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I.2. Lo statuto costituzionale del funzionario pubblico
2.1 L’amministrazione nella Costituzione - 2.2 Politica e amministrazione nel dettato costituzionale - 2.3 Il funzionario pubblico al servizio della Nazione - 2.4. La responsabilità del funzionario pubblico e quella dell’amministrazione
2.1. L’amministrazione nella Costituzione La nostra Costituzione si occupa esplicitamente di amministrazione in poche norme. Alla pubblica amministrazione dedica una sezione del titolo terzo, riservato al Governo. La sezione è composta da soli due articoli, il 97 e il 98, che contengono previsioni rispettivamente concernenti i pubblici uffici e i pubblici impiegati. Nel primo articolo sono stabiliti alcuni principi generali che debbono informare l’organizzazione e il funzionamento delle amministrazioni, quali la riserva di legge in materia di organizzazione degli uffici, sulla quale torneremo più avanti, imparzialità e buon andamento, e, a partire dal 2014 (ai sensi della legge Costituzionale 20 aprile 2012, n. 1), anche due vincoli che, in coerenza con l’ordinamento dell’Unione Europea, impegnano l’amministrazione al rispetto dell’equilibrio di bilancio e alla sostenibilità del debito pubblico. Tale ultima previsione si lega a quella introdotta nel nuovo articolo 81, ai sensi della quale “lo Stato assicura l’equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio, tenendo conto delle fasi avverse e delle fasi favorevoli del ciclo economico”. L’intento del legislatore che nel 2012 è intervenuto ad introdurre tali disposizioni è quello di porre un vincolo alla scelta politica sull’indebitamento limitando la discrezionalità del Parlamento e con ciò, inevitabilmente, incidendo sul finanziamento delle funzioni assegnate alle pubbliche amministrazioni. Le altre previsioni contenute nell’articolo 97 riguardano il contenuto della disciplina dell’organizzazione degli uffici (le sfere di competenza, le attribuzioni e le responsabilità proprie dei funzionari) e la regola per cui all’impiego presso le pubbliche amministrazioni si accede per concorso. L’articolo 98 si apre invece con la previsione per cui “i pubblici impiegati sono al servizio esclusivo della nazione” declinando nei due commi successivi questo principio attraverso la limitazione alle promozioni (che possono essere solo per anzianità) ai membri del Parlamento e la possibilità di incidere sul diritto di iscrizione ai partiti politici per particolari categorie di pubblici funzionari, come i magistrati, i militari di carriera in servizio attivo, i funzionari ed agenti di polizia e i rappresentanti diplomatici e consolari all’estero. Se pure la sezione esplicitamente dedicata alla pubblica amministrazione si esaurisce in questi due articoli, non c’è dubbio che molte altre fondamentali disposizioni costituzionali debbano essere interpretate come rivolte alle
istituzioni amministrative della Repubblica e capaci di indirizzarne l’azione fornendo ad esse, prima di tutto, il fondamento della loro ragione di essere e poi anche basilari regole di funzionamento e orientamento dell’attività. In questo senso vengono innanzi tutto in considerazione gli articoli 2 e 3 secondo comma della Costituzione, che pongono al centro di tutto il sistema la persona e la sua piena realizzazione fondando il progetto di società sul quale si basa quella che Calamandrei chiamava la “rivoluzione promessa” dal nostro testo fondamentale. L’articolo 2 riconosce e garantisce i ditti inviolabili dell’uomo, sia come singolo, sia nelle formazioni sociali ove si svolge la sua personalità, ponendo la persona e i suoi diritti a obiettivo e a fondamento di tutto il sistema costituzionale. Su tale previsione si considera basato per l’appunto il principio personalistico che anima la nostra come molte altre delle costituzioni del dopoguerra, che hanno rinnegato il criterio del superiore interesse dello Stato rispetto all’individuo e con ciò hanno escluso la stessa possibilità di sacrificare quest’ultimo alla soddisfazione delle finalità del primo. Il riferimento all’inviolabilità