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Parlamento
Il bicameralismo: Il Parlamento è un organo costituzionale che si struttura in due rami : la
Camera dei deputati (Palazzo Montecitorio) e il Senato della Repubblica (Palazzo Madama). Sebbene ciascuna Camera lavori per conto proprio e, come vedremo, è dotata di un proprio regolamento, la Costituzione prevede dei casi in cui si riunisce in seduta comune (art. 55 Cost.). Ciò avviene: a) per l’ elezione e il giuramento del P.d.R. (artt. 83 e 91 Cost.); b) per la messa in stato d’accusa del P.d.R ., nelle ipotesi di alto tradimento e attentato alla Costituzione (art. 90, comma 2, Cost.); c) per l’ elezione di 5 giudici costituzionali (art. 135 Cost.); d) per l’ elezione di 1/3 dei componenti del C.S.M (art. 104, comma 4, Cost.). Quando il Parlamento si riunisce in seduta comune, il Presidente e l’Ufficio di presidenza sono quelli della Camera dei deputati (art.63, comma 2 Cost.). Poiché tra le due Camere, in quanto a funzioni e poteri , esistono differenze marginali che non alterano l’identità politica delle stesse , ecco che allora la dottrina parla di bicameralismo perfetto o paritario. Invero, differenze come quelle relative al numero dei componenti, ai diritti di elettorato attivo/ passivo e, al solo Senato, la presenza di membri non elettivi (5 Senatori a vita), di per sé non consentono di ravvisare le caratteristiche dei parlamenti a struttura bicamerale imperfetta , nei quali in genere la seconda Camera rappresenta gli States federati (come in USA e in Germania). Esistono, inoltre, in Stati di piccole dimensioni, parlamenti monocamerali (ad es., Finlandia, Svezia, Portogallo, Grecia e Israele). Alla domanda, “ i nostri parlamentari sono troppi? ”, andrebbe forse risposto in questo modo: il vero problema del nostro Parlamento riguarda la duplicazione delle funzioni , non il numero dei componenti delle Assemblee. La questione della riduzione dei componenti, infatti, spesso nasconde intenti anti-parlamentari e, dunque, anti-democratici. Una riduzione eccessiva del numero dei membri di ciascuna Camera inficia lo stesso funzionamento del sistema rappresentativo : più limitato è il numero dei rappresentanti, più ampio diventa il numero dei soggetti rappresentati da ciascuno di essi, sino al paradosso che uno solo rappresenti tutti, come nei sistemi non democratici. Alla riduzione dei rappresentanti, dunque, corrisponde una diminuzione delle “voci” attraverso cui portare in Parlamento le istanze provenienti dalla società civile. Legislatura - proroga – prorogatio Le due Camere sono elette per durare 5 anni. Il periodo di tempo intercorrente tra un’elezione e l’altra è denominato legislatura. Salvo in caso di guerra, non è ammessa la proroga delle Camere oltre tale termine (art. 60, comma 2, Cost.). Poiché però le nuove elezioni devono avvenire entro 70 gg. dalla fine della legislatura e, la prima riunione delle Camere rinnovate, ha luogo non oltre il ventesimo giorno dalle elezioni, tra lo scioglimento delle Camere e la prima riunione delle nuove i poteri continuano ad essere esercitati dalle Camere precedenti. In tal caso si parla di prorogatio , al fine di garantire il continuo funzionamento del sistema costituzionale. Ciò che non devono necessariamente procedere in un’ottica di continuità sono invece i lavori parlamentari : ciascun Parlamento è libero di portare avanti il proprio indirizzo politico (i lavori assembleari precedenti, se non terminati, vanno persi). Lo scioglimento anticipato delle Camere: La durata della legislatura può essere inferiore a 5 anni nel caso in cui il sistema politico-rappresentativo s’inceppi, come
avviene a causa delle crisi di Governo (viene a mancare la maggioranza a sostegno del Governo per contrasti insanabili tra le forze politiche in Parlamento). La Costituzione, in tali casi, conferisce al P. d. R. ex art. 88 Cost. il potere di sciogliere una o entrambe le Camere , purché egli non sia negli ultimi 6 mesi del suo mandato settennale (c.d. “semestre bianco” , a meno che gli ultimi 6 mesi non coincidano con gli ultimi 6 mesi della legislatura. In tale ipotesi il P.d.R. è legittimato ad utilizzare il suo potere, al fine di evitare il c.d. “ingorgo istituzionale” ). Il potere di scioglimento è un potere di garanzia della Costituzione. Esso serve a rimettere in funzione il sistema politico-rappresentativo, ridando la parola al corpo elettorale , il quale eleggerà una nuova piattaforma parlamentare.
