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Riassunto Corso di diritto

parlamentare, Gianniti-Lupo

Diritto Parlamentare

• 132 pag.

CORSO DI DIRITTO PARLAMENTARE

CAPITOLO 1: LA POLITICA E I SUOI LIMITI: DIRITTO PARLAMENTARE E DIRITTO COSTITUZIONALE

Con “diritto parlamentare” si fa riferimento al complesso di norme che disciplinano: a. L’organizzazione interna delle Camere b. L’esercizio delle loro funzioni c. I rapporti con altri organi, istituzioni e soggetti terzi Tale definizione è stata data nel 1910, ma può ancora ritenersi valida. Spesso, accanto alla nozione di diritto parlamentare, si affianca quella di procedura parlamentare: anche se le norme procedurali sono quelle quantitativamente più rilevanti, non esauriscono l’azione del diritto parlamentare, in quanto è presente anche una componente organizzativa, e in quanto esse non lasciano spazio alla componente prescrittiva delle norme, ma solo a quella descrittiva. Sono presenti anche altre nozioni, quale quella di diritto delle Assemblee rappresentative, che sono sicuramente più inclusive, in quanto comprendono anche ciò che attiene a organi elettivi presenti a livello subnazionale e sovranazionale. Nell’ordinamento italiano, la nozione di diritto parlamentare può essere usata per riferirsi alle regole che si applicano nelle due Camere, e ciò a maggior ragione alla luce della giurisprudenza della CC che ha ritenuto che la dizione Parlamento non sia estendibile ai Consigli regionali, e ciò per due motivi: in primo luogo, perché la nozione Parlamento ha una valenza tale da connotarne la posizione esclusiva che occupa; in secondo luogo perché solo il Parlamento è la sede della rappresentanza politica nazionale. In tal senso, data la denominazione ufficiale di Parlamento europeo, si può anche parlare di un diritto parlamentare dell’UE, e ciò soprattutto a seguito di una pronuncia da parte della CEDU, che ha ritenuto che il PE sia idoneo a essere qualificato come corpo legislativo. A questa visione si è opposto il Tribunale costituzionale federale tedesco, che ha affermato che il PE non è un organo che rappresenta un popolo europeo sovrano. Il diritto parlamentare come avanguardia del diritto costituzionale Il diritto parlamentare deve essere considerato una branda del diritto pubblico e, in particolare, del diritto costituzionale. Tale legame è evidente soprattutto se ci si pone in chiave storica. Fin dalla fine del 700, la rivendicazione di organi denominati Assemblee elettive e Parlamenti è andata di pari passo con la richiesta di Carte costituzionali, e quindi la disciplina delle Assemblee si configura come un contenuto necessario di queste. In assenza delle Assemblee rappresentative, le Costituzioni dell’800 sarebbero state non idonee a raggiungere i loro obiettivi principali. Le Costituzioni dell’800 vanno quindi a fissare i caratteri strutturali delle Assemblee e ne definiscono le funzioni fondamentali, in quanto è attraverso esse che si pongono in essere i principi della democrazia rappresentativa.

I Parlamenti nazionali, a partire dal Trattato di Lisbona, sono stati chiamati a giocare il proprio ruolo anche a livello europeo, attraverso funzioni di indirizzo e controllo, e in alcuni casi anche intervenendo direttamente sui processi decisionali. CAPITOLO 2: LA STORIA DEI REGOLAMENTI PARLAMENTARI Una caratteristica dominante nella storia del diritto parlamentare italiano è che questa è stata caratterizzata da un’evoluzione nel segno della continuità. Sono infatti rarissimi i casi di cambiamenti radicali, in quanto si è proceduto con innovazioni parziali. Quella della continuità appare una scelta in linea con la necessità di assicurare il buon funzionamento dell’organo. La disciplina dei regolamenti parlamentare va a incidere sui rapporti tra Governo e Parlamento, in attuazione della forma di governo a debole razionalizzazione. Da questo punto di vista, il metodo della continuità determina, oltre al rischio di avere testi disorganici, il pericolo di legittimare la permanenza in vigore di regolamenti parlamentari non in sintonia con il quadro delineato dalla Costituzione. La storia dei regolamenti parlamentari va vista come un capitolo fondamentale della storia costituzionale italiana. Fondamentale è l’evoluzione del rapporto tra regolamenti e Statuto albertino: quest’ultimo delineava una forma di governo costituzionale pura, mentre nella prassi parlamentare si andò instaurando una forma di governo di tipo parlamentare, detta anche pseudoparlamentare. Tutta la vigenza dello Statuto è stata caratterizzata da un faticoso percorso che vide il Governo dibattersi tra una doppia legittimazione: una monarchica e una rappresentativa. In questa evoluzione, il diritto parlamentare esercitò a pieno titolo la funzione di elemento di sostegno allo sviluppo della forma di governo. L’epoca statutaria Nel 1848, all’indomani dello Statuto albertino, la Camera dei deputati e il Senato regio procedettero all’adozione di un regolamento provvisorio non elaborato autonomamente, ma preparato dal governo a partire dal lavoro belga e francese. Si trattava di un lavoro non originale, frutto di una delibera assunta senza discussione. Lo Statuto albertino rivolgeva ampia attenzione alla disciplina strutturale e funzionale del parlamento, infatti quasi la metà degli articoli previsti riguardavano Camera e Senato. Nella parte relativa alle disposizioni comuni alle due camere, emblematica era la previsione relativa all’obbligatorietà dello scrutinio segreto nella votazione finale delle leggi: tale norma è rimasta a lungo vigente anche nella Camera repubblicana. Nell’organizzazione del procedimento legislativo, in coerenza con il regolamento francese, il regolamento della Camera adottò il sistema degli uffici per l’esame delle proposte di legge. Gli uffici, al contrario delle attuali commissioni permanenti, erano collegi minori di carattere temporaneo, la cui composizione derivava da un’estrazione a sorte, e dunque non rispecchiava la composizione politica dell’assemblea. Una volta presentato il progetto di legge, era inviato a tutti gli uffici e ciascuno procedeva con una discussione

