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CAPITOLO 1. L’UNIONE E IL SUO DIRITTO.
1. La nozione di UE. Non è facile definire l’oggetto della disciplina proprio per le caratteristiche originali di questa entità: si è indicato l’obiettivo che essa persegue ma non in cosa consiste. I dibattiti in merito alla concezione dell’integrazione europea vedevano chi preconizzava un mero rafforzamento della cooperazione e chi propendeva per uno sbocco federale, un cambiamento qualitativo. Neanche i Trattati sono riusciti a risolvere il problema. La storia dell’Unione rappresenta un percorso volto a definire l’impianto istituzionale più appropriato per assicurare la convivenza tra Stati; tuttavia, si è preferito evitare di irrigidire l’Unione in uno schema predefinito – un modello non federale, ma che talvolta ha livelli di integrazione più avanzati di alcuni Stati federali. Dopo i tanti trattati (CECA, CEE, CE) oggi c’è un solo Trattato (TUE e TFUE), un impianto unico, anche se articolato al suo interno; c’è stato il Trattato di Lisbona, ulteriore tappa verso un’unione sempre più stretta tra i popoli europei, ma il processo è comunque dinamico, le diverse soluzioni istituzionali si adattano di volta in volta alle occasioni di crescita, in un continuo consolidamento e capacità di rispondere alle sfide come alle crisi. 2. Il diritto dell’Unione. In origine era il diritto delle Comunità europee o diritto comunitario, lo studio degli aspetti giuridico-istituzionali delle tre comunità allora esistenti: già da allora il processo di integrazione non si esauriva in queste ultime, perché si sviluppavano in parallelo altre forme di cooperazione (es. cooperazione intergovernativa). Le tre comunità sono infine sfociate, con Lisbona, nell’unica struttura formale oggi esistente – l’UE – anche se restano modalità di cooperazione tra Stati che non rientrano formalmente nel diritto dell’Unione, il quale ha oggetto non solo gli aspetti giuridici-istituzionali dell’Unione stessa, ma tutti gli strumenti volti a garantire il processo di integrazione europea. 3. La sua autonomia. Un problema posto soprattutto nel diritto internazionale: le Comunità erano identificati come organizzazioni internazionali a carattere regionale (es. NATO) ma con il processo di integrazione la materia ha acquisito sempre più rilievo nel DI, per le peculiari caratteristiche rispetto alle altre OI e la diversità rispetto alle altre cooperazioni istituzionalizzate tra Stati. Il suo funzionamento è più simile a un’entità statale che a una OI, e tende a fondarsi su principi e regole più vicini al diritto interno che a quello internazionale: una “costituzione”, valori, apparati organizzativi e processi decisionali, garanzie giurisdizionali, rapporti con i privati simili a quello degli Stati, possibilità di penetrare la sfera interna degli Stati membri, le loro variabili economiche e sociali, valicare la sovranità statale e attribuire diritti e doveri ai cittadini. Il collegamento con il DI è rimasto ma lo studio è ormai autonomo. Inoltre, il diritto UE ha dovuto rivendicare l’autonomia anche rispetto agli Stati Membri (SM). Sappiamo che esso interferisce in ogni branca del diritto interno, modificando, integrando o sovrapponendosi alla normativa nazionale: tuttavia, solo in parte regola autonomamente le materie oggetto della sua competenza, molto spesso si limita a interferire – col filtro del legislatore nazionale – sui diversi settori del diritto statale, imponendo norme uniformi o conformando quelle esistenti a principi comuni. Questo filtro non significa però che tale disciplina sia sottratta alla presa del diritto dell’UE, in quanto non solo trae diretta origine da una normativa europea, ma resta condizionata alla sua interpretazione e alle sue garanzie. Quindi, il diritto UE non è da leggersi attraverso la lente interpretativa dello Stato di appartenenza. 4. Lo studio della materia. Fonti di informazione. Rinvio Le principali fonti di cognizione del diritto UE: Gazzetta Ufficiale dell’UE per la legislazione, Raccolta della jus della CG e del Tribunale dell’Unione per la giurisprudenza. Si aggiunge la documentazione prodotta dai governi, ministeri, organizzazioni economiche, imprese, istituzioni – oltre a codici, raccolte di legislazione. **CAPITOLO II – ORIGINI E SVILUPPI DEL PROCESSO DI INTEGRAZIONE EUROPEA.
- Il processo di integrazione europea: dalle origini all’Atto unico europeo.** La fine della WW2 apre una nuova era politica, c’è necessità di cooperazione tra Stati: nascono NATO, OECE, OCSE, UEO, Consiglio d’EU (49). Era chiara la volontà di collaborazione più stretta da porre solo tra alcuni paesi europei, già esplicitata nel Manifesto di Ventotene del 1941. Un primo processo di integrazione sfociò nella CECA (’51 Francia, Belgio, Germania, Lux, Paesi Bassi, Italia); vi fu poi il fallimento della CED nel ’52 e i Trattati di Roma nel ’57, che sfociarono nella CEE (Comunità economica europea) e nella CEEA (Comunità europea per l’energia atomica). Sono tre comunità distinte ma mosse da un disegno unitario: un mercato comune basato sulla libera circolazione di persone, merci, servizi e capitali, oltre alla previsione di politiche comuni (agricola, commerciale, trasporti, prodotti carbosiderurgici ed energia nucleare). Il ruolo delle istituzioni è evidente sin da subito in queste tre comunità originarie. L’apparato istituzionale era simile in tutte e 3 le Comunità, con 4 istituzioni principali: due come organi di governo (Consiglio e Commissione) e le altre come organi di controllo delle prime due (corte di Giustizia e PE). Nella CECA l’istituzione chiave (potere esecutivo) era l’Alta autorità, organo indipendente dai governi; l’istituzione intergovernativa era il Consiglio speciale dei ministri ed
era secondaria, semplice trasmissioni di pareri. Al contrario nella CEE e nella CEEA il centro era il Consiglio, e la Commissione aveva max un ruolo di impulso normativo e controllo, non paragonabile a quello della CECA. Ciò non ha impedito l’unificazione dei 3 apparati istituzionali. Nel 1965 con il Trattato sulla fusione degli esecutivi si istituiscono un Consiglio e una Commissione unici delle Comunità europee; vengono unificati il finanziamento delle attività comunitarie e la struttura di bilancio; nel ’75 il Trattato di Bruxelles istituisce la Corte dei conti delle Comunità europee. Nel 1979 si svolgono le prime elezioni e nel 1986 l’Atto Unico europeo rivede i Trattati originari in tre direzioni Semplificazione della presa di decisione del Consiglio, sostituendo l’unanimità con la maggioranza qualificata in alcuni settori (es. armonizzazione legislazione nazionale in vista della realizzazione del mercato interno). Al PE un ruolo incisivo per l’influenza sugli atti del Consiglio. Prima forma di cooperazione in politica estera con la formalizzazione, sotto la denominazione di Consiglio europeo, di vertici semestrali tra capi di Stato o di governo, con i ministri degli affari esteri.
2. Il Trattato di Maastricht e la creazione dell’Unione Europea. Nel 1992 a Maastricht viene firmato il Trattato sull’Unione Europea, che entrerà in vigore nel ’93. È una profonda mutazione della costruzione avviata nel ’57, ricollocata in un edificio più grande, l’UE, della quale le Comunità europee diventano parte costituente con due nuovi settori di collaborazione, PESC e GAI (giustizia e affari interni). L’Unione si regge su tre pilastri: pilastro comunitario (composto dalle Comunità europee), PESC e GAI. L’elemento centrale del trattato è la Comunità economica europea, che è simbolicamente ridenominata Comunità europea. Nel relativo trattato (TCE) viene inserita per la prima volta la nozione di cittadinanza, si ampliano le competenze della comunità (istruzione, industria) e si rafforzano quelle esistenti (politica sociale, coesione economica). Viene introdotta la procedura di codecisione con il PE, che da un ruolo paritario col Consiglio nell’adozione di alcuni atti comunitari. Il disegno di Maastricht viene perfezionato ad Amsterdam nel ’97: i trattati istitutivi vengono rivisti, vengono sanciti i principi di libertà, democrazia, indicati nel TUE come valori fondanti dell’Unione (con violazione che costituisce sanzione). Parte del 3° pilastro di Maastricht viene trasferito nel TCE: le materie di visti, asilo, immigrazione, cooperazione giudiziaria vengono assoggettati alle regole di quest’ultimo. Vengono poi previste le cooperazioni rafforzate: tale esigenza va di pari passo con progressivo ampliamento del numero di Stati (UK ’73, Grecia ’81..). 3. L’allargamento e il cammino verso Lisbona. L’allargamento è il tema dei successivi sviluppi dell’integrazione. Dopo la caduta del muro c’è stato un ulteriore ampliamento, in coincidenza con il Trattato di Amsterdam e l’apertura ai paesi ex sovietici. Nel 2003 Nizza entra in vigore, ma si limita a intervenire sulla composizione della Commissione, estensione del voto a maggioranza qualificata del Consiglio e sull’applicazione della procedura di codecisione – provvedimenti insufficienti, serviva una revisione radicale dell’impianto dei Trattati. Nel 2004 viene firmato il Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa , destinato a rimpiazzare i Trattati esistenti, che cerca di fornire un carattere costituzionale alla costituzione europea (rappresentanza esterna, inno, moneta), con la creazione di una nuova Unione europea, che riassuma in sé sia il pilastro comunitario che il secondo e terzo pilastro. Lo strumento è quindi quello di un unico Trattato diviso in quattro parti (principi, Carta dei diritti fondamentali, norme di dettaglio sul funzionamento, disposizioni generali). Viene bloccato dai referendum negativi in Francia e Paesi Bassi, e nel 2007 una Conferenza intergovernativa conduce al “Trattato di riforma” ( Lisbona ), che entra definitivamente in vigore nel 2009. 4. Dall’attuazione del Trattato di Lisbona al referendum britannico sulla Brexit. All’inizio del 2010 viene nominato tanto il nuovo Presidente eletto del Consiglio europeo, quanto l’Alto rappresentante per gli affari esteri e la politica di sicurezza, consentendo sa al Consiglio europeo che alla commissione (di cui l’Alto rappresentante è vice) di operare con i poteri loro attribuiti con Lisbona. Nel frattempo la crisi del 2008 si propaga in Europa, che modifica la sua agenda e introduce strumenti di solidarietà finanziaria per gli Stati più colpiti, oltre a operare una revisione dei meccanismi di coordinamento delle politiche economiche e di bilancio degli SM. Il Consiglio europeo, che prende la leadership del processo di riforma della c.d. governance economica europea, negoziando gran parte delle misure di adottare. Dal 2014 si verifica una nuova crisi dovuta ai richiedenti asilo e ai migranti economici che arrivano in Europa attraverso il Mediterraneo: è difficile trovare soluzioni comuni e i principi del processo di integrazione sono rimessi in discussione. L’euroscetticismo diffuso ha culmine nel referendum del 2016 per la Brexit, nonostante l’adesione della Croazia e la richiesta di alcuni paesi Balcani. Dal 2019 il recesso prenderà effetto. **CAPITOLO 1 – Profili generali.
