Lineamenti di diritto dell’Unione Europea, Sintesi del corso di Diritto dell'Unione Europea

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SINTESI COMPLETA DI

R. Adam, A. Tizzano,

Lineamenti di diritto dell’Unione

Europea

LINEAMENTI DI DIRITTO DELL’UNIONE EUROPEA di Adam, Tizzano Introduzione CAPITOLO 1 – L’UNIONE EUROPEA E IL SUO DIRITTO La nozione di Unione europea De昀椀nizione particolarmente complessa: fenomeno dalle caratteristiche completamente peculiari e originali. La disputa intorno al signi昀椀cato della nozione sembra ormai ridursi ad una questione nominalistica e del tutto improduttiva. Ad ogni modo, si può dire, con una formula poco tecnica ma forse più e昀케cace, che l’Unione Europea è un’entità che non si può certo de昀椀nire, sul piano formale, come ‘federale’, ma che è, per così dire, ‘più federale’ delle precedenti comunità e ha i mezzi per diventarlo ancora di più. Percorrendo la storia dell’unione si nota come essa si presenta come una sorta di ininterrotto esercizio di ingegneria costituzionale volto non già a rincorrere un preciso obiettivo o a perseguire improbabili modelli, ma piuttosto a de昀椀nire via via l’impianto istituzionale più appropriato per assicurare la convivenza tra stati che hanno accettato di condividere una parte importante della loro sovranità e al tempo stesso, però, non vogliono perdere la propria individualità in un ‘superstato federale’. Si è dunque preferito evitare di irrigidire l’unione in uno schema prede昀椀nito: e si è trattato di una scelta indubbiamente felice perché ha permesso al processo di integrazione di subire le più profonde evoluzioni ed al tempo stesso di mantenere una condizione di almeno apparente continuità. Tuttavia, nonostante non si sia svolto secondo un itinerario lineare e predeterminato, è bene riconoscere che il processo di integrazione si è sviluppato 昀椀nora in una direzione univoca, quella del suo continuo consolidamento: ed è da questa constatazione che occorre partire per tentare di immaginare il futuro della costruzione europea e la sua capacità di sopravvivenza alla drammatica crisi di questi anni, inclusa quella indotta dalla pandemia e dalla decisione del popolo inglese di abbandonare l’Unione. Il diritto dell’Unione Europea Alle origini, quello che oggi chiamiamo diritto dell’UE era il diritto delle Comunità europee o diritto comunitario e si risolveva essenzialmente nello studio degli aspetti giuridico-istituzionali delle tre Comunità allora esistenti (Comunità Europea del Carbone e dell’Acciaio – CECA, Comunità Economica Europea – CEE, Comunità Europea dell’Energia Atomica – CEEA o Euratom). Ma già allora il processo di integrazione non si esauriva nelle predette comunità, perché gli stessi suoi progressi favorivano in parallelo lo sviluppo di altre forme di cooperazione, che, pur non collocandosi formalmente all’esterno delle comunità in senso stretto, potevano comunque essere riconducibili a detto processo, in quanto 昀椀nalizzate ai medesimi obiettivi ed anzi propedeutiche a suoi ulteriori sviluppi (comunità in senso lato). A seguito comunque degli incessanti progressi della costruzione europea, nonché dei vari passaggi formali ad essi conseguenti, quelle Comunità hanno assorbito quasi tutti i fenomeni che ad esse in vario modo si erano venuti ricollegando proprio in conseguenza della loro crescita, per poi sfociare 昀椀nalmente, con il trattato di Lisbona, nell’unica struttura formale oggi esistente, e cioè l’Unione Europea, anche se ancora restano modalità di cooperazione tra gli stati membri che non rientrano formalmente nel diritto dell’Unione, ma che a quest’ultima si ricollegano direttamente e funzionalmente.

gli schemi del diritto interno. Una conclusione del genere è però infondata: il fatto che la disciplina di certe materie si presenti sotto forma di disciplina nazionale non signi昀椀ca infatti che sia sottratta alla presa del diritto dell’UE. Accade invece il contrario ed è il diritto dell’Unione ad attrarre quella disciplina nella propria orbita conformandola con il proprio sistema e i propri principi. Sicché detta disciplina di diritto interno non solo trae origine da una normativa europea ma resta per tutta la sua esistenza condizionata da quell’origine quanto alla sua stessa sopravvivenza, alle sue eventuali variazioni, alla sua interpretazione, nonché alle sue garanzie. In questi casi, dunque, non di una nazionalizzazione del diritto europeo si deve parlare ma di una europeizzazione della pertinente disciplina nazionale. CAPITOLO II – ORIGINI E SVILUPPI DEL PROCESSO DI INTEGRAZIONE EUROPEA Il processo di integrazione europea: dalle origini all’Atto unico europeo Con la 昀椀ne della Seconda guerra mondiale si fa strada in Europa la convinzione della necessità di una nuova dimensione politica tra gli stati, ispirata a una di昀昀usa cooperazione tra di essi da realizzare attraverso la creazione di una serie di enti internazionali operanti in campi diversi e con geometrie di昀昀erenti. Nel decennio successivo alla 昀椀ne delle ostilità è un 昀椀orire di queste iniziative, sia in ambiente prettamente europeo sia comprendenti paesi extra UE: NATO nel 1949, OECE (organizzazione europea di cooperazione economica) del 1948, poi trasformatasi in OCSE, UEO (Unione europea occidentale) del 1948, consiglio d’Europa del 1949. Accanto a queste iniziative si fa strada anche l’idea di una collaborazione più stretta da porre in essere tra solo alcuni paesi europei, capace di portare a un’integrazione tra di essi a partire dai rispettivi mercati ed economie. Idea del ministro degli esteri francese Robert Schuman, espressa in una sua dichiarazione del 9 maggio 1950. Il 23 maggio 1952 entra dunque in vigore il Trattato istitutivo della Comunità europea del carbone e dell’acciaio (CECA), 昀椀rmato a Parigi il 18 aprile 1951 da Belgio, Francia, Germania, Italia, Lussemburgo e Paesi Bassi. A questa prima Comunità, se ne aggiungeranno 6 anni dopo altre due: il 27 maggio 1952 gli stessi sei stati 昀椀rmano a Roma i trattati istitutivi della Comunità economica europea (CEE) e della Comunità europea per l’energia atomica (CEEA o Euratom) Attraverso queste tre comunità, formalmente distinte tra loro, prendeva le mosse un disegno unitario, volto principalmente, nella sua prima fase, a dar vita nel territorio dei sei stati fondatori a un mercato comune basato sulla libera circolazione delle persone, delle merci, dei servizi e dei capitali e caratterizzato da condizioni di concorrenza non falsate né da comportamenti degli attori economici, né dall’azione dei poteri pubblici. A questo obiettivo principale si a昀케ancava la previsione di alcune politiche comuni, identi昀椀cate in quel primo momento dalla politica agricola, dalla politica commerciale e dalla politica dei trasporti, nonché dai settori di competenza della CECA e dell’Euratom: i prodotti carbosiderurgici e l’energia nucleare. Con il passare del tempo, sostanzialmente, l’apparato istituzionale delle tre comunità ha 昀椀nito per uni昀椀carsi progressivamente nei suoi elementi costitutivi, pur mantenendo le peculiarità che, all’interno di ciascuna di esse, ne caratterizzavano le competenze. Già al momento della 昀椀rma dei Trattati di Roma, infatti, venne ad essi allegata una ‘Convenzione relativa a taluni istituzioni comuni’, che uni昀椀cava il Parlamento europeo, la Corte di giustizia e il Comitato economico e sociale. Con la conclusione poi, nell’aprile del 1965, del Trattato sulla fusione degli esecutivi, furono istituiti un Consiglio e una Commissione unici delle Comunità europee e vennero uni昀椀cati il