informale: ogni ufficio eleggeva poi un relatore, e tutti i relatori formavano dunque una commissione che esaminava ed emendava il progetto. L’adozione del sistema degli uffici avvenne a discapito di altri modelli, i quali sono in particolare:

• Modello delle tre letture: proprio dell’esperienza inglese, in cui l’Assemblea procede a tre tipi di esame di ciascun progetto di legge: esame preliminare, esame in comitato generale, approvazione finale in Assemblea
• Modello delle commissioni permanenti specializzate per materia, nato in USA Il senato si diede un suo regolamento definitivo già nel 1850, mentre per un nuovo regolamento della Camera si dovette attendere il 1863. Quest’ultimo fu adottato a seguito di un dibattito contrastato, e si cercò con delle modifiche successive di introdurre un nuovo sistema per l’esame delle proposte di legge. Il tentativo non diede esiti positivi, e si tornò al sistema degli uffici nel 1873. Alla fine del 1886 fu creata alla Camera la commissione (poi giunta) per il regolamento, con carattere permanente, i cui membri, invece di essere estratti a sorte, venivano nominati dal Presidente d’Assemblea. La commissione per il regolamento si fece promotrice di una serie di modifiche puntuali, note come riforme Bonghi. Con queste si intervenne su vari aspetti, avendo come obiettivo una razionalizzazione. Le varie modifiche vennero inglobate in un testo coordinato del regolamento approvato nel 1888. Con questo testo si giunse alla “crisi di fine secolo”, la quale investi sia il Paese che il Parlamento. Dopo le dimissioni, nel 1898, del Governo di Rudinì, si costituì il governo Pelloux. Quando questo svoltò a destra appoggiandosi su Sonnino, e propose una serie di misure restrittive in tema di pubblica sicurezza e libertà di stampa, si scatenò l’ostruzionismo delle sinistre. Per tentare di superarlo, Pelloux e Sonnino, che era presidente della commissione per il regolamento, decisero, da un lato, di adottare alcune misure proposte con un decreto- legge e, dall’altro, si approntare un pacchetto di modifiche regolamentari intese ad alterare le regole allora in uso. L’ostruzionismo si spostò dal merito al metodo, e si creò in tal senso una grande spaccatura all’interno del Parlamento. Si venne quindi, nel 1900, a creare un nuovo governo, e in tal senso, sotto la guida del Presidente della Camera Villa, si applicò il principio per cui ogni legislatura ha diritto a stabilire il suo regolamento. In tal senso, venne formata una commissione incaricata di predisporre un nuovo regolamento, all’interno del quale confluirono molte delle revisioni già approvate, ma senza le norme più antiostruzionistiche richieste da Sonnino. Il nuovo regolamento stabilì che la commissione per il regolamento sarebbe stata presieduta dallo stesso presidente d’Assemblea, e che i membri dell’ufficio di presidenza sarebbero stati eletti con voto limitato, in modo da assicurare la rappresentanza delle minoranze. Anche al senato, più tardi, si arrivò alle stesse conclusioni. In questo modo si posero le basi per una fase di stabilità parlamentare e regolamentare, in coincidenza con l’età giolittiana. Nel corso di questa fase, oltre a una serie di aggiustamenti del regolamento, va segnalata, nel 1 912, l’introduzione dell’indennità parlamentare mediante legge.

