Manuale di diritto finanziario, Sintesi del corso di Diritto Finanziario

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RIASSUNTO COMPLETO DI

A. Mondini,

Manuale di diritto finanziario

Corso di diritto della finanza pubblica. Andrea Mondini

PARTE I – PRINCIPI E FUNZIONI DEL DIRITTO DELLA FINANZA PUBBLICA

Capitolo 2 - L’ordinamento finanziario e le sue fonti

PINCIPALI NORME COSTITUZIONALI IN TEMA DI BILANCI E CONTABILITÀ PUBBLICA DELLO STATO

E LA L.COST 1/

La Costituzione non contiene molte disposizioni che riguardano direttamente o indirettamente i bilanci degli enti pubblici e la contabilità. Più significative sono: L’art. 81 cost = disposizione regolativa principale della finanza pubblica statale; Dopo la L.cost. 1/2012 contiene una riserva di legge che ha ad oggetto “ le norme fondamentali e i criteri volti ad assicurare l’equilibrio tra le entrate e le spese dei bilanci e la sostenibilità del debito del complesso delle pubbliche amministrazioni”. L’art 119 cost = contiene i principi in base ai quali deve essere strutturato e deve funzionare il sistema multilivello di finanza pubblica (interessa le Regioni e gli enti territoriali minori). Art 81 e art 75 cost: norme “procedurali” L’art 81 si presentava fino alla riforma realizzata con L. cost 1/2012 come una disposizione essenzialmente procedurale: è una fonte regolativa della produzione di determinate leggi, in primis le leggi di Bilancio. o L’ originario art 81 si presentava così: Comma 1 (attuale comma 4) = “ le Camere approvano ogni anno i bilanci e i rendiconti consuntivi presentati dal Governo”. La disposizione sancisce: ▪ Il principio di periodicità del bilancio statale (annualità); ▪ La pluralità dei bilanci annuali (bilancio preventivo + consuntivo); ▪ Una riserva di competenza a favore del Governo = al Governo spetta l’iniziativa periodica di presentare:

1. il bilancio “di previsione” (atto di programmazione e di indirizzo politico) prima dell’inizio dell’anno finanziario;
2. il rendiconto “consuntivo” (atto di assunzione di responsabilità politica) dopo il termine dell’anno finanziario di riferimento. ▪ Una riserva di legge (assoluta) a favore del Parlamento = il Parlamento è chiamato ad approvare i 2 bilanci in forma di legge necessariamente parlamentare. È esclusa la possibilità di ricorrere ad atti aventi forza di legge diversi dalla legge parlamentare. L’approvazione parlamentare ha l’effetto: o Di autorizzare e legittimare preventivamente la gestione dell’attività finanziaria da parte del Governo (bilancio previsionale) ovvero o Di controllare e condividere/rigettare questa gestione dopo che è stata svolta (rendiconto consuntivo). Comma 3 (abrogato) = vietava alla LB di introdurre nuovi tributi e nuove o maggiori spese. La ratio del divieto era evitare che il bilancio, che della legge aveva sol ola forma ma non la sostanza, potesse apportare modifiche significative all’ordinamento.