- Struttura e contenuti dei Trattati istitutivi dopo Lisbona**
misure come il MES, avviate dagli SM al di fuori del quadro formale dell’Unione: qui, il ricorso alla cooperazione intergovernativa apre il terreno alla successiva “comunitarizzazione” delle materie.
3. Caratteri generali dell’ordinamento giuridico dell’Unione europea. Col venir meno della CE anche le espressioni ad esso collegate subiscono un cambiamento: il sistema giuridico diventa il “sistema giuridico dell’Unione”, e il metodo comunitario è diventato il “metodo di funzionamento dell’Unione”. L’ordinamento giuridico comunitario – come sottolineato dalla Corte – è un ordinamento di nuovo genere: non si tratta solo di accordi tra Stati sovrani ma di reciproca cessione di sovranità. Vi sono organi investiti istituzionalmente di poteri sovrani sia nei confronti degli SM che dei cittadini, in quanto l’ordinamento riconosce entrambi. I cittadini partecipano al funzionamento dell’Unione con il PE; c’è una CG che assicura l’applicazione del diritto comunitario da parte dei giudici nazionali. Oggi, con Lisbona si è venuto a creare un quadro costituzionale con principi fondativi propri. L’ordinamento è il prodotto di una fonte autonoma, costituita appunto dai Trattati, che ha efficacia diretta e primato su diritto degli SM: le istituzioni hanno competenze su settori rilevanti della vita nazionale, talvolta esercitabili in capo ai cittadini stessi, anche senza intermediazione del diritto nazionale, con efficacia diretta (es. concorrenza). Non solo c’è diretta efficacia sui singoli, ma la norma statale contrastante cede dinanzi alla norma europea e non può essere applicata dai giudici nazionali: l’efficacia diretta sarebbe infatti priva di significato se uno Stato potesse annullarne unilateralmente gli effetti. In un quadro di questo genere il privato non è il destinatario “materiale” di norme prodotte all’esterno dello Stato, ma è soggetto a pieno titolo dell’ordinamento cui quelle norme appartengono: con la sua “soggettività europea” esso partecipa alla formazione del diritto dell’Unione, po' essere protagonista del controllo giurisdizionale sul rispetto del diritto europeo, che può far valere di fronte ai giudici nazionali. Ha poi accesso diretto ai meccanismi giurisdizionali previsti dai Trattati quando i suoi diritti siano lesi dalle istituzioni da questi create. La particolarità del sistema giurisdizionale – come vedremo dopo – vige in due presupposti le caratteristiche del sistema stesso, perché le istanze giudiziarie dell’Unione sono accessibili anche dagli individui; perché gli atti delle istituzioni non sono dichiarati solo illegittimi ma anche nulli funzione dell’ordinamento, che consiste in una garanzia dell’uniforme interpretazione e applicazione del diritto che il giudice europeo assolve, in particolare col c.d. rinvio pregiudiziale, per instaurare un dialogo tra la Corte e i giudici nazionale. La portata del diritto dell’Unione non può variare da uno Stato all’altro, l’applicazione deve essere uniforme. Inoltre, l’accentramento in capo alle istituzioni dell’Unione della reazione alle violazioni del diritto impedisce agli Stati di “farsi giustizia da sé”: essi non possono giustificare il non adempimento agli obblighi imposti dai trattati con la circostanza che altri SM abbiano fatto lo stesso. Ad ogni modo, il ruolo degli SM è importante: l’Unione non può essere considerata come uno stato federale, ma gli SM rimangono al centro del sistema e vi partecipano come enti unitari, in quanto responsabili dell'adempimento degli obblighi imposti dal diritto dell’Unione – sono loro che rispondono di eventuali sanzioni per inadempimento. L’ordinamento europeo non ha strumenti di correzione delle possibili antinomie con l'ordinamento nazionale: può sanzionarle ma non annullare la norma nazionale che ne è causa. Infine, l’Unione deve servirsi dell'apparato amministrativo e giudiziario per la funzione coercitiva e di applicazione del diritto, mancando essa di strumenti proprio a questo fine. 4. Il ruolo degli SM. L’acquisto e le vicende dello status di membro. La vocazione di ampliamento a tutti gli Stati europei si riflette, fin dai Trattati istitutivi, in una clausola che fissa la procedura di adesione per l'adesione di nuovi stati. Ovviamente bisogna essere Stato ai sensi del DI, ma vi sono una serie di requisiti geografici, storico-culturali (di attinenza) e politici (rispetto diritti fondamentali, democrazia, legalità, DU..). Il Consiglio europeo ha poi convenuto i “criteri di Copenaghen” che concernono una condizione giuridica (far fronte agli obblighi connessi all'appartenenza all'unione, acquis comunitario) ed economica (economia di mercato improntata alla libera concorrenza). Il soddisfacimento dei requisiti viene verificato on la procedura di adesione, in cui lo Stato presenta la propria candidatura, alla quale il Consiglio chiede alla Commissione di esprimere un parere per poi decidere, previa approvazione PE, se dichiarare l’ammissibilità. In caso positivo inizia il negoziato di adesione tra SM e candidato, con coinvolgimento anche della Commissione: si prevede poi uno sostegno dello Stato per consentire l’adeguamento agli standard e agli obblighi dell’acquis fin dal momento di ingresso nell’Unione. Dopo il negoziato, si conclude un Trattato di adesione sottoposto alla firma di tutti gli Stati contraenti, che entra in vigore una volta ratificato secondo le rispettive norme costituzionali. L’ adesione comporta la piena integrazione del nuovo stato nel sistema istituzionale europeo, con conseguente applicazione del diritto dell’Unione allo stato stesso. Perdita dei diritti, violazioni. I diritti discendenti dallo status di membro non possono essere limitati dagli altri SM, anche a fronte di una violazione di obblighi collegati a quello status. Eccezionalmente, l’art.7 TUE dà la possibilità all’Unione di sospendere alcuni dei diritti (es. voto dello SM in seno al Consiglio) di uno SM che ponga in essere una violazione di tali valori, dopo un accertamento dell'esistenza di tale violazione, che passa prima per una decisione del Consiglio su proposta della Commissione, del PE o di tot. SM.
Il Consiglio potrà sospendere alcuni dei diritti derivanti dall'applicazione dei trattati. Questo crea dei problemi perché ciascuno degli SM ha potere di veto, e il contesto si risolve in logiche di compromesso politico. Sono stati trovati dei meccanismi alternativi di dialogo, ad es. la Commissione trasmette allo SM un “parere sullo Stato di diritto”, eventualmente una “raccomandazione” formale circa le misure da prendere, e solo dopo si applica l’art. 7. Alternativamente, il Consiglio mette in atto un procedimento diverso, un meccanismo di Dialogo politico sullo Stato di diritto da svolgersi con cadenza annuale. Recesso (art.50 TFUE). Non richiede il consenso degli altri SM e richiede una procedura complessa, che inizia con la procedura di recesso negoziato: laddove uno stato notifichi al consiglio europeo alla sua intenzione di lasciare l'unione, si avvia un negoziato tra esso e l'unione per un accordo volto a definire le modalità del recesso, accordo di recesso. Anche in mancanza di tale accordo, lo Stato perderà lo status di membro e i trattati cesseranno di applicarglisi dopo due anni dalla notifica, durante i quali evidentemente non partecipa alle deliberazioni e alle decisioni del consiglio europeo e del consiglio riguardanti il recesso. L’accordo disciplina per un periodo transitorio una serie di situazioni giuridiche collegate allo status di membro nel loro passaggio verso il nuovo rapporto che verrà stabilito tra l'ex SM e l’Unione. La notifica può essere sempre revocata. Infine, il ricorso a questo articolo non sarebbe legittimo solo per parte dei Trattati.