La riunione delle Camere: Sebbene l’art. 62, comma 2, Cost., stabilisca che le Camere si
riuniscono «almeno due volte l’anno», esse, in realtà, lavorano in permanenza. Le Camere attuali sono convocate dal rispettivo presidente per sbrigare i numerosissimi affari (legislativi e non) di cui debbono occuparsi. Di fondamentale importanza è l’ ordine del giorno (odg) , ossia l’elenco delle questioni che devono essere trattate in una seduta. Infatti, una proposta non inserita nell’odg è come se non esistesse. Sono i presidenti delle Camere a predisporre l’odg, tenendo conto della «programmazione dei lavori» che viene fatta nella «Conferenza dei Capigruppo», d’intesa con il Governo. Il programma di quest’ultimo, per diventare operativo, deve trasformassi in legge.
Le immunità parlamentari ex art. 68 Cost.: Al fine di svolgere in piena libertà le proprie
funzioni, deputati e senatori godono di particolari garanzie. Esse si denominano immunità parlamentari e comprendono: a) la insindacabilità (art. 68, comma 1); b) la inviolabilità (art. 68, comm. 2 e 3). L’insindacabilità: Insindacabilità significa non-perseguibilità, ossia non responsabilità dei parlamentari per le opinioni espresse e i voti dati nell’esercizio delle loro funzioni. Pertanto, ogniqualvolta vi sia «nesso funzionale» tra l’esercizio delle funzioni parlamentari e le opinioni delittuose (ingiuria, diffamazione) del parlamentare stesso (sia esse espresse in Parlamento, in un talk-show , sulla pagina di un giornale, in un comizio, etc.), non sarà possibile procedere giudizialmente nei suoi confronti. Il giudice, infatti, sarà tenuto a chiedere l’ «autorizzazione a procedere» nei confronti del membro del Parlamento alla Camera di appartenenza. Se quest’ultima la nega perché ritiene l’esistenza del «nesso funzionale», il processo si interrompe. Al magistrato procedente, qualora in disaccordo con la decisione dell’Assemblea legislativa, è sempre garantita la possibilità di adire la Corte costituzionale per «conflitto di attribuzione». L’inviolabilità: L’inviolabilità riguarda i reati comuni , cioè quelli compiuti dal deputato o dal senatore in quanto privati cittadini e, dunque, fuori dall’esercizio delle funzioni parlamentari. Per poter limitare la libertà dei parlamentari occorre sempre un’ «autorizzazione a procedere» della Camera cui appartengono. In particolare, tale autorizzazione deve essere richiesta per:
a) l’ arresto o qualunque altra limitazione della libertà personale, salvo che si tratti di
arrestare il parlamentare colto nell’atto di compiere un grave reato (si dice: in flagranza di reato ) o di dare esecuzione a una sentenza di condanna definitiva ;
b) la perquisizione personale o domiciliare;
Cost. ). Senza le quali, nessun procedimento parlamentare sarebbe possibile, a cominciare da quello legislativo. Del resto, in una recente pronuncia ( ord. n. 17 del 2019 ), la stessa Corte costituzionale ha di fatto riconosciuto agli stessi gruppi la possibilità di sollevare conflitto di attribuzioni. Gli organi minori delle Camere
- Conferenza dei capigruppo : è composta, in ciascuna Camera, del presidente della Camera stessa e dai presidenti dei gruppi parlamentari. Essa ha un compito di estrema importanza: quello di stabilire il calendario dei lavori e l’ ordine del giorno di ciascuna seduta.