dei diritti dell’uomo in quanto tale rappresenta innanzi tutto un limite per la legge dello Stato e con ciò per le scelte politiche della maggioranza, che non possono mai trasformare la persona, destinatario e fine ultimo della tutela costituzionale, in uno strumento per il raggiungimento delle finalità pubbliche. Ma una simile previsione è rivolta anche alle istituzioni e all’amministrazione attraverso la quale queste operano nella società, affinché esse orientino la propria organizzazione e la propria azione in modo da assicurare che la persona e i suoi diritti siano sempre obiettivo di un’attività che, anche quando è rivolta al perseguimento di interessi generali, non deve mai perdere di vista la tutela delle situazioni soggettive individuali. Ma c’è un’altra previsione, che completa l’articolo 2 e che, se apparentemente rivolta ai singoli, ai quali si domanda l’adempimento di “doveri inderogabili di solidarietà politica, economica e sociale”, incide anche sul modo in cui all’amministrazione si chiede di operare. Non v’è dubbio infatti che la solidarietà attraverso la quale i singoli e le loro organizzazioni contribuiscono alla vita e allo sviluppo della collettività passi spesso attraverso un rapporto con l’amministrazione che prende le forme della partecipazione, del partenariato, dell’azione combinata e comune. All’amministrazione, quindi, non si richiede solo di garantire l’interesse comune, ma anche di farlo tenendo conto e valorizzando il contributo che a questo può dare la società civile. A completamento e conferma di questo impegno è posto anche il principio di sussidiarietà, contenuto nell’articolo 118, ai sensi del quale “Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni favoriscono l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale”. Tale previsione è significativamente posta nel cuore di un articolo che si occupa della distribuzione delle funzioni amministrative fra i livelli di governo che
che vigilano sul commercio, sulla produzione, sul rispetto delle regole di circolazione, ecc...). L’amministrazione, dunque, ha un ruolo fondamentale nella Costituzione: essa è collocata al centro di un circuito virtuoso in cui ciascuno, anche attraverso l’impegno delle istituzioni, è messo nelle condizioni di realizzare pienamente se stesso e attraverso questa realizzazione e grazie ad essa di restituire quanto ricevuto assicurando il proprio contributo solidale alla vita politica, economica, e sociale della collettività a cui appartiene. Questo ci indica quale sia il fine ultimo dell’azione amministrativa, ma ci dice molto anche sul modo in cui essa si svolge, sul ruolo dei funzionari che la pongono in essere e, infine, sull’“alta funzione” che essi ricoprono.
2.2 Politica e amministrazione nel dettato costituzionale Un altro aspetto fondamentale per comprendere il ruolo della dirigenza è quello relativo al rapporto fra politica e amministrazione. Nel circuito democratico, infatti, l’attuazione del disegno costituzionale passa innanzi tutto attraverso le scelte compiute dagli organi espressione diretta e indiretta della collettività (gli organi politici). Queste scelte possono essere contenute in atti normativi, come la legge adottata dal Parlamento o da un Consiglio regionale, ma possono essere contenute anche in atti generali di indirizzo che guidano il funzionamento dell’amministrazione orientandole l’azione. Al momento dell’entrata in vigore della nostra Carta costituzionale il modello sul quale si fondava il sistema amministrativo italiano era fortemente basato sulla piena responsabilità ministeriale, secondo l’impostazione cavouriana. I titolari degli organi politici, non si limitavano, infatti all’adozione di atti di indirizzo, ma assumevano ogni decisione amministrativa di attuazione, anche la più minuta. Cosicché i funzionari, anche quelli preposti agli uffici di vertice, esercitavano essenzialmente compiti istruttori e di supporto all’attività degli organi politici, gli unici ad essere titolari di competenze amministrative. Nella prassi, tuttavia, molte scelte operative e gestionali erano di fatto affidate