ricorso all’indebitamento e dal POV quantitativo e dal POV qualitativo (stabilendo in quali circostanze, con quali scopi e per quali spese si può contrarre debito). Il legislatore ha introdotto una disciplina di principio e non di dettaglio, affidandone la specificazione e l’attuazione ad una successiva legge ordinaria (rinforzata). Il comma 6 dell’ art 81 reca: “ le norme fondamentali e i criteri volti ad assicurare l’equilibrio tra le entrate e le spese dei bilanci e la sostenibilità del debito del complesso delle P.A sono stabiliti con legge approvata a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna camera, nel rispetto dei principi definiti con legge cost ”. Sostanzialmente l l.cost. 1/2012 indica i principi, i criteri e l’oggetto a cui si deve attenere questa legge attuativa (l 243/2012), che a sua volta determinerà contenuto e struttura dell’annuale LB. Artt. 100 e 103 cost e art 5 L. cost. 1/2012 in materia di controlli della finanza pubblica In materia di controlli della finanza pubblica, la Costituzione valorizza il ruolo della Corte dei Conti che svolge un controllo di tipo amministrativo e di tipo giurisdizionale. o Art 100 cost = la Corte esercita: ▪ Un controllo preventivo di legittimità sugli atti del governo; ▪ Un controllo successivo sulla gestione finanziaria e sugli equilibri di bilancio dello stato; tale controllo ha la funzione di ausilio al Parlamento. o Art 103 cost = “ la Corte dei Conti ha giurisdizione nelle materie di contabilità pubblica e nelle altre specificate dalla legge ” La cost assicura alla Corte l’indipendenza dal governo nell’esercizio delle sue funzioni. o L’art 5 della l. cost 1/2012 = attribuisce alla legge attuativa rinforzata il compito di istituire presso le camere “ un organismo indipendente al quale attribuire compiti di VERIFICA/ANALISI degli andamenti della finanza e di VALUTAZIONE dell’osservanza delle regole di bilancio ”. Così è stato creato, in attuazione, con l. 243/2012 L’UPB (Ufficio parlamentare di bilancio): ▪ organo di rilievo costituzionale che affianca il Parlamento nella verifica/valutazione dei documenti presentati dal Governo; ▪ organo tecnico e indipendente nel validare e certificare le proposte formulate dal Governo. La sua validazione o meno può influenzare la “credibilità politica” delle previsioni del governo. PRINCIPALI NORME COSTITUZIONALI IN MATERIA DI FINANZIAMENTO DELLE SPESE PUBBLICHE I 2 principali canali di finanziamento delle P.A. sono: ▪ il finanziamento tributario (che era l’unico prima della riforma del 2012) ▪ il finanziamento mediante ricorso all’indebitamento da parte dello Stato (ricorso che dal 2012 deve rispettare i principi analitici fissati dagli artt. 81 e 119 cost per le regioni e gli enti locali). IL FINANZIAMENTO TRIBUTARIO:

1. il principio di riserva di legge (artt. 23 e 75 cost.) o Il primo importante principio costituzionale in materia di finanziamento tributario è il principio di riserva di legge , sancito all’ art 23 cost : “ nessuna prestazione personale o patrimoniale può essere imposta se non in base alla legge ”. o Anche questa disposizione è rafforzata dall’ art 75 in base al quale le leggi tributarie non possono essere sottoposte a referendum abrogativo. L’art 23 non fa esplicito riferimento ai tributi ma alle “ prestazioni imposte ” (coercitive, autoritative) di cui i tributi costituiscono certamente un sottoinsieme.

Infatti, la nozione giuridica di tributo è stata definita dalla giurisprudenza costituzionale proprio attraverso l’interpretazione della nozione di prestazione patrimoniale imposta. La riserva di legge esprime il principio della partecipazione alle decisioni fiscali da parte della collettività, mediante gli istituti/organi della democrazia rappresentativa (il c.d. principio anglosassone “no taxation without representation” ). Il principio di riserva di legge assolve una duplice funzione di garanzia del contribuente: a) Garantisce la legalità dell’azione amministrativa contro l’arbitro del potere esecutivo = che il Governo non possa imporre all’individuo alcun obbligo fiscale al di fuori delle condizioni fissate dalla legge; b) Garantisce che la tassazione sia una delle espressioni dell’auto-governo democratico = cioè la necessità del consenso all’imposizione da parte della maggioranza del popolo rappresentato dal Parlamento. Dal POV storico la riserva di legge tributaria è il risultato di un lungo processo di sviluppo storico dello Stato costituzionale moderno basato sulla progressiva limitazione della potestà del sovrano assoluto di imporre tributi ai sudditi per finanziare le spese della corona. Nel modello di democrazia costituzionale parlamentare esprime il principio per le cui le decisioni in materia fiscale devono essere assunte con la massima partecipazione democratica, anche delle minoranze parlamentari. Tale modello di partecipazione e di auto-governo resta tuttavia un ideale verso cui tendere e non un’istituzione compiutamente realizzata.

2. I principi di capacità contributiva e di progressività fiscale (art 53 cost.) L’art 53 cost è la disposizione principale in materia di finanziamento tributario. La disposizione viene interpretata all’interno di una rete di altre norme, connettendola in particolare: ▪ al dovere inderogabile di solidarietà politica economica e sociale (art 2 cost) e ▪ al principio di uguaglianza (art 3 cost). Comma 1 = principio di capacità contributiva “ tutti sono tenuti a concorrere alle spese pubbliche in ragione della loro capacità contributiva ”. Esprime il dovere di contribuzione alle pubbliche spese come un dovere universale (“tutti”) non connesso a uno status di classe o di cittadino. Questo è il principale (ma non esclusivo) criterio di ripartizione delle spese pubbliche tra i consociati: la misurazione dell’attitudine alla contribuzione cui ogni consociato è tenuto, dipende essenzialmente dalla sua capacità economica soggettiva a subire il sacrificio tributario. L’uguaglianza tributaria va intesa in senso: ▪ Formale ▪ Sostanziale = è ammesso tassare in modo differente i contribuenti con redditi similari ma in diverse situazioni (lavorative o personali) se serve a realizzare un’uguaglianza di trattamento sostanziale, in relazione alla sua effettiva capacità contributiva. Tale principio costituisce anche una garanzia nei confronti dell’individuo:

Trasferimenti aggiuntivi a carico del bilancio dello stato possono avere solo carattere speciale ed essere destinati a favore di determinati enti territoriali e per specifiche finalità, diverse dal normale esercizio delle funzioni pubbliche degli enti. L’autonomia è limitata comunque da: ▪ L’obbligo di osservare i vincoli economici e finanziari imposti dall’ordinamento UE; ▪ Dalle norme statali di coordinamento della finanza pubblica; ▪ Dal processo di progressiva armonizzazione dei bilanci e dei sistemi di contabilità. Il problema del coordinamento del sistema tributario si intreccia con quello del coordinamento dei livelli di spesa pubblica. La cost riafferma a garanzia dell’unità economica della Repubblica il principio secondo cui la quantità e la qualità delle funzioni e dei servizi pubblici, che sono esercitati dagli enti territoriali sub-statali e che attengono al godimento dei diritti civili, politici e sociali, possono essere differenti sul territorio nazionale, ma devono essere almeno uguali e uniformi quanto ai loro livelli essenziali. La determinazione dei livelli essenziale è di competenza statale. Per le regioni a statuto speciale valgono poi regole ad hoc di autonomia finanziaria e tributaria. Il finanziamento mediante indebitamento “Ricorrere all’indebitamento” può indicare: a) L’operazione di materiale reperimento di risorse finanziarie mediante prestiti temporanei di denaro da parte di terzi. Quindi l’emissione di titoli di stato o l’erogazione di prestiti monetari per es. dall’UE, il c.d. “fondo salva-stati” o MES (meccanismo europeo di stabilità) b) La creazione di deficit = la scelta di finanziare la spesa pubblica in disavanzo/deficit di bilancio. Può significare programmare nel bilancio preventivo un’eccedenza della spesa pubblica rispetto alle entrate, una situazione di squilibrio finanziario destinata ad essere coperta con “entrate da indebitamento”, cioè mediante la contrazione di prestiti (accensione di prestiti). La costituzione e la L cost. 1/2012 utilizzano la locuzione in entrambe queste accezioni: Il concetto di ricorso all’indebitamento si trova: o All’art 81 comma 2 = disciplina il ricorso all’indebitamento in primis nel significato di creazione di deficit da parte dello stato = ciò è possibile soltanto se: a) reso necessario dall’esigenza di adeguarsi all’andamento avverso o negativo del ciclo economico (nei limiti del peggioramento della performance dell’economia); oppure b) in presenza di eventi eccezionali (es. crisi finanziarie o gravi calamità naturali); in tal caso l’iniziativa di proporre il ricorso spetta al governo e occorre un’autorizzazione del parlamento votata a maggioranza assoluta dei componenti di entrambe le camere. Da ciò si deduce che la cost per quanto concerne lo stato limita dal POV quantitativo la possibilità di ricorso all’indebitamento. Il prestito può essere contratto dallo Stato per qualsiasi tipo di spesa.