- Giunte : organi interni alle Camere (anch’esse composte in proporzione ai gruppi) che assolvono a compiti tecnici inerenti al funzionamento delle Camere stesse. Tra le più importanti vanno ricordate: la Giunta per il regolamento (che esamina le questioni che hanno a che vedere con l’interpretazione ed eventualmente la modifica del regolamento); la Giunta per le elezioni (che valuta la regolarità dell’elezione dei componenti l’Assemblea, anche con riguardo all’esistenza di cause di incompatibilità, ineleggibilità, incandidabilità); la Giunta per le autorizzazioni a procedere (che ha competenza preparatoria in materia di insindacabilità e d’inviolabilità dei parlamentari).
- Commissioni : servono a decongestionare il lavoro parlamentare, sia nell’attività legislativa sia in quella di controllo sul Governo. Ciascuna è competente su argomenti specifici e si dicono «permanenti» , poiché vengono costituite all’inizio della legislatura e durano in carica fino alla fine. Esse possono anche essere «bicamerali» (ad es., la Commissione di vigilanza Rai) e «d’inchiesta» (previste dalla Cost. all’art. 82, con il compito di indagare su fatti e situazioni di rilevanza politica, come ad es. la Commissione antimafia)
L’ iter legis : Come è scritto in Costituzione, «la funzione legislativa è esercitata
collettivamente dalle due Camere» (art. 70). Ciò significa che, per l’approvazione di una legge, occorre il voto favorevole – sul medesimo testo - sia della Camera che del Senato (bicameralismo paritario). L’approvazione della legge deve seguire, in ciascuna Camera, un iter complesso che prevede quattro fasi :
- l’iniziativa ;
- l’esame e l’approvazione ;
- la promulgazione ;
- la pubblicazione.
L ’iniziativa: L’iniziativa legislativa si esercita presentando al presidente di una delle due
Camere (indifferentemente) una proposta di legge , cioè un testo legislativo redatto in articoli e accompagnato da una relazione illustrativa. A godere del diritto di iniziativa legislativa sono:
- il Governo (mediante disegni di legge autorizzati dal P.d.R. aventi il fine di dare attuazione al programma politico);
- ciascun membro del Parlamento (spesso esprimono interessi particolari dei collegi elettorali che li hanno eletto o delle categorie sociali da cui sono appoggiati);
- il CNEL (può formulare proposte su materie economiche e sociali);
- 50.000 elettori (si tratta dell’iniziativa popolare, prevista per consentire a gruppi di opinione di prospettare esigenze non rappresentate dai partiti);
- le Regioni (proposta presentata alle Camere dal presidente della Regione, dopo la sua approvazione da parte del Consiglio Regionale). La presentazione di una proposta di legge non obbliga le Camere a pronunciarsi. Affinché la proposta venga effettivamente discussa
è necessario che essa sia inserita nella programmazione dei lavori da parte della Conferenza dei capigruppo.
L’esame, la discussione e l’approvazione:
Per l’approvazione delle proposte di legge sono previsti un procedimento ordinario (anche detto con Commissione in sede referente ) e due abbreviati (uno con Commissione in sede deliberante/legislativa ; l’altro c.d. «misto» , con Commissione in sede redigente ).
- Il procedimento ordinario (art. 72, comma 1, Cost.) vuole che la Commissione faccia un esame preliminare del progetto (o dei progetti) in discussione. Concluso l’esame preliminare, la stessa predispone una relazione (o più relazioni: di maggioranza e di minoranza). Successivamente, testo della Commissione e relazione vengono trasmessi all’Assemblea per un’ulteriore discussione e poi per la votazione. Quest’ultima fatta separatamente: prima articolo per articolo con possibilità di emendament i, poi sulla legge nel suo complesso.
