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LA “CONTRORIFORMA”
DEL RAPPORTO DI LAVORO DELLA
DIRIGENZA PUBBLICA
(Legge 15 luglio 2002, n. 145, pubblicata in Gazzetta ufficiale n. 172 del 24 luglio 2002)
in
LE NUOVE LEGGI CIVILI COMMENTATE , 2002, n. 4 - 5
di CARLO COLAPIETRO Professore ordinario di Istituzioni di diritto pubblico Facoltà di Scienze Politiche Università degli Studi “Roma Tre”
SOMMARIO: 1. Premessa: il contesto normativo di riferimento. - 2. La “controriforma” del nuovo legislatore nella legge 15 luglio 2002, n. 145 di riordino della dirigenza statale: la rideterminazione di un nuovo punto di equilibrio tra politica ed amministrazione e l’introduzione di maggiori elementi di “flessibilità” e di nuove forme di “mobilità”. - 3. La “distinzione” tra politica e amministrazione_._ - 3.1. Governo e amministrazione nel sistema costituzionale. - 3.2. Dall’istituzione della dirigenza alla riforma della dirigenza pubblica: la distinzione tra indirizzo politico e gestione amministrativa. - 3.3. Il governo delle politiche pubbliche: lo strumento per la realizzazione delle politiche governative e per la modernizzazione delle amministrazioni dello Stato. - 3.3.1. Il potere di indirizzo politico- amministrativo e la sua mancata attuazione. - 3.3.2. Il potere di controllo sui risultati: l’assenza di un coerente sistema nazionale di verifica dei risultati dell’attività e di valutazione dei dirigenti - 3.3.3. Il potere di amministrazione concreta e la nuova disciplina della responsabilità dirigenziale: il binomio autonomia-responsabilità. - 3.4. Il governo dell’alta burocrazia: il rafforzamento degli organi di direzione politica rischia di minare le stesse basi dell’autonomia dirigenziale. - 3.4.1. La nuova disciplina sul conferimento degli incarichi dirigenziali. – 3.4.1.1. Lo spoils system “all’italiana”. – 3.4.1.2. Dalla “privatizzazione” del rapporto di impiego di tutta la dirigenza alla “ripubblicizzazione” dell’atto di incarico. - 3.4.2. La ricostituzione dei “vecchi” ruoli presso le singole amministrazioni. - 3.4.3. La “riministerializzazione” degli accessi alla qualifica dirigenziale. - 4. Gli obiettivi di “flessibilità” e di “mobilità” sottesi al nuovo sistema ordinamentale della dirigenza. - 4.1. Il conferimento degli incarichi dirigenziali a soggetti “esterni” alla pubblica amministrazione di riferimento.
- 4.2. L’impulso alla mobilità tra pubblico e privato. - 4.3. Gli incarichi
temporanei presso organismi internazionali dei dipendenti pubblici e privati.
- Conclusioni interlocutorie: una “controriforma” con molte ombre e poche luci.
susseguente “storico” d. lgs. 3 febbraio 1993, n. 29 ( la c.d_. “prima” privatizzazione del rapporto dei dirigenti pubblici_ ) 3. Di fronte alla grave crisi finanziaria degli anni novanta, che era stata all’origine addirittura del “blocco” delle retribuzioni dei pubblici dipendenti, la legge delega n. 421 del 1992 varata dal Governo Amato, nel dettare misure straordinarie per riportare sotto controllo la spesa pubblica e nel contempo arginare il progressivo degrado dei servizi pubblici, si propone l’ambizioso obiettivo di riorganizzare il funzionamento della pubblica amministrazione, attraverso l’applicazione graduale del Codice civile e delle leggi sul lavoro al pubblico impiego, integrando a tal fine “la disciplina del lavoro pubblico con quella del lavoro privato” (art. 1, comma 2°), nonché con la previsione della “separazione tra i compiti di direzione politica e quelli di direzione amministrativa” (art. 2, lett. g). Ed il successivo d. lgs. n. 29 del 1993 ha fissato negli artt. 3 e 14 gli aspetti caratterizzanti della nuova dirigenza pubblica, muovendo proprio dal richiamato principio di separazione tra indirizzo politico e gestione amministrativa, quest’ultima affidata ai dirigenti, che assumono così un’autonoma legittimazione e una diretta responsabilità per la gestione.