sistema di 昀椀nanziamento delle attività comunitarie e la struttura di bilancio, basata su un bilancio generale e una procedura di adozione unica. Il trattato di Maastricht e la creazione dell’Unione Europea Uno sviluppo estremamente signi昀椀cativo del processo di integrazione europea si ha con la 昀椀rma, il 7 febbraio 1992 a Maastricht, del Trattato sull’Unione Europea (TUE), che entrerà in vigore il 1° novembre 1993. Questo trattato non prosegue solo nell’opera di ampliamento delle competenze delle comunità e di perfezionamento dei loro meccanismi di funzionamento, ma dà anche luogo a una profonda mutazione della costruzione avviata nel 1957. Questa viene ricollocata in un edi昀椀cio nuovo e più grande, l’Unione europea appunto, della quale le Comunità europee, senza perdere formalmente le loro identità, diventano parte costituente accanto a due nuovi settori di cooperazione tra gli stati membri – la cooperazione in materia di politica estera e sicurezza comune (PESC) e quella in materia di giustizia e a昀昀ari interni (GAI) – , governati dallo stesso apparato istituzionale creato dai trattati originari, ma sulla base di regole e procedure diverse tra loro e da quelle comunitarie. Il processo di integrazione europea viene così ad identi昀椀carsi, a partire da Maastricht, con questo nuovo edi昀椀cio, l’Unione europea, che si regge su 3 pilastri: il primo pilastro o pilastro comunitario, composto dalle Comunità europee, il secondo pilastro, costituito dalla PESC, e il terzo pilastro, formato dalla GAI. Con il trattato di Maastricht, peraltro, il sistema comunitario non solo mantiene la sua identità formale, ma viene anche ra昀昀orzato nei suoi contenuti. Il suo elemento centrale, la Comunità economica europea, vede ulteriormente attenuata l’esclusività della sua originaria caratterizzazione economico-commerciale, tanto da vedersi simbolicamente ridenominata in Comunità europea tout court (n.b. viene inserita la nozione di cittadinanza dell’Unione). Il disegno istituzionale delineato a Maastricht viene perfezionato cinque anni dopo ad Amsterdam con la 昀椀rma, il 2 ottobre 1997, dell’omonimo trattato (diritti fondamentali dell’uomo come diritti fondanti dell’unione). Soprattutto erano necessitate modi昀椀che conseguenti al progressivo aumento degli stati membri (passati 6 a 15); le conseguenze di questo allargamento avevano cominciato a farsi sentire non solo sull’e昀케cienza delle istituzioni create dai trattati, ma anche sul permanere di una visione comune circa il futuro dell’Unione e delle sue politiche. L’allargamento e il cammino verso il trattato di Lisbona Proprio l’allargamento diventa il tema dominante dei successivi sviluppi dell’integrazione europea. La necessità che si poneva, specialmente dopo la dissoluzione del blocco sovietico, era quella di adattare i meccanismi di funzionamento dell’Unione a un probabile incremento massiccio del numero degli stati membri. Il riesame del sistema adottato con il trattato di Nizza del 2001 (entrato in vigore nel 2003) sarà in realtà tutt’altro che massiccio e globale. Dunque, come rimedio alla ridotta portata degli emendamenti decisi a Nizza, il nuovo esercizio di riforma si avvia con il progetto ambizioso di una revisione generale e radicale dell’impianto dei Trattati. Al termine di un lungo percorso negoziale, il 29 ottobre 2004 viene 昀椀rmato a Roma il ‘Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa’ destinato a rimpiazzare integralmente i Trattati esistenti. L’obiettivo è quello di inserire l’intero processo di integrazione in un quadro che evochi a livello non solo di intitolazione del nuovo trattato, ma anche di taluni dei suoi meccanismi di funzionamento, un apposito carattere costituzionale della costruzione europea. Il disegno formale

