Scarica Intese Stato e Confessioni Religiose in Italia: Natura Giuridica e Procedura e più Dispense in PDF di Diritto Ecclesiastico solo su Docsity!
Lezione 6
La libertà religiosa istituzionale. Lo Stato e le Confessioni acattoliche
I principi e le norme fondamentali che disciplinano i rapporti dello Stato con le Confessioni acattoliche sono fissate nell’art. 8, commi 2 e 3: ‘Le confessioni religiose diverse dalla cattolica hanno diritto di organizzarsi secondo i propri statuti, in quanto non contrastino con l’ordinamento giuridico italiano. I loro rapporti con lo Stato sono regolati per legge sulla base di intese con le relative rappresentanze’. Le questioni più rilevanti della tematica de qua riguardano:
La nozione di confessione religiosa diversa dalla cattolica;
La condizione giuridica delle confessioni acattoliche ed i loro rapporti con lo Stato;
La natura giuridica delle Intese e della posizioni delle leggi di approvazione nelle fonti del diritto.
Il concetto di Confessione religiosa diversa dalla cattolica. Secondo autorevole dottrina tale perifrasi, troppo generica nella sua formulazione potrebbe si riferirebbe ai gruppi confessionali che, al tempo dell’entrata in vigore della Costituzione, rappresentavano la minoranza rispetto alla religione cattolica, che
costituiva invece l’opzione religiosa più diffusa nel contesto sociale italiano (Finocchiaro) ed alla quale è stata dedicata un’apposita disposizione: l’art. 7 cost..
- La condizione giuridica delle Confessioni acattoliche ed i loro rapporti con lo Stato La dottrina s’è posta la questione della capacità a stipulare le «intese», che, secondo alcuni autori, spetterebbe, anche in vista del collegamento istituibile tra il secondo e il terzo comma dell’ art. 8, solo alle confessioni religiose organizzate, ossia ai gruppi che, avendo già usufruito della libertà di organizzazione garantita dalla prima delle disposizioni ora ricordate, abbiano assunto un preciso assetto istituzionale e).
Questa tesi sembra accettabile per almeno due motivi.
Anzitutto, perché sarebbe strano che un gruppo con fini di religione o di culto, il quale volesse essere solo una comunità spirituale, non contaminata dall’ ombra di diritti e di doveri che leghino i soci fra di loro ed il gruppo verso i terzi, sentisse il bisogno di una legge disciplinatrice dei suoi rapporti con lo Stato. In secondo
con una data confessione, a questa aderiscano altre o che la stessa sia riprodotta con altre confessioni. In ogni caso, è evidente che la legge risulterà applicabile solo a quegli organismi confessionali che siano stati parte delle intese.
Il costituente - preliminarmente affermando che ‘tutte le confessioni religiose sono egualmente libere davanti alla legge’ (art. 8, comma 1, cost.) - con la previsione dell’art. 8, comma 2, ha voluto sancire il riconoscimento dell’autonomia istituzionale (organizzativa e normativa) delle Confessioni acattoliche: autonomia, tuttavia, diversa da quella sancita per la Chiesa Cattolica (art. 7 cost.). Per l’autonomia riconosciuta alla Chiesa Cattolica, il testo costituzionale utilizza concetti quali indipendenza e sovranità, caratteristiche ordinamentali proprie ed esclusive di questa realtà confessionale, per le ragioni storico-giuridiche cui abbiamo accennato nelle precedenti lezioni. Alle Confessioni acattoliche, invece, è riconosciuto il ‘diritto di organizzarsi secondo propri statuti, in quanto non contrastino con l’ordinamento giuridico italiano’ (art.