o All’art 119 comma 6 = disciplina il ricorso all’indebitamento da parte delle regioni e degli enti locali, ponendo una limitazione dal POV qualitativo: la norma vincola l’indebitamento regionale o locale ad una specifica categoria di spese, le spese per investimenti. L’art 119 dà al ricorso all’indebitamento come primo significato quello di singole operazioni di accensione di prestiti finalizzate a coprire specifiche spese. ULTERIORI LIMITI: I) È necessario definire, contestualmente al ricorso, piani di ammortamento (= precisi programmi di rimborso progressivo dei prestiti che diano la garanzia di estinguere il debito contratto in tempi definiti e integralmente). II) Ogni comparto regionale deve essere complessivamente in pareggio di bilancio (=la sommatoria dei saldi di bilancio di ogni regione e di tutti gli enti territoriali minori che si trovano in essa deve essere almeno in pareggio) III) La clausola di responsabilizzazione del mutuatario = allo Stato è vietato prestare garanzie per il debito pubblico regionale e locale. La spesa pubblica nella costituzione e la ripartizione del “costo dei dirittI” tra stato e mercato Le fonti costituzionali, salvo l’art 53 (=finanziamento spese in ragione della capacità contributiva), non trattano della spesa pubblica in modo organico. Tuttavia, molte norme costituzionali sottintendono l’esistenza di una spesa a carico dei bilanci pubblici, funzionale e necessaria ad assicurare il godimento di alcuni diritti fondamentali: ▪ Il diritto alla salute, la norma precisa che “la repubblica garantisce le cure agli indigenti”; ▪ Il diritto di agire in giudizio e di difesa, la norma precisa che davanti a ogni giurisdizione devono essere assicurati ai non abbienti fornendo loro i mezzi necessari con appositi istituti; ▪ I diritti pretensivi, cioè i diritti a ricevere una prestazione a contenuto economico o il diritto a ricevere prestazioni “in natura” consistenti in determinati beni e servizi, come i servizi di trasporto pubblico, che sono servizi “gratuiti” (per il singolo beneficiario, nel senso che non deve acquistarli sul mercato; ma la “gratuità” può rivelarsi un’illusione finanziaria, ove si tenga conto, appunto, del fatto che quei servizi “costano” alla collettività nel bilancio pubblico, e che possono essere finanziati da tutti, compreso dal beneficiario, attraverso il pagamento delle imposte fiscali). ▪ Le libertà negative (le “libertà da”, dallo Stato in primis , configurabili come immunità dell’esercizio di poteri coercitivi o limitativi da parte dello Stato o di terzi). Molti dei diritti fondamentali astrattamente spettanti ai cittadini “costano”; sono cioè “finanziariamente condizionati” quanto alla loro effettività dalle risorse che in concreto vengono stanziate in bilancio. Ciò non deve tuttavia far giungere alla conclusione che, nel nostro ordinamento, tutti i diritti siano finanziati integralmente dallo Stato né che dovrebbero esserlo. Ed infatti l’esercizio di molti diritti, anche fondamentali, dipende dalla disponibilità e dall’impiego, da parte dei singoli individui, di risorse private: il sistema economico delineato dalla costituzione è di tipo misto (economia pubblica + privata).

▪ Viene emanata la prima Legge generale di contabilità e finanza pubblica (L 468/1978). La crisi economica degli anni 70 legata alla crisi energetica (c.d. shock petrolifero) favorisce l’introduzione di una disciplina unitaria della manovra economico finanziaria. SI decide di introdurre la Legge Finanziaria con lo scopo di aggirare i limiti dell’art 81 cost (es divieto di attuare politiche tributarie e di spesa pubblica). La LF viene disciplinata dalla L 468/1978 in modo da essere approvata assieme alla LB, prima di essa ma parallelamente, come strumento specifico di cura dell’interesse finanziario dello Stato. ▪ Nel decennio successivo alla sua introduzione (78-88), la LF funziona trova una corsia preferenziale in sede di esame parlamentare, avendo la certezza di essere approvata necessariamente entro il 31 dicembre prima della LB. Norme specifiche introducono nei regolamenti parlamentari la c.d. sessione parlamentare di bilancio. Durante la sessione (80-85gg) i lavori parlamentari si possono concentrare unicamente sull’esame degli atti normativi che compongono la manovra finanziaria (LB + LF

• Leggi collegate dal 1988). La sessione di bilancio per LB e LF aiuta ad evitare l’esercizio provvisorio del bilancio che da regola diventa eccezione. Tuttavia, in questo modo la LF viene definita “Legge Omnibus” = viene caricata delle c.d. leggine, cioè moltissime norme destinate a soddisfare interessi singolari spesso per ragioni di opportunità elettorale (a causa della sua trattazione/ approvazione certa); ▪ Con la riforma del 1988 la LF viene razionalizzata e il suo contenuto viene tipizzato: Deve contenere solo norme volte a determinare effetti finanziari e a regolare le grandezze macroeconomiche; Incontra vincoli e divieti di contenuto (es divieto di introdurre muovi tributi e nuove o maggiori spese); Deve predeterminare e decidere i saldi fondamentali di finanza pubblica: i saldi divengono obiettivi della manovra, etero-determinati dalla LF; divengono cioè espressamente una funzione dell’indirizzo politico proposto dal Governo e approvato dal Parlamento. Vengono introdotti poi: o il DPEF (= documento di programmazione economica e finanziaria); si evolverà poi nell’attuale DEF che ha la funzione di realizzare il principio della programmazione economico-finanziaria che deve essere organica e coernete designando preventivamente il complesso delle misure che il Governo intende articolare nella LF e nelle leggi collegate; o le leggi collegate alla manovra La LB viene arricchita di una doppia rappresentazione contabile delle entrate e delle spese secondo il criterio di competenza e anche di cassa. Al termine del decennio il funzionamento della coppia LF/LB comincia a mostrare molte criticità.