(^3) Sulla c.d. “prima” privatizzazione del pubblico impiego in generale,
e della dirigenza pubblica in particolare, cfr. RUSCIANO e ZOPPOLI L., L’impego pubblico nel diritto del lavoro, Torino, 1993; ZUCARO, Il governo del pubblico impiego, Milano 1993; CLARICH e IARIA, La privatizzazione del pubblico impiego. Commento al d. lgs. 3 febbraio 1993, n. 29, Rimini, 1993; CAIANIELLO V., I compiti della dirigenza amministrativa nel quadro costituzionale, in Giur. It., 1993, IV, c. 365; ALBANESE e TORRICELLI, La dirigenza pubblica, in Giornale dir. lav. rel. ind., 1993, p. 517; ROMAGNOLI, La revisione della disciplina del pubblico impiego: dal disastro verso l’ignoto, in Lavoro e dir., 1993, p. 231; PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI – DIPARTIMENTO PER LA FUNZIONE PUBBLICA, La riforma della pubblica amministrazione, Roma, 1994; D’ORTA e MEOLI, La riforma della dirigenza pubblica, Padova, 1994; AA.VV., L’alta burocrazia, a cura di D’Alberti, Bologna, 1994; AA.VV., La riforma del pubblico impiego, a cura di Cecora e D’Orta, Bologna, 1994; VIRGA P., Il pubblico impiego dopo la privatizzazione, Milano, 1995; D’ANTONA, La privatizzazione del pubblico impiego alla prova. Le fonti privatistiche. L’autonomia contrattuale delle pubbliche amministrazioni in materia di rapporti di lavoro, in Foro it., 1995, V, c. 29; AMOROSINO, Note su alcune configurazioni reali dei rapporti tra direzione politica e dirigenza amministrativa nel contesto italiano, in Foro amm., 1995, p. 1151; MARESCA, Le trasformazioni dei rapporti di lavoro pubblico e il sistema delle fonti, in Giornale dir. lav. rel. ind., 1996, 187; CASSESE e BATTINI, L’attuazione del d. lgs. n. 29 del 1993: un primo bilancio, in Giornale di diritto amministrativo, 1996, p. 70; AA.VV., Riforma del pubblico impiego ed efficienza della pubblica amministrazione, a cura di Napoli, Torino, 1996.
Ancor prima che fosse completata la fase transitoria della prima privatizzazione del rapporto di lavoro dei dirigenti pubblici, il legislatore, per non vedere vanificati gli effetti del processo riformatore intrapreso, è intervenuto nuovamente in materia per portare a compimento la riforma, conferendo al Governo una nuova delega con la legge 15 marzo 1997, n. 59, da cui sono poi scaturiti i successivi d. lgs. 31 marzo 1998, n. 80 e 29 ottobre 1998, n. 387 ( la c.d. “seconda” privatizzazione della dirigenza pubblica ) 4. La legge delega n. 59 del 1997 (la c.d. “legge Bassanini 1”), sulla cui base sono stati adottati i succitati decreti integrativi e correttivi delle disposizioni del d. lgs. n. 29 del 1993, rappresenta l’avvio di una organica riforma della pubblica amministrazione nel segno del decentramento e della semplificazione amministrativa, che non si limita
(^4) Sulla dirigenza dopo la c.d. “seconda” privatizzazione, cfr. D’ANTONA, Lavoro pubblico e diritto del lavoro: la seconda privatizzazione del pubblico impiego nelle “leggi Bassanini”, in Il lavoro nelle pubbliche amministrazioni, 1998, p. 45 ss.; D’ORTA, La seconda fase di riforma della dirigenza pubblica: verso la fine del guado cercando di evitare gli scogli, in Il lavoro nelle pubbliche amministrazioni, 1998, p. 352; D’AURIA, Nuove norme sulla privatizzazione del pubblico impiego, in Giornale di diritto amministrativo, 1998, 1016; PINELLI, Ministri, dirigenti e amministrazioni. Uno sguardo costituzionale sulla nuova disciplina, in Le istituzioni del federalismo, 1998, p. 799; SCIULLO, Modelli di disciplina della dirigenza in Italia e profili della fiduciarietà della nomina, ibidem, p. 783; BRANCASI, Il nuovo ruolo della dirigenza tra conti pubblici e regole contabili, ibidem, p. 815 ss.; CAPANO, Valutare i dirigenti: l’attuazione problematica di un disegno ambiguo, ibidem, p. 835 ss.; STILLO, L’evoluzione del rapporto politica-amministrazione nelle riforme della dirigenza pubblica, in Lavoro e sicurezza soc., 1998, 4, p. 105; PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI – DIPARTIMENTO PER LA FUNZIONE PUBBLICA, La riforma del lavoro pubblico ed il nuovo sistema di relazioni sindacali, Roma, 1999; AA.VV., Il nuovo assetto del lavoro pubblico. Bilanci della prima tornata contrattuale, nodi problematici, prospettive, a cura di De Martin, Milano, 1999; AA.VV., La nuova dirigenza pubblica. Esperienze e percorsi di una riforma, a cura di Cerase, Roma, 1999; RAVERA, La riforma della dirigenza pubblica, in Mass. Giur. Lav., 2000, c. 1158; COSIMO, Riflessioni sulla privatizzazione “forte” e “debole” della estinzione e della modificazione del rapporto di lavoro dirigenziale nella pubblica amministrazione, in Informazione prev., 2000, 424; ROMANO TASSONE, Sul contratto di lavoro del dirigente pubblico, in Giust. civ., 2000, II, p. 147.