8, comma 2, cost.). Inoltre è anche previsto che ‘I loro rapporti con lo Stato sono regolati per legge sulla base di intese con le relative rappresentanze’ (art. 8, comma 3, cost.). Tale norma, costituisce, altresì, una garanzia per le tali Confessioni sotto due profili: a) poiché non sancisce l’obbligatorietà, bensì la facoltà di procedere alla ‘formalizzazione’ delle relazioni tra le medesime e lo Stato, mediante la stipula di Intese; b) ponendosi quali limite al potere statale di legiferare in materia religiosa, e, nella fattispecie, di disciplinare la vita interna delle medesime. L’autonomia di tali realtà confessionali trova tuttavia un limite nella compatibilità dei loro statuti con l’ordinamento giuridico italiano, come previsto dall’ultimo inciso della disposizione de qua. Su tale limite, poi, si è molto discusso in dottrina: cosa s’intende per ordinamento giuridico italiano? Quale il suo contenuto? Triplice è la posizione della dottrina. L’ordinamento giuridico italiano coinciderebbe con: a) ordine pubblico e buon costume; b) i principi dell’ordinamento costituzione; c) i principi generali dell’ordinamento giuridico. La giurisprudenza costituzionale ha affrontato e risolto il problema con la nota sentenza n. 43 del 21 gennaio 1988, con la quale la Consulta ha affermato che il contenuto del limite de quo coinciderebbe con i principi generali dell’ordinamento giuridico e ‘non anche a specifiche limitazioni poste da particolari disposizioni normative’. A tutt’oggi risultano approvate le Intese ex art. 8.3 Cost. tra la Repubblica Italiana e le seguenti confessioni religiose: Tavola valdese, intesa firmata il 21 febbraio 1984, legge di appr. n. 449/1984, modificata il 25 gennaio 1993, legge appr. n. 409/1993, novellata il 4 aprile 2007, legge appr. n. 68/2009; Assemblee di Dio in Italia (ADI), intesa del 29 dicembre 1986, legge appr. n. 517/1988; Unione italiana delle Chiese cristiane avventiste del settimo giorno, intesa del 29 dicembre 1986, legge appr. n. 516/1988, modificata il 6 novembre 1996, legge appr. n 637/1996, novellata il 4 aprile 2007, legge appr. n 67/2009; Unione Comunità Ebraiche in Italia (UCEI), intesa del 27 febbraio 1987, legge appr. n. 101/1989, modificata il 6 novembre 1996, legge appr. n 638/1996; Unione Cristiana Evangelica Battista d’Italia (UCEBI), intesa del 29 marzo 1993, legge appr. n.
Per le Confessioni acattoliche prive d’intesa - per disinteresse della stessa Confessione ovvero per la sua esiguità sociale - si applica la legge sui ‘culti ammessi’ del 24 giugno 1929 n. 1159, cui ha fatto seguito il r.d. del 28 febbraio 1930 n. 289. Si tratta di una normativa che, pur subendo modifiche dall’intervento della Corte Costituzionale, tuttavia, ‘conserva’ una impostazione di tipo ‘restrittivo’ di tali realtà confessionali: il loro riconoscimento, infatti, è subordinato ad una valutazione da parte del Governo. Esse, poi, non godono della possibilità di accedere a tutta una serie di agevolazioni che solitamente sono previste dalla normativa pattizia. Per tali ragioni, da alcuni anni si discute - sia in sede culturale che istituzionale - della possibilità di riformare tale normativa: o attraverso la sua abrogazione ovvero mediante la sua sostituzione con una disciplina più rispettosa delle istanze di libertà religiosa. Ciò è avvenuto mediante la previsione di un progetto di legge sulla libertà religiosa, sulla quale però gli schieramenti politici ancora non hanno raggiunto un accordo.
- La natura giuridica delle Intese Passando all’analisi del comma 3, dell’art. 8 cost., vediamo che molto si è discusso sulla natura giuridica delle intese e sulla posizione che assumono le leggi di approvazione delle medesime nell’ambito della gerarchia delle fonti del diritto. Bisogna allora chiedersi preliminarmente se le Intese sono: atti di diritto interno? ovvero atti di diritto esterno? L’esatta individuazione della qualificazione giuridica di tale strumenti – e, dunque, la soluzione di tale problema - è strettamente collegata all’analoga questione riguardante invece la qualificazione degli ordinamenti giuridici cui danno vita le Confessioni religiose: ordinamenti giuridici primari o secondari? Qualificare in un senso o in un altro l’assetto giuridico-istituzionale della religione di riferimento consente una più agevole e giuridicamente corretta soluzione: di valenza non solo terminologica, bensì sostanziale. La posizioni in dottrina sono varie, optando con varie argomenti per l’una o l’altra soluzione. Secondo la dottrina prevalente,comunque, le Confessioni acattoliche danno vita ad un ordinamento giuridico secondario, mentre solo la Chiesa cattolica, nel panorama delle confessioni che si sono relazionate con lo Stato, esprime un ordinamento giuridico