▪ Si ha così un’ulteriore riforma tra il 97 - 99 che limita il contenuto della LF (divieto di contenere norme di carattere ordinamentale e organizzatorio) e contestualmente lo amplia (può contenere anche norme di entrata/spesa ma di carattere ordinamentale). ▪ Le successive riforme si giustificano alla luce della contestuale evoluzione del diritto UE e dell’entrata in vigore nel 99 del Patto di stabilità e crescita. La legge 196/2009 e il passaggio dalla Legge finanziaria alla Legge di stabilità Le riforme legislative della fine degli anni 90 anticipano un decennio caratterizzato: Dalla riforma del titolo V Dall’introduzione della moneta unica europea Dalla 1° applicazione del PSC In questo contesto matura la riforma della legge generale di contabilità e finanza pubblica , con l’abrogazione della L.468/1978 da parte della L.196/2009. Sebbene il suo testo riprenda in più punti la L del 1978, opera comunque una razionalizzazione della materia e apporta significative innovazioni. Dal POV formale : La LB mantiene il carattere “notarile e formale “ e resta la struttura duale della manovra; La LF viene riformata e sostituita con la nuova Legge di Stabilità, così chiamata per evidenziarne la funzione di strumento per la stabilizzazione e la crescita dell’economia., in sintonia con gli obiettivi del diritto europeo. Dal POV sostanziale : Vengono riformati i contenuti tipici della LF, così che la nuova LS torna ad essere una legge “leggera” nei contenuti e indirizzata alla cura dell’interesse finanziario; Le c.d. Leggi collegate sono investite del compito di realizzare gli interventi riformatori del Governo; Vengono creati appositi organismi istituzionali per garantire meglio il coordinamento tra i vari livelli di governo; Riguardo la LB, la struttura del bilancio dello stato deve recepire il carattere pluriennale della manovra e pertanto le previsioni di entrate, spese e saldi di bilancio assumono stabilmente un carattere triennale; viene introdotta una classificazione funzionale di entrate/spese per “Missioni” e “Programmi” che tutt’ora caratterizza il bilancio. La L 196/2009 è nata con un carattere duplice :

1. Una parte preponderante delle sue disposizioni = contiene una disciplina stabile e potenzialmente duratura,
2. Una parte delle sue norme = consiste in una numerosa serie di deleghe al Governo, in relazione alle quali fissano criteri e linee direttive per riformare alcuni aspetti della LB e di altri istituti della finanza pubblica;

L’attuazione della riforma costituzionale del 2012, la Legge “rinforzata” 243/2012 e l’unificazione della LB La struttura e i contenuti della L. 243/2012 dipendono dai principi e dai criteri direttivi fissati dall’art 5 della L. cost. 1/2012. Analizziamo le norme della L 243 per gruppi: I. Definizione di un set di regole fiscali fondamentali (regola del saldo di bilancio, regola del debito pubblico e regola della spesa) che valgono per tutte le amministrazioni pubbliche e che devono concorrere a salvaguardare l’equilibrio di bilancio. Questo insieme di regole si applica al fine di far concorrere tuti i livelli di governo della finanza pubblica al rispetto dei parametri fissati dal diritto europeo. II. Definizione della condizione di equilibrio di bilancio per ciascun livello di governo della finanza pubblica = la Legge deve definire il concetto di equilibrio e declinarlo contemporaneamente in più versioni in base dimensioni territoriali e grandezze finanziarie prese in considerazione di volta in volta. Si può definire la L 24 come una sorta di cinghia di trasmissione” dalla dimensione sovranazionale a quella inferna che rende i vincoli europei di finanza pubblica dei concreti limiti operativi. III. Meccanismi e procedure per la verifica periodica, ex ante, ex post degli andamenti di finanza pubblica e per l’eventuale correzione periodica dei saldi di bilancio delle P.A. (effettivi e strutturali) in caso di scostamenti (programmati o avvenuti) rispetto alle previsioni. L’idea è quella di un monitoraggio correttivo permanente degli equilibri di finanza pubblica è centrale nella L. cost 1/ IV. Regole di solidarietà interistituzionale tra livelli di governo V. Regole di attuazione della disciplina costituzionale relativa al ricorso all’indebitamento per regioni ed enti locali VI. La disciplina della struttura e del contenuto della LB. A partire dall’esercizio finanziario del 2017, viene meno il “dualismo legislativo” e la LS è effettivamente abrogata o, per meglio dire, assorbita dalla LB. La nuova LB dopo la riforma ad opera della L 243/2012 è pertanto una legge sostanziale e non più solo formale, è una legge “unificata”, ma rimane pur sempre divisa in 2 sezioni:

1. La 1° sezione (“ misure quantitative per la realizzazione degli obiettivi programmatici ”) = assorbe buona parte del contenuto della precedente LF-LS
2. La 2° sezione (“approvazione degli stati di previsione”) = corrisponde alla LB ante riforma, cioè contiene la parte propriamente contabile del bilancio

VII. Controlli e valutazioni da parte di organi non politici ma tecnici o giurisdizionali : la L 243 ha esteso le funzioni della Corte dei conti e introdotto l’UPB : organismo consiliare, di natura tecnica e con status indipendente e autonomia organizzativa ha compiti di analisi e verifica degli andamenti di finanza pubblica e di valutazione dell’osservanza delle regole di bilancio. Le sue funzioni sono di ausilio all’attività parlamentare 3 componenti (nominati dai presidenti di Camera e Senato), durano in carica 6 anni, non sono rieleggibili. La posizione di questa legge nel sistema delle fonti è particolare :

1. Per il carattere “rafforzato” della riserva di legge costituzionale che la riguarda. Infatti, la L 243, pur essendo una legge ordinaria, può essere abrogata, modificata o derogata solo in modo espresso da una legge successiva approvata ai sensi dell’art 81 co. 6 cost. La previsione punta a dotare di “resilienza” questo testo normativo, che gli deriva certamente dalla specifica riserva di competenza contenuta nella cost + dal quorum deliberativo a maggioranza qualificata.
2. Pur essendo una legge ordinaria la Cost e la L 1/2012 le riservano una specifica competenza regolativa di carattere generale. Da questo POV la L 243/2012 si differenzia molto dalla L 169/2009: Entrambe contengono norme sulla produzione giuridica di altre norme (es quelle della LB)+ La L 243 è in senso proprio attuazione della costituzione, la L169 non lo è sebbene contenga disposizioni che si autoproclamano “profili attuativi della cost”.
3. Essa contiene numerose disposizioni di rinvio ad altre norme: a) RINVII FORMALI ALL’ORDINAMENTO UE : quasi tutte le nozioni tecniche fondamentali utilizzate dalla legge vengono definite rinviando alle corrispondenti definizioni fissate nel diritto UE; b) RINVII A SUCCESSIVE LEGGI NAZIONALI DA EMANARE per dare attuazione a norme generali o di principio contenute nella legge; L’art 15 ad es. nel disciplinare il contenuto della LB rinvia ad un’ulteriore Legge dello stato che dovrebbe disciplinare le modalità di attuazione dello stesso art 15. Questa tecnica (b) è una delle criticità della L 243 perché l’unica legge emanata in attuazione dell’art 81 co. 6 cost dovrebbe contenere una disciplina completa delle materie riservate alla competenza della legge rinforzata.