- Il procedimento legislativo decentrato , invece, chiude tutta “la partita” politica in
Commissione (art. 72, comma 3). Tale procedura è circondata da cautele. La Costituzione, infatti, non solo prevede che il Governo, 1/ dell’Assemblea e 1/5 della Commissione possano richiedere lo spostamento dei lavori all’Assemblea per la discussione e la votazione; ma, soprattutto, stabilisce una «riserva di assemblea» , cioè impone la procedura ordinaria ( ex art. 72, comma 4) per una serie di materie ritenute di maggiore importanza. Esse sono: a) leggi in materia costituzionale ed elettorale; b) le leggi di delegazione legislativa; c) leggi di autorizzazione alla ratifica dei trattati internazionali; c) leggi di approvazione dei bilanci e dei conti consuntivi. I regolamenti parlamentari poi aggiungono: d) i progetti di legge rinviati alle Camere dal P.d.R; e) i disegni di legge di conversione dei D.L.; f) la legge comunitaria.
- I regolamenti parlamentari prevedono, da ultimo, il procedimento c.d. misto. Può accadere, infatti, che l’ Assemblea voglia garantirsi almeno il voto finale sulla legge , sicché alla Commissione viene affidato un compito redigente, consistente nell’esame preliminare, nella discussione e nell’approvazione dei singoli articoli, ma non della legge nel suo complesso. La promulgazione e la pubblicazione della legge Una volta approvata nel medesimo testo da entrambi i rami del Parlamento, la legge viene inviata al P.d.R. per la promulgazione (art. 73 Cost.). La promulgazione è l’atto con il quale il Presidente dichiara che la legge è stata regolarmente approvata. Egli, salvo che le Camere non dispongano a maggioranza assoluta l’urgenza, ha un mese di tempo per provvedere. Inoltre, il P.d.R. gode di un potere di veto sospensivo : se ritiene che il testo di legge presenti alcuni aspetti che potrebbero essere meglio conformati a Costituzione, può rinviarlo alle Camere ( potere di rinvio ). Queste però, in caso di riapprovazione, costringono il Presidente a promulgare, salvo che la legge appaia gravemente incostituzionale (in tal caso, parte della dottrina sostiene che il P.d.R potrebbe rifiutarsi di promulgare). La legge promulgata, viene poi pubblicata , a cura del Ministro della Giustizia, sulla Gazzetta ufficiale ed entra in vigore il quindicesimo giorno successivo. Il legislatore ha sempre la possibilità sia di eliminare la vacatio legis , che di prevedere un termine maggiore per l’entrata in vigore della legge.
Finanza (DEF) , che il governo presenta alle Camere e entro il 10 aprile di ogni anno. Sulla base del concreto andamento dell’economia e della finanza pubblica, il DEF viene aggiornato entro il 27 settembre , con un’apposita Nota di aggiornamento. Segue, entro il 20 ottobre , la presentazione al Parlamento, da parte del Governo, del disegno di legge di bilancio. Entro il 31 dicembre il bilancio deve essere approvato con legge, salvo il c.d. esercizio provvisorio per un massimo di quattro mesi, che consente al Governo di spendere per ogni mese del nuovo anno 1/12 di quanto previsto nel bilancio in via di approvazione. Entro il 31 maggio dell’anno successivo il Governo deve presentare il Rendiconto generale dello Stato alla Corte dei conti, per il giudizio di parificazione che ne attesta la regolarità (art. 100, comma 2, Cost.). Da ultimo, entro il 30 giugno il Governo deve, quindi presentare il Rendiconto al Parlamento affinché lo approvi con legge.
Il controllo sulla politica estera: I rapporti con gli Stati esteri sono tradizionalmente tenuti
dal Governo (attraverso i c.d. plenipotenziari), al quale spetta concludere i trattai internazionali. Tecnicamente, la ratifica (atto con cui lo Stato si obbliga) dei trattati spetta al P.d.R., il quale agisce a nome e secondo la volontà del Governo. Al fine di consentire un controllo sulla politica estera del Governo, l’ art. 80 Cost. prevede che, per i trattati politicamente più importanti ( per i trattati di natura politica, per quelli che prevedono la sottoposizione dell’Italia a un giudice internazionale, per quelli che mutano i confini nazionali e per quelli che impongono oneri finanziari o modifiche delle leggi vigenti ), la ratifica debba essere preceduta da autorizzazione parlamentare. Tale autorizzazione legislativa ( legge meramente formale ) è prevista per evitare impegni segreti dello Stato, che possono nascondere pericoli per la democrazia e l’ordine costituzionale.