Nel periodo costituzionale transitorio, ovvero quello in cui si ricostituì l’assetto istituzionale italiano dopo la fine del fascismo e della 2GM, e che si ritiene chiudersi con l’approvazione, in seno all’Assemblea costituente, del nuovo testo costituzionale, si guardò subito al sistema parlamentare come lo si era lasciato subito prima l’avvento del fascismo. Si privilegiò un’interpretazione parentica del ventennio fascista, come se quindi fosse un accidente nella storia italiana. Lo si fece anzitutto quando venne istituita la Consulta nazionale: si dispose che, fino ad adozione di un proprio regolamento interno, si sarebbero osservate le disposizioni contenute nel regolamento della Camera dei deputati in vigore prima del 1922. La Consulta si avvalse della possibilità di adottare nuove norme regolamentari. Anche per l’Assemblea costituente il punto di riferimento obbligato era rappresentato dal regolamento della Camera prefascista. Diversamente dalla Consulta, l’Assemblea costituente non si diede un proprio regolamento, limitandosi ad applicare alcune aggiunte alle disposizioni regolamentari previgenti, relative alla sua organizzazione interna, prevedendo in particolare l’istituzione di una Commissione per la Costituzione, una commissione per i trattati internazionali, una incaricata di riferire sulle domande di autorizzazione a procedere, nonché di altre 4 commissioni incaricate di seguire la legislazione ordinaria. Fallì invece un tentativo di innovazione parlamentare avanzato dal Presidente dell’Assemblea Terracini, volto a introdurre limiti temporali e a valorizzare l’organizzazione in gruppi. Evidentemente, invece di predisporre nuove regole, i costituenti preferirono muoversi sulla base di regolamenti previgenti, i quali avevano il pregio di muoversi più liberamente nelle dinamiche assembleari. Il fascino della continuità non si esaurì neanche dopo l’entrata in vigore della nuova Costituzione: nonostante questa contenesse innovazioni nella disciplina delle due camere, la Camera dei deputati repubblicana diede applicazione al regolamento vigente nella camera statutaria fino al 1922, non procedendo dunque ad alcuna deliberazione relativa alle proprie regole interne, e decise di prescindere dalla norma costituzionale per cui ciascuna camera doveva adottare un proprio regolamento (art. 64 comma 1). Alcune modifiche furono approvate nel 1948 e riguardarono l’articolazione organizzativa. L’impianto della disciplina dei gruppi parlamentari restò inalterato, e lo stesso può dirsi della disciplina relativa alle commissioni permanenti competenti per materia. Fu necessario attendere il 1949 per l’approvazione di un pacchetto di modifiche al regolamento e per la predisposizione di un intervento di coordinamento. La novità dell’organo Senato della Repubblica impose invece di affrontare direttamente la questione del suo regolamento, adottando in via provvisoria il regolamento della Camera prefascista. L’Assemblea passò presto a un ampio esame della proposta di un nuovo regolamento del Senato, elaborata dalla giunta per il regolamento e approvata con un voto quasi plebiscitario. La disciplina regolamentare del Senato si differenziò da subito per alcuni importanti profili. Si pensi alla diversa disciplina del voto segreto e delle modalità di revisione del regolamento parlamentare; all’articolazione interna in giunte e commissioni e alla possibilità di costituire gruppi autorizzati, prevista alla Camera ma non al Senato. In aggiunta, va

considerato che il regolamento del Senato prestò maggiore attenzione allo sviluppo delle previsioni contenute nella Costituzione, dedicando specifiche discipline al versante parlamentare di procedimenti speciali introdotti dalla Costituzione: il riesame di leggi rinviate dal PdR, l’esame della questione di merito sulle leggi regionali e il seguito delle sentenze di accoglimento della CC. Ulteriori differenze derivarono dalle modifiche successivamente apportate ai due regolamenti nella prima legislatura. Mentre alla Camera si mise mano a riforme regolamentari anche piuttosto incisive, al Senato si preferì mantenere inalterato il resto adottato nel 1948. Il coordinamento più efficace tra i due rami si registrò con riferimento alle procedure finanziarie. I nuovi regolamenti del 1971 e le loro successive modifiche Nel 1971 si giunse alla redazione di regolamenti parlamentari integralmente nuovi e coerenti con l’impostazione del Parlamento e con la forma di governo scelta con la Costituzione. È una riforma che affonda le sue radici da una parte nell’attuazione costituzionale di quegli anni (vedi regionalismo), e, d’altra parte, nella prima crisi di legittimazione che il sistema partitico affrontò dopo i movimenti del 68. La riforma fu preparata da elaborazioni svolte sia dalle forze politiche, sia dai funzionari parlamentari, sia dalla dottrina costituzionalista. Queste riflessioni agevolarono il coordinamento delle iniziative assunte dai due rami del Parlamento, sotto lo stimolo del Presidente Pertini alla Camera e Fanfani al Senato. I due regolamenti furono scritti in modo coordinato, ma non mancarono elementi di differenziazione. I nuovi regolamenti comportarono un deciso processo di modernizzazione del Parlamento, valorizzando il lavoro delle commissioni permanenti e aprendo il Parlamento nei confronti della società, superando il tradizionale principio dell’esclusività del rapporto con il Governo. La valutazione storica dei nuovi regolamenti parlamentari non è però positiva. Alcuni ne hanno sottolineato il collegamento con l’esperienza dei governi di solidarietà nazionale, che la riforma regolamentare avrebbe anticipato, mettendone in opera i presupposti istituzionali: dando concretezza all’ideologia della centralità parlamentare e ponendo in essere procedure che richiedevano una convergenza tra i maggiori partiti. I limiti della riforma del 1971 non furono pochi e derivarono dalla necessitò di non far venire meno il consenso del principale gruppo di opposizione. L’esistenza di tali limiti è testimoniata dalle numerose modifiche che i nuovi regolamenti hanno subito nel corso di tutti gli anni 80, in modo da adeguarli al nuovo contesto politico-istituzionale. Tuttavia, se si pongono a confronto i regolamenti del 71 con quelli che essi sostituirono, non si può negare che il passo in avanti allora compiuto fu tutt’altro che trascurabile: basti pensare all’introduzione di rigorosi limiti temporali per esempio. Quanto all’accusa di gruppocrazia o gruppocentrismo, sembra che il ruolo attribuito ai gruppi derivi da una tendenza propria del sistema politico italiano, che trova il suo corrispondente anche nei principali Parlamenti europei. Le stesse riforme successive hanno ancora fatto leva sui gruppi, ampliando la gamma dei poteri ad essi attribuiti.