di tipo primario. Ciò per ragioni storico-giuridiche rilevanti sotto il profilo: a) soggettivo (sempre e solo la Chiesa cattolica ha affermato la propria natura di ordinamento giuridico primario); b) oggettivo (sempre e solo la Chiesa cattolica ha manifestato a livello ordinamentale di possiede i requisiti strutturali propri degli ordinamenti originari) (cfr. Dalla Torre). Da quanto sopra ne deriva che le intese stipulate dallo Stato italiano con le Confessioni acattoliche sono da considerarsi atti di diritto interno. Per quanto concerne, invece, la posizione assunta dalle legge di approvazione delle Intese nella gerarchia delle fonti del diritto, esse, come già detto, nella lezione sulle fonti del diritto ecclesiastico, rientrano nell’ambito della categoria delle fonti c.d. atipiche, nel senso che la circostanza che nel loro iter di formazione sia previsto la previa intesa con la Confessione interessata conferisce a tali leggi un forza di resistenza passiva all’abrogazione superiore a quella delle fonti ordinarie di pari grado. Quindi: pur conservando la loro qualità di leggi ordinarie, la loro modificazione è subordinata ad una previa modifica dell’intesa precedentemente stipulata. In alternativa, l’unica via percorribile è quella di procedere alla modificazione unilaterale della norma costituzionale che disciplina tale iter (art. 8, comma 3). Tali leggi di approvazione delle intese vengono, altresì, qualificate dalla dottrina come leggi ‘a contenuto costituzionalmente vincolato’, in quanto il loro contenuto, appunto, deve essere conforme alle Intese, di cui ne recepiscono il contenuto, che ne rappresentano il presupposto di legittimità costituzionale (cfr. Dalla Torre). Non senza interesse, le seguenti caratteristiche delle leggi de quibus:
- matrice governativa: cioè il potere iniziativa legislativa di tali leggi spetta esclusivamente al Governo, di cui è presupposto fondamentale, come detto, l’intensa con le rappresentanze confessionali;
- sottrazione a referendum abrogativo ex art. 75 cost.: cioè di esse non si può chiedere su iniziativa popolare l’abrogazione totale o parziale,per le ragioni sopra accennate (in quanto fonti atipiche, modificabili solo con la citata procedura; leggi a contenuto costituzionalmente vincolato);
Come ha ben osservato una parte della dottrina, è indubbio che la competenza a stipulare le Intese spetti al Governo. Infatti le stesse “sono dirette all’emanazione di una legge. Esse, perciò, non toccano la responsabilità dell’amministrazione, bensì la responsabilità politica del governo, organo competente, fra l’altro, a intrattenere rapporti con gli ordinamenti esterni allo Stato. Le intese non sono negozi che debbano essere valutati sotto il profilo della conformità a preesistenti regole giuridiche o a princìpi di buona amministrazione, come accadrebbe se fossero accordi stipulati a livello burocratico, ma sono accordi che devono essere valutati sotto il profilo dell’ opportunità politica e del rispetto della Costituzione. Appartenendo la stipulazione delle intese alla competenza degli organi di direzione politica, richiedono l’intervento del Presidente del Consiglio, per le intese a carattere generale o aventi contenuti molteplici, ovvero, quando l’intesa investa la competenza di un singolo dicastero l’intervento del Ministro che ha la direzione politica del settore interessato. E ovvio che sia il Presidente del Consiglio, sia i singoli ministri potrebbero delegare, di volta in volta, altri soggetti per lo svolgimento delle trattative e la stipulazione degli accordi. In ogni caso, poiché, secondo le norme che disciplinano l’attività di governo, «gli atti concernenti i rapporti previsti dall’ art. 8 della Costituzione» devono essere sottoposti alla deliberazione del Consiglio dei ministri (art. 21ett.1 della 1. 23 agosto 1988 n. 400), l’intesa raggiunta sia dal Presidente del Consiglio, sia da singoli Ministri, deve essere sempre portata all’ esame del Consiglio, il quale è competente tanto ad autorizzare la stipulazione dell’intesa, quanto a deliberare la presentazione del disegno di legge di approvazione dell’intesa stipulata. In relazione alla competenza attribuita al Consiglio dei ministri, la materia delle intese sembra del tutto assorbita nell’ ambito della Presidenza del Consiglio. Così, norme interne emanate dal Presidente del Consiglio prevedono l’istituzione, presso la Presidenza, di un’ apposita Commissione interministeriale, presieduta dal Sottosegretario alla stessa Presidenza, la quale ha il compito «di preordinare gli studi e le linee operative per realizzare» le intese che siano richieste dalle confessioni religiose. Tale Commissione si avvale dell’ ausilio tecnico dell’ufficio legislativo della Presidenza del Consiglio. Il