I principi/criteri per la dotazione di regioni ed enti locali di un proprio patrimonio L’istituzione di appositi organismi speciali con funzioni di raccordo, monitoraggio, proposta e verifica in materia di federalismo fiscale, tra cui la commissione parlamentare. I criteri per la definizione dei regimi transitori che continuano tutt’ora ad essere applicati nell’incompiutezza dell’attuazione della L 42. LE FONTI EUROPEE E INTERNAZIONALI DELLA FINANZA PUBBLICA NAZIONALE L’ordinamento europeo è fondato su vari trattati internazionali succedutisi nel corso degli anni durante il processo di integrazione economica e sociale. L’UE non ha natura di stato federale, non avendo natura statuale è senza sovranità o, meglio, ha una sovranità “riflessa”/ceduta dagli Stati membri partecipanti. o Il TUE e il TFUE prevedono: L’attribuzione all’UE di alcune competenze esclusive, sulla base del principio di attribuzione.; L’attribuzione in alcuni settori di una competenza concorrente con gli stati Membri; La possibilità per l’UE di intervenire anche in quei settori che non sarebbero di sua competenza esclusiva, se una regolamentazione sovranazionale appaia giustificata e opportuna in forza dei principi di sussidiarietà e proporzionalità. Il divieto per gli stati di esercitare le proprie competenze in contrasto con le norme dell’ordinamento UE I trattati europei non attribuiscono all’UE una competenza a disciplinare direttamente le finanze pubbliche nazionali, che rimangono collocate nella sfera della sovranità statuale. Tuttavia, nel corso del lungo processo di integrazione, si è manifestata la tendenza ad una progressiva limitazione della discrezionalità politica degli stati membri nel configurare e gestire le proprie finanze pubbliche, fino ad una vera trasformazione degli ordinamenti finanziari nazionali. Il diritto dell’UE è ormai un autonomo livello di governo (sovranazionale) della finanza pubblica nazionale. In questo ambito l’incidenza del diritto UE sugli ordinamenti nazionali è stata crescente è progressiva. o Nel 1997 è stato adottato il PSC (Patto di stabilità e crescita europeo) = un complesso di norme, costituito da 2 regolamenti e una risoluzione del Consiglio europeo. Scopo della normativa è garantire il mantenimento della disciplina di bilancio e delle condizioni di finanza pubblica necessarie a dare stabilità all’euro da parte dei paesi che l’hanno adottato.

Il quadro normativo europeo fino al 2011 era costituito essenzialmente dal PSC: questo offriva strumenti giuridici per il coordinamento politico internazionale senza entrare nel merito della legislazione interna di finanza pubblica. Nel 2011 l‘UE ha adottato il Six pack prima, il Two pack poi nel 2013. Per completare il quadro delle fonti sovranazionali in materia di finanza pubblica occorre ricordare: o Il 1° marzo 2012 fu concluso, fra la maggioranza dei paesi membri dell’UE, il Fiscal Compact (=Trattato internazionale sulla stabilità, il coordinamento e la governance dell’UEM) Il trattato fu anticipato da patto c.d. Europlus di carattere programmatico e meramente politico. Tra i contenuti principali del Fiscal Compact si può ricordare l’assunzione di alcuni obblighi per gli Stati firmatari: a) Obbligo di introdurre norme di diritto interno “ vincolanti e di natura permanente – preferibilmente costituzionale – o il cui rispetto fedele è in altro modo rigorosamente garantito lungo tutto il processo nazionale di bilancio ” e che assicurino saldi di bilancio in avanzo o in pareggio. b) Obbligo di contenere il proprio deficit strutturale entro percentuali ridotte del PIL (non oltre 0,5%) se il debito pubblico è elevato; c) L’obbligo di ridurre ogni anno il debito pubblico di una data percentuale; d) L’obbligo di adottare meccanismi di “correzione automatica” in caso di scostamento dagli obiettivi concordati; e) Inoltre, anche se l’accordo non rientra propriamente fra le fonti del diritto UE, gli stati firmatari si sono impegnati a coordinare i piani di emissione del proprio debito pubblico con le Istituzioni europee e a sostenere e non ostacolare le proposte della commissione. Spetta alla Corte di Giustizia UE accertare la violazione degli obblighi suddetti. o Nel 2012 è entrato in vigore anche il Trattato internazionale relativo all’istituzione e al funzionamento del MECCANISMO EUROPEO DI STABILITÀ o MES o “fondo salva-stati”. Anche questo non appartiene propriamente al diritto europeo essendo un accordo intergovernativo tra paesi membri (vedi cap 14.5.1).

Capitolo 3 - Le funzioni dei sistemi di finanza pubblica nell’economia di mercato

Lo sviluppo della finanza pubblica dello stato come risposta ai “fallimenti del mercat Il bilancio dello Stato può costituire uno strumento di governo, funzionale alla realizzazione di specifiche politiche pubbliche. Questo è un approdo al quale si è giunti con il crescente interventismo pubblico nell’economia. Questione controversa è quale debba essere la misura ottimale dell’intervento dello Stato nell’economia di mercato.