parlamentare non è risultato irrilevante. Questo ha giocato come fattore di incoraggiamento dell’ulteriore frammentazione politica prodotta dal 1993 in poi e, d’altra parte, è stato caratterizzato da un processo involutivo, per effetto del quale la prassi sembra aver guadagnato spazio ai danni delle norme scritte. Questo dato, unito alla permanenza di istituti estremi (es. questione di fiducia su maxi-emendamenti), fa sì che si sia diffusa la critica secondo cui si sarebbe riscontrata la vigenza di un principio “supermaggioritario”, con tutte le contraddizioni di un principio non esplicitamente affermato. Anche la 16esima legislatura ha deluso le attese, e ha confermato l’incapacità del parlamento di procedere alla necessaria opera di autoriforma. La 17esima legislatura ha seguito un percorso tutt’altro che lineare. Questa si è aperta con la consapevolezza della necessità di riformare il parlamento italiano, e si è poi sviluppata senza che alla progettazione di revisione del bicameralismo paritario si accompagnasse un’opera di revisione regolamentare. Il tentativo avviato dalla Presidentessa della Camera Boldrini è fallito a causa delle divisioni avute sulla parallela revisione costituzionale e sulla nuova legge elettorale. Il fallimento della prima con il referendum costituzionale del 2016, e la dichiarazione di illegittimità costituzionale di alcuni elementi della seconda con la sentenza 35 del 2017 della CC hanno portato indietro il percorso, rendendo ancora più urgenti riforme regolamentari e della legge elettorale. A conclusione della sentenza del 2017 si ha un monito che è servito come chiave di lettura della forma di governo e del bicameralismo. Esso sarebbe stato tradito non solo se fossero state mantenute leggi elettorali difformi tra i due rami del parlamento, che avrebbero creato maggioranze diverse, ma anche se, pur in assenza di leggi elettorali simili, fossero i regolamenti parlamentari a creare elementi di disomogeneità e asimmetrie. Dopo il referendum del 2016 e dopo questo monito, torna di attualità la lettura di Camera e Senato non come due distinti e autonomi organi, ma come articolazioni di un unico organo. In questa prospettiva vanno inquadrate molte delle innovazioni introdotte dalla riforma del regolamento del Senato, in particolare quella sul computo degli astenuti, che elimina la principale asimmetria tra i regolamenti delle due camere. Mentre il Senato è riuscito in poche settimane a dar seguito al suo processo di riforma del regolamento, alla camera il relativo percorso non ha più ripreso vigore dopo il referendum. CAPITOLO 3: LE FONTI DEL DIRITTO PARLAMENTARE La costituzione e le leggi costituzionali Per individuare le fonti del diritto si deve partire dalla Costituzione. Posto che le fonti di produzione del diritto sono gli atti e i fatti ai quali un ordinamento, mediante le proprie fonti sulla produzione, riconnette la capacità di porre in essere norme giuridiche, è anzitutto nella Costituzione che si deve cercare tali fonti sulla produzione. La Costituzione contiene sia i principi fondamentali di ciascuna branca del diritto, sia i criteri attraverso cui altre fonti normative sono abilitate a sviluppare tali principi.