5. Segue: L’ differenziata del diritto dell’Unione agli SM. In particolare, la cooperazione rafforzata. Lo status di membro comporta l'applicazione allo stato interessato dell'acquis comunitario - norme e principi ricavabili dai trattati, dalle prassi delle istituzioni e dalla giurisprudenza della Corte - quindi il sistema europeo è basato sul principio di applicazione generale uniforme del diritto. Vi sono eccezioni e deroghe di carattere transitorio, che sono anzi normali nel caso dell'adesione di nuovi stati che non hanno ancora questo acquis, in quanto consentono la piena integrazione. Non solo però, vi sono anche forme non necessariamente temporanee di applicazione differenziata del diritto dell'unione. Una deroga di carattere “territoriale” è l’art. 355 TFUE, che esclude l'applicazione integrale dei Trattati ad alcune zone del Regni Unito, o prevede un regime speciale per altri territori situati fuori dal continente europeo pur essendo parte integrante di alcuni membri (regioni c.d. ultraperiferiche in Francia, Spagna, territori d’oltremare). Vi sono inoltre alcune forme di applicazione differenziata che escludono l'applicazione di normative dell'unione o di interi settori di competenza della stessa nei confronti di interi Stati membri , es. la Carta dei diritti fondamentali non si applica a Polonia e Regno Unito nel momento in cui ha acquisito lo stesso valore giuridico dei trattati; lo Spazio di libertà, sicurezza e giustizia (controlli alle frontiere, immigrazione, cooperazione giudiziaria in materia civile e penale) non si applica a UK, Irlanda, Danimarca. Queste ipotesi danno luogo sono motivate perlopiù da problemi di carattere politico: c’è però anche un’ esigenza di consentire a gruppi di SM Di avviare iniziative normative evolutive in alcuni settori di competenza dell’Unione, ossia di dar vita a tali iniziative in un numero più ristretto di Stati, sempre nel sistema dell’Unione. a) Amsterdam ha introdotto nei Trattati l’istituto della Cooperazione rafforzata , perfezionata con Lisbona. Un gruppo di SM realizza tra essi (nel quadro dei Trattati, dell'Unione, avvalendosi delle sue istituzioni) un obiettivo dei Trattati che Non possa essere conseguito per il momento dall’Unione nel suo insieme per mancanza delle maggioranze necessarie in Consiglio. Se nel caso precedenti uno SM si sottrae all'applicazione della normativa comune, qua al contrario abbiamo una cooperazione più avanzata, che continua a convivere con la normativa comune. Art. 20 TUE: l’iniziativa deve essere di almeno 9 stati e il suo oggetto deve rientrare nei limiti delle competenze dell’Unione, ma non riguardare una competenza esclusiva di questa. Deve quindi rispettare i Trattati e le competenze e gli obblighi degli SM, non può recare pregiudizio né al mercato interno né alla coesione economica territoriale. Le prime applicazioni hanno dato luogo a iniziative legislative specifiche e isolate (legge applicabile al divorzio, tutela brevettuale unitarie, Procura europea). L’avvio della cooperazione deve essere autorizzata dal Consiglio a maggioranza qualificata, sulla base di una proposta della commissione preparata su richiesta del gruppo di stati e previa approvazione del PE (Alto rappresentante in caso di settori PESC). La decisione deve essere adottata dal consiglio “in ultima istanza”, quando sia chiaro che non vi sono possibilità di realizzare con un'iniziativa dell'Unione in quanto tale l'obiettivo perseguito dalla cooperazione rafforzata. L’autorizzazione del Consiglio, tuttavia, è facile che sia influenzata da considerazioni politiche. Alcune norme prevedono, per i settori della cooperazione penale e in materia giudiziaria e penale di polizia, che in mancanza di accordo nel Consiglio europeo ( freno di emergenza ) o mancanza di unanimità nel Consiglio almeno nove SM possono informare PE, Consiglio e Commissione della loro intenzione di instaurare una cooperazione, che si considera automaticamente concessa. Una cooperazione deve consentire l’adesione di qualsiasi altro SM che desideri unirsi al gruppo iniziale, purché soddisfi eventuali condizioni di partecipazione e accetti gli atti già approvati. Una volta instaurata, la cooperazione funziona attraverso le istituzioni, gli strumenti e le procedure previste dai Trattati, che sono la base giuridica della materia oggetto; gli atti adottati devono essere fondati sulle basi giuridiche dei rattati e costituiscono diritto UE, ma vincolano solo gli SM partecipanti.
4. Le istituzioni politiche. In passato il rapporto tra istituzioni si giocava tra Consiglio, PE e Commissione, quali organi rappresentativi degli SM, dei popoli dell’Unione e dell’interesse generale di questa. Il rapporto tra di essi è venuto costruendosi all'insegna di un equilibrio tra la componente governativa e quella non governativa (PE e Commissione). Inizialmente il Consiglio europeo non era annoverato tra le istituzioni dell’Unione, era un organo informale e sottratto ai controlli, in cui i capi di Stato decidevano senza entrare nei meccanismi dell’Unione. Con il suo inserimento tra le istituzioni, ha subito un’evoluzione che oggi si riflette sugli equilibri complessivi; la sua composizione finisce per coincidere con quella del Consiglio, quindi ci sono due organi a composizione intergovernativa formalmente distinti ma sostanzialmente identici. 5. a) Il Consiglio europeo Riunisce i capi di Stato o di governo degli SM insieme al presidente della Commissione, dà all’Unione “gli impulsi necessari al suo sviluppo e definisce orientamenti e priorità politiche generali”. Tra i compiti: propone o nomina le cariche più rilevanti non affidate direttamente alla competenza degli Stati membri ripartizione tra gli Stati membri dei seggi al PE o modifica del numero dei membri della Commissione revisione dei Trattati o di modifica di alcune disposizioni di questi decisioni di rilevo politico per la membership dell’Unione: può infatti mediare, prima dell’adozione da parte del Consiglio di un atto a maggioranza qualificata, tra la posizione della maggioranza e quella di uno Stato che attivi il c.d. freno di emergenza per quanto riguarda l’attività legislativa, sul piano formale gli interventi del Consiglio europeo costituiscono una violazione del principio di attribuzione, in quanto da Trattato esso non esercita le funzioni legislative: hanno valore politico e non sono giuridicamente vincolanti per le altre istituzioni. Talvolta però l’intervento del Consiglio europeo è fondato su una disposizione dei Trattati, dunque vi sono conseguenze formali. Un esempio è la dinamica che si crea a fronte del coinvolgimento del Consiglio europeo da parte di uno SM che azioni il freno rispetto a una procedura legislativa ordinaria. Con l’inserimento nelle istituzioni elencate nell’art.13 TUE, il Consiglio vede la fine di una parabola iniziata negli anni ’60, quando i 6 Capi di stato dell’ex CEE iniziarono a riunirsi. Con Maastricht viene inquadrato ma non è ancora istituzione, tuttalpiù un organo che da impulso. A differenza di quanto accade nel Consiglio (dei ministri), i Capi di Stato partecipano intuitu personae\officii, ossia, è esclusa la possibilità di un capo di Stato di farsi sostituire da un ministro. Una novità di Lisbona è il Presidente eletto dallo stesso Consiglio europeo a maggioranza qualificata, per 2 anni e mezzo rinnovabile una volta. Il mandato del Consiglio europeo dura invece 5 anni e coincide con PE e Commissione, così da avere il cd ciclo istituzionale europeo. La nomina è incompatibile con un mandato nazionale, ma è ipotizzabile che possa essere eletto il Presidente della Commissione. Il Presidente gestisce i lavori, la continuità delle riunioni, guida il dibattito e rappresenta l’istituzione al PE, assicurando la rappresentanza estera dell’Unione nel settore PESC. Si riunisce a Bruxelles 2 volte al mese; le decisioni sono prese per consensus (salvo che i Trattati dispongano diversamente), ma in caso di atti formali i Trattati impongono regole di voto formali (maggioranza semplice o qualificata). L’ unanimità si forma anche in presenza dell’astensione, la maggioranza semplice si applica alla delibera del regolamento interno, la maggioranza qualificata tiene conto del peso relativo di ciascuno degli Stati. La volontà finisce per coincidere con quella dei governi degli SM, finendo per annullare ogni differenza con il Consiglio. In passato non era neanche stabilita la forma che dovevano assumere le deliberazioni, ora i Trattati richiedono esplicitamente la decisione ogni volta che il Consiglio europeo è chiamato e prendere delibere formali, altrimenti si parla di “ conclusioni ”. Infine, il Consiglio ha perso il carattere di mera conferenza tra governi, per assumere quello di istituzione che esprime una volontà unitaria distinta da quella dei suoi componenti. Gli effetti delle loro conclusioni possono avere carattere meramente procedurale, essere “esortativi” quando indirizzano i membri affinché adottino una decisione, o avere effetti vincolanti quando gli è richiesto di pronunciarsi con una decisione. In ogni caso, quando producono effetti giuridici nei confronti di terzi, gli atti sono impugnabili. 6. b) Il Consiglio. È il centro di gravità dell’equilibrio istituzionale dell’Unione “esercita la funzione legislativa e di bilancio – funzioni di definizione delle politiche e di coordinamento alle condizioni stabilite nei Trattati”. Quindi è un organo legislativo ed esecutivo, il protagonista del potere decisionale a livello dell’Unione, che fornisce indirizzi politici e definisce gli orientamenti generali; coordina le politiche economiche generali degli SM, conclude accordi int.li dell’Unione e gestisce la politica estera comune. È composto da un rappresentante di ciascun membro a livello ministeriale, che impegna il governo che rappresenta ed esercita il diritto di voto; si riunisce a Bruxelles e la sua composizione si modifica a seconda degli argomenti all’OdG. L’elenco delle formazioni (10) è deciso dal Consiglio europeo a maggioranza qualificata: il Consiglio “affari generali” assicura la coerenza dei lavori delle varie formazioni e prepara le riunioni del Consiglio europeo, il Consiglio “affari esteri” elabora l'azione esterna secondo le linee strategiche definite dal Consiglio europeo. Poi c’è l’Eurogruppo, che non è una vera e propria formazione e prevede che i ministri Degli Stati la cui moneta è l'euro si riuniscono insieme alla BCE e alla Commissione per questioni attinenti alla moneta unica. La scelta del rappresentante da inviare è rimessa al singolo SM, purché quelle rappresentante abbia livello ministeriale: al consiglio possono partecipare non
necessariamente ministri, ma anche sottosegretari o membri di governi entità infrastatali (Lander) – la loro volontà impegna comunque lo SM in questione. Per preparare le deliberazioni il Consiglio riconosce un’articolazione verticale per facilitare lo svolgimento: alla base i gruppi di lavoro specializzati per materia e composti da funzionari degli SM. La preparazione viene poi perfezionata in seno al COREPER (Comitato dei Rappresentanti permanenti degli SM), cui compete anche una valutazione politica. Poi, spetta al Consiglio a livello di ministri prendere la decisione finale, in una delle sue diverse formazioni. Ciascuna delle istanze preparatorie riproduce nella composizione (intergovernativa) e nelle procedure di funzionamento il livello ministeriale: in quanto articolazioni interne però, non hanno potere decisionale e deliberativo autonomo. Ad es. il COREPER canalizza il lavoro di tanti gruppi di lavoro, assicurando la coerenza generale dei lavori. Il Consiglio è presieduto a turno dagli SM, sulla base di un sistema di rotazione , disciplinato da una decisione del Consiglio, Che tiene conto della diversità e degli equilibri geografici. La novità è la presidenza del Consiglio Affari esteri, ora riservata all’Alto rappresentante. Infine, il Consiglio è assistito da un apparato amministrativo, il Segretariato generale. La regola di voto è la maggioranza qualificata, la maggioranza semplice si applica per le regole procedurali; l’unanimità per decisioni più sensibili es. PESC.