1. Funzione allocativa Con funzione allocativa si intende l’allocazione delle risorse all’interno di un sistema economico: Come e in che misura vengono impiegati i fattori produttivi per produrre l’esatta quantità di beni e servizi che serve a soddisfare la loro domanda sul mercato. Come e in che misura quei beni e servizi saranno impiegati e consumati dai vari attori economici (imprenditori, consumatori ecc). Il problema allocativo è una questione di efficienza della produzione dei beni (bene = utilità = entità in grado di soddisfare un dato bisogno dell’individuo). La scienza economica studia:

• L’allocazione delle risorse effettivamente esistente , in primo luogo,
• L’allocazione delle risorse potenziale , poi,
• Per stabilire, infine, sulla base di queste, se vi sia e quale sia l’allocazione ottimale = quella che comporta una situazione di: o Equilibrio domanda-offerta di beni, o Pieno impiego dei fattori produttivi. Obiettivo di un’allocazione ottimale delle risorse, ai fini della produzione di beni, è quello di raggiungere e garantire l’efficienza economica. Per quanto riguarda la produzione di beni, il mercato può fallire rispetto alla produzione di alcuni di essi (i c.d. beni pubblici = beni caratterizzati da un uso o fruizione sociale e collettiva), perché la produzione di determinati beni può risultare: a) economicamente insostenibile; b) non sufficientemente conveniente per i soggetti privati che operano in regime di mercato. I “beni pubblici”. Capacità o inefficienze allocative del mercato nella loro produzione Distinguiamo: i beni (che possiamo qualificare come) privati, sono caratterizzati da:
• rivalità nel consumo = il consumo da parte di 1 soggetto ne rende impossibile il consumo da parte di altri soggetti oppure
• escludibilità nel consumo = sono fruibili da parte di + soggetti contemporaneamente ma io bene può essere consumato solo dal proprietario/titolare che pagando un prezzo acquisisce il diritto ad escludere tutti gli altri dalla fruizione di quel bene
• scarsità (naturale o sociale) motivo per cui acquisiscono un valore di scambio sul mercato.

beni pubblici, sono caratterizzati da assenza di rivalità nel consumo e/o dalla non escludibilità del consumo. Sono beni disponibili all’uso di tutti (risorse naturali) o prodotti artificialmente di uso collettivo e/o di interesse sociale (caratterizzati dal fenomeno delle c.d. esternalità positive” o “economie esterne”. Tali beni tendono a procurare vantaggi anche ai soggetti che non ne fanno richiesta e/o non ne fruiscono direttamente; o Appare quindi difficile una produzione remunerativa dei beni pubblici sul mercato da parte delle imprese private (= se un’impresa privata volesse fornire un bene pubblico non riuscirebbe a far pagare un prezzo a tutti coloro ai quali detto bene offre un vantaggio anche indirettamente); o Il mercato non sarebbe in grado di portare spontaneamente domanda e offerta in equilibrio reciproco in modo efficiente e ottimale. Distinguiamo, però, beni pubblici:

• Puri - es. l’illuminazione pubblica - tutti ne possono godere senza escludere la fruizione da parte degli altri (è impossibile fornire l’illuminazione delle piazze/strade solo ai cittadini disposti a pagarne il prezzo) questi beni non possono essere forniti in modo efficiente da imprese private in regime di mercato;
• Misti - è possibile che il godimento da parte di 1 soggetto escluda la fruizione da parte di altri (è possibile fornire tali beni ai soli soggetti interessati il pagamento di un prezzo) questi beni potrebbero essere forniti in modo efficiente da imprese private in regime di mercato. Tuttavia, il rischio che taluni consociati rimangano esclusi dalla fruizione di quei beni (es. impossibilità soggettiva di pagarne il prezzo) può comunque risultare NON OPPORTUNO o NON DESIDERABILE (dal pov morale o economico). Quindi molti di questi beni pubblici misti possono essere forniti in parte dallo stato e in parte da imprese private in regime di mercato. Es. di bene pubblico misto sono le infrastrutture per la viabilità stradale. Anche i privati possono costruire strade, limitandone l’accesso solo a coloro che pagano un pedaggio. Tuttavia, non è desiderabile che la percorribilità di tutte le strade sia a pagamento perché alcuni cittadini sarebbero impossibilitati a sostenere i costi per accedervi e quindi dovrebbero rinunciare al loro diritto di circolare liberamente. Il sistema viario pubblico appartiene al c.d. demanio stradale. Il fatto che la titolarità delle risorse naturali o di molti beni del demanio sia pubblica non implica che questi beni non possano essere gestiti in forma privativa: lo stato può dare in concessione l’uso di tali beni a privati (a titolo oneroso) i quali sono tenuti a consentirne l’accesso alla collettività ma in regime di mercato. Occorre in ultimo distinguere i beni c.d. meritori = quelli per cui l’intervento dello stato non si giustifica per una presunta incapacità del mercato di produrli o di gestirli in modo inefficiente, ma