Scarica Programma di diritto dell’ambiente e più Sbobinature in PDF di Diritto dell'ambiente solo su Docsity!
Capitolo I
Ambiente e diritto
1. Il concetto giuridico di ambiente
L’ambiente è un bene giuridico composto, comprendente elementi naturali, artificiali, biologici, chimici, fisici e sociali che circondano un organismo o una comunità e ne influenzano le condizioni di vita e il benessere. E inoltre considerato:
- Indivisibile: non può essere frammentato in singole proprietà private;
- Immateriale;
- Non patrimoniale: ossia non ha un valore economico diretto appropriabile da privati;
- Non appropriabile: non può essere oggetto di diritti di proprietà esclusivi.
La protezione dell’ambiente genera doveri giuridici in capo a:
- Individui: ossia i cittadini, che devono rispettare norme ambientali;
- La collettività: ossia la società civile;
- Enti pubblici
La trasposizione del termine in nozione giuridica non è agevole a causa della vastità e complessità del concetto. Il termine ambiente non ha nel mondo del diritto una definizione unanimemente accettata:
- A livello internazionale, un tentativo di questo genere è presente nell’ambito della convenzione
del consiglio d’Europa sulla responsabilità civile per i danni provocati da attività pericolose per l’ambiente, ove si afferma che compongono la nozione di ambiente le risorse naturali (aria, acqua, suolo, fauna, flora), le interazioni tra le stesse, i beni facente parte del patrimonio culturale e gli aspetti caratteristici del paesaggio;
- L’’international Court of Justice in Una pronuncia del 1996 ha del resto affermato che la
nozione di ambiente comprende, oltre al living space, la qualità della vita e la salute degli esseri umani e delle generazioni future.
- Nell’Unione Europea, la direttiva 2011/92/UE, nel definire l’oggetto da tutelare in sede di
valutazione di impatto ambientale, menziona più fattori: popolazione e salute umana; biodiversità, con particolare attenzione alle specie e agli habitat protetti; territorio, suolo, acqua, aria e clima; beni materiali, patrimonio culturale, paesaggio; nonché l’interazione tra tutti questi elementi. Emerge dunque, anche qui, il profilo composito della nozione di ambiente
- A livello nazionale, il concetto di ambiente è stato spesso dato per presupposto. Una definizione
non è data nemmeno dal decreto legislativo 152/2006, generalmente conosciuto come codice dell’ambiente o testo unico ambientale. Questo decreto legislativo ha come obiettivo primario la promozione dei livelli di qualità della vita umana, da realizzare attraverso la salvaguardia e il miglioramento delle condizioni dell’ambiente e l’utilizzazione accorta e razionale delle risorse naturali. Nell’individuare la propria finalità fa riferimento a una tutela strumentale dell’ambiente riferita al benessere dell’uomo, senza però definirne i contorni. La corte costituzionale è intervenuta più volte per cercare di definire il concetto, in relazione all’interpretazione sia dell’articolo 9, che tutela il paesaggio, sia dell’articolo 117 che delinea la distribuzione delle competenze tra Stato e regioni. La corte ha così affermato che l’ambiente, non solo è un valore costituzionale, ma un diritto fondamentale della persona ed un interesse fondamentale della collettività, e ha definito l’ambiente quale bene immateriale unitario con varie componenti da tutelare anche separatamente. Prima ancora della corte costituzionale, la corte di cassazione aveva affermato, sulla base dell’articolo 32, la sussistenza del diritto alla salubrità dell’ambiente, svincolando la protezione di quest’ultimo da profili esclusivamente dominicali: l’ambiente non è protetto in quanto bene oggetto
di un diritto di proprietà pubblica, ma in quanto la sua salubrità attua il precetto costituzionale relativo alla tutela della salute.
2. Il diritto dell’ambiente
2.1. Profili e caratteristiche generali
Si può definire il diritto dell’ambiente, quale branca del diritto che si occupa delle possibili relazioni tra organismi viventi e elementi naturali. Si tratta di una branca del diritto pubblico, in particolare del diritto amministrativo da cui riprende una serie di istituti (autorizzazioni, concessioni, controlli, sanzioni) eventualmente adattandoli. Ma il diritto dell’ambiente è condizionato anche dal diritto penale, dal diritto civile, dal diritto commerciale e da altre branche ancora. Obiettivi del diritto dell’ambiente sono:
• la protezione, la tutela, la salvaguardia e il miglioramento dell’ambiente;
• la regolazione dello sviluppo, disciplinando e limitando attività e iniziative non ambientalmente
compatibili;
• la repressione dei comportamenti lesivi, individuando sanzioni appropriate;
• l’adozione di misure volte a evitare danni all’ambiente o almeno a ridurne l’entità;
• la modificazione dei comportamenti in senso più ambientalmente sostenibile.
Per quanto riguarda i principi generali, essi vanno ricercati su più livelli:
- Internazionale, con riferimento sia ai principi consuetudinari sia quelli stabiliti nelle dichiarazioni
fondamentali o scaturenti dalla definizione dei casi;
- Dell’Unione Europea, con riferimento principale alla carta dei diritti fondamentali ed ai trattati,
ma anche a documenti di carattere generale, a partire dai programmi di azione ambientale;
- Interno, con riferimento alle norme costituzionali e alla parte prima del decreto legislativo
Si tratta di un diritto dotato di una propria autonomia, in quanto non solo ha uno scopo specifico, la tutela dell’ambiente, ma è dotato di propri principi peculiari (ad esempio il principio chi inquina paga), di propri istituti specifici (la valutazione di impatto ambientale), di proprie organizzazioni dedicate (ad esempio il ministero dell’ambiente). È un diritto attuale, soggetto a cambiamento continuo, alla luce dell’esigenza di adottare strumenti che possono garantirne l’adeguamento a nuove problematiche e dalla possibilità di giovarsi di nuove conoscenze tecnico-scientifiche. È inoltre un diritto settoriale, composto da discipline speciali diversificate, dedicate a problemi particolari. Tuttavia, tali discipline hanno non solo valore in sé, ma anche come parti di una politica di tutela ambientale. È un diritto tecnico in senso scientifico-tecnologico, essendo costantemente influenzato da innovazioni e scoperte, sia sotto il profilo dei problemi che il progresso comporta, sia sotto il profilo delle soluzioni che lo sviluppo delle conoscenze determina: si pensi al concetto di migliore tecnologia disponibile, e alla sua continua evoluzione; e si pensi anche al principio di precauzione, condizionato dalle incertezze e dal continuo aggiornamento delle conoscenze scientifiche.