più lungo dei due anni previsti dall’art 50 TUE, alla conclusione tra l’Unione e il Regno Unito, il 24 gennaio 2020, dell’accordo di recesso. Dal successivo 1° febbraio, a seguito della sua immediata rati昀椀ca da tutte e due le parti e della conseguente entrata in vigore, il Regno Unito non è più dunque uno stato membro dell’Unione. La Brexit è certamente destinata a rappresentare un passaggio storico del processo d’integrazione europea. Essa quanto meno incrina, infatti, il carattere di permanenza che la previsione formale della durata illimitata dei Trattati contenuta in origine nell’art 240 TCEE (e oggi negli artt 53 TUE e 356 TFUE) aveva voluto imprimere a tale processo, e dà così corpo alle preoccupazioni che aveva suscitato l’introduzione, con Lisbona, di una disposizione esplicita sul recesso. Probabilmente la reale misura degli e昀昀etti della Brexit emergerà solo con il tempo. In singolare coincidenza con la Brexit, l’Unione e il Regno Unito si sono trovati a fronteggiare anche la gravissima pandemia da COVID- 19 e la crisi economica, sociale e istituzionale che ne sta derivando. Quel che è certo è che, di fronte ad un evento completamente nuovo come la pandemia, la risposta che dall’Unione è venuta ha fatto emergere una inaspettata capacità di reazione del sistema. La risposta è stata veloce e connotata da una certa creatività, sia in termini di interpretazione dei limiti delle sue competenze che di individuazione degli strumenti utilizzabili. Tutto questo sta peraltro avvenendo con un’ulteriore coincidenza temporale, in contemporanea con lo svolgimento, sotto l’egida del Parlamento, del Consiglio e della Commissione, di una Conferenza sul futuro dell’Europa, volta a ‘dare nuovo slancio alla democrazia europea’, la quale si è formalmente avviata il 9 maggio 2021. Parte prima – L’ordinamento giuridico dell’Unione CAPITOLO 1 – PROFILI GENERALI Struttura e contenuti dei Trattati istitutivi dopo Lisbona Pur senza riprendere le prospettive costituzionali del progetto di Trattato che adotta(va) una costituzione per l’Europa, il Trattato di Lisbona ha portato a un risultato in buona parte simile, dal punto di vista della sostanza, a quello immaginato nel 2004: esso ha infatti confermato, insieme alla gran parte delle novità contenute nel trattato costituzionale, il venir meno della comunità europea come entità giuridica a sé stante e la conseguente riconduzione del nucleo principale del processo di integrazione europea alla sola Unione Europea, visto che l’Euratom viene di fatto assorbita nelle strutture dell’Unione da un protocollo allegato al Trattato. Il risultato è stato raggiunto senza una sostituzione integrale dei Trattati esistenti con un unico Trattato, ma attraverso un’ampia revisione del TUE e del Trattato istitutivo della Comunità europea: in particolare, mentre il primo di questi trattati mantiene la sua originale denominazione ma contiene in sé i principi e le regole generali di funzionamento dell’Unione, assumendo così la veste di testo di base dell’intera costruzione, il secondo, emendato nei contenuti ma soprattutto nel nome, cessa di essere il Trattato istitutivo della Comunità per diventare, 昀椀n dalla sua nuova denominazione, un trattato servente del nuovo TUE, perché riservato alla disciplina speci昀椀ca dei settori in cui l’Unione esercita le sue competenze e degli strumenti e modalità attraverso i quali tali competenze sono esercitate. Il quadro che ne risulta è quello di due Trattati che regolano congiuntamente un’unica entità giuridica, l’UE, che assorbe in sé la personalità giuridica della Comunità europea succedendole nei

rapporti giuridici preesistenti. Si tratta peraltro di due Trattati che, benché formalmente distinti, compongono un complesso normativo unico: essi non sono hanno pari valore, ma la distribuzione tra di essi delle diverse disposizioni che governano la vita dell’Unione fa anche sì che l’operatività di ciascuno dei due dipenda strettamente dalle norme dell’altro. All’interno del nuovo TUE sono, in e昀昀etti, collocati i principi fondanti e le regole di base dell’Unione (valori comuni agli stati membri e focus su diritti fondamentali della persona e principio di democrazia); ulteriormente nel TUE si dà conto tanto del sistema delle competenze dell’Unione e del loro rapporto con quelle degli stati membri quanto delle istituzioni che ne compongono il quadro istituzionale; altre norme riguardano l’acquisto e le vicende dello status di membro dell’Unione e le modalità di modi昀椀ca dei Trattati. Ulteriormente (ed è un’eccezione), il TUE regola dettagliatamente la disciplina della PESC (politica estera e di sicurezza comune). A parte questa eccezione (la PESC), è comunque il TFUE che organizza il funzionamento dell’Unione e determina i settori, la delimitazione e le modalità di esercizio delle sue competenze: al suo interno sono radunate le disposizioni che individuano i contenuti dei diversi settori di competenza della stessa Unione e ne disciplinano concretamente l’esercizio. Completano il TFUE le disposizioni istituzionali e 昀椀nanziarie: le prime regolano aspetti speci昀椀ci del funzionamento sia delle istituzioni già descritte nel TUE che di taluni organi che egualmente compongono il quadro istituzionale dell’Unione, disciplinando inoltre gli atti attraverso i quali le istituzioni agiscono e le procedure che presiedono alla loro adozione; quanto invece alle disposizioni 昀椀nanziarie, esse riguardano in particolare il 昀椀nanziamento dell’Unione e la disciplina di bilancio. L’architettura dell’Unione tra metodo comunitario e metodo intergovernativo La novità principale prodotta dal Trattato di Lisbona è da indicare nella sempli昀椀cazione che ne deriva del sistema giuridico che 昀椀no alla sua entrata in vigore ha governato il processo di integrazione europea. L’assetto formale che era venuto nel tempo assumendo quel sistema era, in e昀昀etti, tale da creare più di un’incertezza sulla sua vera natura e sull’inquadramento giuridico che di esso andava dato. L’Unione, infatti, vedeva la sua architettura ancora basata sui tre Trattati, ciascuno istitutivo di una diversa struttura giuridica: CE, CEEA e appunto l’UE; tuttavia quest’ultima non si era semplicemente aggiunta ma costituiva il contenitore all’interno del quale erano a昀케ancate due nuove forme di cooperazione (i già ricordati secondo e terzo pilastro) create dallo stesso TUE: la PESC e la cooperazione giudiziaria in materia penale di polizia. Questo si trovava ad essere organizzato su metodi di azione di昀昀erenziati in ragione dei settori di competenza in gioco: da un lato, il metodo c.d. intergovernativo operante in settori di cooperazione disciplinati dal TUE e dipendente dalla volontà dei governi perché basato sul potere decisionale del solo Consiglio e con atti privi di e昀케cacia diretta sui diritti nazionali e sottratti al controllo della Corte di giustizia; dall’altro, il c.d. metodo comunitario, caratterizzato da un processo decisionale in cui giocano un ruolo non secondario anche interessi diversi da quelli dei singoli Stati membri e dal quale scaturiscono norme soggette al controllo della Corte e suscettibili di essere fatte valere direttamente dai cittadini anche nei confronti di norme nazionali contrastanti. Non può perciò sorprendere come il sistema giuridico che ha governato 昀椀no al Trattato di Lisbona il processo di integrazione europea sia stato descritto come un sistema frazionato in più enti giuridici separati e distinti (le due Comunità e l’Unione) ma anche articolato su tre pilastri (quello comunitario, più la PESC e la cooperazione giudiziaria penale e di polizia) e operante secondo due metodi di funzionamento diversi (il metodo comunitario e quello intergovernativo).