intende riferire, in particolare, tanto alla più complessiva riforma dell’organizzazione del Governo attuata con i d. lgs. 30 luglio 1999, n. 300 e n. 303 6 , quanto alle riforme che hanno caratterizzato da un lato la struttura dei bilanci delle pubbliche amministrazioni e dall’altro lato i controlli sull’attività amministrativa^7. E’ evidente, in particolare, che sia la riforma dei bilanci pubblici che quella dei controlli incidono in modo determinante sul nuovo disegno dei rapporti fra politica e amministrazione, dal momento che siamo in presenza di “norme del tutto coerenti con la logica della distinzione-separazione tra funzioni (politiche) di indirizzo e funzioni (amministrative) di gestione; una logica che esse tendono a rendere irreversibile, richiedendo al Parlamento di approvare il bilancio alla rigorosa condizione che il Governo abbia formulato con chiarezza i programmi e gli obiettivi e che abbia rimesso, per il resto, ai dirigenti l’attuazione delle policy” , salvo poi verifica, attraverso i controlli (interni ed esterni) della loro gestione^8. Ma, come si dirà meglio in seguito, tale disegno stenta ancora a decollare. Tutti i provvedimenti legislativi in questione sono, in ogni caso, frutto della medesima stagione riformista, in quanto tutti complementari e funzionali a quel più generale disegno di cambiamento del sistema amministrativo, che ha tra i suoi capisaldi la dislocazione dal centro alla periferia di gran parte delle funzioni amministrative, con la conseguente ristrutturazione degli apparati centrali; l’introduzione di nuove forme di verifica dei rendimenti e dei risultati dell’attività posta in essere dagli uffici
(^6) Per un commento ai due decreti legislativi che hanno operato la
riorganizzazione della Presidenza del Consiglio e dei Ministeri, v. AA.VV., La riforma del Governo, a cura di Pajno e Torchia, Bologna, 2000, i quali, nel sottolineare anch’essi i profondi cambiamenti intervenuti nell’ultimo decennio nell’intero sistema amministrativo italiano, rilevano come l’azione riformatrice sia stata “di ampiezza, estensione e profondità tale da mettere in discussione assetti consolidati, nozioni tramandate, istituti radicati”. (^7) Cfr. sul punto D’ORTA, La nuova disciplina della dirigenza pubblica
alla prova dei fatti: una attuazione strabica, in Il lavoro nelle pubbliche amministrazioni, 2001, p. 103 s. In particolare, ci si intende riferire per quel che concerne le riforme del bilancio alla legge n. 94 del 1997 ed al d. lgs. n. 279 del 1997 sul bilancio dello Stato ed ai d. lgs. n. 76 e n. 267 del 2000 rispettivamente sul bilancio delle regioni e degli enti locali; per quanto riguarda, invece, le riforme dei controlli amministrativi il pensiero corre alla legge n. 20 del 1994 sui controlli della Corte dei conti e, soprattutto, al più recente d. lgs. n. 286 del 1999 sui controlli interni nelle pubbliche amministrazioni. (^8) Cfr. diffusamente sulla dirigenza nel contesto della riforma
amministrativa, D’AURIA, La tormentata riforma della dirigenza pubblica, in Il lavoro nelle pubbliche amministrazioni, 2001, p. 38 ss., il quale rileva criticamente l’enorme divario esistente fra norme scritte e “pratica” delle norme.
amministrativi; l’accelerazione e la semplificazione delle procedure; nonché il completamento della contrattualizzazione del pubblico impiego^9. In tale contesto normativo si colloca, da ultimo, il d. lgs. 30 marzo 2001, n. 165 , recante “Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche”, emanato, ai sensi ai sensi dell’art. 1, comma 8° della legge 24 novembre 2000, n. 340 (legge di semplificazione 2000), allo scopo di raccogliere in un testo unico le norme che regolano i rapporti di lavoro relativamente al personale contrattualizzato dipendente dalle amministrazioni pubbliche 10 , anche se poi la denominazione di “testo unico”, che pure compariva nello schema di decreto legislativo trasmesso alle Camere, è successivamente scomparsa, in accoglimento di un esplicito invito a modificare il titolo delle competenti Commissioni della Camera, al fine di non ingenerare equivoci, sia per difetto che per eccesso, dal momento che da un lato conteneva anche norme attinenti ad altre materie, e dall’altro non includeva, invece, la disciplina speciale per i dipendenti non contrattualizzati. Ciò ha comportato l’apertura di un ampio dibattito in dottrina sulla qualifica da attribuire a questo provvedimento, tra coloro per i quali non si tratta assolutamente di un testo unico, ma di un “surrogato” 11 , e quanti, invece, ritengono che se proprio di testo unico si vuol parlare, si tratta in ogni caso di un testo unico “meramente compilativo”, dal momento che tale provvedimento “si è limitato a riprodurre, senza manipolazioni sostanziali, il testo aggiornato e vigente del d. lgs. n. 29 del 1993”, senza peraltro ricomprendere nel provvedimento stesso anche “la disciplina degli istituti del rapporto
(^9) Così BASSANINI, Prefazione, in D’ALESSIO G., La nuova dirigenza pubblica, cit., 15 s., per il quale la riforma della dirigenza pubblica non costituisce una vicenda parallela o secondaria, ma si inserisce a pieno titolo, in tale disegno, in quanto strettamente interconnessa con molti dei suoi aspetti più significativi e qualificanti. (^10) La nuova delega ha un contenuto non dissimile a quella già inserita nell’art. 8 della legge n. 50 del 1999 (legge di semplificazione 1998) - il cui termine originariamente previsto era scaduto invano il 31 dicembre 1999 - con cui il Governo era stato chiamato, tra l’altro, ad apportare “le modiche necessarie per il migliore coordinamento delle diverse disposizioni” e ad individuare le disposizioni abrogate per effetto della sottoscrizione dei contratti collettivi (cfr. criticamente su tale articolo, LUPO, La prima legge annuale di semplificazione. Commento alla legge n. 50 del 1999, Milano, 2000, p. 162 s.). (^11) Così CARINCI, Il mancato testo unico sul pubblico impiego, in Giornale di diritto amministrativo, 2001, p. 1182, che parla di “pudica rubrica”.