2.2. Struttura, confini e strumenti
A livello di struttura, il diritto dell’ambiente è composto da principi, discipline trasversali e discipline settoriali. Se, logicamente, principi ed istituti comuni precedono le discipline settoriali, l’evoluzione del diritto nazionale dell’ambiente ha mostrato un percorso di sviluppo inverso: si è avuta prima una crescita della parte speciale, ed una lenta formazione della parte generale. In questo momento storico si sta cercando di rafforzare il nucleo centrale e di snellire la parte speciale.
- Al diritto degli Stati di sfruttare le proprie risorse naturali. Questo comporta che gli Stati hanno il
diritto di perseguire le proprie politiche ambientali e di sviluppo, non potendo essere negata la sovranità sulla propria ricchezza;
- L’obbligo di non causare danni agli altri Stati. Questo costituisce non solo un principio a se
stante, ma anche un limite al principio precedente. Perché la responsabilità tra Stati sussista è peraltro necessaria la compresenza di due requisiti: il danno deve provocare gravi effetti nocivi e deve essere dimostrato inconfutabilmente. A questo principio si collega quello di chi inquina paga;
- Il principio di cooperazione. Questo si basa, sia sul criterio del neminem laedere, che sul criterio
di informazione reciproca. Tale principio quindi scoraggia e limita il trasferimento ad altri Stati di attività e sostanze pericolose che potrebbero causare fenomeni rilevanti di degrado ambientale. Impone inoltre un obbligo di notifica immediata di disastri naturali o di altre situazioni di emergenza, vieta anche che politiche nazionali, giustificate da scopi ambientali, possano avere fini discriminatori;
- Il principio della responsabilità comune ma differenziata. Questo attribuisce agli Stati l’onere di
intervenire a tutela dell’ambiente, tenendo però conto del rispettivo grado di sviluppo, del contributo al degrado ambientale e delle risorse tecniche e finanziarie a disposizione.
- Il principio di partecipazione ed informazione. La partecipazione dei cittadini non può che partire
da un’effettiva possibilità di accesso alle informazioni riguardanti l’ambiente e passare attraverso meccanismi di sensibilizzazione;
- Il principio dell’internalizzazione dei costi. Questo è volto ad evitare che i costi determinati da
interventi e compromissioni relative all’ambiente, non siano sostenuti dall’intera collettività, ma da chi esercita determinate attività traendone vantaggio;
- Infine, il principio dello sviluppo sostenibile. Questo è il principio cardine del diritto
internazionale. La definizione è fatta risalire al rapporto di Brundtland nel 1987, il quale definisce lo sviluppo sostenibile come lo sviluppo che soddisfa i bisogni della generazione presente senza compromettere la possibilità, per le generazioni future, di soddisfare a loro volta i loro bisogni. I parametri di riferimento sono le risorse, che costituiscono l’oggetto dello sfruttamento, il rapporto tra generazioni, con la considerazione di soggetti potenziali che non sono veri e propri soggetti di diritto, ma a cui sono riconosciute posizioni di vantaggio, e la relazione tra bisogni e limiti alla possibilità di soddisfarli. Il principio è stato fatto proprio da convenzioni e protocolli internazionali, quali quelli sul cambiamento climatico, sulla biodiversità, sul diritto del mare ed è stato riconosciuto dalla corte internazionale di giustizia.
3.2. Diritto dell’Unione Europea
Il diritto ambientale dell’Unione Europea si basa su una serie di principi fondamentali, stabiliti principalmente dall’articolo 191 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE). Questi principi guidano l’azione dell’UE e degli Stati membri in materia ambientale e hanno lo scopo di garantire una protezione elevata e sostenibile dell’ambiente. I principi fondamentali sono:
• Principio di precauzione: Questo principio si applica quando esiste un rischio potenziale per
l’ambiente o la salute umana, ma non ci sono prove scientifiche certe sui suoi effetti. In queste situazioni, l’UE e gli Stati membri possono adottare misure preventive per evitare danni gravi o irreversibili, anche in assenza di certezze definitive.
• Principio di prevenzione: L’obiettivo è evitare che si verifichino danni ambientali anziché
intervenire per ripararli successivamente. Questo principio promuove azioni preventive, come
normative, controlli e valutazioni d’impatto, per proteggere l’ambiente prima che si manifestino problemi.
• Principio di correzione alla fonte: Gli interventi per ridurre l’inquinamento devono essere attuati
direttamente alla fonte del problema. Ad esempio, si promuove l’adozione di tecnologie più pulite e pratiche sostenibili che minimizzino le emissioni direttamente nei luoghi di produzione.
• Principio “chi inquina paga”: Chi causa un danno ambientale è responsabile dei costi per
ripararlo. Questo principio incentiva comportamenti responsabili e scoraggia pratiche che potrebbero danneggiare l’ambiente, attribuendo i costi al soggetto che ha generato il problema, piuttosto che alla collettività.
• Principio di integrazione: La tutela ambientale deve essere integrata in tutte le altre politiche
dell’UE, come agricoltura, industria, trasporti e commercio. Ciò significa che le scelte politiche devono tener conto degli impatti ambientali in ogni settore.
• Principio di sviluppo sostenibile: Le politiche ambientali dell’UE devono promuovere uno
sviluppo che soddisfi i bisogni del presente senza compromettere la capacità delle future generazioni di soddisfare i propri, garantendo un equilibrio tra crescita economica, protezione ambientale e progresso sociale.