dell’Unione si accompagna poi a un’altra caratteristica consistente nella supremazia delle norme comunitarie su quelle dei diritti nazionali: la norma statale contrastante cede dinnanzi alla norma europea e non può essere quindi applicata dai giudici nazionali nell’ambito di una controversia giudiziaria. Va però detto come questa “supremazia gerarchica” non è tanto da interpretare come un rapporto gerarchico tra fonti ma come appartenenza di quella norma statale ad un ordinamento (quello comunitario) caratterizzato appunto dall’e昀케cacia diretta delle sue norme. Così, il privato non è il destinatario materiale di norme prodotte all’esterno dello Stato, ma è soggetto a pieno titolo dell’ordinamento cui quelle norme appartengono. Questa soggettività europea dell’individuo emerge del resto dal fatto che il singolo, in quanto cittadino dell’UE, partecipa alla formazione del diritto dell’Unione attraverso il canale istituzionale del Parlamento europeo che ne esprime la rappresentanza a livello di processo decisionale. Ma soprattutto l’individuo può essere protagonista in prima persona del controllo giurisdizionale. Grazie alla e昀케cacia diretta del diritto UE, egli può far valere dinanzi ai giudici nazionali norme di quel diritto. Il sistema giurisdizionale possiede dunque un ulteriore elemento distintivo: le istanze giudiziarie dell’Unione non sono accessibili solo agli Stati ma anche agli individui; quindi, i giudici UE non giudicano solo del comportamento degli Stati ma anche di quello delle istituzioni e ulteriormente non si limitano a constatare l’eventuale illegittimità degli atti delle istituzioni ma ne dichiarano anche la nullità. Ulteriore aspetto fondamentale del sistema giurisdizionale europeo è la funzione di garanzia dell’uniforme interpretazione ed applicazione del diritto che il giudice europeo è chiamato ad assolvere attraverso il meccanismo del rinvio pregiudiziale da parte dei giudici nazionali, di cui all’art 267 TFUE. A questo aspetto si collega peraltro un altro elemento distintivo dell’ordinamento dell’Unione europea: l’accentramento in capo alle istituzioni dell’Unione della reazione alle violazioni del diritto. Mentre di regola nei rapporti tra Stati chi sia stato leso dall’inadempimento altrui ha il diritto di non adempiere a sua volta ai propri obblighi, il sistema dei Trattati implica il divieto per gli Stati membri di farsi giustizia da sé: cioè, non è consentito ad uno o ad altri Stati membri di porre in essere unilateralmente provvedimenti correttivi o di difesa destinati ad ovviare alla trasgressione altrui. Tanto meno essi possono giusti昀椀care un mancato adempimento da parte loro degli obblighi imposti dai Trattati con la circostanza che altri Stati membri trasgrediscono del pari i loro obblighi o hanno provveduto con ritardo ad adempierli. Non vi è interdipendenza fra gli obblighi per cui l’adempimento degli obblighi agli Stati membri non può essere soggetto a condizione di reciprocità. Non bisogna però pensare che, nel quadro del funzionamento del sistema giuridico dell’Unione, il ruolo degli Stati come entità sovrane portatrici di un proprio ordinamento giuridico risulti indebolito o alterato. Quel sistema, infatti, appare di昀케cilmente assimilabile ad un modello federale. Gli Stati rimangono al centro del sistema, cui partecipano come enti unitari, senza che emergano con una propria autonomia ma sono essi i responsabili del corretto adempimento degli obblighi imposti dal diritto dell’Unione ed è in capo ad essi che è sanzionato l’eventuale inadempimento. Peraltro, l’ordinamento dell’Unione non è dotato di strumenti diretti di correzione delle possibili antinomie con l’ordinamento nazionale, non potendo annullare d’imperio una norma nazionale, e pertanto dell’apparato (amministrativo e giudiziario) degli Stati l’Unione è costretta a servirsi se necessario per la funzione coercitiva e di applicazione del diritto. Il ruolo degli Stati membri. L’acquisto e le vicende dello status di membro

Fin dalle sue prime origini, il processo d’integrazione europea nasce con la vocazione ad ampliarsi verso tutti gli Stati europei. Ed infatti, oggi l’UE conta 27 Stati membri rispetto agli originari 6 Stati fondatori. È l’art. 49 TUE che 昀椀ssa la procedura per l’adesione di nuovi Stati membri e manifesta questa vocazione all’ampliamento. Secondo l’art. 49 TUE, infatti, “ogni Stato europeo che rispetti i valori di cui all’art.2 (TUE) e si impegni a promuoverli può domandare di diventare membro dell’Unione”. Dunque, le condizioni per entrare a far parte della comunità sono chiare; oltre a quella di essere uno Stato nel senso del diritto internazionale, bisogna possedere una serie di requisiti politici e di valori su cui la stessa Unione si fonda. Anche l’appartenenza di una sola parte del territorio di uno Stato al continente europeo può essere su昀케ciente (caso Turchia) se quell’elemento geogra昀椀co è accompagnato da fattori storici-culturali che contribuiscono a formare tratti della cultura europea in quello Stato e nella sua società. Oltre a precisare i parametri di valutazione, l’art. 49 TUE ha poi convenuto ulteriori criteri di ammissibilità alla luce dei quali vanno valutate le candidature dell’Unione (c.d. “criteri di Copenaghen”). Per sempli昀椀care, possiamo dire che questi aggiungono una condizione giuridica da un lato e una condizione economica dall’altro; in particolare, la prima consiste nella capacità di assumere e far fronte al complesso degli obblighi connessi all’appartenenza all’Unione (c.d. acquis comunitario) mentre la seconda attiene all’esistenza nello Stato candidato di un’economia di mercato funzionante e basata sui principi della libera concorrenza. Il soddisfacimento di queste e di altre condizioni viene veri昀椀cato nel corso della procedura di adesione, la quale è disciplinata dallo stesso articolo. Essa prevede la presentazione della candidatura dello Stato richiedente sulla quale il Consiglio chiede alla Commissione di esprimere un parere per poi decidere, previa approvazione del Parlamento europeo, se dichiararne l’ammissibilità. In caso positivo, la fase istituzionale della procedura si chiude e si apre quella del negoziato di adesione. Questo si svolge fra gli Stati membri e il paese candidato è di regola accompagnato da un processo di assistenza al progressivo adeguamento di quest’ultimo agli standard giuridici ed economici richiesti. Il negoziato tra gli Stati membri e il paese candidato è quindi diretto alla conclusione di un accordo internazionale, il Trattato di adesione, che è poi sottoposto alla 昀椀rma di tutti gli Stati contraenti e che entra in vigore una volta rati昀椀cato da tutti loro secondo le proprie prospettive e procedure costituzionali. L’adesione comporta, insieme con l’acquisizione dello status di membro dell’UE, la piena integrazione del nuovo Stato membro nel sistema istituzionale e giuridico dell’UE con conseguente applicazione del diritto dell’Unione allo Stato stesso. Come regola generale, i diritti discendenti dallo status di membro non possono essere limitati o sospesi dagli altri Stati membri, anche a fronte e come reazione a una violazione da parte di uno Stato di obblighi ugualmente collegati a quello status. Un’eccezione è costituita dall’art.7 TUE a suo tempo introdotto dal Trattato di Amsterdam. In riferimento proprio a quei valori fondanti dell’Unione previsti dall’art.2 TUE, i quali costituiscono una precondizione per la concessione dello status, l’art. 7 TUE dà la possibilità all’Unione di sospendere alcuni dei diritti (ivi inclusi quelli di voto) dello Stato membro che ne ponga in essere una violazione grave e persistente. Il procedimento per arrivarvi comporta una previa fase di accertamento dell’esistenza di tale violazione, la quale passa dapprima da una decisione del Consiglio da prendere a maggioranza di 4/5 dei membri e previa approvazione del Parlamento che constati l’esistenza di un evidente