- Segue: la maggioranza qualificata in sede di Consiglio europeo e di Consiglio. A differenza della maggioranza semplice e dell’unanimità (ciascuno Stato ha peso identico) nella maggioranza qualificata si tiene conto della grandezza degli SM. C’è un meccanismo di doppia maggioranza : la maggioranza qualificata è raggiunta con il 55% degli SM, che comprendano almeno 15 di loro e rappresentino almeno il 65% della popolazione dell’Unione, fermo restando che la minoranza di blocco deve comprendere almeno 3 membri del Consiglio europeo o del Consiglio, altrimenti la maggioranza è raggiunta anche senza quelle soglie. Se una delle due istituzioni è chiamata a deliberare su una proposta della commissione, è richiesto il voto di un numero più elevato di SM, la cui soglia minima passa al 72% (idem nel settore PESC, quando la deliberazione è Proposta dall'alto rappresentante). Il cd Compromesso di Lussemburgo (66) è Stata prevista la possibilità di un rinvio dell'adozione a maggioranza di una delibera del Consiglio nel caso in cui un membro invoca il pregiudizio di interessi propri, una pratica che per lungo tempo ha impedito la maggioranza qualificata. Meccanismi simili sono previsti anche formalmente nei Trattati, es. nel settore della sicurezza sociale, cooperazione giudiziaria in materia penale, e consistono nel freno di emergenza. In presenza di una “quasi” minoranza di blocco, il Consiglio è tenuto a proseguire le discussioni alla ricerca di una soluzione che tenga conto delle preoccupazioni dei membri in questione. Oppure è possibile che il Consiglio possa respingere, entro un tempo determinato, una proposta o raccomandazione della Commissione. 8. c) il PE Formato da rappresentanti dei cittadini dei membri eletti a suffragio diretto, “i cittadini sono direttamente rappresentati, a livello dell’Unione, nel PE”. Il principio democratico si esplica nella sua partecipazione al processo decisionale, anche se il ruolo varia notevolmente, da una semplice consultazione del Consiglio a una condivisione del potere normativo. Quanto al settore PESC, l’Alto rappresentante consulta regolarmente il PE sui suoi principali aspetti. Il carattere democratico del PE risiede nel controllo politico alle istituzioni, in particolare la Commissione: partecipa alla nomina, ha potere di censura, rivolge interrogazioni, è destinatario di una relazione generale. Interrogazioni e raccomandazioni possono essere rivolte anche a Consiglio e all’Alto rappresentante, e anche il Consiglio europeo deve presentare una relazione dopo ciascuna delle riunioni. Un altro tipo di potere è esercitato per mezzo dell'inchiesta (possibilità di costituire d’ufficio o sulla base di petizioni da uno o più cittadini, commissioni d'inchiesta incaricate di esaminare denunce di infrazione o cattiva amministrazione),e del Mediatore europeo (nominato dal PE, casi di cattiva amministrazione). Infine, partecipa alla formazione e all’approvazione del bilancio. I membri sono 751, ripartiti proporzionalmente alla popolazione: la rappresentanza è garantita in modo digressivamente proporzionale. La ripartizione è lasciata a una decisione del Consiglio europeo, su approvazione del PE. La rappresentatività non Si fonda strettamente sul principio di nazionalità, nulla esclude che su di un seggio spettante a uno SM possa essere eletto un cittadino di un altro SM, che ha diritto di elettorato attivo e passivo alle europee anche in stati diversi dal proprio. Le elezioni si svolgono sulle regole previste dall'atto unico del 76, con regole elettorali diversi ma “principi comuni”, sempre proporzionale. È eletto per 5 anni, a inizio legislatura si nominano Presidenti e più Vice; i membri si accorpano per gruppi politici di min. componenti: i membri beneficiano di immunità, non possono essere detenuti o perseguiti per opinioni espresse nell'esercizio delle loro funzioni. L’ attività si divide tra le Commissioni parlamentari e la sessione plenaria, cui setta il potere deliberativo a maggioranza dei voti, salvo mozione di sfiducia alla Commissione (2\3) o parere sulla domanda di adesione di un nuovo SM. I lavori sono ripartiti tra Strasburgo (12 plenarie) e Bruxelles (riunioni di commissioni e gruppi politici). 9. d) la Commissione.
Lisbona ha conferito alla BCE lo status di istituzione dell’Unione. Come la BEI, dispone di personalità giuridica, risorse e bilancio propri, organi decisionali cui spetta amministrazione e gestione in autonomia dalle altre istituzioni, in “Piena indipendenza sui mercati finanziari”. Restano comunque soggette alle norme e ai principi del sistema istituzionale, oltre che al controllo della CG, senza disporre di soggettività separata rispetto all’Unione. La BCE è il nucleo centrale del SEBC (BC eurozona), garantisce la stabilità dei prezzi e sostiene le politiche economiche generali dell’Unione. Consiglio direttivo: definizione indirizzi generali del SEBC e politica monetaria dell’Unione, comprende i membri del comitato esecutivo e governatori delle BC degli Stati euro, ognuno con un voto, decisioni a maggioranza semplice Comitato esecutivo: gestione corrente della Banca e attuazione degli indirizzi di politica monetaria decisi dal Consiglio direttivo, 1 Presidente (Presidente della BCE e del Consiglio direttivo), un Vice e 4 membri nominati dal Consiglio europeo. Consiglio generale, Presidente + Vicepresidente BCE + governatori BC di tutti gli SM, consultazione tra gli Stati non aderenti all’euro es. i tassi di cambio. La BCE può emettere le banconote della moneta unica e la sua sede è fissata a Francoforte. Ha il potere di adottare atti normativi e svolge un controllo sulle competenze altrui, deve essere consultata per parere su molte deliberazioni di spettanza del Consiglio o su progetti che gli Stati vogliano adottare in materie che riguardino le competenza della Banca. Talvolta ha potere di iniziativa legislativa nei confronti del Consiglio ed è dotata di potere sanzionatorio nei confronti delle imprese che violino gli obblighi imposti dai regolamenti e dalle decisioni da essa adottati. Anche il Consiglio gestisce la moneta unica: partecipa alle riunioni del Consiglio direttivo, coordina le politiche economiche degli SM.
13. b) la Banca europea per gli investimenti. È l’organismo finanziario dell’Unione, contribuisce a uno sviluppo equilibrato del mercato interno, finanziando progetti diretti alla valorizzazione delle regioni meno sviluppate, si occupa della riconversione di imprese. Ha sede a Lussemburgo, è dotata di un proprio Statuto, di un apparato organico e amministrativo. Al vertice c’è il Consiglio dei governatori composto da 1 ministro per SM, che fissa le direttive generali delle politiche di credito della BEI. La concreta concessione dei crediti è assicurata da un Consiglio di amministrazione, formato da 26 amministratori, e da un Comitato direttivo nominato per 6 anni al Consiglio. 14. Gli organi consultivi: a) il Comitato economico e sociale Attraverso queste organizzazioni (Comitato per l’occupazione, Comitato per la protezione sociale) il processo decisionale si svolge nella consapevolezza degli specifici interessi di volta in volta in gioco. A differenza di tutti gli altri organi consultivi, composizione e funzionamento sono disciplinati direttamente nei Trattati. Sono i soli ad avere una composizione intergovernativa, godere di autonomia regolamentare e finanziaria, sono i soli ad avere competenze ampie e non limitate a uno specifico settore. Il Comitato è un organo rappresentativo della società civile, in particolare nei settori socioeconomico, civico, professionale e culturale. Riunisce rappresentanti delle organizzazioni di datori di lavoro, lavoratori dipendenti e altri attori rappresentativi della s.c. I membri ne fanno parte a titolo personale, esercitano le loro funzioni in piena indipendenza e nell’interesse generale. Il Trattato fissa in max 350 il numero dei membri, la cui ripartizione tra SM è decisa all’unanimità del Consiglio, in base alle dimensioni demografiche dello stesso. I membri sono nominati dal Consiglio per un mandato di 5 anni; spetta al Comitato designare il suo Presidente e adottare il proprio regolamento interno: il Comitato si articola in 3 gruppi di membri che rappresentano i datori di lavoro, lavoratori dipendenti e rappresentanti della s.c. organizzata. È organizzato in 6 sezioni specializzate (Agricoltura, sviluppo rurale, Unione economica e monetaria e coesione economica e sociale, Impiego, Relazioni esterne, Mercato interno, produzione e consumo). L’attività consiste nella formulazione di pareri su proposte di atti specifici o tematiche generali di competenza dell’Unione; possono essere formulati anche su richiesta del PE, del Consiglio o della Commissione, talvolta la mancanza è motivo d’illegittimità dell’atto. I settori nei quali il TFUE richiede la consultazione obbligatoria del Comitato economico e sociale sono il mercato interno, compresa l’armonizzazione delle legislazioni, trasporti, occupazione e politica sociale, politica industriale, sanità pubblica, protezione consumatori. 15. b) il Comitato delle regioni Maastricht ha affiancato al Comitato economico e sociale il Comitato delle regioni, per dar voce alle collettività delle politiche locali senza la mediazione degli Stati. È composto da rappresentanti delle collettività regionali e locali degli SM, che agiscono in piena indipendenza nell’interesse generale dell’Unione. Dal trattato di Nizza, i membri del Comitato devono essere titolari di un mandato elettorale nell’ambito di una collettività regionale o locale, o politicamente responsabili dinanzi a un’assemblea eletta. Sono 350 membri, eletti per 5 anni; ogni SM designa i suoi candidati. Nomina il Presidente, adotta il regolamento interno; i lavori si svolgono per Commissioni specializzate e i membri si aggregano per gruppi politici, che riflettono i principali orientamenti presenti anche nel PE. È consultato dal PE, dal Consiglio o dalla Commissione nei casi previsti dai Trattati; quando la consultazione è imposta dai Trattati, l’atto adottato senza richiedere il parere del Comitato è illegittimo. Talvolta formula pareri di sua iniziativa. 16. Le agenzie europee.