Per le norme sul parlamento vi è una ragione ulteriore: Costituzioni e Parlamenti, in senso moderno, nascono insieme, e le norme sul Parlamento rientrano tra i contenuti necessari di qualsiasi Costituzione. Anche se nel tempo è aumentata la centralità delle Corti, è ancora al legislatore che compete in prima battuta lo sviluppo dei principi e dei valori costituzionali. La Costituzione contiene molte disposizioni di diritto parlamentare. Al Parlamento essa dedica il titolo I della parte secondo della Carta fondamentale, ripartito a sua volta in due sezioni: una, chiamata Le Camere (artt. 55 - 69), nella quale è disciplinato l’aspetto strutturale; e l’altra, chiamata La formazione delle leggi (artt. 70 - 82), che ha di mira il profilo funzionale. Sempre dal punto di vista funzionale rilevano le disposizioni collocate in altri titoli della parte seconda della Costituzione, tra cui l’art. 94, che definisce come parlamentare la forma di governo italiana, e individua una funzione delle due Camere, ovvero quella fiduciaria, detta anche di indirizzo politico, la quale è altrettanti importante di quella legislativa. Sarebbe errato ritenere che, ai fini del diritto parlamentare, vengano in rilievo solo gli articoli costituzionali. Il passaggio dallo Statuto albertino alla Costituzione ha comportato altre due novità:

1. Rigidità della Carta: tale carattere comporta la chiara sovraordinazione della Costituzione rispetto alle leggi ordinarie e agli stessi regolamenti delle due camere, che devono rispettare le prescrizioni costituzionali, che devono quindi essere lette come altrettanti principi da sviluppare e, al tempo stesso, come limiti.
2. Forma dello Stato, che diventa a pieno titolo democratico, in cui la sovranità appartiene al popolo. Il Parlamento dunque non è più Sovrano, ma costituisce una delle forme attraverso cui si esercita la sovranità popolare. Entrambe le novità sono state sottovalutate dalle prime Camere repubblicane, che hanno preferito privilegiare l’aspetto della continuità con il Parlamento statutario. Tuttavia, con le novità apportate, si comprende a pieno il mutamento delle Assemblee, che si trovano, per un verso, a essere anch’esse sottoposte alla Costituzione, e, per altro verso, a vedersi affiancate forme più dirette di espressione della sovranità popolare. La Costituzione è dunque la prima fonte del diritto parlamentare. Il costituente si è limitato a richiamare una serie di organi e di istituti, presupponendo uno sviluppo a opera di altre fonti. In alcuni casi, la Costituzione individua la fonte competente a sviluppare le sue previsioni: ad esempio, l’art. 72 rinvia in modo esplicito ai regolamenti parlamentari per quanto attiene la disciplina del procedimento legislativo. Accanto alla Costituzione, tra le fonti del diritto parlamentare, vanno citate le leggi costituzionali: si pensi alla legge costituzionale che ha sottratto al parlamento in seduta comune e alla Corte cost in composizione

l’altra camera, e tantomeno possono essere usate come parametro per la sindacabilità del lavoro legislativo, potendo al più essere qualificate come regole di correttezza costituzionale. Per il dubbio fonte-non fonte, è evidente che la risposta a esso dipende da quali siano i caratteri propri delle fonti. Ci si può richiamare alle caratteristiche distintive che le fonti del diritto devono avere nell’ottica della teoria generale del diritto, alla luce di almeno 3 orientamenti dottrinali:

1. Il primo (riferibile a Crisafulli) tende a richiamare i criteri tradizionali della generalità, dell’astrattezza e della novità come tipici dei contenuti propri delle fonti-atto
2. Il secondo (fatto proprio solo da Zagrebelsky) definisce le fonti del diritto come quegli atti che sono espressione dei processi di unificazione poilitica dei fenomeni che hanno luogo nel pluralismo sociale.
3. Il terzo (riferibile a Pizzorusso) insiste sull’efficacia erga omnes degli atti-fonti, prescindendo dal contenuto, e dando rilievo all’aspetto della pubblicazione obbligatoria. Da tutti e tre i punti di vista sembra difficile riuscire a negare il carattere di atti-fonte ai regolamenti di Camera e Senato. Sul versante della generalità-astrattezza-novità, i due regolamenti parlamentari contengono una disciplina generale, applicabile in astratto ogni volta si verifichi una certa fattispecie, e i cui contenuti appaiono perlopiù innovativi. Sul secondo versante, la natura di fonte dei regolamenti parlamentari emerge se si osserva la loro incidenza, sempre più significativi e decisiva, sui caratteri della forma di governo, e quindi sugli equilibri che caratterizzano i rapporti tra diversi organi costituzionali. Tale incidenza è esaltata dalle concezioni dottrinali che leggono i regolamenti parlamentari come atti di indirizzo politico. Sul terzo versante, va dato atto di un progressivo avvicinamento dei regolamenti parlamentari alle forme di pubblicazione, in particolare avvenuto in modo completo dal 1971. Ancora più recente è la pubblicazione in GU di regolamenti minori della Camera, avvenuta per la prima volta nel 2009. Il secondo dubbio riguarda la natura interna o esterna degli atti-fonte costituiti dai regolamenti parlamentari. La loro natura di fonti dell’ordinamento generale della Repubblica, produttive di norme sottoposte agli ordinari canoni interpretativi, alla luce dei principi e delle disposizioni costituzionali, che ne delimitano la sfera di competenza, è stata ormai riconosciuta dalla CC con la s. 120/2014. La dottrina di Santi Romano è stata molto criticata in epoca repubblicana. Si è infatti rinvenuto il fondamento dei regolamenti parlamentari nella Costituzione, anziché nella supremazia speciale di cui le