3.3. Diritto nazionale
Nella costituzione italiana, la parola ambiente compare esclusivamente nell’articolo 117, in riferimento alla distribuzione delle competenze tra Stato e regioni. Nelle disposizioni di principio la parola ambiente non era recitata nel testo originario, e non è citata nemmeno ora. I tentativi dottrinari e giurisprudenziali volti a riconoscere una tutela di rango costituzionale all’ambiente, sono stati determinati dalla volontà di dare pari dignità ad esigenze di conservazione e protezione rispetto a quelle di sviluppo. Il fondamento della tutela costituzionale è stato così individuato nel combinato disposto dell’articolo 9, co.2, che ad oggetto il paesaggio, e dell’articolo 32, co.1, che riguarda la tutela della salute. La tutela del paesaggi si è evoluta fino a comprendere, non solo profili estetici di conservazione delle bellezze naturali, ma anche aspetti attinenti all’ambiente nella sua estrema complessità. Il soggetto attivo è individuato nella Repubblica, con un’espressione facente riferimento allo Stato- ordinamento nel suo complesso. L’oggetto è invece individuato nella tutela, con ciò intendendosi tanto attività di conservazione che di promozione. L’articolo 32 tutela invece la salute, non solo come diritto fondamentale ed inviolabile dell’individuo, ma anche come interesse della collettività. Sono pertanto presenti un profilo individuale e un profilo sociale, che fanno della salute, e conseguentemente dell’ambiente, l’oggetto di diritti da tutelare in via integrale. Se gli articoli 9 e 32 sono i fondamenti costituzionali della tutela ambientale, altre norme devono essere considerate per la loro incidenza nel settore:
• In primo luogo, si fa riferimento ai principi fondamentali, quali l’articolo 2 e 3 della costituzione:
• L’articolo 2, che riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell’uomo sia come individuo sia
all’interno delle formazioni sociali, rafforza l’articolo 32, relativo alla tutela della salute, includendo implicitamente il diritto a vivere in un ambiente salubre. Inoltre, affermando il principio di solidarietà sociale ed economica, l’articolo 2 consente l’adozione di misure che bilancino interessi e diritti individuali con quelli collettivi, come la tutela dell’ambiente, anche attraverso eventuali sacrifici individuali per il bene comune.
• L’articolo 3, secondo comma, promuovendo il principio di uguaglianza sostanziale, implica la
necessità di garantire a tutti i cittadini la possibilità di vivere e lavorare in un ambiente non
- la prima fase è quella che precede l’istituzione dell’ONU nel 1945, nella quale la definizione dei
rapporti tra Stati è avvenuta attraverso trattati e convenzioni, o attraverso meccanismi di risoluzione delle controversie;
- La seconda fase, va dal 1945 e al 1972, caratterizzata dall’istituzione e dalla presenza dell’ONU
e di altri organismi ed agenzie operanti a livello mondiale: quali la FAO e l’UNESCO;
- La terza fase va dal 1972, data nella quale venne emanata a Stoccolma la dichiarazione delle
Nazioni Unite alla conferenza sull’ambiente umano, al 1992, data nella quale venne emanata la dichiarazione di Rio. In questo periodo la tutela dell’ambiente diventò un interesse istituzionalizzato dell’ONU, attraverso dichiarazioni di carattere estremamente generale e pertanto limitatamente vincolanti. L’ambiente iniziò ad assumere gradualmente la dignità di valore a sé stante, da perseguire attraverso sforzi comuni di cooperazione;
- La quarta fase parte dal 1992, quando venne emanata a Rio la dichiarazione sull’ambiente e lo
sviluppo. A partire da questo momento l’interesse per le tematiche ambientali, cominciò ad essere integrato con i diversi interessi di carattere economico e sociale. Il concetto di sviluppo sostenibile divenne l’essenziale principio di riferimento e la sintesi di questo nuovo approccio mirato a considerare i problemi e le soluzioni in un’ottica meno settoriale. L’attenzione si è progressivamente spostata sul rapporto tra paesi sviluppati e paesi in via di sviluppo., nel quale l’ambiente oscilla tra la variabile dello sviluppo ed obiettiva autonomo. Le fonti del diritto internazionale dell’ambiente sono quelle proprie del diritto internazionale, come riconosciute dall’articolo 38 dello statuto della corte internazionale di giustizia:
- Le convenzioni internazionali, sia generali che particolari, riconosciute dagli Stati in lite;
- I principi generali di diritto riconosciuti dalle nazioni civili;
- Le decisioni giudiziarie
- E la dottrina degli autori più qualificati.
Il numero delle convenzioni internazionali è estremamente elevato in materia ambientale. Tale proliferazione testimonia l’interesse per l’ambiente e la necessità costante di intervento. Le norme ambientali di origine consuetudinaria, al contrario, sono in numero limitato. Del resto, il settore ambientale del diritto internazionale è relativamente recente. Quelle norme consuetudinarie che possiamo trovare fanno riferimento al divieto di inquinamento transfrontaliero e al principio di cooperazione tra gli Stati. Vi è poi la case law, di creazione giurisprudenziale, e facente riferimento sia alla giurisprudenza della corte internazionale di giustizia, che alla giurisprudenza arbitrale. In questo senso, la corte internazionale di giustizia ha avuto modo di affermare, introdurre, o ribaltare principi e criteri di rilevante importanza, relativi ad esempio alle responsabilità per danni frontalieri; al rispetto dell’ambiente di altri Stati e di zone non sovrane; all’essenzialità dell’interesse e la tutela dell’ambiente, che può determinare il richiamo allo stato di necessità. Oltre a queste fonti, assumono una sempre maggiore rilevanza i principi enunciati in dichiarazioni che spesso chiudono conferenze internazionali. Tali principi, nati come soft Law, e pertanto non immediatamente cogenti, tendono ad essere successivamente recepiti negli atti a natura convenzionale da un lato, e a trasformarsi in norme concettuali dall’altro. Grande importanza è data poi alle istanze di partecipazione, educazione, informazione e sensibilizzazione. Valori dei quali è promossa la più ampia diffusione, attraverso processi di coinvolgimento delle diverse categorie di attori: tutti chiamati ad assumersi le proprie responsabilità, attivandosi nella protezione ambientale.