Sono stati creati da atti del PE e del Consiglio, sono 40, hanno personalità giuridica e autonomia organizzativa e finanziaria, al fine di assicurare una migliore attuazione della normativa europea in materie tecnicamente complesse, fornendo assistenza alle istituzioni con pareri e raccomandazioni, ovvero esercitando compiti ispettivi, o ancora adottando decisioni individuali. Non sono però indipendenti: sono più l’espressione di un decentramento in capo agli organi tecnici che la volontà di sottrarre l’esercizio di quella funzione al condizionamento del potere politico. Alcune sono previste dai Trattati (EUROPOL, EUROJUST, Agenzia europea per la difesa), altre sono previste da regolamenti del Consiglio che, deliberando all’unanimità su proposta della Commissione e dopo aver consultato il PE. Dagli anni 2000 gli atti istitutivi delle agenzie sono fondati sull’articolo del TCE concernente la materia oggetto dell’attività dell’agenzia da istituire: tali agenzie non devono eccedere i poteri d’azione attribuiti alle istituzioni dagli articoli relativi al rispettivo settore. Le agenzie hanno il potere sempre più frequente di adottare decisioni giuridicamente vincolanti e destinate a produrre un effetto giuridico nei confronti di terzi. Le agenzie europee non vanno confuse con le agenzie esecutive (cap. IV par.10)
17. L’apparato amministrativo dell’Unione. Il rapporto di lavoro è regolato da uno Statuto unico adottato dal PE e dal Consiglio previa consultazione delle istituzioni interessati, che disciplina diritti e doveri, procedure di adesione, condizioni di lavoro, trattamento retributivo e pensionistico. Accanto ai funzionari e all’altro personale di ruolo, le istituzioni si avvalgono di personale contrattualizzato a tempo determinato nonché di esperti nazionali distaccati. Queste figure sono incardinate nel segretariato generale delle diverse istituzioni (organi o organismi), al cui vertice c’è il Segretario generale (il Cancelliere nella CG). I segretariati generali sono organizzati in direzioni generali (di carattere generale) e servizi (di natura orizzontale) a loro volta suddivisi in unità. L’ accesso è disciplinato da concorsi interistituzionali, e i principali requisiti sono conoscenza della lingua ufficiale e cittadinanza; i funzionari devono essere reclutati su base geografica più ampia possibile, ma senza nessuna preferenza di nazionalità. Lo Statuto disciplina diritti e doveri del dipendente, in particolare vi è indipendenza nei confronti tanto degli Stati quanto di interessi privati, e di riservatezza rispetto alle informazioni di cui vengono a conoscenza. I principi a cui ispirarsi sono enunciati nella Carta dei diritti fondamentali, che fa della buona amministrazione un diritto di ogni persona che entri in contatto con l’apparato dell’Unione. 18. Il regime linguistico delle istituzioni. L'uso della lingua incide sulla fluidità dell'accesso al diritto e alle istituzioni, difatti è un elemento essenziale dell'identità europea dell’Unione. Un articolo dei Trattati istitutivi ha stabilito che il testo di questi fa ugualmente fede in ciascuna di tali lingue; d’altra parte, però, l’indispensabile pubblicità può essere garantita solo dalla regolare pubblicazione nella GUUE in tutte le lingue ufficiali degli atti in applicazione dei Trattati. La conseguenza è che va ricercata l’interpretazione basata sulla reale volontà del legislatore e sullo scopo da questo perseguito alla luce di tutte le versioni in questione. Per l’uso delle lingue da parte delle istituzioni, il TCEE riconosce quali lingue ufficiali tutte e 24 le lingue, ma si limita a rinviare ai regolamenti interni delle istituzioni stesse, prevedendo che nel loro quadro le istituzioni possano determinare le rispettive modalità di applicazione del regime linguistico generale. La Corte ha escluso che limitazioni le lingue ufficiali possano risultare giustificate quando applicate a rapporti esorbitanti la vita interna delle istituzioni. 19. Le finanze dell’Unione e in particolare l'adozione e l'esecuzione del bilancio e il controllo sulle frodi. Le spese di funzionamento dell'apparato istituzionale sono finanziate attraverso c.d. risorse proprie, piuttosto che con contributi versati dai membri come una volta, in ragione di maggiore esigenza di autonomia finanziaria. Si tratta comunque di imposte riscosse e prelievi operati dagli SM, e poi da questi trasferiti in una percentuale prefissata al bilancio dell'unione, ma il loro ammontare non è a discrezione degli stessi SM, ma frutto di un’imposta fissata direttamente a livello europeo e di percentuali predeterminate di un'imposta armonizzata a quello stesso livello (l’IVA). Gli SM si sono comunque mantenuti potere esclusivo sulla definizione della natura e delle dimensioni delle risorse: le disposizioni relative al sistema di risorse proprie (istituzione e soppressione di queste) sono adottate dal consiglio con decisioni prese all'unanimità su proposta della commissione e previa consultazione del Parlamento, ma entrano in vigore solo previa approvazione da parte di tutti gli SM conformemente alle regole costituzionali. a) L’insieme delle entrate derivanti dalle risorse proprie confluisce nel bilancio annuale dell'Unione, generale è unico, che deve dar conto di tutte le entrate e le spese previste per quell'anno, facendo sì che risultino in pareggio. Il bilancio corrisponde comunque a una cifra bassa sul totale dei bilanci nazionali dei membri, circa il 2%. L’ adozione del bilancio avviene con procedura legislativa speciale, che a partire da una proposta della Commissione vede il confronto tra consiglio e PE, sotto la responsabilità di quest’ultimo. I tempi sono stretti per evitare l’avvio di un nuovo esercizio finanziario annuale senza un bilancio debitamente adottato: tuttavia, ormai l’esercizio annuale del bilancio è da tempo inquadrato in una cornice programmatoria che copre più anni, c.d. quadro finanziario pluriennale , che precisa la composizione delle spese dell’Unione e riflette le principali priorità di bilancio. Il TFUE stabilisce che almeno ogni 5 anni il Consiglio adotti il QFP all'unanimità, con approvazione del PE. b) L’ esecuzione del bilancio generale dell’Unione spetta alla Commissione, ferme restando le responsabilità delle singole istituzioni o dei singoli organi per le singole sezioni di bilancio che li riguardano. L’esecuzione è oggetto di un controllo
nella volontà dei Parlamenti nazionali, piuttosto che nell’atto del Consiglio stesso; dunque, non sono un procedimento semplificato di integrazione ma una vera e propria misura di attuazione dei Trattati. Infine, consideriamo che quando ci si riferisce ai Trattati, questi ultimi sono accompagnati da dichiarazioni concernenti specifiche parti degli stessi: non hanno valore normativo ma fanno parte del contesto del Trattato e costituiscono strumenti di interpretazione. Discorso a parte è la Carta dei diritti fondamentali, proclamata da Parlamento, Consiglio e Commissione a Nizza nel 2000, che dispone adesso dello stesso valore giuridico dei Trattati.
4. Segue: gli effetti delle norme di diritto primario sui soggetti dell’ordinamento. I destinatari dei Trattati e delle altre norme di diritto primario non sono solo gli SM, ma anche i cittadini: gli effetti si ripercuotono perlopiù sugli Stati, ma in capo ai singoli si creano situazioni giuridiche soggettive che possono essere invocate davanti a un giudice nazionale. Non solo, le norme dei Trattati possono essere per i privati fonte diretta di obblighi nei confronti di altri privati, ad es. il principio della parità di retribuzione è applicabile non solo alle pubbliche autorità ma ai contratti tra singoli, idem divieto di discriminazione che si applica anche a organismi che non sono di diritto pubblico. 5. I principi generali di diritto. In particolare il principio del rispetto dei diritti fondamentali. Il TUE afferma che i diritti fondamentali, garantiti dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali e risultati da tradizioni costituzionali comuni, fanno parte dell’Unione in quanto principi generali. Nel TFUE si fa poi riferimento a “principi generali comuni ai diritti degli SM”. Questa categoria è frutto dell’ elaborazione della CG , che ha consolidato l’esistenza di tali principi nel tempo, mutandoli da altri sistemi giuridici, ricostruendoli o ricavandoli dalle norme dei Trattati stessi. Il ricorso ai principi di leale collaborazione tra istituzioni e SM, rispetto dell’equilibrio istituzionale, certezza del diritto, si è rivelato necessario per il carattere parziale di alcune parti del sistema giuridico dell’Unione, per ricostruire un dettato normativo altrimenti incompleto e rafforzare una certa interpretazione delle disposizioni del diritto dell’Unione. La funzione di tali principi si esprime soprattutto con riferimento ai diritti fondamentali della persona umana, inseriti già nel Trattato di Maastricht prima del TUE, anche se è stata la CG ad affermarne l’esistenza nel sistema giuridico dell’Unione. Nella giurisprudenza della Corte, il richiamo ai diritti fondamentali garantiti dalla CEDU ha confermato la natura formale di parametro di legittimità di tali diritti nel sistema dell’Unione. Il loro rispetto è anche un criterio al quale conformare l’interpretazione delle norme degli stessi Trattati, e non si tollerano restrizioni (salvo limitazioni sempre per altri diritti fondamentali). Quanto al rispetto dei diritti fondamentali nell’applicazione de Trattati, la Corte ha affermato l’obbligo di tale rispetto da parte degli atti delle istituzioni, affermando come le esigenze inerenti alla loro tutela vincolino parimenti gli SM quando essi danno esecuzione alle discipline comunitarie. Per quanto concerne la loro individuazione concreta, si fa riferimento alle tradizioni costituzionali comuni agli SM, oltre che nella CEDU e nei vari strumenti int.li di cui essi sono parte (es. libertà di associazione, proprietà privata, libertà religiosa, di espressione di informazione, processo equo). I diritti fondamentali non vanno poi intesi come prerogative assolute: è possibile operare restrizioni, purché rispondano a finalità di interesse generale perseguite dall’Unione. 