ai funzionari più elevati in grado che, una volta formulato l’atto, si limitavano ad acquisire la firma del ministro su di esso. Non mancò così chi, già in fase costituente, mostrava una certa sensibilità per la questione del ruolo effettivo degli alti funzionari (coloro che oggi qualifichiamo dirigenti). Costantino Mortati, in particolare, si preoccupò proprio di distinguere fra funzioni dei ministri e funzioni dei dirigenti proponendo una formula in base alla quale «nell’ambito delle direttive del Ministro, i dirigenti dei vari servizi si assumono la responsabilità degli atti inerenti ai medesimi». In sede di Assemblea costituente, tuttavia, tale formulazione apparve troppo specifica e applicativa e si preferì non introdurre alcuna disposizione in merito, lasciando al legislatore ordinario il compito di
dettare le regole sull’organizzazione degli uffici e sui ruoli che nell’esercizio della funzione pubblica assumono organi politici e organi amministrativi. Per questo motivo la Costituzione contiene una disposizione (art. 95) che si occupa delle responsabilità degli organi politici di vertice delle articolazioni amministrative statali: “i ministri sono responsabili collegialmente degli atti del Consiglio dei ministri, e individualmente degli atti dei loro dicasteri”; e una previsione (art. 97) che si riferisce invece ai compiti e alle responsabilità dei funzionari: “nell’ordinamento degli uffici sono determinate le sfere di competenza, le attribuzioni e le responsabilità proprie dei funzionari”. La presenza di entrambe le disposizioni conferma il fatto che i costituenti non intendessero cristallizzare alcun modello di rapporto fra responsabilità politica e responsabilità amministrativa. La previsione contenuta nell’articolo 95 a proposito delle responsabilità dei ministri è stata a lungo interpretata in maniera coerente con il modello della responsabilità unica del vertice politico per tutta l’attività amministrativa del relativo ministero. In questa prospettiva il dettato dell’articolo 97 è stato inteso fino agli anni ‘90 come relativo a competenze, attribuzioni e responsabilità, per così dire, interne, ovvero inerenti la fase organizzativa antecedente alla adozione dell’atto finale, espressione di volontà dell’amministrazione e produttivo di effetti verso l’esterno, da attribuirsi sempre al Ministro. La non univocità nella possibile interpretazione della relazione fra queste due previsioni costituzionali ha consentito però, come vedremo, al legislatore degli anni ’90 di introdurre una innovativa articolazione del rapporto fra ministri e dirigenti ministeriali, e in senso più ampio fra titolari di organi politici e titolari di uffici dirigenziali, basata sull’opposto principio della distinzione fra competenze di indirizzo e competenze di gestione, con connessa riserva delle seconde ai dirigenti. Tale importante cambiamento è stato non solo possibile, ma anche doverosamente guidato dalla centralità progressivamente assunta (anche alla luce delle vicende storiche che, come già considerato, hanno portato alla ribalta fenomeni corruttivi e di malamministrazione) dal principio di imparzialità, eretto dall’originario primo comma dell’articolo 97 della Costituzione (ora secondo) a cardine, insieme al buon andamento, dell’organizzazione della pubblica amministrazione (“i pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e l’imparzialità dell’amministrazione”). Così il nuovo principio di distinzione fra politica e amministrazione, introdotto dal legislatore con la riforma degli anni ’90, è stato inteso anche dalla giurisprudenza della Corte costituzionale come diretta attuazione del principio dell’imparzialità. La riserva ai dirigenti della gestione e il riconoscimento ad essi di una competenza riservata in ordine agli atti di amministrazione puntuale ha, infatti, la funzione di rendere l’esercizio del