abilitato ad innovare l’ordinamento giuridico ovviamente nei limiti consentiti dalla legge di delega)” 14.
- La “controriforma” del nuovo legislatore nella legge 15 luglio 2002, n. 145 di riordino della dirigenza statale: la rideterminazione di un nuovo punto di equilibrio tra politica ed amministrazione e l’introduzione di maggiori elementi di “flessibilità” e di nuove forme di “mobilità”. Nell’ambito del composito quadro legislativo ora ripercorso e fissato, da ultimo, nel testo unico contenuto nel d. lgs. n. 165 del 2001, che “per forma e contenuto sembrava destinato ad essere un testo a durare” 15 , si colloca l’intervento di riforma
(^14) LUPO, L’estensione della contrattualizzazione ai dirigenti generali supera il vaglio della Corte costituzionale, cit., p. 87. (^15) CARINCI, Sisifo riformatore: la dirigenza, in Il lavoro nelle pubbliche amministrazioni, 2001, p. 959.
operato dal legislatore con la legge 15 luglio 2002, n. 145^16 , il quale, in apparenza, lascia trasparire “l’obiettivo di apportare soltanto alcuni limitati, seppur significativi, aggiustamenti” alla normativa in materia di dirigenza confluita nel richiamato testo unico, intervenendo esclusivamente “attraverso correzioni ed integrazioni parziali delle
(^16) In Gazz. Uff. 24 luglio 2002, n. 172, le cui modalità applicative sono state dettate dalla PRESIDENZA DEL CONSIGLIO – DIPARTIMENTO DELLA FUNZIONE PUBBLICA, Circolare 31 luglio 2002 (in Gazz. Uff. 5 agosto 2002, n. 182). Per i commenti al provvedimento pubblicati anteriormente alla sua approvazione definitiva cfr., CARUSO B., La storia interna della riforma del p.i.: dall’illuminismo del progetto alla contaminazione della prassi, in Il lavoro nelle pubbliche amministrazioni, 2001, p. 989 ss.; FRENI, A proposito di un nuovo riordino della dirigenza statale e non solo, in Iter legis, 2001, p. 5 ss.; OLIVIERI, Le principali novità della riforma della dirigenza pubblica, in www.giust.it, 2001; DEL VECCHIO, Riordino della dirigenza pubblica ed istituzione dell’area dei quadri intermedi nel pubblico impiego: un’occasione da non sprecare, ibidem; OLIVIERI, Primissime considerazioni sulla riforma della dirigenza, ibidem; VIRGA G., Chi di spoil system ferisce …, ibidem; DEL VECCHIO, La riforma della dirigenza pubblica: un’occasione (per ora) sprecata, in www.giust.it, 2002; Per i commenti della dottrina successivi all’entrata in vigore della legge sul riordino della dirigenza statale cfr., CARINCI, Sisifo riformatore: la dirigenza, cit., p. 959 ss.; D’ALESSIO G., La legge di riordino della dirigenza: nostalgie, antilogie ed amnesie, in Il lavoro nelle pubbliche amministrazioni, 2002, p. 213 ss.; SGROI A., La riforma della dirigenza pubblica: legge 15 luglio 2002, n. 145 “Disposizioni per il riordino della dirigenza statale e per favorire lo scambio di esperienze e l’interazione tra pubblico e privato”, in Comuni d’Italia, 2002, p. 1073 ss.; FRATTINI, Nuovi manager nelle pubbliche amministrazioni, in Funzione pubbl., 2002, 1-2, p. 11 ss.; SAPORITO, Una riforma da gestire puntando sulla professionalità, sulla lealtà degli operatori pubblici, ibidem, p. 15 ss.; LADU, Pubblica amministrazione, dirigenza, federalismo, ibidem, p. 19 ss.; SEPE S., Dirigenti pubblici e azione di governo, ibidem, p. 23 ss.; ASTONE, Prime note sul riordino della dirigenza statale, ibidem, p. 31 ss.; FORLENZA, Così l’intreccio delle competenze federali “condiziona” l’ambito di applicazione, in Guida al diritto n. 31 del 10 agosto 2002, p. 38 ss.; ID., Regole operative anche per chi è già in carica, ibidem, p. 43 ss.; CARUSO G., Retromarcia sul ruolo unico: torna la separazione, ibidem, p. 50 ss.; ID., Un corso-concorso per accedere alla qualifica, ibidem, p. 53 ss.; MEZZACAPO, Con l’aspettativa possibile il salto pubblico-privato, ibidem, p. 56 ss.; ID., Tempo indeterminato per gli incarichi internazionali, ibidem, p. 61 s.; FORLENZA, Contenzioso: conquista spazi il giudice ordinario, ibidem,