2. Il livello dell’Unione europea La versione originale del trattato istitutivo della comunità economica europea, non affrontava tematiche ambientali, sia perché all’epoca non erano ancora emersi i problemi ambientali rilevanti nei sei Stati membri, sia per motivi istituzionali della comunità stessa, le cui politiche erano prevalentemente dedicate alla creazione di un mercato unico e alla promozione di politiche della concorrenza e di non discriminazione commerciale. L’evoluzione del diritto dell’ambiente dell’Unione Europea può essere scandita attraverso le successive modificazioni del trattato: a partire dagli anni 60, sono state emanate direttive e regolamenti aventi oggetti ambientali (disciplina delle attività inquinanti; gestione delle risorse naturali; salvaguardia dell’habitat naturale; smaltimento dei rifiuti; protezione della biodiversità). La giustificazione di fondo, specie in alcuni settori, quali inquinamento, rifiuti, energia, è stata data dalla necessità di tutelare la concorrenza, le cui regole sarebbero state negativamente condizionate da una sostanziale difformità delle normative ambientali dei singoli Stati: i costi per l’ottemperanza, degli obblighi ambientali differenziati, avrebbero costituito elemento potenzialmente distorsivo della concorrenza. Negli anni 70, il diritto comunitario dell’ambiente ha subito un’accelerazione sostanziale. Dopo aver preso conoscenza della sottovalutazione dei bisogni ambientali e considerato che affrontare tali tematiche a livello comunitario sarebbe stato più coerente ed efficiente, si aprì la strada all’emanazione periodica di programmi d’azione ambientale. I primi quattro programmi ebbero un’impostazione ed una periodicità analoga, quelli successivi ampliarono lo spazio temporale di riferimento, affrontando le problematiche ambientali secondo un approccio innovativo, proattivo, più attento ai profili economico-finanziari e consensuali, alla ricerca di nuovi strumenti di intervento.
- Primo programma d’azione (1973-1979), aveva come obiettivi principali: prevenzione
dell’inquinamento; conservazione degli ecosistemi naturali; controllo e regolazione dell’uso di sostanze pericolose; promozione della consapevolezza ambientale;
- Il secondo programma di intervento (1978-1982), si pose in linea di continuità con il primo e con
gli obbiettivi che aveva posto che non erano stati pienamente realizzati. Inoltre, si inizio ad affermare una politica nuova basata sull’idea della prevenzione.
- Terzo programma di azione (1983-1987), si occupò di integrare la dimensione ambientale in
altre politiche comunitarie, con obiettivi riguardanti essenzialmente: lo sviluppo sostenibile e la pianificazione urbana; la gestione delle risorse naturali; la riduzione degli impatti negativi delle attività industriali;
- Con il quarto programma di azione (1988-1992), si avertì l’esigenza di rafforzare la legislazione
ambientale a livello europeo attraverso: l’adozione di misure per combattere il cambiamento climatico; la gestione dei rifiuti e del riciclo; l’introduzione del concetto di responsabilità condivisa tra Stato e industria. Molto importante fu anche l’intervento da parte della corte di giustizia dell’Unione Europea, la quale, a partire dal 1975, affermò come la protezione dell’ambiente fosse un obiettivo fondamentale della comunità. La corte non fece altro che anticipare il nuovo indirizzo dell’atto unico europeo, il quale introdusse un nuovo titolo 16º sull’ambiente, individuando una competenza esplicita della comunità in materia. Furono pertanto posti precisi obiettivi e principi ambientali. Con il trattato di Maastricht, l’ambiente diventò oggetto di una specifica politica comunitaria. Nel 1993 venne emanato il quinto programma di azione ambientale (1993-1999), la cui impostazione differì da quelli precedenti. Con tale programma si cercò di incentivare la partecipazione di imprese e cittadini, attraverso l’adozione di strumenti volti a determinate un cambiamento di comportamenti, non solo imprenditoriali, ma anche sociali.
ridotte di carbonio e sganciata dall’uso delle risorse che porterà ad una società globale sicura e sostenibile. Tra le proprietà di intervento vennero individuate la protezione, conservazione e miglioramento del capitale naturale dell’unione; lo sviluppo di un’economia efficiente nell’impiego delle risorse, verde e competitiva; la protezione dei cittadini dai rischi sanitari e il contestuale ampliamento diffuso del benessere. Questa caratteristica di una visione più ampia fino al 2050, ha portato all’adozione dell’ottavo programma di azione nel 2021. A livello normativo, il trattato sul funzionamento dell’Unione Europea definisce, nel titolo 20, i principi, fornisce basi giuridiche sicure, individua le politiche ambientali o incidenti sull’ambiente, Tra gli obiettivi troviamo:
- La tutela e il miglioramento della qualità dell’ambiente
- La protezione della salute dell’uomo
- L’utilizzazione razionale delle risorse naturali
- La promozione di misure a livello internazionale, regionale o mondiale.
Sono poi delineate le procedure applicabili, elencandosi una serie di misure adottabili dall’Unione Europea in riferimento a ambiti potenzialmente incidenti in materia ambientale:
- Misure fiscali
- Misure incidenti su assetto territoriale, gestione delle risorse idriche, destinazione dei suoli;
- Settore energetico
Infine, si consente agli Stati di adottare provvedimenti di maggiore protezione, a condizione che essi siano compatibili con il trattato e previa notificazione alla commissione. Su queste fondamenta sono stati emanati regolamenti e soprattutto direttive, avendo quest’ultime la caratteristica di lasciare una maggiore possibilità di graduazione delle scelte a livello nazionale. La diretta applicabilità loro riconosciuta è mirata ad evitare una disapplicazione nazionale per inerzia, non richiedendosi per molte norme un atto formale di trasposizione nell’ordinamento interno. A livello giurisprudenziale, la corte di giustizia dell’Unione Europea è intervenuta più volte in materia ambientale, con sentenze che, oltre ad affermare i principi non ancora espressamente presenti nei trattati, hanno cercato di chiarire fino a che punto esigenze ambientali possono limitare il principio della concorrenza e il principio di non discriminazione in base alla nazionalità. Nella definizione delle politiche dell’Unione Europea, un ruolo rilevante è ricoperto dai libri verdi e i libri bianchi:
- i libri verdi sono documenti pubblicati dalla Commissione Europea per avviare una discussione
su un tema specifico. L’obiettivo è di sollecitare opinioni, idee e contributi da parte degli Stati membri, delle istituzioni europee, dei cittadini, delle organizzazioni e delle parti interessate su una questione politica.
- Ai libri verdi possono fare seguito ai libri bianchi: documenti più avanzati che contengono
proposte concrete per azioni politiche. L’obiettivo è tradurre i risultati delle consultazioni avviate con i Libri Verdi in piani d’azione o iniziative specifiche.
Capitolo III
Il livello nazionale
1. Evoluzione
La costituzione italiana non prevede espressamente l’ambiente come valore costituzionale.