Anche in questa prospettiva deve essere letto quanto disposto dall’articolo 98 della Costituzione, ai sensi del quale “i pubblici impiegati sono al servizio esclusivo della Nazione”. In tale previsione è sintetizzato il senso della funzione di chi opera nella pubblica amministrazione, a qualsiasi livello: l’essere di servizio alle istituzioni in quanto tali e leggere nella missione che ad esse affida la Costituzione il fine ultimo del proprio ruolo. Ciò, come si comprende, incide anche sul modo in cui, soprattutto i dirigenti, debbono rapportarsi con le finalità indicate dalla politica che, pur rappresentando l’obiettivo professionale della loro azione, vanno sempre perseguite nel rispetto di una legalità fatta di procedure, di limiti, di regole, ma anche di interessi pubblici che vanno comunque protetti, di indicazioni sul rapporto con la collettività (sussidiarietà e partecipazione) che debbono orientare il modo di agire, nella consapevolezza di costituire strumento di un disegno che trova nella Costituzione l’indicazione dei suoi tratti fondamentali. Nello svolgimento dei propri compiti, tutti i funzionari, non solo quelli amministrativi, ma anche quelli con incarico politico o fiduciario hanno anche il dovere di adempiere la propria funzione “con disciplina ed onore” così come previsto dall’articolo 54 della Costituzione, che contribuisce a chiarire come ciò che ci si attende da chi sceglie di essere al servizio della Nazione sia anche un comportamento improntato all’interpretazione virtuosa, onesta ed esemplare del proprio ruolo. Anche sotto questo profilo emerge la specialità della managerialità pubblica che non prevede soltanto la capacità di gestione delle risorse e il rispetto di una legalità complessa e articolata come quella che riguarda l’azione pubblica, ma si estende a pretendere un comportamento coerente con l’alta funzione ricoperta. In questa prospettiva l’etica pubblica impone adempimenti che esorbitano quanto contrattualmente dovuto in quanto lavoratore impiegato nell’amministrazione. Vanno in questa direzione, come vedremo, i codici di comportamento, le norme sul conflitto di interessi, quelle sulle inconferibilità degli incarichi o sulle incompatibilità fra incarichi diversi. Previsioni tutte orientate a garantire che coloro a cui sono affidati compiti di amministrazione della cosa pubblica operino in modo da avere come unico punto di riferimento il bene comune e la realizzazione di esso.
2.4. La responsabilità del funzionario pubblico e quella dell’amministrazione. La Costituzione dedica una disposizione anche alla responsabilità verso i terzi dei funzionari pubblici e dell’amministrazione alla quale appartengono. Dal momento che, nell’esercizio delle proprie funzioni, chi opera per conto della pubblica amministrazione la interpreta nel rapporto con i terzi, laddove questi vengano danneggiati da un’azione contraria ai loro diritti, ne risponde
non solo il funzionario, ma anche l’amministrazione. Si tratta di una previsione importante dal momento che la sua esplicita fissazione in Costituzione è valsa a superare definitivamente la tesi, diffusa nella dottrina della prima metà del secolo scorso, che degli atti contrari alla legge compiuti dai dipendenti pubblici nell’esercizio delle loro funzioni l’amministrazione non fosse responsabile. L’estensione della responsabilità a quest’ultima vale ad assicurare una maggiore garanzia e tutela al cittadino danneggiato che potrà sempre rivalersi nei confronti dell’amministrazione anche quando, ad esempio, sia difficile determinare dal comportamento di quale funzionario in particolare sia derivato il danno subito. Accanto alla esplicita estensione della responsabilità civile in via diretta all’amministrazione, è importante sottolineare anche il chiaro riferimento dell’articolo 28 alla responsabilità personale dei funzionari. Come ha avuto modo di chiarire la Corte di Cassazione nella sentenza n. 9741 del 2005, ciò comporta anche che essi rispondono “personalmente” dei propri atti, “senza che ciò elida la responsabilità dell’amministrazione”. Alla responsabilità per danni si aggiunge quella penale di chi abbia compiuto un reato nell’esercizio delle proprie funzioni. In questo caso, tuttavia, la responsabilità non si estende all’amministrazione di appartenenza avendo, come è noto, carattere personale.