Un esempio è rappresentato dalla deroga di entità “territoriale” che esclude l’applicazione integrale dei Trattati a talune isole o zone di sovranità del Regno Unito e della Danimarca, mentre prevede un regime speciale per altri territori situati al di fuori del continente europeo, ma soggetti alla sovranità degli Stati membri (regioni c.d. ultraperi昀椀che di Francia, Portogallo, Spagna). Ben più numerose sono invece le forme di applicazione di昀昀erenziata che escludono l’applicazione di normative dell’Unione o di interi settori di competenza della stessa nei confronti di interi Stati membri. Un esempio al riguardo è rappresentato dal c.d. Spazio di libertà, sicurezza e giustizia (SLSG) cioè relativo a politiche di controllo alle frontiere, all’asilo e all’immigrazione nonché la cooperazione giudiziaria in materia civile e penale e la cooperazione di polizia, rispetto al quale sono esclusi Regno Unito, Irlanda, Danimarca. Quanto detto 昀椀nora fa riferimento a una limitazione dell’applicazione dell’acquis a speci昀椀ci Stati membri di normative dell’Unione di portata generale, a causa per lo più di problemi di carattere politico o ordinamentale unicamente riguardanti gli Stati interessati. a) Con l’aumento degli Stati aderenti, tuttavia, di fronte alle di昀케coltà di trovare le maggioranze necessarie in seno al Consiglio, si è assecondata l’ulteriore esigenza di concedere a gruppi ristretti di Stati membri la facoltà di dare vita ad iniziative di cooperazione e regolamentazione fra gli stessi, in modo tale che essi possano realizzare tra di loro, ma nel quadro dell’Unione e avvalendosi delle sue istituzioni e applicando le pertinenti disposizioni dei Trattati, un obiettivo dei trattati che non possa essere conseguito dall’Unione nel suo insieme per la mancanza delle maggioranze necessarie in Consiglio. L’esigenza indicata ha trovato risposta con l’introduzione da parte del Trattato di Amsterdam dell’istituto della c.d. cooperazione ra昀昀orzata (art.20 TUE), poi sviluppato col Trattato di Lisbona. Esso consiste nella decisione di un gruppo di Stati membri di realizzare tra di essi, ma nel quadro dell’Unione e avvalendosi delle sue istituzioni, un obiettivo dei Trattati su più svariati e speci昀椀ci temi che non possa essere perseguito per il momento dall’Unione nel suo insieme per la mancanza, come si è detto, delle necessarie maggioranze in Consiglio. Appare dunque evidente la di昀昀erenza rispetto alle ipotesi di applicazione di昀昀erenziata viste prima; nell’applicazione di昀昀erenziata, tramite una deroga, si sottrae ad uno Stato membro l’applicazione di una normativa comune mentre con la cooperazione ra昀昀orzata si dà vita a una normativa pur sempre dell’Unione ma speciale che continua a convivere con la normativa comune ma che è avanzata e resta di applicazione per i soli Stati membri partecipanti alla cooperazione ra昀昀orzata. L’iniziativa di instaurare una cooperazione deve essere presa da almeno nove Stati e il suo oggetto deve rientrare nei limiti delle competenze dell’Unione e non può riguardare una competenza esclusiva di questa. Sul piano del merito, poi, essa non solo deve rispettare i Trattati e il diritto dell’UE ma anche le competenze, i diritti e gli obblighi degli Stati membri che non vi partecipano e non può recare pregiudizio né al mercato interno né alla coesione economica o costituire un ostacolo o una discriminazione per gli scambi tra gli Stati membri o provocare distorsioni di concorrenza tra questi ultimi. L’avvio di una cooperazione ra昀昀orzata deve essere autorizzato dal Consiglio a maggioranza quali昀椀cata sulla base di una proposta della Commissione preparata su richiesta del gruppo degli Stati che intendono procedervi e previa approvazione del Parlamento europeo. Se l’iniziativa riguarda i settori della PESC, il Consiglio delibera all’unanimità sulla base dei pareri rilasciati dall’Alto Rappresentante dell’Unione e dalla Commissione per le rispettive competenze. L’art. 20 prevede poi che la decisione di autorizzazione debba essere adottata dal Consiglio in ultima istanza, quando, cioè, sia chiaro che non vi sono possibilità di realizzare con un’iniziativa dell’Unione in quanto tale l’obiettivo perseguito dalla cooperazione ra昀昀orzata. Spetta al Consiglio