Solo con la modifica del titolo quinto della costituzione, ad opera della terza legge costituzionale del 2001, la parola ambiente è comparsa nella carta costituzionale, limitatamente all’articolo 117 dedicato alla distribuzione delle competenze legislative tra Stato e regioni. I motivi dell’assenza sono stati principalmente due:
- da un lato, la costituzione nasce in un momento storico, sociale, economico ed ambientale
particolare. Finita la seconda guerra mondiale, non si presentavano istanze ambientali significative in un paese a limitata urbanizzazione e scarsa industrializzazione, con un’economia prevalentemente agricola.
- Dall’altro, la costituzione è stata fortemente condizionata dalla situazione politica di quel
momento storico: la reazione al regime previgente, determinò una grande attenzione per i meccanismi di rappresentanza democratica e per la tutela delle libertà e dei diritti fondamentali della persona, rendendo molto irrilevante il perseguimento di altri obiettivi collegati al benessere individuale. Mutati i presupposti di fatto, comunque nella costituzione non venne inserito un principio di tutela dell’ambiente. E questo accade non per una mancanza di accordo tra le forze politiche, ma perché la modifica della costituzione sul punto non venne considerata una priorità, in quanto non vi erano contestazioni sulla rilevanza delle esigenze ambientali e sul riconoscimento in via interpretativa dell’ambiente come interesse costituzionale. L’evoluzione legislativa ha avuto come primo oggetto diretto la tutela sanitaria, intesa come igiene del suolo e dell’abitato. La tutela dell’ambiente dunque in una prima fase è stata di tipo indiretta e funzionale rispetto ad altri interessi, come dimostrato dal testo unico delle leggi sanitarie, in materia di lavorazioni insalubri. Nella stessa direzione, la legge 366/1941, in materia di smaltimento dei rifiuti solidi urbani, non pose in via immediata obiettivi di carattere ambientali, ma si preoccupò invece dell’igiene, dell’economia e del decoro. Se si vuole individuare la nascita del diritto ambientale nazionale, secondo criteri più rigidi, essa può essere individuata nella legge anti-smog (615/1966) di tutela dell’inquinamento atmosferico Fu però a partire dalla legge merli, relativa alla tutela dall’inquinamento idrico, che la produzione normativa in materia ambientale acquisì una maggiore continuità. Ora Il diritto nazionale si trova in una fase di transizione, nella quale l’emanazione di nuove norme non è più vista come la strada principale, essendo invece l’applicazione delle normative vigenti, il problema più pressante. L’individuazione di strumenti diversi, di carattere economico e consensuale, la previsione di istituti trasversali e la razionalizzazione del diritto dell’ambiente attraverso testi unici settoriali, conferiscono una nuova prospettiva allo sviluppo di questa branca del diritto. Il prossimo passo dovrebbe essere quello di una vera e propria codificazione del diritto dell’ambiente, attraverso un testo che contenga i principi del diritto ambientale nazionale e che si occupi di tutti i settori. Il decreto legislativo 152/2006 cerca di andare in questo senso, ma è ancora lontano dalla meta. Tale decreto legislativo non ha avuto vita facile, sia per motivi di tecnica legislativa, relativa alla sua impostazione, sia per ragioni di contenuto riferibili a contrasti con il diritto dell’Unione Europea. Ad esso hanno fatto seguito alcuni decreti legislativi correttivi che hanno modificato sostanzialmente l’impianto originario. Tuttavia sarebbe necessario un intervento di restyling dell’intero testo per recuperare almeno coerenza e fruibilità. Sarebbe stato possibile di fatto emanare un vero e proprio codice dell’ambiente, che non solo raggruppasse le normative settoriali, ma le coordinasse all’interno di un quadro condiviso di
3. Profili organizzativi
3.1. L’organizzazione centrale
La nascita relativamente recente del diritto dell’ambiente e l’assenza di riferimenti espressi nella costituzione, almeno fino alla modifica del titolo quinto, hanno portato ad una costruzione graduale di un’organizzazione del settore ambientale, definendo i rapporti tra Stato, regioni ed autonomie locali, sulla base del principio di sussidiarietà verticale. Successivamente alla previsione, nel 1983, di un ministero dell’ecologia, senza portafoglio, la legge 349 del 1986 ha istituito il ministero dell’ambiente, diventando il centro di riferimento principale a livello statale per gli interessi ambientali. L’istituzione del ministero, non è stata esente da critiche per le modalità di realizzazione e in particolare per l’insufficiente coordinamento con il ministero dei beni culturali e ambientali. Il problema più incisivo ha riguardato l’individuazione delle competenze. La tecnica a tal fine utilizzata è stata quella del ritaglio di competenze. Di fatto, oltre ad una serie di competenze esclusive, l’attribuzione della maggior parte delle competenze è avvenuta secondo lo schema del concerto, nel quale il ministero dell’ambiente si pone a volte quale autorità concertante ed a volte quale autorità concertata. Con il decreto legislativo 300/1999 è stato poi istituito il ministero dell’ambiente e della tutela del territorio (oggi il ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare) a cui sono state attribuite le funzioni fino ad allora proprie del ministero dell’ambiente e del ministero dei Lavori Pubblici. Per quanto concerne invece l’organizzazione tecnica del settore ambientale, è stato istituito l’istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale (ISPRA). A questo si affiancano le agenzie regionali per la protezione dell’ambiente. (ARPA) e, nelle province autonome di Trento e Bolzano, le agenzie provinciali per la protezione dell’ambiente (APPA). Esigenze di coordinamento hanno portato alla creazione del sistema nazionale a rete per la protezione dell’ambiente, di cui fanno parte ISPRA e le agenzie territoriali. A tale organismo sono state affidate le principali funzioni tecniche scientifiche di interesse nazionale: monitoraggio dello stato dell’ambiente; attività di ricerca volta alla produzione, diffusione dei dati ambientali; supporto tecnico alle amministrazioni competenti in materia ambientale.