Sottosegretario, una volta conclusa la trattativa e siglata la bozza d’intesa con i rappresentanti della confessione interessata (acquisito altresì il parere della Commissione consultiva per la libertà religiosa), la trasmette con una sua relazione al Presidente del Consiglio (cfr. D.P.C.M. 28 marzo 1985, 8 gennaio 1987, 19 marzo 1992,4 settembre 1992). La stipulazione dell’intesa con il Presidente del Consiglio seguirà a tali adempimenti, e dopo che il Consiglio stesso l’avrà autorizzata. Nell’esperienza delle varie intese sin qui raggiunte e approvate con legge, lo schema d’intesa formato dalla Commissione di studio è risultato conclusivo e ha dato luogo a un conforme testo nella successiva fase politica portante alla stipulazione. Dopo la firma del Presidente del Consiglio e del Presidente della Confessione religiosa le intese sono trasmesse al Parlamento per la loro approvazione con legge. Già la formazione della 1. n. 449 del 1984, riguardante le Chiese valdesi e metodiste, dimostra che la prassi dell’ ordinamento italiano, a prescindere dal riordino dell’attività di governo, si era già avviata lungo la via sopra indicata”^2. E poco oltre, tale dottrina ricorda come “tale legge, infatti, dà esecuzione ad un’intesa stipulata dall’organo che rappresentava dette Chiese e dal Presidente del Consiglio dei ministri, dopo che s’erano svolte lunghe trattative fra una commissione nominata dalla Tavola valdese ed una commissione nominata dal Presidente del Consiglio. Negli anni ‘50, il rinnovo della normativa del 1929 sulle confessioni religiose di minoranza era stato bloccato, mancando la volontà politica di concludere le intese, da obiezioni d’ordine procedimentale, che importavano l’esclusione di accordi su una posizione paritaria e la concezione degli stessi come accordi da raggiungere presso la allora Direzione generale degli affari di culto del Ministero dell’interno. Siffatto modo di procedere, se era conforme al criterio introdotto dal r.d. 20 luglio 1932 n. 884, che, trasferendo le attribuzioni degli affari di culto dal Ministero della giustizia a quello dell’interno, aveva importato l’assegnazione della materia a organi «avvezzi a quella che si suol chiamare prassi di polizia»^3 , aveva ben poco a che vedere
(^2) Cfr. così F. FINOCCHIARO , Manuale di diritto ecclesiastico, Bologna 2012, pp. 132-134. (^3) Cfr. così A.C. JEMOLO, Lezioni di diritto ecclesiastico, 1961, p. 348.
Agli ebrei è riconosciuto il diritto, da esercitare nel quadro della flessibilità dell’organizzazione del lavoro, di osservare il Sabato e le altre festività religiose (articoli 3 e 4). Sempre a proposito di prescrizioni religiose, vanno ricordati (articoli 5, 9, 15): il diritto degli ebrei che vivono in collettività (militari, ricoverati in ospedali, carcerati) di osservare, con l’assistenza della Comunità e senza oneri per le istituzioni in cui si trovano, le prescrizioni in materia alimentare; l’assistenza spirituale ai militari ebrei e il loro diritto di partecipare alle attività di culto; l’accesso dei ministri di culto negli ospedali, case di cura o di riposo e nelle carceri; la perpetuità delle sepolture; la conferma del diritto della macellazione. Inoltre, l’articolo 1 di questa Intesa garantisce in sede penale la parità di tutela del sentimento religioso e dei diritti di libertà religiosa, senza discriminazioni tra i cittadini e tra i culti. Le norme del codice penale, riguardanti il vilipendio della religione cattolica, si applicheranno perciò, fino a una loro eventuale abrogazione, anche alle ipotesi di vilipendio della religione ebraica. Nell’Intesa si precisa che le norme della legge 654 del 1975, con le quali si vogliono combattere tutte le forme di discriminazione razziale, si intendono riferite anche alle manifestazioni di intolleranza e pregiudizio religioso.
- Otto per mille Una materia ricorrente nelle Intese ex art. 8, comma 3 è quella relativa alla partecipazione alla ripartizione della quota pari all’otto per mille dell’Irpef. Partecipano alla ripartizione della quota dell’otto per mille del gettito IRPEF le seguenti Confessioni Religiose: Chiesa Cattolica Tavola Valdese Unione Italiana delle Chiese Avventiste del 7° giorno Assemblee di Dio in Italia Unione delle Comunità Ebraiche Italiane Chiesa Evangelica Luterana in Italia.
Mentre solo a partire dal 2013 anche i Battisti – che al momento della stipula dell’Intesa del 1993 non avevano avanzato tale richiesta - parteciperanno alla suddivisione delle quote otto per mille. La modifica dell’Intesa, voluta dall’Assemblea generale dell’Unione cristiana evangelica battista d’Italia (UCEBI) del 2008, prevede l’accesso anche alle quote non espresse. I fondi così raccolti finanzieranno progetti a soli fini umanitari, sociali e culturali. Dal 2013 ogni contribuente potrà trovare, in sede di dichiarazione dei redditi, anche l’UCEBI tra i destinatari dell’otto per mille. A partire dal 2013 potranno godere dell’otto per mille anche le altre Confessioni acattoliche la cui intesa è stata ratificata nel corso del 2012).
Si possono dedurre ai fini fiscali liberalità fino € 1.032,91 a favore delle seguenti Confessioni Religiose: Chiesa Cattolica Tavola Valdese Unione Italiana delle Chiese Avventiste del 7° giorno Assemblee di Dio in Italia Unione delle Comunità Ebraiche Italiane Chiesa Evangelica Luterana in Italia Unione Cristiana Evangelica Battista d’Italia