veri昀椀care in concreto la sussistenza di questa condizione che è diretta ad evitare che il primo insuccesso di un negoziato in seno al Consiglio possa condurre all’instaurazione di una cooperazione ra昀昀orzata senza che prima si faccia un serio tentativo di trovare un compromesso tra gli Stati membri che consenta all’Unione di procedere nella sua interezza. Il TFUE contempla anche casi in cui l’autorizzazione di una cooperazione ra昀昀orzata va ritenuta concessa de jure. L’ipotesi è disciplinata in alcune norme del TFUE che prevedono, per i settori della cooperazione penale e in materia giudiziaria penale e di polizia, che, laddove non sia possibile procedere all’adozione di un atto per la mancanza di un accordo in Consiglio europeo, almeno nove Stati membri possono informare il Parlamento, il Consiglio e la Commissione della loro intenzione di instaurare una cooperazione ra昀昀orzata sulla base di quell’atto: in tal caso la cooperazione si considera automaticamente concessa senza veri昀椀ca della condizione in ultima istanza che in questo caso si ritiene evidentemente soddisfatta in assenza di un accordo in Consiglio europeo. Una cooperazione ra昀昀orzata deve consentire l’adesione di qualsiasi altro Stato membro che desideri unirsi al gruppo iniziale purché il nuovo Stato soddis昀椀 le eventuali condizioni di partecipazione. Nel caso in cui l’adesione avvenga in un momento successivo spetterà alla Commissione (o all’Alto Rappresentante nel quadro della PESC) veri昀椀care che tali condizioni siano soddisfatte. Una volta instaurata, la cooperazione ra昀昀orzata questa funzionerà attraverso le istituzioni, gli strumenti e le procedure previste dagli articoli dei Trattati che costituiscono la base giuridica della materia oggetto della cooperazione, fermo restando che ovviamente solo gli Stati partecipanti ad essa potranno partecipare al voto sulle deliberazioni prese dal Consiglio nel suo quadro. Tutti gli atti adottati nel quadro di cooperazione ra昀昀orzata devono essere fondati sulle pertinenti basi giuridiche dei Trattati e costituiscono diritto dell’Unione ma vincolano solo gli Stati membri partecipanti alla cooperazione e non sono considerate parti dell’acquis comunitario. b) Oltre alla possibilità di avviare una cooperazione ra昀昀orzata in uno dei settori di competenza non esclusiva dell’Unione, i Trattati prevedono anche due ipotesi speci昀椀che di cooperazione ra昀昀orzata direttamente disciplinate al loro interno. La prima è la c.d. “cooperazione strutturata permanente” che l’art. 42 TUE contempla in materia politica di sicurezza, difesa comune, mantenimento della pace e prevenzione di con昀氀itti. In sostanza, tale articolo e il successivo art. 46 TUE, prevedono che, non appena gli Stati membri che rispondano a criteri più elevati in termini di capacità militari abbiano noti昀椀cato al Consiglio e all’Alto Rappresentante la loro intenzione di partecipare a tale cooperazione, il Consiglio provveda ad istituirla con decisione presa a maggioranza quali昀椀cata. Una volta istituita essa è aperta all’adesione di altri Stati membri ma, a di昀昀erenza della cooperazione ra昀昀orzata generale, questa è reversibile ed è infatti possibile la sua sospensione della partecipazione di uno Stato che non soddis昀椀 più i criteri richiesti (oltre al recesso volontario). L’altra cooperazione ra昀昀orzata è quella riguardante la materia dell’eliminazione dei controlli alle frontiere comuni oggetto dell’Accordo di Schengen del 1985. Nata al di fuori del sistema dell’Unione come cooperazione di puro diritto internazionale tra alcuni stati membri, essa è stata integrata dai Trattati proprio a titolo di cooperazione ra昀昀orzata, autorizzata direttamente dal Protocollo ad essi allegato, che de昀椀nisce nel dettaglio anche le posizioni di Regno Unito, Danimarca e Irlanda, i quali sono gli unici Stati membri non partecipanti. La particolarità della posizione di questi ultimi sta nel fatto che ad essi non solo è consentito di aderire quando lo vorranno alla partecipazione, ma anche di partecipare all’elaborazione o di accettare le singole misure adottate nel quadro della cooperazione sulla base di un meccanismo chiamato di opting in.

Analogamente avviene per il potere esecutivo, esercitato, nelle sue diverse accezioni, tanto dal Consiglio che dalla Commissione, al punto che per ambedue è invalso nel gergo abituale il titolo di ‘esecutivo’. La funzione giurisdizionale, in昀椀ne, inizialmente concentrata nelle mani di un solo organo giurisdizionale, risulta oggi organizzata sull’operato di più istanze e gradi di giurisdizione. Dopo un primo a昀케ancamento negli anni ’80 del Tribunale di primo grado (ora Tribunale) alla Corte di giustizia, si è aggiunta ora la possibilità di creare tribunali specializzati incaricati di conoscere talune categorie di ricorsi proposti in materie speci昀椀che e le cui decisioni sono impugnabili dinanzi al Tribunale. Fa eccezione, rispetto a quanto genericamente anticipato, il settore della PESC : rispetto ad esso, infatti, l’apparato istituzionale dell’Unione interviene in misura essenziale poiché tutto ruota intorno al ruolo delle istituzioni composte dai governi (Consiglio e Consiglio europeo) mentre le altre istituzioni vi giocano un ruolo del tutto marginale. Principi di funzionamento del sistema istituzionale. L’equilibrio istituzionale e la leale collaborazione Nel sistema istituzionale dell’Unione la nozione di istituzione è riservata alle sole elencate nel par. comma 2, dall’art.13. Da tempo, le ragioni di questa denominazione riservata hanno 昀椀nito tuttavia per non essere più tanto evidenti. Così, alcuni tratti comuni alle istituzioni sono venuti meno col tempo e sono entrati nel panorama istituzionale dell’Unione nuovi organismi a esse assimilabili. In ogni caso, nelle attribuzioni conferite a ciascuna istituzione, si ri昀氀ette l’equilibrio istituzionale voluto dai redattori dei Trattati. Parlando dell’allora TCE, come ha osservato la CdG, questo ha “instaurato un sistema di ripartizione delle competenze fra le varie istituzioni della Comunità secondo il quale ciascuna svolge una propria speci昀椀ca funzione nella struttura istituzionale della Comunità e nella realizzazione dei compiti a昀케datile. Il rispetto dell’equilibrio istituzionale comporta che ogni istituzione eserciti le proprie competenze nel rispetto di quelle delle altre istituzioni. Esso impone altresì che possa essere sanzionata qualsiasi eventuale violazione di detta regola”. Dunque, da questo punto di vista, l’equilibrio istituzionale disegnato dai Trattati, costituisce “una garanzia fondamentale” non solo delle prerogative delle istituzioni in quanto tali, ma anche, attraverso quelle prerogative, della posizione di tutti i soggetti di diritto (Stati membri o soggetti individuali) cui si indirizza l’ordinamento. Questo equilibrio è perciò da considerare violato sia quando un’istituzione a昀케di l’esercizio delle proprie prerogative ad altri, sia quando essa voglia invece estendere le proprie attribuzioni a discapito di quelle che rientrano nella sfera di competenza delle altre istituzioni. Nel quadro delle rispettive attribuzioni, ciascuna istituzione gode di un potere di auto- organizzazione, che tanto le altre istituzioni quanto gli stati membri devono rispettare. Anche l’autonomia che le istituzioni traggono dal loro potere di autorganizzazione incontra un limite nel rispetto dell’equilibrio istituzionale e, più in generale, delle norme dei Trattati. Il potere del Parlamento europeo, ad esempio, di garantire il proprio buon svolgimento e funzionamento delle sue procedure, non può spingersi 昀椀no a vani昀椀care le disposizioni dei Trattati che attribuiscono ad altri la competenza a decidere di aspetti del proprio funzionamento. L’altro principio che governa i rapporti tra le istituzioni è quello di leale cooperazione. Tale principio è esplicitamente previsto nell’art.13, par.2 TUE, e non impone solo di rispettare le attribuzioni rispettive, e quindi di non pregiudicare, in favore di un’istituzione dell’Unione,