sufficiente chiarezza le finalità che hanno ispirato la nuova legge 20 , sotto certi profili in chiara ed aperta controtendenza rispetto al precedente assetto normativo. Da questa sorta di “controffensiva” lanciata dal nuovo legislatore è scaturita quella che potremmo definire un’autentica “controriforma” della dirigenza pubblica, i cui molteplici caratteri qualificanti in qualche modo ruotano e convergono tutti, in maniera tutt’altro che lineare, essenzialmente intorno a due obiettivi di fondo: la determinazione (o, rectius , rideterminazione) di un nuovo e sempre difficile equilibrio tra politica e amministrazione da un lato, e, dall’altro, l’introduzione nell’ordinamento della dirigenza di maggiori elementi di flessibilità e di nuove forme di mobilità. Sotto quest’ultimo profilo, l’articolato normativo contiene importanti e positive previsioni che si muovono “nell’ottica di un accrescimento del tasso di ‘flessibilità’ del sistema ordinamentale della dirigenza, e della agevolazione di forme di ‘mobilità’”^21 , di seguito sinteticamente richiamate e sulle quali ci si soffermerà diffusamente nel prosieguo della trattazione. Ci si riferisce, in particolare, al consistente ampliamento della possibilità di affidamento di incarichi dirigenziali generali a dirigenti di seconda fascia (art. 3, comma 1°, lett. d); all’aumento altrettanto significativo della possibilità di attribuzione degli incarichi dirigenziali sia ad estranei alla pubblica amministrazione particolarmente qualificati, sia a dirigenti di altre amministrazioni pubbliche (art. 3, comma 1°, lett. g) ed f); alla reintroduzione della disciplina dell’accesso alla qualifica dirigenziale anche attraverso il corso-concorso selettivo di formazione bandito dalla Scuola superiore della pubblica amministrazione ed aperto anche agli esterni (art. 3, comma 5°); all’innovativa introduzione di disposizioni volte a favorire la mobilità dei dirigenti – ed anche di altro personale delle pubbliche amministrazioni indipendentemente dalla sua qualifica - per lo svolgimento di “attività presso soggetti e organismi, pubblici o privati, anche operanti in sede internazionale” (art. 7, comma 1°), al fine di attuare quell’interscambio di esperienze fra settore pubblico e settore privato, necessario per realizzare l’obiettivo di una pubblica amministrazione che, attraverso l’introduzione di logiche manageriali , si ponga definitivamente in una prospettiva di effettiva competitività ed efficienza. Tuttavia, i proclamati obiettivi di “flessibilità” e “mobilità” sottesi a tali nuove e decisamente positive indicazioni normative, non appaiono facilmente conciliabili con taluni elementi di “rigidità” introdotti, invece, da altre disposizioni contenute sempre nella stessa legge, e che sembrano “orientate in senso diametralmente opposto”, quali, ad esempio, quella che elimina il criterio della rotazione nell’attribuzione degli incarichi dirigenziali (art. 3, comma 1°, lett. a), ovvero quella che sopprime il ruolo unico della
(^20) Cfr., D’ALESSIO G., La legge di riordino della dirigenza: nostalgie,
antilogie ed amnesie, cit., p. 214 ss., secondo cui, nonostante le contraddizioni presenti nell’articolato normativo, al suo interno possono comunque rilevarsi “alcune linee di tendenza prevalenti, che consentono di individuare, nei suoi tratti essenziali, quello che potremmo definire, latu sensu, il suo profilo culturale”. (^21) D’ALESSIO G., op. ult. cit., p. 216 s., che richiama la relazione al
disegno di legge del Governo dal quale è scaturita la legge in commento.