3.2. Il ruolo delle regioni e degli enti locali
Il rapporto Stato e regioni in materia ambientale è sempre stato intricato. La situazione è stata resa più complessa dalla riforma costituzionale del titolo quinto. L’articolo 117, nella sua versione originaria prevedeva una serie di materie in cui le regioni avevano una competenza legislativa concorrente. Alcune di queste materie avevano sicuri riflessi ambientali: urbanistica, turismo, viabilità, navigazione. Nella vigenza del testo originario, gran parte della legislazione statale ambientale è stata impugnata davanti alla corte costituzionale proprio per la difficoltà di delineare i confini tra competenza statale e regionale. La corte ha spesso richiamato il principio di leale collaborazione per risolvere il conflitto. Se è vero che il contenuto minimo di tale principio può essere individuato nell’obbligo di reciproca informazione e consultazione, è anche vero che la vaghezza dello stesso consente alla corte di decidere caso per caso se la collaborazione sia stata leale, se non lo sia stata sufficientemente o se non vi sia stata affatto. Il nuovo testo ha mutato il quadro di riferimento, citando espressamente l’ambiente e prevedendo un diverso riparto di attribuzione legislative. Di fronte ad un rovesciamento della residualità dell’attribuzione legislativa (alla regione spettano tutte le competenze non espressamente riservate allo Stato), l’articolo 117, co. 2, prevede che lo
Stato abbia potestà esclusiva nella materia della tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali. Il comma tre, che numera le materie di legislazione concorrente, prevede peraltro la valorizzazione dei beni ambientali, materia che avrebbe potuto essere compresa nella tutela dell’ambiente. Quindi ancora una volta non è chiara la demarcazione dei confini. La corte costituzionale del resto ha escluso che possa identificarsi una materia in senso tecnico qualificabile come tutela dell’ambiente, in quanto non sembra configurabile una sfera di competenza statale circoscritta e delimitata, considerando l’intreccio con altri interessi e competenze. La corte ha prefigurato quindi l’esistenza di una materia trasversale che, ammettendo l’influsso di competenze regionali, incidenti, riserva allo Stato il compito di assicurare un disciplina uniforme sull’intero territorio nazionale. La corte inoltre ha affermato che lo Stato deve fissare i livelli adeguati e non riducibili di tutela, mentre le regioni nel rispetto di tali limiti, regolano la fruizione dell’ambiente, attraverso l’intervento nelle materie ad esse affidate, evitando compromissioni o alterazioni dell’ambiente stesso. Dunque, la competenza statale costituisce un limite all’esercizio delle competenze regionali. Questo però non impedisce alle regioni di assicurare livelli di tutela più elevati incidendo in modo indiretto sulla materia ambientale nei limiti in cui però non venga compromesso l’equilibrio tra esigenze contrapposte individuato dalla norma dello Stato. Per quanto concerne invece le funzioni amministrative, la tendenza è stata quella di applicare in modo deciso il principio di sussidiarietà verticale, spostando verso il basso le competenze. Questo dovrebbe privilegiare l’azione degli enti locali, spettando infatti al Comune, se non diversamente previsto dalla legge statale o regionale, tutte le funzioni amministrative che riguardano la popolazione e il territorio comunale, con particolare riferimento all’assetto e all’utilizzazione del territorio. Alla provincia spettano invece le funzioni riguardanti vaste zone intercomunali, o l’intero territorio provinciale. La provincia svolge inoltre un ruolo di ente intermediario tra comuni e regioni nell’ambito della programmazione economica, territoriale ed ambientale attraverso il piano territoriale di coordinamento.
3.3. Le associazioni di protezione ambientale
Gli interessi ambientali sono interessi tipicamente pubblici, facendo riferimento ad un bene, l’ambiente, o ad una serie di beni, che rivestono un’importanza basilare per la stessa sopravvivenza della comunità statale. Questo non significa che gli interessi ambientali non possono coincidere con interessi privati individuali e collettivi. Per quanto concerne le posizioni giuridiche soggettive dei singoli, la loro tutela avviene mediante gli ordinari strumenti predisposti dall’ordinamento, tanto in sede amministrativa quanto di giurisdizione ordinaria. Tuttavia, molto spesso la tutela individuale comporta oneri particolarmente rilevanti, che disincentiva azioni amministrative o giurisdizionali individuali. La nascita e l’istituzionalizzazione delle associazioni di protezione ambientale, sono giustificate proprio da finalità di tutela di interessi ambientali, nella loro qualità di interessi diffusi: l’interesse ad un ambiente salubre è un interesse di tutti che rischia di non essere adeguatamente protetto in assenza di meccanismi e organismi che suppliscono ai limiti propri della tutela privata individuale o della tutela pubblicistica.
La disciplina generale del procedimento amministrativo, di cui alla legge 241/1990, ha previsto una serie di meccanismi di semplificazione, finalizzati ad accelerare l’azione amministrativa, che possono comportare una minore ponderazione degli interessi coinvolti. La presenza di interessi ambientali determina, data all’esigenza di un’attenta valutazione degli stessi e di temperamento con gli altri interessi fondamentali coinvolti, che tali meccanismi non operino, oppure operino in maniera meno netta. Questa tendenza è tuttora individuabile in relazione allo strumento della conferenza di servizi, all’attività consultiva e di valutazione tecnica, alla segnalazione certificata di inizio attività e al silenzio-assenso:
• Quando la conclusione positiva del procedimento sia subordinata all’acquisizione di più pareri,
intese, nullaosta o altri atti di assenso, resi da diverse amministrazioni, deve essere indetta una conferenza dei servizi decisori. Attraverso questa si vuole evitare che più amministrazioni operino in parallelo, coordinando l’azione delle stesse. In questa sede, inoltre è più facile comprendere le peculiarità di una determinata fattispecie, giungendo ad una composizione di interessi pubblici, altrimenti complessa. La norma generale prevede che l’amministrazione procedente debba indire una conferenza dei servizi decisoria in forma semplificata e in modalità asincrona. La partecipazione delle amministrazioni coinvolte nell’emanazione del provvedimento finale avviene per via telematica. L’acquisizione di atti di assenso abilita l’amministrazione competente all’adozione di un provvedimento finale positivo. Eventuali dissensi ritenuti dall’amministrazione procedente non superabili, conduce invece a un provvedimento negativo, che chiude la conferenza. Quando invece vengono espressi dissensi ritenuti superabili, l’amministrazione procedente indice una conferenza dei servizi simultanea e in modalità sincrona. L’autorità procedente può assumere la determinazione di conclusione del procedimento sulla base delle posizioni prevalenti (maggioranza) espresse dalle amministrazioni partecipanti. Tale provvedimento va a sostituire tutti gli atti di assenso. Il dissenso espresso da un’amministrazione preposta alla cura di interessi qualificati (tutela dell’ambiente, del paesaggio, del patrimonio culturale, nonché della salute e della pubblica incolumità) determina la sospensione dell’efficacia del provvedimento conclusivo, in modo da poter proporre opposizione al presidente del Consiglio dei Ministri. L’opposizione apre una fase interlocutoria finalizzata al superamento dei motivi che hanno determinato il dissenso. Nel caso in cui non si raggiunga un’intesa, la questione viene rimessa a una decisione del Consiglio dei Ministri.