l’esercizio da parte di un’altra istituzione delle sue competenze, ma autorizza altresì la messa in atto di procedure che permettono di ristabilire il buon svolgimento del processo decisionale. Sistema istituzionale dell’Unione e parlamenti nazionali Va osservato come, a seguito del Trattato di Lisbona, nell’esercizio di alcune delle loro funzioni, le istituzioni dell’UE a carattere più marcatamente politico sono chiamate a confrontarsi anche con i parlamenti nazionali degli Stati membri. Come prevede, infatti, l’art. 12 TUE, questi sono oggi chiamati a contribuire attivamente al buon funzionamento dell’Unione e a questo 昀椀ne i parlamenti nazionali sono coinvolti formalmente in una serie di procedure dell’UE che fanno degli stessi, in una certa misura, dei protagonisti in prima persona della vita istituzionale dell’Unione. A parte il ruolo che essi esercitano nel quadro del controllo sul rispetto del principio di sussidiarietà, si tratta nella maggior parte dei casi dell’esplicita previsione di una loro informazione diretta in virtù da parte delle istituzioni dell’Unione in determinate procedure, accompagnata talvolta dall’obbligo di quelle istituzioni di sospendere la procedura per un tempo su昀케ciente a permettere un’eventuale reazione dei parlamenti nazionali. È poi ulteriormente prevista l’associazione di questi al controllo politico sulle due agenzie dell’Unione (Eurojust ed Europol) operanti nei settori della cooperazione giudiziaria in materia penale e di polizia, e alla valutazione sull’attuazione delle politiche dell’Unione nello spazio di libertà, sicurezza e giustizia. In taluni casi, i parlamenti nazionali possono, in昀椀ne, bloccare direttamente senza la mediazione dei rispettivi governi, decisioni delle istituzioni: nel quadro del procedimento legislativo di adozione di atti dell’Unione in materia di diritto di famiglia, ad esempio, è su昀케ciente che un parlamento nazionale comunichi entro sei mesi dal ricevimento della proposta della Commissione la sua opposizione a questa perché la decisione del Consiglio non possa essere più adottata. Questo coinvolgimento diretto dei parlamenti nazionali è di per sé una novità, dato che l’idea sulla quale è stato 昀椀nora modellato il sistema istituzionale dell’Unione è quella di una rappresentanza unitaria degli stati attraverso i rispettivi governi: sono sempre stati questi ad esprimere la posizione del relativo Stato in sede all’Unione, senza che assumessero rilevanza le modalità di formazione di quella posizione a livello nazionale, né l’eventuale divergenza tra la volontà del parlamento nazionale e la posizione manifestata dal governo in seno al Consiglio. Adesso, invece, i parlamenti nazionali sono chiamati ad esprimere, se del caso, proprie posizioni autonome e, di conseguenza, un controllo politico diretto su aspetti del funzionamento dell’Unione. Le istituzioni politiche Tra le istituzioni elencate nell’art 13 par. 1 TUE, spiccano in primo luogo quelle che si potrebbero de昀椀nire politiche: il Consiglio europeo, il Consiglio, il Parlamento europeo, la Commissione. Questo loro carattere è motivato non solo dall’impronta politica che contraddistingue la loro composizione, ma anche dalle funzioni che assolvono all’interno del sistema istituzionale. Ciascuna di esse partecipa al processo decisionale dell’Unione, ciascuna orienta, attraverso le proprie speci昀椀che funzioni, la vita e gli indirizzi politici dell’Unione. È quindi comprensibile che il rapporto esistente tra queste istituzioni abbia 昀椀nito per conformare l’e昀昀ettivo assetto istituzionale dell’Unione e gli equilibri di potere al suo interno. In passato, quel rapporto di giocava all’interno del triangolo formato da Consiglio, Parlamento europeo e Commissione, organi rappresentativi rispettivamente degli Stati membri (intesi come apparati di governo), dei popoli dell’Unione e dell’interesse generale di questa. E grazie anche alle successive modi昀椀che avutesi nel tempo, il rapporto tra di essi è venuto gradualmente costruendosi