6. Segue: la Carta dei diritti fondamentali dell’UE e l’adesione alla Convenzione europea dei diritti dell’uomo. L’Unione si è dotata di uno strumento autonomo di rilevazione dei diritti fondamentali, adottando nel 2000 la Carta dei diritti, proclamata congiuntamente da Consiglio, Commissione e PE a margine del Consiglio Europeo di Nizza. Contiene i diritti sanciti dalla Cedu, dalla Carta sociale europea del 61 e quei diritti intorno ai quali risulta costruito, nei Trattati, lo status di cittadino dell’Unione. Vi sono poi una serie di nuovi diritti che si ricollegano in sei capitoli su libertà, dignità, uguaglianza, solidarietà, cittadinanza e giustizia. a) Con Lisbona la Carta dei diritti fondamentali ha lo stesso valore giuridico dei Trattati, divenendo un vero catalogo dei diritti fondamentali dell’Unione per “istituzioni, organi e organismi dell’Unione” e degli SM. La contrarietà o meno a uno dei diritti garantiti dalla Carta può determinare l’illegittimità di un atto delle istituzioni; per quanto riguarda gli SM, i diritti fondamentali si applicano in tutte le situazioni disciplinate dal diritto dell’Unione, ma non al di fuori di esse. La Corte non può quindi valutare una normativa nazionale che non si colloca nell’ambito del diritto dell’Unione. Ad ogni modo, nel caso di conflitto tra disposizioni di diritto interno e diritti garantiti dalla Carta, il giudice nazionale incaricato di applicare le norme di diritto dell’Unione ha l’obbligo di garantire l’efficacia di tali norme; dunque, può disapplicare qualsiasi disposizione nazionale contraria a uno di quei diritti. Insomma i giudici nazionali sono comunque tenuti, nell’ambito delle legislazioni nazionali, alla verifica di compatibilità con la CEDU. b) Per l’ interpretazione delle sue disposizioni si fa riferimento alle spiegazioni che fin dall’inizio accompagnano il testo della Carta stessa. In secondo luogo, i diritti che trovano corrispondenza in diritti garantiti dalla CEDU o desunti dalle tradizioni costituzionali comuni, devono essere definiti in armonia con la Carta: quando un atto di diritto UE richieda misure nazionali di attuazione, i giudici possono applicare gli standard nazionali di tutela dei diritti fondamentali, ma ciò non deve compromettere il livello di tutela previsto dalla Carta. Limitazioni a diritti e libertà riconosciuti dalla Carta sono possibili se previste dalla legge e se non pregiudicano il contenuto essenziale di quegli stessi diritti. Devono rispondere a finalità di interesse generale o a una
reale esigenza di proteggere diritti e libertà altrui, l’intervento non deve essere sproporzionato; vi sono poi diritti che non tollerano restrizioni (alla vita, divieto di tortura). c) Un Protocollo limita l’applicabilità della Carta a Regno Unito e Polonia. Tuttavia la CG ha smentito: ex. art. 6 TUE la Carta deve essere applicata e interpretata dai loro organi giurisdizionali in conformità con le spiegazioni allegate alla stessa Carta. d) Oltre a riconoscere alla Carta lo stesso valore giuridico dei Trattati, l’art. 6 TUE ha previsto l’adesione dell’UE alla CEDU : si tratta di un utile meccanismo di controllo in quanto l’adesione comporta la sottoposizione dell’Unione al sistema di controllo previsto dalla Cedu (Corte europea dei diritti dell’uomo di Strasburgo). La Corte potrebbe essere chiamata a pronunciarsi, sulla base di ricorsi individuali o di altre parti contraenti della CEDU, a pronunciarsi sul rispetto dell’Unione alle norme della CEDU, rafforzando il controllo già esercitato dalla CG. L’adesione non incide né sulle competenze dell’Unione né sulle attribuzioni delle sue istituzioni, e l’accordo prevede regole di procedura specifiche che preservano l’ordinamento giuridico europeo. La Corte può essere chiamata a pronunciarsi sulla conformità di norme dell’Unione alla CEDU sia quando la violazione derivi direttamente da un atto dell’Unione, sia quando derivi da un atto di uno SM in attuazione di quelle norme: la preoccupazione in questi casi è di scalfire il monopolio della CG e infatti tutto questo è rimasta lettera morta perché nel 2014 la CG ha dato parere negativo su tale progetto. Nell’ambito di applicazione dei Trattati non possono intervenire giudici diversi da quelli dell’Unione.
7. Il diritto internazionale. In particolare gli accordi internazionali dell’Unione. Un’ulteriore fonte di norme per l’ordinamento dell’Unione è il DI e in particolare negli accordi int.li conclusi dell’Unione con Stati terzi o OI sulla base delle procedure dell’art. 218 TFUE, nonché decisioni adottate da organi paritetici operanti in seno a tali accordi. La CG ha affermato che “le norme di diritto consuetudinario vincolano le istituzioni condizionando l’interpretazione degli accordi int.li dell’Unione (..) anche in senso eventualmente limitativo”, ossia le norme di diritto consuetudinario possono essere invocate per mettere in discussione la validità di un regolamento. Gli accordi conclusi con paesi terzi od OI sono “parte integrante dell’ordinamento”, e questo vale anche per le decisioni adottate da organi operanti nel quadro di un accordo, come “ conseguenza automatica ”, nel senso che esse esplicano i suoi effetti nell’ordinamento dell’Unione senza che a questo scopo vi sia bisogno dell’emanazione di un atto da parte delle istituzioni europee. Certo questo non esclude che l’atto con cui il Consiglio decide la conclusione dell’accordo possa contenere norme di attuazione specifica di singole disposizioni convenzionali, perché una certa disposizione o una certa decisione può non essere in grado di esplicare la propria efficacia in mancanza di un’integrazione. a) abbiamo detto che queste disposizioni vincolano le istituzioni e gli SM, ma difatti non possono essere invocate in giudizio da parte dei singoli. Questa possibilità è stata condizionata dalla CG alla rispondenza della disposizione invocata ai requisiti che giustificano l’esplicazione di effetti diretti di norme dei Trattati , ossia, la disposizione deve porre un obbligo chiaro e deve essere esaminata alla luce dell’oggetto, dello scopo e del contesto dell’Accordo di cui fa parte. Questo potrebbe far escludere la possibilità di effetti diretti alle disposizioni di un accordo (es. OMC, che non figura tra le normative alla luca della quale la Corte controlla la legittimità degli atti delle istituzioni, o la Convenzione di Montego Bay). Ad ogni modo l’oggetto dell’accordo può portare anche alla necessità di interpretazione delle norme interne in modo conforme alla disposizione convenzionale. Nel caso della Convenzione di Aarush, la Corte ha affermato che il giudice nazionale è tenuto ad interpretare le norme concernenti le condizioni da soddisfare per proporre un ricorso amministrativo o giurisdizionale in conformità degli scopi della suddetta convenzione (tutela ambientale). b) Gli accordi conclusi con paesi terzi od OI sono subordinati ai Trattati. La Corte può dunque essere chiamata a giudicare sulla compatibilità di un accordo con il diritto primario, sia prima (parere consultivo) che dopo la conclusione dello stesso. Talvolta ha annullato l’atto di conclusione di un accordo per violazione di un principio generale di diritto dell’Unione. Quindi, il rispetto degli accordi con Stati terzi costituisce un limite di legittimità degli atti di diritto derivato, che può portare all’annullamento di questi. c) Non costituiscono diritto dell'Unione gli accordi internazionali conclusi tra gli Stati membri o da questi e Stati terzi. La Corte ha escluso la natura di diritto dell’Unione anche per accordi conclusi tra gli SM in una storia istituzionale come il consiglio. Per gli accordi tra membri e Stati terzi, il TFUE dispone che “le disposizioni dei trattati non pregiudicano i diritti e gli obblighi derivanti da convenzioni concluse anteriormente alla data della loro adesione, tra uno o più Stati membri o Stati terzi”. Pur Salvaguardando gli impegni internazionali precedentemente assunti con i paesi terzi, i membri devono eliminare le possibili incompatibilità esistenti tra tali impegni e i Trattati. 8. Gli atti normativi tipici di diritto derivato. I Trattati operano una serie di fonti di diritto derivato frutto dell'attività normativa delle istituzioni. L’art. 288 TFUE specifica che “per esercitare le competenze adottano regolamenti, direttive e decisioni, comunemente indicati come atti tipici di diritto derivato”. Prima del Trattato di Lisbona la categoria di atti tipici era più ampia e produceva differenti effetti sugli ordinamenti giuridici degli Stati membri; il TUE ne escludeva esplicitamente ogni efficacia diretta e la loro violazione non era suscettibile di reazione attraverso i meccanismi comunemente applicabili. Secondo quanto dispone l'articolo 289 TFUE, regolamenti, direttive e decisioni hanno natura legislativa quando questi stessi atti sono emanati sulla base di una c.d. procedura legislativa. Se invece
11. a) I regolamenti. Il regolamento ha portata generale, è obbligatorio in tutti i suoi elementi è direttamente applicabile in ciascuno degli SM. Ha “natura essenzialmente normativa”, e tra gli atti e numerati nell’art.288 TFUE è quello che meglio concretizza il trasferimento di competenze dagli SM alle istituzioni, dato che gli SM sono tenuti ad astenersi da qualsiasi provvedimento che deroghi a tali regolamenti o ne pregiudichi l'efficacia. Ha portata generale, nel senso che si rivolge a una o più categorie di destinatari determinate astrattamente e nel loro complesso: questo non vuol dire che l’atto deve applicarsi a tutto il territorio dell’Unione, in quanto alcuni possono riguardare solo un membro. È poi “obbligatorio in tutti i suoi elementi”, ossia non può essere applicato in modo incompleto o selettivo e bisogna conformarsi in modo rigoroso, anche perché non vi è alcuna discrezionalità quanto al modo di applicare le sue norme. Ciò non vuol dire che il contenuto sia completo a tutti gli effetti, in quanto nulla esclude che la disciplina da esso dettata possa essere oggetto di integrazione mediante atti ulteriori; ad esempio, può essere prevista una normativa di dettaglio che gli Stati membri debbano integrare con provvedimenti di loro competenza, es. quelli che prevedono misure sanzionatorie necessarie per assicurare l’applicazione effettiva di divieti sanciti dallo stesso regolamento, o comunque ogni misura atta ad assicurare l’esecuzione degli obblighi conseguenti agli atti delle istituzioni dell’Unione. È poi direttamente applicabile, dunque l'entrata in vigore non ha bisogno di alcun atto di ricezione nel diritto interno; ciò implica che per loro stessa natura sono suscettibili di porre situazioni giuridiche soggettive in capo ai privati, tanto nei rapporti con altri privati quanto in quelli con gli Stati o le istituzioni dell'Unione, e che i singoli possono farli valere senza vedersi opporre delle disposizioni di carattere nazionale. Tuttavia, nell’eventualità della normativa di dettaglio precedentemente descritta, la Corte ha però escluso che i privati possano far valere diritti sulla base di tali disposizioni in assenza di misure di esecuzione adottate dagli Stati membri. 