Camere godevano nel precedente ordinamento. Dall’altra parte, si è evidenziata la rilevanza esterna di molte prescrizioni regolamentari. Le obiezioni di maggior consistenza al riconoscimento della piena giuridicità ai regolamenti parlamentari poggiano oggi sul carattere derogabile delle loro prescrizioni. Non tutte le norme dell’ordinamento generale sono tutelate ex se, a prescindere dall’azione di un soggetto dell’ordinamento. La peculiarità del diritto parlamentare è costituita dal fatto che solo i componenti del collegio possono opporsi a una deroga al regolamento e dall’inesistenza di un giudice al quale ricorrere, il che rischia di originare una lesione dei diritti di terzi. Su questo elemento ha fatto leva chi ha ripreso la tesi dei regolamenti parlamentari come atti privi del carattere di fonti del diritto, sostenendo che la loro legittimazione poggerebbe su regole di natura convenzionale, stipulate all’interno di ciascuna assemblea e solo in alcuni casi suscettibili di trasformarsi in consuetudini, e quindi inidonee a costituire oggetto o parametro del sindacato di legittimità costituzionale. In questo quadro, si è argomentato che tali regolamenti avrebbero effetti non sulla generalità dei soggetti dell’ordinamento, ma solo sulla cerchia dei soggetti politico-costituzionali. Si tratta di una teoria che non spiega le constatazioni relative all’ideoneità dei regolamenti parlamentari a essere qualificati come atti-fonte, né tantomeno a dare ragione di molti contenuti assunti dai regolamenti di Camera e Senato che eccedono l’ambito soggettivo dei componenti dell’Assemblea. Questa teoria appare minoritaria nell’ambito di un quadro dottrinale in cui nessuno dubita della natura di norme giuridiche in senso proprio dei regolamenti parlamentari. Fonti primarie, ma prive di forza di legge e non utilizzabili come norme interposte nel giudizio di costituzionalità Dopo aver stabilito che i regolamenti parlamentari costituiscono una fonte del diritto e una fonte dell’ordinamento generale, si pone il problema di determinare il rango. Vi è la posizione prevalente in dottrina nel classificare i regolamenti parlamentari come fonti primarie. Nel quadro di un sistema delle fonti del diritto articolato in base ai criteri di gerarchia e competenza, sembrano abilitati dalla Costituzione a sostituirsi alla stessa legge formale. Ne discende che i regolamenti parlamentari sono da qualificarsi come fonti primarie, equiparate alla legge e altri atti aventi forza di legge. Hanno forza di legge anche ai fini della loro sindacabilità davanti alla CC. In quanto fonti primarie, i regolamenti parlamentari si presterebbe a entrare a far parte del blocco di costituzionalità, quindi a essere inclusi nel parametro del giudizio di costituzionalità delle leggi quali norme interposte tra Costituzione e legge ordinaria. La figura delle norme interposte è presente nell’ordinamento italiano per effetto di una costruzione giurisprudenziale elaborata con riferimento alle leggi di delega nel giudizio dei rispettivi decreti legislativi: ove questi risultino difformi rispetto alla legge delega sono illegittimi costituzionalmente.

5. Rapporti che occasionalmente possono instaurarsi tra le Camere e terzi Altre tesi hanno cercato di distinguere a seconda dei contenuti le diverse disposizioni regolamentari, giungendo a ritenere operante la riserva di competenza solo per un’area variamente configurata, ma comunque più limitata rispetto a quella occupata dai regolamenti parlamentari. Per la parte non coperta da riserva di competenza opererebbe il principio cronologico. La giurisprudenza costituzionale, pur richiamandosi alla riserva di regolamento parlamentari di cui all’art. 64 Cost, non ha fornito chiarimenti quanto all’ambito materiale in cui tale riserva è destinata ad operare. Il procedimento di formazione Al procedimento di formazione dei regolamenti parlamentari l’art. 64 Cost dedica invece specifica attenzione, richiedendo che essi siano approvati da ciascuna Camera a maggioranza assoluta. A partire dal 93 questa previsione è stata spesso criticata in quanto tale quorum non sarebbe sufficiente ad assicurare un’effettiva garanzia alle minoranze o all’opposizione in un Parlamento eletto con meccanismi maggioritari. Nel procedimento di revisione dei regolamenti parlamentari un ruolo molto incisivo viene svolto dalla giunta per il regolamento: tale organo oltre a coadiuvare il Presidente nell’interpretazione del regolamento, detiene anche una sorta di monopolio dell’iniziativa di revisione regolamentare. Al Senato tale monopolio è più attenuato: l’art. 167 limita a stabilire l’obbligo di un previo esame in giunta delle proposte di modifica e degli emendamenti. Più diffusa è la disciplina dedicata alla questione dal regolamento della Camera, che in parte ha codificato e in parte ha corretto un aspetto intervenuto nel 1981. L’art. 16 r.C. ha deferito alla giunta lo studio delle proposte di revisione regolamentare e ha riservato ad essa quasi il monopolio con cui tali norme sono scritte. Rispetto al testo proposto dalla giunta all’Assemblea, i singoli deputati non possono presentare veri e propri emendamenti, ma solo principi e criteri direttivi, i quali se approvati obbligano la giunta a redigere un nuovo testo. La giunta perde questa facoltà solo nel caso in cui un Presidente di gruppo o 20 deputati dissentano sul modo in cui la giunta ha recepito i principi o criteri. Con previsione corrispondente i due regolamenti vietano che sulle proposte di modifica del regolamento il governo possa porre la questione di fiducia. I regolamenti parlamentari speciali, minori e secondari Accanto al regolamento parlamentare generale il Parlamento italiano conosce una molteplicità di altri atti, denominati anch’essi regolamenti, rivolti a disciplinare organi della Camera o del Senato o profili specifici del diritto parlamentare. Essi sono di norma sono previsti dal regolamento parlamentare generale, anche se non mancano casi in cui il loro fondamento si rinviene all’interno di leggi ordinarie.