dirigenza e ricostituisce distinti ruoli dirigenziali presso ciascuna amministrazione dello Stato (art. 3, comma 4°). Tant’è che in dottrina è stata autorevolmente avanzata l’ipotesi che allorché con riferimento alla legge in commento si parla di “flessibilità”, si intenda, in realtà, far riferimento “ad un aumento del tasso di discrezionalità politica nell’operare le scelte relative al conferimento ed alla determinazione dei “connotati” da attribuire ai diversi incarichi”^22. Ecco allora finalmente affiorare quello che appare essere l’obiettivo se non proprio esclusivo, quanto meno portante di questa “controriforma”, ovvero l’esigenza fortemente avvertita dal nuovo legislatore di pervenire alla rideterminazione di un nuovo punto di equilibrio tra politica e amministrazione , tra “la necessità di garantire un potere di scelta nell’affidamento degli incarichi dirigenziali all’organo di responsabilità politica e l’esigenza … di garantire l’autonomia dei dirigenti nell’esercizio delle attività gestionali”, come recita la relazione al disegno di legge del Governo. Tuttavia, l’equilibrio tra le opposte esigenze innanzi evidenziate appare quanto mai precario, per effetto di una forte accentuazione del legame della dirigenza dell’amministrazione dello Stato – ed anche di tutti i rappresentanti nominati dal Governo o da singoli Ministri in enti pubblici, società partecipate o controllate dallo Stato, agenzie ed altri organismi comunque denominati – agli organi di indirizzo politico-amministrativo^23 , come lasciano trasparire, anche ad una prima lettura, taluni profili caratterizzanti del nuovo intervento legislativo: la nuova disciplina degli incarichi dirigenziali e delle modalità per il loro conferimento, di cui all’art. 3, comma 1° (l’eliminazione del criterio della “rotazione”, con la contestuale “soggettivizzazione” dei criteri di conferimento degli incarichi di funzione dirigenziale; la “ripubblicizzazione”, nella forma del provvedimento amministrativo, dell’atto di conferimento dell’incarico; la riduzione della durata degli incarichi dirigenziali, non più superiore, in ogni caso, alla durata della legislatura; la rimozione automatica dei titolari degli uffici dirigenziali di vertice da parte di ogni nuovo Governo (c.d. spoils system ), nonché la generalizzazione retroattiva a tutti gli incarichi di funzioni dirigenziali (di livello generale e non) dello spoils system in sede di prima applicazione della legge); la riformulazione della disciplina sulla responsabilità dirigenziale (art. 3, comma 2°); la soppressione del ruolo unico dei dirigenti e la ricostituzione dei vecchi ruoli isituiti presso le singole amministrazioni (art. 3, commi 3° e 4°); ed, infine, la conseguente “riministerializzazione” degli accessi alla qualifica dirigenziale (art. 3, comma 5°).
(^22) D’ALESSIO G., op. ult. cit., p. 217 s., il quale rileva come l’intenzione
di aumentare il potere degli organi di vertice in ordine alla determinazione dei profili strutturali della dirigenza è esplicitata, anche se in maniera attenuata, nella stessa relazione governativa già richiamata. (^23) Cfr., FORLENZA, Regole operative anche per chi è già in carica, cit.,
43, il quale non ritiene possibile parlare di dirigenti dell’amministrazione pubblica tout court, “stante i dubbi in ordine all’applicazione della disciplina in esame a regioni ed enti locali”.
tendenzialmente distinti, ma non nettamente separati, in quanto nella pratica “tra questi due poli vi è quasi sempre un continuum: l’indirizzo quasi mai consiste nella sola posizione di fini ed obiettivi, ma reca per lo più in sé anche prime scelte gestionali; l’amministrazione, dal canto suo, non è più mera esecuzione ma, nello Stato contemporaneo, è divenuta soprattutto gestione, con ampi margini di scelta discrezionale …”. Una vota accolta l’interconnessione fra politica e amministrazione – nella convinzione che siano “due facce di quell’unica medaglia che è il governo della cosa pubblica” – sorge poi l’ulteriore problema di “come strutturare concretamente e normativamente questo modello” in un dato sistema, che a sua volta presenta due profili. In primo luogo, si tratta di cercare di “restituire effettività alla responsabilità per l’esercizio del potere amministrativo”, facendo coincidere quanto più possibile la sede formale del potere con il suo reale esercizio e con questo la correlata responsabilità, stante la piena consapevolezza della frequente dissociazione tra allocazione formale del potere e suo esercizio effettivo e del conseguente rischio di “una sostanziale vanificazione delle responsabilità, sia degli organi di governo che della burocrazia”. Ed il tentativo in parola passa proprio attraverso “il decentramento anche formale di poteri e responsabilità alla dirigenza amministrativa, così da far corrispondere sostanza e forma” 26 , ponendo fine a quella sostanziale ambiguità di fondo che presenta la figura del dirigente pubblico: da un lato c’è, infatti, la nozione del dirigente propria della scienza dell’amministrazione, ovvero di colui che è al vertice di una