12. b) Le direttive La direttiva vincola lo Stato membro cui è rivolta per quanto riguarda il risultato da raggiungere, salva la competenza degli organi nazionali in merito alla forma e ai mezzi: c’è necessità dell’intervento delle autorità nazionali per tradurre in norme interne le sue disposizioni. Tuttavia, in molti casi la riserva di competenza a favore degli Stati è ridotta sul piano sostanziale, perché le direttive possono essere molto dettagliate. La Corte non ha considerato questa prassi in contrasto con l’art. 288, così come ha ritenuto che in talune materie è importante l’accuratezza di recepimento della direttiva da parte dello Stato. L’ attuazione delle direttive nell’ordinamento interno è oggetto di un preciso obbligo che i membri sono tenuti ad adempiere – entro il termine - mediante l'emanazione e la comunicazione alla commissione di un atto di recepimento della stessa, che deve realizzare una trasposizione completa di tutte le disposizioni della direttiva, che ne garantisca l'efficacia su tutto il territorio dello Stato. L’attuazione deve avvenire con le forme e i mezzi più idonei a garantire l'efficacia reale e deve corrispondere alle esigenze di chiarezza e certezza delle situazioni giuridiche volute. Serve un atto vincolante a carattere normativo equivalente a quello che sarebbe stato preso nel diritto interno, non “semplice circolare” o “prassi amministrative”. Le stesse esigenze di chiarezza sono state prospettate anche se l'ordinamento nazionale sia già di per sé conforme a una determinata direttiva: l’obbligo di attuazione e soddisfatto, senza trasposizione formale della direttiva, a condizione che alle norme interne garantiscano la piena applicazione della direttiva ad opera dell'amministrazione nazionale, con una situazione giuridica chiara, e che i destinatari siano in grado di conoscere alla piena portata dei loro diritti. In ogni caso, quando la direttiva imponga di adottare disposizioni che contengano un riferimento alla direttiva stessa, una legislazione nazionale preesistente non può considerarsi di per sé sufficiente ad assicurare il pieno recepimento. I privati possono far valere dinnanzi ai giudici nazionali obblighi che le norme in questione pongono a carico dello Stato, ma la possibilità che si abbia in effetti diretti costituisce una “garanzia minima” a vantaggio degli individui. Tutti i casi in cui una direttiva è correttamente attuata, produce effetti nei confronti dei singoli attraverso le disposizioni di esecuzione adottate dallo Stato, e solo quando quel l'attuazione sia avvenuta in modo incompleto il singolo deve potersi avvalere in giudizio dei diritti che la direttiva gli vuole riconoscere. È quindi solo dalla scadenza del termine dato agli Stati per l'attuazione che questa potrà esplicare effetti diretti nell’ordinamento nazionale; prima di allora, l’unico obbligo per gli Stati è astenersi dall'adottare disposizioni che possano compromettere la realizzazione del risultato che la direttiva prescrive. I singoli sono legittimati a invocare le disposizioni di una direttiva non solo nel caso di una mancata trasposizione, ma nell’ ipotesi in cui le misure nazionali non vengono applicate in modo da garantire il risultato al quale la direttiva è rivolta. All’interno di una direttiva vi sono tante disposizioni, quindi è necessario esaminare caso per caso se la disposizione riesce ad avere efficacia immediata nei rapporti tra SM e singoli. La Corte ha limitato la possibilità dei privati di far valere eventuali effetti diretti di norme delle direttive soltanto alle ipotesi che ciò avvenga nei confronti dello Stato (quindi non possono essere fonte di diritti individuali nei confronti di altri privati); viceversa, è escluso che le direttive possano essere fatte valere in quanto tali dallo SM contro i singoli. La limitazione degli effetti delle direttive ai soli effetti “verticali” (dal privato contro lo Stato) serve per impedire che lo Stato inadempiente al suo obbligo di trasporre la direttiva possa giovarsene a discapito del singolo. La Corte ha ritenuto applicabili tali effetti anche nel caso di un lavoratore che invoca disposizioni di una direttiva nei confronti del proprio datore di lavoro, che in questo caso assumerebbe il ruolo di “azienda pubblica”.
L’obbligo degli SM di conseguire il risultato voluto da una direttiva non si esaurisce con la trasposizione di questa nell’ordinamento nazionale, ma si impone anche agli altri organi dello Stato, tenuti a garantire l’applicazione effettiva della direttiva: questo vale per gli organi giurisdizionali , che devono interpretare il diritto interno alla luce del testo e della finalità della direttiva, anche modificando una giurisprudenza consolidata se incompatibile con essa. Ciò vale a maggior ragione quando la controversia sottoposta al giudice nazionale verte sull’applicazione di norme interne introdotte al fine di recepire una direttiva volta a conferire diritti ai singoli; si deve presumere che lo Stato abbia avuto l’intenzione di adempiere pienamente agli obblighi derivanti dalla direttiva. Può quindi essere che una direttiva non attuata nello Stato finisca per esplicare la sua efficacia sui rapporti tra privati, grazie all’interpretazione conforme operata dal giudice. Il rischio è che, dipendendo quell’efficacia dall’attività interpretativa del giudice nazionale, prima dell’intervento di questo possa esservi incertezza per i privati con riguardo a quale tra le due normative conformare la propria condotta.
13. c) Le decisioni. La decisione è il terzo degli atti normativi tipici elencati nell’art.288 TFUE, ed è “obbligatoria in tutti i suoi elementi”. Nasce con portata individuale e come espressione di un’attività amministrativa dell’Unione, e ancora oggi è lo strumento con il quale le istituzioni applicano al caso concreto le previsioni normative astratte contenute nei Trattati o in altri atti dell’Unione, sia nei confronti di soggetti privati sia degli stessi SM. È un atto a portata individuale come la direttiva, ma a differenza di questa non ha destinatari predeterminati e può indirizzarsi a tutte le categorie di soggetti di diritto dell’Unione. È direttamente applicabili negli ordinamenti giuridici nazionali, fino a costituire titolo esecutivo da far valere negli SM attraverso le procedure nazionali. Il suo carattere obbligatorio “si impone a tutti gli organi dello Stato destinatario”, e “anche le decisioni del Consiglio hanno efficacia immediata nei rapporti tra SM e singoli in quanto producono diritti che i giudici hanno il dovere di tutelare. Ad ogni modo, sono vincolanti solo per gli Stati che ne sono destinatari e le norme non possono essere fatte valere imponendo obblighi nei confronti di un singolo. Oggi non sono utilizzate in chiave amministrativa, ma più propriamente normativa. Talvolta le decisioni sono rivolte alle stesse istituzioni dell’Unione: decisioni di nomina di membri delle istituzioni, istitutive di organi o organismi (Mediatore europeo), o riguardanti aspetti generali di funzionamento del sistema. In alcuni casi risulta essere l’unico strumento a disposizione delle istituzioni: il Consiglio europeo fissa con decisione le formazioni in cui si riunisce il Consiglio, ed è con decisione che esso è chiamato a disciplinare il sistema di presidenza dello stesso Consiglio. 14. Gli altri atti tipici dell’Unione e gli atti atipici. Alcuni sono contemplati dai Trattati, altri sono frutto della prassi. Alcuni di questi atti sono privi di efficacia obbligatoria, e questo è vero per gli atti tipici menzionati dall’art. 288 ( raccomandazioni e pareri ), che lo stesso articolo definisce non vincolanti. Mentre però i pareri sono lo strumento attraverso cui un'istituzione fa conoscere la propria valutazione su una questione o su un determinato atto, le raccomandazioni sono per lo più utilizzate da Consiglio e Commissione per indirizzare agli SM o ad altri soggetti norme di comportamento di carattere non vincolante. Nella categoria dei pareri ve ne sono alcuni con effetti giuridici assai significativi (es. pareri motivati nel quadro delle procedure di infrazione); per quanto riguarda le raccomandazioni, Corte ammesso che i giudici nazionali sono tenuti a prenderle in considerazione ai fini della soluzione delle controversie sottoposte al loro giudizio, a parte alcuni effetti riconosciuti ad alcune di esse dai Trattati (es. la Commissione può adottare con riguardo a disposizioni nazionali produttive di distorsioni della concorrenza nel mercato interno, o indirizzi per le politiche economiche degli SM). Consiglio e Commissione fanno spesso ricorso ad atti atipici come “ conclusioni ” o “ risoluzioni ”, nei quali preannunciano le possibili linee di sviluppo di una successiva attività normativa dell’Unione, ovvero fissano una posizione rispetto ad una questione particolarmente controversa di interpretazione del diritto UE. Spesso, conclusioni del Consiglio sono adottate per consacrare un accordo politico tra i membri di questo sul negoziato al suo interno su una proposta della Commissione. La Commissione ricorre poi a “comunicazioni\orientamenti\linee direttrici” per esplicitare all'indirizzo dei soggetti interessati (SM o privati) il proprio modo di interpretare una sua competenza. Alle conclusioni si ricorre all'interno del dell’iter legislativo per cercare di sviare una procedura in cui serve la maggioranza qualificata, ma il TFUE cerca di porre un freno a tale pratica. Nel caso degli atti atipici della Commissione appena citati, è legittimo il dubbio che attraverso la veste di strumenti privi di portata normativa, questi atti finiscano per porre a carico dei soggetti direttamente interessati obblighi ulteriori rispetto a quelli derivanti dai Trattati. Secondo la Corte, la Commissione può autolimitarsi pubblicizzando in anticipo le regole cui intende attenersi nei confronti degli SM. Ultimo cenno agli accordi interistituzionali che PE, Consiglio e Commissione possono concludere per definire le modalità di una reciproca collaborazione in settori delle loro relazioni (impegnandosi giuridicamente in tal senso) o esternare una posizione comune su una questione di rilievo politico. Questi atti non hanno rilievo diretto per la posizione dei singoli, ma il loro mancato rispetto può essere causa dell’illegittimità di un atto dell’Unione. Infine, tali accordi devono rimanere nei limiti di quanto previsto dai Trattati: possono integrarli ma non modificarli. CAPITOLO IV. IL PROCESSO DECISIONALE.
Potrebbe anche decidere di ritirare totalmente la proposta, cosa che ha fatto più volte nel nome dell'interesse generale dell’Unione, per sfoltire lo stock di proposte e ricalibrare la successiva azione legislativa dell’Unione.