Nell’ambito degli altri regolamenti rispetto a quello generale bisogna operare una tripartizione a seconda del procedimento di formazione:

1. Regolamenti approvati dall’Assemblea di una o l’altra Camera con le medesime procedure, inclusa quindi la garanzia della maggioranza assoluta, richieste per il regolamento maior e in genere con l’aggiunta di una consultazione o proposta dell’organo collegiale interessato, rivolta alla giunta per il regolamento, che vede così attenuarsi il proprio monopolio di iniziativa nell’elaborazione regolamentare. Questi sono detti regolamenti speciali: si tratta di sezioni specializzate dei regolamenti generali, dotati del medesimo rango, formatisi con un procedimento normativo lievemente aggravato e abilitati anche a derogare alle prescrizioni dei regolamenti generali. In questa categoria rientrano: a. Regolamento qualificato come interno dalla giunta delle elezioni della Camera b. Regolamento per la verifica dei poteri applicabile alla giunta per le elezioni e delle immunità parlamentari al Senato c. Regolamento per i procedimenti di accusa contro il PdR, approvato nel medesimo testo da Camera e Senato nel 1989
2. Regolamenti approvati dall’ufficio di presidenza della Camera o dal consiglio di presidenza del senato. Questi vengono chiamati regolamenti minori, terminologia a volte usata anche per tutti i regolamenti diversi da quello generale. Si possono anche chiamare regolamenti di diritto parlamentare amministrativo. In questa categoria rientrano: d. Regolamenti approvati dall’ufficio di presidenza della Camera e. Regolamenti della biblioteca e dell’archivio storico del Senato, approvati dal consiglio di Presidenza del Senato
3. Regolamenti di alcuni organi collegiali, approvati da questi ultimi secondo le procedure previste dalla legge istitutiva dell’organo in questione. Si parla in tal caso di regolamenti secondari, per mettere in rilievo la subordinazione rispetto a legge. A questa categoria appartiene il regolamento della commissione bicamerale per l’indirizzo generale e la vigilanza dei servizi audiotelevisivi. Non appare diversa la collocazione dei regolamenti approvati dalle commissioni di inchiesta, alle quali il potere regolamentare è riconosciuto dalla relativa legge istitutiva. In genere questi regolamenti rimandano a quelli generali. Intorno a tale molteplicità di regolamenti parte della dottrina ha manifestato perplessità, dubitando della legittimità della norma sulla produzione giuridica posta nei regolamenti generali rispetto alla riserva contenuta nell’art. 64 Cost. Ove a questa riserva si attribuisca carattere assoluto, dovrebbe ritenersi inammissibile l’intervento di fonti normative diverse da quella assegnataria della riserva. Ove a questa si attribusca carattere relativo, sarebbe ammissibile anche l’intervento di altre fonti, che però non dovrebbero