determinata amministrazione, il moderno manager ; d’altro lato vi è, invece, la figura specifica del pubblico dirigente che nulla ha in comune con la nozione di cui sopra, rimanendo sostanzialmente in posizione di subordinazione gerarchica nei confronti del Ministro titolate del dicastero, che, ai sensi dell’art. 95, comma 2° Cost. assume la responsabilità sostanziale, quanto meno sul piano politico, di tutti gli atti. Di qui “una continua tensione tra ciò che in astratto implica la nozione di dirigente e la figura in concreto delineata dall’ordinamento”; tra ciò che è e ciò che dovrebbe essere 27. Il secondo ordine di difficoltà sta poi nel “dove collocare il discrimine tra poteri e responsabilità degli organi politici e poteri e responsabilità della burocrazia” e, più in (^26) Le citazioni sono tratte da D’ORTA, op. ult. cit., p. 154 s.; tuttavia, considerazioni analoghe sono svolte anche da CARLASSARE, op. ult. cit., p. 157 ss. e BACHELET, Responsabilità del ministro e competenza esterna degli uffici direttivi dei ministeri, in Studi in memoria di E. Guicciardi, Padova, 1976, p. 571 ss. (^27) Sul punto sia consentito rinviare a COLAPIETRO, voce “Dirigenti pubblici”, nel Digesto - IV ed., Disc. Pubbl., V, Torino, 1990, p. 119 ss., in cui già si sottolineava tale sostanziale ambiguità di fondo, che traspariva in qualsiasi tentativo di regolamentazione giuridica, la quale, tuttavia, non era stata forse sufficientemente evidenziata e che verrà, invece, superata – almeno a livello normativo – con gli interventi riformatori degli anni ’90, incentrati proprio sul riconoscimento di un rinnovato ruolo attivo del dirigente pubblico.
particolare, “quali strumenti apprestare per assicurare l’interconnessione tra i due poli”, onde scongiurare il rischio “di indurre, in un caso, una eccessiva politicizzazione dell’amministrazione…, apprestando strumenti troppo penetranti nelle mani degli organi di governo”; nell’altro caso, invece, “di produrre una amministrazione acefala e tendenzialmente anarchica quando, per valorizzare l’autonomia e la responsabilità dei funzionari e l’efficienza della gestione, il potere degli organi di direzione politica venga eccessivamente sacrificato”. Nel nostro paese “si è finora concretizzato il primo rischio, così che l’interconnessione è divenuta, nei fatti, sovrapposizione della politica sull’amministrazione”^28 - e la nuova legge di riforma della dirigenza in commento rende, come vedremo, tale rischio ancora più concreto – anche per effetto di quella sostanziale ambiguità di fondo che riemerge a partire dalle stesse disposizioni costituzionali in tema di pubblica amministrazione.
3.1. Governo e amministrazione nel sistema costituzionale italiano. Fino all’avvento della Costituzione repubblicana, in Italia si è realizzato il modello accentrato, in cui l’unica competenza che appare all’esterno è quella del ministro, il quale si fa risalire al riordinamento dell’amministrazione centrale dello Stato operata dalla legge Cavour del 23 marzo 1853, n. 1483, sulla base di un assetto gerarchico piramidale dell’amministrazione , frutto del connubio del centralismo napoleonico con il parlamentarismo britannico, e che aveva avuto la sua ragione principale nella necessità dell’unificazione amministrativa. Una volta realizzata l’unità dello Stato vengono meno le ragioni giustificatrici dell’accentramento di ogni responsabilità nelle mani del ministro, ma la richiesta di separazione tra politica ed amministrazione – diretta ad assicurare a quest’ultima quelle garanzie di indipendenza nei confronti del ministro che evitino la sua politicizzazione - sortisce come unico effetto il rafforzamento delle garanzie dei pubblici impiegati con le leggi sullo stato giuridico del 1908 e del 1923. Anche la Costituzione repubblicana del 1948 sembra offrire su tale rapporto indicazioni tutt’altro che univoche, dal momento che da un lato mantiene fermo il principio dell’esclusiva responsabilità del ministro per gli atti del proprio dicastero (art. 95, comma 2°) e dall’altro stabilisce il principio della preventiva determinazione normativa delle sfere di competenza, delle attribuzioni e delle responsabilità proprie dei funzionari (art. 97, comma 2°), da cui sembrerebbe, invece, scaturire una distinzione tra momento delle
(^28) Così D’ORTA, La riforma della dirigenza: dalla sovrapposizione alla distinzione fra politica e amministrazione?, cit., p. 155 s., per il quale ciò spiega la rinnovata enfasi posta, nel nostro dibattito politico- istituzionale, sulla distinzione fra politica e amministrazione.
amministrazione, da chiunque emanati e come responsabilità più specifica per quanto rientrante nelle sue attribuzioni” 33. In conclusione, la Costituzione sembra prevedere una amministrazione policentrica, con garanzie di indipendenza nei confronti del Governo, ma da questi non staccata e l’art. 95 Cost. sembra esprimere proprio tale continuum fra Governo e amministrazione al fine di garantire l’unità di indirizzo e senza pregiudicare l’attribuzione di autonomi poteri e responsabilità alla burocrazia.