5. Le singole procedure: a) la procedura di consultazione. Quella che è stata per lungo tempo la procedura decisionale “ordinaria” (adozione di atto del Consiglio sulla base di una mera consultazione del PE) ora è la procedura più diffusa dopo quella ordinaria, sovente iscritta dai Trattati alle procedure legislative speciali. Una volta che la Commissione ha presentato la proposta, il Consiglio adotta l’atto, dopo avere però chiesto il parere del PE (ed eventualmente di altri organi) su quella proposta. Il parere del PE è obbligatorio ma, salvo casi particolari, non vincolante: ad ogni modo il Consiglio deve attendere la pronuncia del PE prima di deliberare. Il PE non può astenersi dal formulare il parere; in caso di inerzia, il Consiglio adotta l’atto senza attenderlo. È però prassi che in attesa della pronuncia del PE, il Consiglio formalizzi provvisoriamente in atti tipici (“accordi politici”) i punti d’accordo già delineatisi nel negoziato tra SM in corso al suo interno. La necessità del rispetto al parere del PE implica l’obbligo di una nuova consultazione del Parlamento stesso ogni volta che l’atto infine adottato sia diverso da quello su quale il PE era già stato consultato. Il Consiglio può essere chiamato a votare all’unanimità, maggioranza qualificata o semplice. 6. b) la procedura legislativa ordinaria Con Lisbona ha preso il posto occupato dalla procedura di codecisione nei precedenti Trattati, ma riproduce sostanzialmente l’impostazione della procedura precedente. Parte tutto dalla presentazione di una proposta da parte della Commissione. Poi: Posizione in prima lettura del PE (non parere, come nel precedente schema) e trasmissione della posizione al Consiglio. Se il Consiglio approva l’atto è adottato, anche se ci si discosta dalla proposta della Commissione; se il Consiglio non concorda la posizione del PE, adotta una posizione in prima lettura e gliela trasmette dando inizio alla seconda fase ( seconda lettura ) Il PE ha tre mesi per pronunciarsi e possono prodursi tre scenari a) Approvazione esplicita o implicita (per mancata pronuncia entro la scadenza) b) Bocciatura a maggioranza dei membri, l’atto si considera non adottato c) Emendamenti proposti al Consiglio, sui quali la Commissione formula un parere. A questo punto, entro tre mesi il consiglio può a) Approvare gli emendamenti e adottare l’atto b) Comitato di conciliazione di membri del Consiglio e del PE Entro 6 settimane si deve pervenire a un progetto comune che porti all’adozione dell’atto da parte di Consiglio (maggioranza qualificata) e Parlamento, nel quadro della terza lettura della procedura legislativa ordinaria. In caso di mancato accordo l’atto non è adottato, ma anche laddove l’accordo ci sia è necessario che trovi in sede al Consiglio e al PE le maggioranze necessarie (visto che è uscito dal comitato di conciliazione). La procedura legislativa ordinaria si associa alla votazione a maggioranza qualificata in seno al Consiglio, e di conseguenza può emendare la proposta solo deliberando all'unanimità (laddove intenda adottare una posizione in prima lettura che non corrisponda alla proposta iniziale della Commissione, dovrò farlo all'unanimità). Proprio la necessità di una maggioranza qualificata nel Consiglio implica che l’estensione a taluni settori sensibili (Cooperazione giudiziaria in materia penale) decisa con Lisbona sia stata possibile solo alla condizione di associarvi un meccanismo, imposto da alcuni SM, che denominiamo freno di emergenza. La procedura ordinaria dura circa due anni, e per questo le tre istituzioni hanno concluso un accordo interistituzionale che prevede contatti frequenti fin dalla prima lettura. 7. c) La procedura di approvazione (o del parere conforme). Alcuni atti prevedono non solo che sia necessario il parere del PE affinché il Consiglio adotti l’atto, ma che questo sia positivo. La procedura si applica nella nomina di componenti di istituzioni o decisioni in materia di membership dell’Unione. Se nella procedura ordinaria il PE contribuisce alla definizione del contenuto dell’atto, in questo caso tratta di un’approvazione che interviene su di un atto già definito dalla decisione che intende prendere il Consiglio: la decisione finale spetta a lui. 8. Le procedure basate sulla delega di competenze normative e di esecuzione. Parte dell’attività normativa è assicurata per mezzo dell’esercizio diretto di poteri decisionali da parte della Commissione, attribuitegli dai Trattati solo in pochi casi. Prima di Lisbona, il potere di esecuzione della Commissione era disciplinato dal TCE, che le conferiva non solo competenze meramente esecutive, ma un vero e proprio potere regolamentare. Era prassi che il legislatore lasciasse alla Commissione il compito di adottare la normativa di dettaglio di una disciplina da esso dettata solo in via generale nell’atto base, soprattutto nei settori in cui si applicava la procedura di codecisione. La normazione di dettaglio la cui emanazione
poteva essere delegata alla Commissione le conferiva il potere di definire nozioni, imporre obblighi agli operatori economici, adottare tutti i provvedimenti per attuare la disciplina di base. Nei nuovi Trattati la competenza della Commissione vede modificata la sua portata dalla distinzione (introdotta con Lisbona) tra la c.d. delega alla Commissione di veri e propri poteri normativi e l'esercizio di meri poteri di esecuzione. L’art. 290 TUE prevede che un “atto legislativo” possa delegare alla Commissione il potere di adottare atti non legislativi di portata generale per completare o modificare elementi non essenziali dell'atto legislativo; L’art. 291 conferisce “ competenze di esecuzione ”, laddove vi sia necessità di uniformare l’esecuzione a livello europeo di tali atti Prima di Lisbona questa distinzione era meramente teorica, e ancora oggi non è facile distinguere le due ipotesi. Tuttavia, il concetto di “modifica” di elementi non essenziali dell'atto legislativo può essere affidato alla Commissione solo per la via della delega disciplinata dall’articolo, In quanto identifica un'attività che sarebbe difficile definire di mera esecuzione. Analogamente, l’idea di “esecuzione” ex art. 291 prevede l'adozione di provvedimenti di attuazione a carattere individuale di un atto giuridicamente vincolante dell'Unione, che possono essere affidati alla Commissione invece che lasciate alla competenza dei singoli SM, in caso di necessità di condizioni uniformi di emanazione. Meno chiara risulta la distinzione tra necessità di integrare elementi non essenziali di un atto legislativo (art. 290) e dare esecuzione a quell'atto con disposizioni di portata generale. La CG ha fatto leva sul grado e sulla natura della discrezionalità spettante alla Commissione nel potere conferitole, in quanto l'esercizio di un'attività normativa implica un certo livello di discrezionalità politica.
9. a) La procedura di delega legislativa l’art. 290 TFUE permette al legislatore dell’Unione (Consiglio e\o PE), al momento di adottare un atto legislativo, di delegare la Commissione ad adottare a sua volta degli atti non legislativi di portata generale che completino o modifichino elementi non essenziali di quell'atto legislativo. Il legislatore decide, nel conferire la delega, quali elementi dell'atto devono essere considerati essenziali e quali non essenziali; l’atto di base deve delimitare esplicitamente gli obiettivi, il contenuto, la portata e la durata della delega. In particolare, l’atto legislativo può stabilire che il PE o il Consiglio decidano di revocare la delega, o che l’atto delegato possa entrare in vigore solo se entro un certo termine nessuna delle due istituzioni ha sollevato un’obiezione – a questi fini, PE e Consiglio deliberano a maggioranza dei propri membri. A differenza di quanto vedremo in relazione all’esercizio di competenze di esecuzione, non è previsto qui un atto che debba predeterminare con valore vincolante per il legislatore condizioni e modalità di funzionamento: nell’art. 290 questo è lasciato al negoziato tra le istituzioni. Consiglio e Commissione hanno però concluso una “Convenzione d’intesa sugli atti delegati” che specifica nei dettagli il modo in cui le tre istituzioni intendono dare applicazione a tale articolo, precisando che la delega alla Commissione possa essere disposta tanto a tempo indeterminato che per una scadenza. Per quanto riguarda l' esercizio della delega una volta concessa, la Convenzione disciplina il potere di obiezione che il legislatore si riserva sugli atti delegati adottati dalla Commissione; solo in casi urgenti quest'ultima può eccezionalmente adottare l'atto immediatamente. L’art. 290 non distingue se l'atto legislativo è stato adottato sulla base della procedura legislativa ordinaria o speciale: i meccanismi devono adattarsi al tipo di procedura legislativa applicabile, diventando utilizzabili solo dall'istituzione che ha adottato l'atto legislativo di base (es. se l’atto fosse stato adottato con una procedura legislativa speciale che prevede la sola consultazione del PE, quest’ultimo eserciterebbe un controllo più intenso in fase di delega). 10. b) La procedura di adozione di atti di esecuzione. L’art. 291 disciplina la competenza a prendere a livello dell’Unione misure “uniformi” di esecuzione di atti giuridicamente vincolanti, adottati o meno dalle istituzioni sulla base di una procedura legislativa. La competenza di esecuzione spetta principalmente alla Commissione, con eccezione del settore della PESC (spetta al Consiglio). La competenza di Commissione o Consiglio di dare esecuzione a disposizioni di un determinato atto giuridicamente vincolante dell’Unione richiede di essere attivata da un atto del Consiglio o di Consiglio e PE; al pari degli atti delegati, l’attribuzione di una competenza di esecuzione è costituita dallo stesso atto della cui esecuzione si tratta, che definisce anche le modalità che Commissione o Consiglio devono seguire nell’esercitare la competenza attribuita. A differenza degli atti delegati (vedi sopra), in un regolamento da adottare secondo la procedura legislativa ordinaria le regole e i principi con cui gli SM possono controllare l’operato della Commissione devono essere fissate preventivamente. La disciplina precedente era la c.d. comitologia : un comitato di rappresentanti degli SM, presieduto da un rappresentante della Commissione, delineava le procedure di emanazione di misure esecutive da parte di quest’ultima. Dopo Lisbona (nel 2011) PE e Consiglio hanno adottato “Le regole e i principi generali relativi alle modalità di controllo da parte degli SM dell’esercizio delle competenze di esecuzione attribuite alla Commissione”. Il nuovo regolamento “comitologia” riserva a PE e Consiglio la possibilità di eccepire l’eventuale “Eccesso di delega” da parte di un progetto di atto di esecuzione che la Commissione sta adottando. Il controllo degli SM sull’esercizio delle competenze di esecuzione è imperniato sulle precedenti procedure di comitato: un atto di base che prevede la necessità di condizioni uniformi di esecuzione può decidere che la Commissione debba adottare i conseguenti atti di esecuzione applicando una delle due procedure di comitato