Ciò è stato risolto affermando che la legge, se può attribuire una competenza ulteriore alle commissioni, non è abilitata a individuare le modalità di esercizio, né a determinare i tempi per l’espressione del parere. Ulteriori intarsi si sono avuti negli anni successivi. Innanzitutto con le procedure finanziarie disciplinate dalla l. 468/1978 e modificate più volte. A queste previsioni i regolamenti hanno risposto con regolarità, prima introducendo, con la sessione di bilancio, un iter a tempi certi e contingentati per l’esame e l’approvazione del disegno di legge di bilancio, del disegno di legge finanziaria e dei disegni di legge collegati; successivamente hanno delineato procedimenti idonei ad assicurare il rispetto dei vincoli finanziari posti dal Governo e dalle Camere e dei limiti presenti in queste stesse leggi. Anche la l. 400/1988, nella parte dedicata alle modalità di esercizio della potestà nominativa primaria del Governo, e in particolare quanto ai limiti di contenuto dei decreti-legge, ha trovato un eco nei regolamenti parlamentari mediante richiami alla legislazione vigente. Un altro intarsio si è avuto anche in riferimento alle procedure europee. La l. 86/1989, riformata dalla l. 11/2005, aveva individuato la legge comunitaria annuale come strumento cardine per l’adeguamento dell’ordinamento interno alle direttive europee. I regolamenti di camera e senato avevano delineato un iter per l’esame parlamentare di questo disegno di legge governativo. Un simile intarsio si è ripetuto, almeno al Senato, nell’intento di porre rimedio ai propri ritardi che hanno caratterizzato il cammino delle leggi comunitarie: le ha sdoppiate, prevedendo, da un lato, la legge di delegazione europea e dall’altra la legge europea. Analogamente, i regolamenti parlamentari hanno cercato di delineare procedure idonee ad assicurare un coinvolgimento delle commissioni di camera e senato nella fase di formazione del diritto UE, in risposta alle innovazioni legislative e a quelle introdotte a livello UE. Sono rimaste senza seguito parlamentare le leggi 59/1997 e 50/1999, che hanno creato nuovi procedimenti parlamentari, sia prevedendo la legge di semplificazione, sia introducendo l’analisi di impatto della regolamentazione. Riguardo a questo, il regolamento della Camera ha preceduto il disposto legislativo con la disciplina sull’istruttoria legislativa in commissione. Anche le l. 99/2009 e 180/2011 hanno visto l’inattuazione sia da parte dei regolamenti delle Camere, sia da parte del Governo. Una disciplina ad intarsio andrebbe introdotta nei regolamenti di Camera e Senato a seguito dell’entrata in vigore della l. 145/2016 sulla partecipazione dell’Italia alle missioni internazionali.

La l. 124/2007 è invece stata una legge piuttosto invasiva della riserva di regolamento parlamentare, laddove stabilisce che il presidente del comitato parlamentare per la sicurezza della repubblica sia eletto esclusivamente tra i componenti appartenenti al gruppo di opposizione. Vi sono differenze importanti tra legge ordinaria e regolamento parlamentare, in particolare per quanto riguarda il procedimento formativo: nel primo caso, bicamerale e a maggioranza semplice; nel secondo monocamerale e a maggioranza assoluta. Ma anche in riferimento al regime giuridico: la legge ordinaria è infatti soggetta al vaglio del PdR in sede di promulgazione, e al sindacato di legittimità da parte della CC. Inoltre, può essere abrogata totalmente o parzialmente con un referendum popolare ai sensi dell’art. 75 Cost. Il panorama delineato fa sì che l’ambito materiale, riservato integralmente e in via esclusiva al regolamento parlamentare risulti piuttosto limitato, e che invece non manchino aree sulle quali si sovrappongono norme legislative e regolamenti parlamentari. Ciò comporta che in queste aree occorra individuare un criterio per la risoluzione di possibili antinomie. Una parte della dottrina ha sostenuto che si debba applicare il criterio cronologico; mentre un’altra parte nega che sussista un problema, ritenendo che tra i due atti-fonte si realizzi una divisione dei compiti in nome del principio di cooperazione, idonea a impedire ogni forma di antinomia, ciò a riprova della riserva di regolamento parlamentare, seppure in una chiave più aggiornata. Gli statuti o regolamenti dei gruppi: fonti del diritto parlamentare? La normazione interna ai singoli gruppi parlamentari è ritenuta da alcuni fonte del diritto parlamentare, e in essa rientrano gli statuti o regolamenti dei gruppi; e più a monte gli statuti dei partiti a cui essi corrispondono. Contrariamente a quanto accaduto in Inghilterra, in Italia sono nati prima i partiti politici e poi le loro proiezioni parlamentari: ciò ha fatto sì che la dimensione parlamentare del partito politico sia risultata spesso sacrificata rispetto a quella extraparlamentare. La qualificazione di tali atti come fonti del diritto parlamentare dipende dalla scelta di campo operata dai diversi autori circa la natura giuridica dei gruppi parlamentari: se si propende per la lettura dei gruppi come associazioni tra privati i come organi dei partiti politici, è difficile qualificare come fonti del diritto i regolamenti; se si opta per considerare i gruppi come organi delle Camere allora i regolamenti assumono una rilevanza. In ogni caso, relativamente a tali atti vi era un grave problema di pubblicità, in quanto gli statuti/regolamenti dei gruppi risultavano poco conoscibili. In sede di elaborazione del regolamento della Camera nel 1971, fu proposto di prevederne il deposito e la pubblicazione, ma questo tentativo fallì. La scelta della non pubblicazione appariva coerente con quella sulla mancata giuridicizzazione del diritto interno ai partiti.