discutere direttamente al suo livello disegni legislativi indipendentemente dall’esistenza o meno di un contrasto su di essi in seno al Consiglio. Sul piano formale, questi interventi sono di per sé censurabili, visto che riconoscere ad esso il potere di interferire direttamente nella sfera legislativa rappresenta di per sé una violazione del principio dell’attribuzione dei poteri di cui al 13 par 2 TUE, data l’espressa previsione contenuta nell’art 15 par 1 per cui ‘esso non esercita funzioni legislative’. Ma in ogni caso, tali interventi, collocandosi al di fuori di espresse previsioni dei Trattati, hanno valore essenzialmente politico e non possono ritenersi giuridicamente vincolanti per le altre istituzioni. E ciò fa sì che non sia automatico che la posizione assunta dai capi di Stato o di governo trovi poi seguito al livello dell’ordinario processo decisionale. Quando invece, l’intervento del Consiglio europeo è fondato su una disposizione dei Trattati, questa gli ricollega conseguenze formali che si ripercuotono anche su altre istituzioni. Ai sensi degli artt 48, 82 par 3 e 83 par 3 TUE, infatti, il coinvolgimento del Consiglio europeo, a seguito di un reclamo di uno Stato membro che ritenga che una proposta in discussione leda gli aspetti più importanti del suo sistema di sicurezza (cd freno di emergenza), ha l’e昀昀etto di impedire il proseguimento della procedura decisionale di cui sono protagonisti, insieme al Consiglio, anche il Parlamento europeo e la Commissione: una volta adito il Consiglio europeo, infatti, la procedura legislativa è sospesa per poter essere poi, in caso di mancata pronuncia del CE entro 4 mesi, de昀椀nitivamente interrotta. i) Si è detto che a partire dal Trattato di Lisbona il Consiglio europeo acquisisce lo status di istituzione dell’Unione che lo inserisce a pieno titolo nel sistema istituzionale dell’Unione. Questo, tuttavia, non fa venir meno la distinzione sussistente fra il Consiglio europeo e il Consiglio. Mentre di quest’ultimo fanno parte i soli governi degli Stati membri, il Consiglio europeo è composta dai capi di Stato (previsione utile solo per il Presidente della Repubblica francese, che è il solo capo di stato a prendere parte al CE) o di governo degli Stati membri, dal suo Presidente e dal Presidente della Commissione. La di昀昀erenza è duplice. Da un lato, la cerchia dei membri de jure del CE è più ampia, ospitando anche il Presidente dello stesso CE e il Presidente della Commissione. Dall’altro lato, ferma restando la natura intergovernativa del Consiglio europeo in quanto i capi di Stato o di governo sono rappresentanti dei governi degli Stati membri, questi vi partecipano intuitu personae, o per meglio dire o昀케cii. Non a caso è escluso che possano farsi sostituire da un ministro. ii) Un’ulteriore novità recata dal Trattato di Lisbona è che la presidenza del Consiglio europeo non è più assicurata, come avveniva in precedenza, dal capo di Stato o di governo dello Stato membro cui spetta per rotazione la presidenza del Consiglio, bensì da un Presidente eletto dallo stesso Consiglio europeo, a maggioranza quali昀椀cata, per un mandato di due anni e mezzo rinnovabile una sola volta. La nomina a Presidente è incompatibile con un mandato nazionale. Laddove quindi venga scelto tra i suoi stessi membri, egli deve dimettersi da Capo di stato o di governo. È invece in astratto ipotizzabile, visto che formalmente l’impedimento è solo con un mandato nazionale, che possa essere eletto alla presidenza del Consiglio europeo il Presidente della Commissione senza che lo stesso sia obbligato a lasciare l’incarico ricoperto. Al Presidente del Consiglio europeo spettano innanzitutto le funzioni strettamente legate alla preparazione e gestione dei lavori dell’istituzione: assicura la preparazione e la continuità delle riunioni, ne guida il dibattito e facilita il compromesso tra i membri, rappresenta l’istituzione dinanzi al Parlamento europeo, al quale riferisce dopo ogni riunione. Egli, inoltre, assicura, al suo livello, la rappresentanza esterna dell’UE per le materie relativa alla PESC.

iii) Il Consiglio europeo si riunisce a Bruxelles due volte a semestre, ferma restando la possibilità di riunioni straordinarie su convocazione del Presidente. Come in passato, anche dopo la trasformazione del CE in istituzione, l’assunzione delle sue delibere rimane subordinata, in via generale, alla regola del consensus senza esercizio formale di un diritto di voto: la decisione è cioè raggiunta quando il Presidente constata dall’andamento della discussione che non ci sono obiezioni ostative da parte di nessun componente del CE stesso (anche dei Presidenti). L’art.15 TUE, infatti, dispone che “il Consiglio europeo si pronuncia per consenso, salvo nei casi in cui i Trattati dispongano diversamente”. Nei casi in cui è previsto che debba adottare atti formali, i Trattati gli impongono il ricorso a regole di voto formali. Il Consiglio europeo può essere chiamato a votare, secondo quanto stabilito dalle disposizioni dei Trattati, all’unanimità, a maggioranza semplice o a maggioranza quali昀椀cata. Queste regole sono in gran parte del tutto analoghe a quelle del Consiglio. L’unanimità si forma anche in presenza dell’astensione di uno o più membri del Consiglio europeo. La maggioranza semplice, data dalla metà più uno dei membri del CE, si applica alle delibere riguardanti il suo regolamento interno o più genericamente alle questioni di procedura. Quanto in昀椀ne alla maggioranza quali昀椀cata, essa si basa su di un sistema che tiene conto del peso demogra昀椀co di ciascuno degli Stati membri. Allorché il CE delibera tramite votazione, il Presidente del CE e il Presidente della Commissione non partecipano al voto nonostante siano comunque membri a pieno titolo del Consiglio europeo. iv) In passato, non era nemmeno stabilita la forma che dovevano assumere le deliberazioni del CE. Le determinazioni da esso assunte, così, erano per lo più contenute nelle conclusioni della Presidenza che il CE adottava alla 昀椀ne dei suoi lavori. Non sono mancati casi, però, nei quali si è preferito individualizzare una certa decisione in uno speci昀椀co atto, al 昀椀ne di darle un rilievo particolare. Ora il ricorso a uno strumento formale, quello della decisione, gli è imposto dagli stessi Trattati, tutte le volte in cui il Consiglio europeo è chiamato a prendere delibere formali in adempimento di una speci昀椀ca disposizione di questi. Al di là delle ipotesi sopra citate, quello delle conclusioni rimane comunque ancora oggi lo strumento ordinario di manifestazione della volontà del CE. Dopo il Trattato di Lisbona, tuttavia, esse non appaiono più formalmente come “conclusioni della presidenza” ma dello stesso Consiglio europeo. Da un lato, infatti, questo ha perso il carattere di una mera conferenza tra governi per assumere quello di una vera e propria istituzione; dall’altro, il suo Presidente non esprime più la volontà sovrana di una presidenza statale, ma è il portavoce dell’istituzione che presiede. Mentre le conclusioni di昀케cilmente possono considerarsi produttive di e昀昀etti giuridici formali, dagli altri atti previsti dal CE deriveranno gli e昀昀etti giuridici previsti dalla norma dei Trattati che abilita questa istituzione ad adottarli. Si può trattare di e昀昀etti di carattere meramente procedurale, come quando ne risultano attenuate le modalità e condizioni di voto; di e昀昀etti “esortativi” tipici di una raccomandazione, come quella che il CE può indirizzare agli Stati membri a昀케nché adottino una decisione conforme alle rispettive norme costituzionali; ovvero ,ancora, si può trattare di veri e propri e昀昀etti vincolanti, come quando gli è richiesto di pronunciarsi con una decisione. In ogni caso tutti gli atti del Consiglio europeo sono impugnabili dinnanzi alla Corte di giustizia. Il Consiglio La veste ordinaria che assume la riunione dei rappresentanti dei governi degli Stati membri è quella del Consiglio dell’Unione. Fermo restando il ruolo preminente a vario titolo giocato dal CE, il Consiglio rappresenta infatti il centro di gravità permanente dell’equilibro istituzionale dell’Unione, benché le altre istituzioni (e in particolare il Parlamento) abbiano visto crescere considerevolmente i loro poteri rispetto a