primo ministro da “nostromo” del Presidente e da “fusibile” del sistema diventa il vero detentore dell’indirizzo politico, un primus super pares rispetto ai ministri del suo Governo. Grazie ai poteri riconosciutigli, gran parte dei quali la Costituzione esenta da controfirma il forte ridimensionamento di fatto dei poteri presidenziali non giunge però al punto di poterlo assimilare al Capo di Stato di un regime parlamentare. Gli rimangono pur sempre importanti poteri in politica estera e della difesa, la strumentazione del pouvoir d’empêcher. Quanto al Primo ministro, il salto di qualità del suo status non elimina la necessità di propiziarsi almeno la non frontale ostilità del Presidente, se non altro per evitare l’attivazione dei poteri di impedimento che rimangono in capo al Presidente. Esempio di flessibilità del sistema. Cohabitation produce una torsione anomala dei ruoli e rende più faticoso il processo decisionale: riforme costituzionali per renderla il più possibile improbabile. A meno di eventi traumatici che sconvolgono la regolarità del calendario e distanziano di nuovo le due elezioni – non si da più luogo a quella che veniva definita la lancinante asimmetria delle elezioni francesi e che il rapporto fra periodi di maggioranze omogenee e periodi di coabitazione diventa sempre più di regola a eccezione. B) Prototipo francese : la categoria del semipresidenzialismo mostra una certa fragilità: la gran parte dei Paesi indiziabili di semipresidenzialismo, in quanto adottano un sistema teorico di tipo dualista con Capo dello Stato eletto dal corpo elettorale, a una più approfondita valutazione si rivelano a dualismo (e semipresidenzialismo) apparente alla luce delle norme costituzionali e/o della prassi, per un verso, il Capo dello Stato risulta marginalizzato rispetto al circuito della decisione politica; per un altro, al Governo e al suo vertice va riconosciuto il ruolo di baricentro nella determinazione dell’indirizzo politico. Ma le categorie del semipresidenzialismo apparente o del semipresidenzialismo a pratica parlamentare sono poco più che degli ossimori, che non impediscono di riconoscere che una serie di Paesi prevedono un Capo dello Stato eletto, con diversi meccanismi, dal corpo elettorale, ma funzionano secondo i canoni del parlamentarismo, più o meno marcatamente razionalizzato. Rimangono da inserire nel modello semipresidenziale Paesi quale la Polonia e la Romania che esibiscono effettivamente un assetto diarchico nell’ambito del potere esecutivo, sia pur non di tipo gerarchico come quello affermatosi in Francia nei periodi di consonanza politica fra Presidente e maggioranza parlamentare: anche in quei due Paesi non si attinge alla sostanza della Quinta Repubblica, che è quella di fare del Capo dello Stato un monarca repubblicano politicamente e giuridicamente irresponsabile.
Un discorso a parte va fatto per la Russia: anche la Costituzione di quel Paese prevede un Esecutivo duale poggiato sulle figure del Capo dello Stato e del Capo del Governo, ma con un netto squilibrio a vantaggio del Presidente che non trova eguali in alcuna forma di governo semipresidenziale. Modello russo → modello di “preminenza presidenziale”, “tipo post-socialista” o “tipo post-sovietico”
La forma di governo direttoriale
È una forma di governo vigente nella sola Svizzera. Bisogna fare alcune considerazioni: A) È un sistema a guida politica duale nel senso che due sono gli organi che concorrono alla determinazione dell’indirizzo politico: il Parlamento e il Governo. Nella Costituzione Scritta: l’Assemblea federale “esercita il potere supremo nella Confederazione”, il Consiglio federale è la “suprema autorità direttiva ed esecutiva della Confederazione” e il Consiglio federale “definisce i fini e i mezzi della propria politica di Governo”. Nella Costituzione vivente: “il Consiglio federale riveste una posizione di sicura preminenza”: la Svizzera non si distacca dalla generale tendenza delle democrazie contemporanee di fare del Governo il centro motore del sistema politico. Una tendenza – come ha scritto Mortati- si fonda sulla legge naturale per cui “fra due organi, astrattamente in condizione di equivalersi- la prevalenza spetta all’organo che, per la sua ristrettezza, assume maggior prestigio e può agire con maggiore efficienza e tempestività”. La definizione di “governo direttoriale” per denotare il regime svizzero, in quanto capace di dare rilievo alla centralità del Governo (il direttorio) nella conduzione dell’indirizzo politico, non differentemente dalla locuzione “regime presidenziale” che evoca il centro motore del sistema statunitense. B) È un sistema che, valorizzando al massimo il principio della separazione dei poteri, assicura una ferrea stabilità all’Esecutivo e una durata fissa della legislatura : né il Parlamento può votare la sfiducia al Governo in corso di legislatura né il direttorio può procedere allo scioglimento anticipato dell’organo legislativo. Centralità e inamovibilità dell’Esecutivo non significano però irrilevanza del potere legislativo: la pratica politica svizzera mostra un forte attivismo parlamentare nel rimodulare ed emendare i testi legislativi del Governo e una modesta capacità di quest’ultimo di proteggere le proprie politiche. C) È il più limpido esempio di democrazia consensuale , di democrazia cioè nella quale i partiti – i 4 principali sono sempre presenti nel direttorio – non competono per la conquista del Governo, ma per la spartizione del potere all’interno del Governo, “formula magica”; si tratta piuttosto di una democrazia a competizione limitata a causa dell’ampia maggioranza che appoggia sempre il direttorio, viene a trovarsi in una situazione di sofferenza la funzione oppositoria. D) È il più importante esempio di democrazia semi-diretta , uso degli istituti di democrazia diretta che caratterizza la Confederazione elvetica – un appropriato contrappeso ai fattori consociativi e un po’ immobilistici prima messi in evidenza: nel senso che la capacità di combinare con la democrazia consensuale l’elemento maggioritario connaturato alla diretta decisione popolare va considerato come un fattore di positiva dialettica fra potere rappresentativo e potere popolare.
Osservazioni di sintesi
Dato che questa distinzione modula le varie forme di governo, è opportuno accoglierla cum grano salis , tenendo presente cioè che le forme di governo continuano a seguire la logica costituzionale che è loro propria. C2) Democrazie maggioritarie e democrazie consensuali Questa distinzione intende tematizzare due visioni della democrazia: il “modello maggioritario concentra il potere politico nelle mani di una semplice maggioranza mentre il modello consensuale tende a dividere, disperdere e limitare il potere in una varietà di modalità. Un’altra differenza è che il modello maggioritario è esclusivo, competitivo e avversariale, mentre quello consensuale è caratterizzato da inclusività, negoziazione e compromesso. La democrazia consensuale può anche essere definita “democrazia negoziale”. Distinzione tra
- “maggioranza costruita” è l’esito della distorsione indotta dal plurality system nella trasformazione dei voti in seggi (democrazia pluralitaria)
- “maggioranza guadagnata”