• Anche nell’esercizio dell’attività consultiva, la presenza di amministrazioni preposte alla tutela
dell’ambiente e paesaggistico, comporta una deroga alle disposizioni generali. In caso di decorrenza del termine per rilascio, e qualora l’organo adito non abbia sollevato esigenze istruttorie, l’amministrazione richiedente il parere non ha la facoltà di procedere senza l’acquisizione dello stesso, come invece sarebbe consentito secondo la regola generale.
• Una disciplina analoga vige per quanto concerne le valutazioni tecniche che siano richieste ad
appositi enti o organi per l’adozione di un provvedimento amministrativo. Mentre l’ipotesi ordinaria prevede che il responsabile del procedimento possa rivolgersi ad altri organi dell’amministrazione pubblica, con qualificazione equipollente, tale possibilità esclusa se si tratti di valutazione di competenza di amministrazione preposta alla tutela dell’ambiente.
• Per quanto concerne la segnalazione certificata di inizio attività, il meccanismo generale opera in
modo parzialmente diverso nei casi in cui l’attività segnalata incida sull’interesse ambientale. Ogni atto autorizzativo o di assenso, il cui rilascio dipenda dall’accertamento di requisiti e presupposti indicati in leggi o atti generali e non sia subordinato a limiti o strumenti di programmazione settoriale, è sostituito dalla segnalazione dell’interessato. Sono però esclusi i casi in cui sussistono vincoli ambientali o paesaggistici. L’amministrazione può inoltre inibire,
con un provvedimento, la prosecuzione dell’attività qualora accerti entro 60 giorni dalla segnalazione, la carenza dei requisiti e dei presupposti prescritti per legge e l’impossibilità di conformare l’esercizio alla normativa vigente. La sospensione dell’attività deve essere disposta però se la sua prosecuzione può recar danno a interessi sensibili, tra i quali figura la tutela ambientale. Decorso il termine, l’amministrazione può intervenire solo ove ricorrono i presupposti per l’esercizio del potere di annullamento d’ufficio. (Sussistenza di un interesse pubblico prevalente., tenendo conto degli interessi dei destinatari e dei contro interessati; rispetto di un termine ragionevole pari a 18 mesi).
• Il settore ambientale, inoltre, è caratterizzato da una limitata operatività dell’istituto del silenzio
assenso. Nei procedimenti ad istanza di parte per il rilascio di provvedimenti amministrativi, qualora l’amministrazione non comunichi all’interessato il provvedimento espresso di diniego, il silenzio della stessa equivale al provvedimento di accoglimento della domanda. Per evitare abusi e pericoli è previsto che tali disposizioni non non si applicano ad atti e procedimenti riguardanti ambiente e patrimonio paesaggistico. Tale disposizione convive con vistose eccezioni, introdotte per semplificare il procedimento amministrativo anche nei casi inc uni il provvedimento possa incidere sull’ambiente:
• nell’ambito dei rapporti tra pubbliche amministrazioni, la mancata acquisizione entro il
termine di assensi o nullaosta necessari per l’adozione di provvedimenti amministrativi, equivale ad un silenzio assenso e per espressa previsione legislativa tale meccanismo opera anche ove il provvedimento finale debba seguire ad assenso da amministrazioni preposte alla tutela dell’ambiente e del paesaggio. Tale meccanismo è stato confermato poi nella disciplina della conferenza dei servizi: il silenzio di un’amministrazione preposta alla tutela dell’ambiente o del paesaggio nell’ambito della conferenza dei servizi in forma semplificata in modalità asincrona, non impedisce all’amministrazione procedente di assumere una determinazione conclusiva di segno positivo.
2. La valutazione ambientale strategica Tra i procedimenti amministrativi speciali troviamo la valutazione ambientale strategica. Essa è diretta ad accertare la compatibilità ambientale di piani e programmi che possono avere impatti significativi sull’ambiente e sul patrimonio culturale. Per impatto ambientale si intende l’effetto significativo, diretto o indiretto, su: popolazione umana e salute umana; biodiversità; territorio, suolo, acqua, aria e clima; patrimonio culturale e paesaggistico, nonché l’interazione tra gli stessi. In particolare, alcuni piani e programmi, espressamente elencati, sono sottoposti obbligatoriamente a VAS: quelli relativi alla valutazione e gestione della qualità dell’aria; piani per il settore agricolo, energetico, per i trasporti, i rifiuti; i piani e programmi che possono avere un impatto sui siti designati come zone di protezione speciale per la conservazione degli uccelli selvatici e quelli classificati come siti di importanza comunitaria per la protezione degli habitat naturali e della flora e della fauna selvatica. Mentre per altri l’assoggettamento dipende da una valutazione preventiva sulla significatività dell’impatto ambientale. Altri piani sono invece espressamente esclusi: si tratta ad esempio di piani e programmi destinati a scopi di difesa nazionale, di bilancio o di protezione civile, nonché i piani di difesa fino-sanitaria adottati a livello nazionale in situazioni di emergenza e piani di gestione forestale conformi a criteri di sostenibilità individuati dalle regioni. La VAS, per la sua finalità di prevenzione, deve essere attivata contestualmente al processo di formazione del piano o programma. La valutazione deve essere effettuata durante la fase di