3.2. Dall’istituzione della dirigenza alla riforma della dirigenza pubblica: la distinzione tra indirizzo politico e gestione amministrativa. Le vicende del rapporto politica-amministrazione sono state contrassegnate dal lento, talvolta contraddittorio, ma progressivo riconoscimento, anche sul piano formale, del ruolo decisionale della dirigenza amministrativa, che, tuttavia, ha potuto acquisire maggiore autonomia soltanto grazie alle prime autentiche riforme organizzative finalizzate a conferire alla dirigenza pubblica un effettivo potere di gestione, alla luce di una concezione manageriale della pubblica amministrazione. In questo quadro è maturata – sulla base della delega conferita con le leggi di delegazione legislativa n. 249 del 1968 e n. 775 del 1970 - una delle più significative riforme post - costituzionali, l’istituzione della dirigenza statale con il d.P.R. 30 giugno 1972, n. 748, nel tentativo di sottrarre l’alta burocrazia (cui venivano attribuite in proprio alcune funzioni di alta amministrazione) alla precedente piena dipendenza gerarchica dal ministro (cui venivano attribuiti poteri di direttiva da esercitarsi in via preventiva e poteri di rimozione da esercitarsi in via successiva), per farne un corpo di collaboratori del vertice politico (adeguatamente selezionato attraverso un corso di formazione dirigenziale), dotato di competenze
(^33) Cfr. D’ORTA, La riforma della dirigenza: dalla sovrapposizione alla distinzione fra politica e amministrazione?, cit., p. 161 s. e CARLASARE, Amministrazione e potere politico, cit., p. 171. Tant’è che il disegno di legge costituzionale di modifica all’art. 95, comma 2°, della Costituzione presentato nel 1999 (A.C. 6136 del 1999) era proprio diretto ad adeguare la responsabilità dei ministri ai nuovi criteri di distribuzione della responsabilità oggi fatti propri dall’ordinamento positivo: l’oggetto della responsabilità politica in senso proprio dei ministri viene, infatti, ad essere identificato nell’esercizio dei poteri di coordinamento e di direzione politica ed amministrativa e negli atti attraverso cui si manifestano tali poteri.
proprie ed autonome e di maggiori responsabilità (delle quali, benché compensate da un trattamento economico onnicomprensivo, debbono comunque rispondere per i risultati dell’azione amministrativa in aggiunta alla normale responsabilità). Tuttavia, in sede di applicazione le norme maggiormente qualificanti la disciplina sono state disapplicate o hanno ricevuto un’applicazione molto timida, inoltre il nuovo modello di rapporto tra organi di direzione politica ed amministrativa conteneva in sé insanabili difetti di impostazione: ad un reale tentativo di modernizzare l’amministrazione statale attraverso adeguate forme di responsabilità gestionale, si contrapponeva ancora una volta un’eccessiva ingerenza dei poteri del ministro negli affari di diretta competenza dei dirigenti^34. E così già alla fine degli anni ’70 il tentativo di modernizzare l’amministrazione statale attraverso la riforma della dirigenza appariva fallito, per l’acquiescenza reciproca tra classe politica e dirigenza amministrativa, la quale ultima aveva rinunciato ad esercitare i poteri riconosciutigli dalla riforma pur di aver salvaguardato il proprio status giuridico-economico e la carriera: quello che è stato definito, secondo la nota definizione di Cassese, lo “scambio sicurezza-potere” tra organi politici ed alta burocrazia^35. Sulla base delle considerazioni innanzi svolte, si spiega il rinnovato interesse posto nel dibattito politico-istituzionale degli anni ’90 sulla tesi della “distinzione” tra politica e amministrazione, nella consapevolezza che “strumento essenziale del cambiamento fosse una più chiara distinzione di ruoli fra organi di direzione politica e burocrazia”, ovvero la definizione di nuove regole in materia di rapporto tra politica e amministrazione. In questo contesto, con la riforma avviata dal d. lgs. n. 29 del 1993 e completata dai successivi d. lgs. nn. 80 e 387 del 1998 ha trovato finalmente realizzazione l’idea di una riforma della dirigenza pubblica in senso manageriale , secondo modelli di tipo imprenditoriale, che cerca di “riportare la politica all’ambito ed alla qualità suoi propri” (gli obiettivi, le scelte, gli indirizzi…), valorizzando entro questi confini l’autonomia gestionale della dirigenza, una volta
(^34) Ci si intende riferire, tra l’altro, al potere di annullare per motivi di legittimità e di revocare o riformare per motivi di merito gli atti dei dirigenti; al potere di decidere i ricorsi gerarchici; al potere di avocare a sé gli atti dirigenziali, nonché ai poteri in ordine al conferimento delle funzioni dirigenziali ed alla loro possibile revoca. (^35) CASSESE, Grandezze e miserie dell’alta burocrazia in Italia, in Pol. dir., 1981, p. 220 ss., che commentava con questa metafora il fallimento della “prima riforma” della dirigenza pubblica in Italia.