3. La valutazione di impatto ambientale La valutazione di impatto ambientale è un procedimento diretto ad accertare la compatibilità ambientale di specifici progetti ed è quindi successiva alla VAS. Ciò comporta anche che essa prende in esame impatti inevitabilmente più circoscritti, in quanto i progetti riguardano una porzione del territorio più ridotta rispetto a quelle investita dall’intero piano,. I riferimenti normativi fondamentali per la VIA sono, a livello di Unione Europea, la direttiva 2011/92/UE e, a livello nazionale, il decreto legislativo 152/2006. Oggetto di questa sono i progetti idonei a produrre effetti significativi negativi sulla popolazione e sulla salute umana, sulla biodiversità, sul territorio, suolo, acqua, aria, clima; sul patrimonio culturale e sul paesaggio. La VIA consiste pertanto nella descrizione e nella valutazione degli effetti di un progetto, che può essere tanto pubblico quanto privato, su una serie di fattori ambientali. Tale progetto può riguardare nuove opere o anche modificazioni sostanziali di opere esistenti che incrementino significativamente l’impatto. Per alcune categorie di progetti, l’impatto ambientale è presunto, quindi è previsto l’obbligatorio assoggettamento a VIA: si tratta di progetti di grandi dimensioni e rilevante impatto ambientale (es autostrade, impianti per la produzione di cemento). Per altre tipologie, l’impatto, deve essere accertato caso per caso in seguito ad una verifica, ma solo se non ricadono in un’area protetta. Altre categorie di progetti sono invece escluse: si tratta di progetti di lieve entità o il cui impatto è già stato valutato da equivalenti procedure. La VIA costituisce presupposto o parte integrante del procedimento di autorizzazione o approvazione per i progetti di opere ed interventi ad essa soggetti. Ciò significa che i provvedimenti adottati in assenza di essa sono annullabili per violazione della legge. Chi realizza un progetto senza sottoporlo, ove prescritto, a VIA o a verifica di assoggettabilità è inoltre punito con una sanzione amministrativa pecuniaria. Per quanto riguarda le competenze, esse sono distribuite in relazione alla rilevanza dell’opera direttamente dalla legge. In ambito statale è competente il ministero dell’ambiente. Il provvedimento di VIA viene emanato dal ministro, previa acquisizione del concerto del ministero per i beni e le attività culturali, che partecipa alle attività istruttorie. Nel caso in cui il concerto non venga acquisito, la decisione viene direttamente rimessa al Consiglio dei Ministri. A livello regionale l’autorità competente è quella che, secondo le leggi regionali, ha compiti di tutela e valorizzazione ambientale. Anche la VIA è un processo distinto in fasi:
- Elaborazione e presentazione dello studio di impatto ambientale;
- Svolgimento di consultazioni;
- Valutazione dello studio ambientale e degli esiti delle consultazioni;
- Monitoraggio.
La procedura di VIA deve essere preceduta, nei casi previsti, dalla verifica di assoggettabilità, o screening, che può essere svolta nell’ambito della VAS. Nel procedimento si valuta se un progetto produca potenziali impatti significativi e negativi sull’ambiente, dovendo essere quindi sottoposto al procedimento di VIA. Il proponente effettua la trasmissione dello studio preliminare ambientale che è pubblicato sul sito web dell’amministrazione competente nel rispetto della riservatezza di informazioni industriali o commerciali indicate dal proponente.
L’autorità decide sull’assoggettabilità con provvedimento motivato anche esso pubblicato sul sito web dell’autorità competente. A questo punto, il proponente, deve redigere uno studio di impatto ambientale, il cui contenuto è determinato della legge:
- analisi qualitativa dell’ambiente;
- descrizione di quest’ultimo comprensiva delle componenti soggette a effetti negativi;
- analisi delle problematiche, verificatesi nel corso dello studio;
- indicazione delle soluzioni alternative;
- descrizione degli impatti potenziali sull’ambiente sia positivi che negativi;
- descrizione delle misure da intraprendere per mitigare o compensare tali effetti
Allo studio di impatto ambientale deve essere allegata una sintesi non tecnica che consente al pubblico di comprendere il progetto e il suo possibile impatto ambientale e quindi di intervenire in modo informato e coerente. La proposta di progetto è quindi presentata in via telematica dal proponente all’autorità competente, con allegati lo studio di impatto ambientale, la sintesi non tecnica e l’avviso che deve essere pubblicato a cura dell’autorità competente sul relativo sito web. Chiunque può prendere visione degli atti e presentare osservazioni. La fase di consultazione può anche avvenire attraverso lo svolgimento di un inchiesta pubblica. Sulla base delle consultazioni e dell’inchiesta il proponente può chiedere di essere autorizzato a modificare i propri elaborati. L’autorità competente valuta il progetto e se necessario può chiedere anche ulteriori informazioni. Il procedimento si conclude con un provvedimento espresso e motivato, con indicazione delle condizioni per la realizzazione, l’esercizio e la dismissione dell’opera, nonché le misure per evitare, ridurre e prevenire gli impatti significativi e negativi. Il provvedimento determina la propria efficacia temporale, che non può essere comunque inferiore a cinque anni e viene immediatamente pubblicato sul sito web dell’autorità competente. Inoltre, individua le caratteristiche dell’attività di monitoraggio e controllo degli impatti ambientali, volte a verificare il rispetto delle prescrizioni imposte. Qualora si registrano impatti negativi significativamente superiori rispetto a quelli previsti e valutati, non imputabili all’operatore, l’autorità competente può modificare il provvedimento apponendo ulteriori condizioni e può sospendere i lavori e le attività autorizzate. In applicazione del principio di concentrazione procedimentale, il provvedimento di VIA, può essere rilasciato su istanza dell’interessato nell’ambito del provvedimento unico in materia ambientale, il quale è comprensivo di ogni autorizzazione, intesa o atto di assenso richiesto dalla normativa vigente per la realizzazione e l’ esercizio di un progetto.
4. L’autorizzazione integrata ambientale L’autorizzazione integrata ambientale è un provvedimento che mira a verificare la compatibilità ambientale di una determinata attività ed è quindi successiva rispetto alla VIA, quando l’attività in questione sia svolta attraverso un’opera soggetta ad essa. Anche l’AIA consente l’inserimento di considerazioni ambientali nei processi decisori pubblici ed è espressione del carattere di trasversalità della materia ambientale. Essa deve in particolare contemperare interessi conservativi, di tutela ambientale, con interessi di sviluppo, di natura prevalentemente produttiva, senza che vi sia peraltro una predeterminata gerarchia tra di essi. L’AIA si propone inoltre di semplificare il regime autorizzatorio vigente per le attività potenzialmente lesive dei fattori ambientali, in quanto è un atto che sostituisce tutti i numerosi titoli
