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PROGRAMMA
- Ambiente e diritto Il concetto giuridico di ambiente Il diritto dell’ambiente I principi del diritto dell’ambiente Ambiente e diritto penale Ambiente ed analisi economica
- I livelli sovranazionali Il livello internazionale Il livello dell’Unione europea
- Il livello nazionale Evoluzione del diritto ambientale nazionale Fonti e strumenti Profili organizzativi
- Procedimenti amministrativi ambientali Procedimento amministrativo ed interessi ambientali La valutazione ambientale strategica La valutazione di impatto ambientale L’autorizzazione integrata ambientale L’autorizzazione unica ambientale Responsabilità ambientale e danno ambientale
- Gli strumenti economici e consensuali L’informazione ambientale I sistemi di gestione ambientale I marchi di qualità ecologica Gli appalti verdi Gli accordi ambientali
I bilanci ambientali Strumenti economici generali
- La tutela dagli inquinamenti L’inquinamento atmosferico L’inquinamento idrico L’inquinamento acustico L’inquinamento elettromagnetico L’inquinamento da rifiuti L’inquinamento da incidenti rilevanti
- La tutela paesaggistica e territoriale La tutela del paesaggio e del territorio La tutela del paesaggio e dei bani ambientali La tutela delle aree protette La difesa del suolo
- La tutela e la gestione delle risorse Risorse naturali La gestione delle risorse idriche ed il servizio idrico integrato Le risorse energetiche e minerarie Le risorse biologiche e la protezione degli habitat
- Altri settori di tutela La mobilità urbana Gli organismi geneticamente modificati
biodiversità, con particolare attenzione alle specie e agli habitat protetti territorio, suolo, acqua, aria e clima beni materiali, patrimonio culturale, paesaggio nonché l’interazione tra tutti questi elementi. A livello nazionale, il concetto di ambiente è stato dato spesso per presupposto. Una definizione di ambiente non è data nemmeno dal d.lgs. n. 152/2006, generalmente conosciuto come codice dell’ambiente o testo unico ambientale. Tale decreto ha come obiettivo primario la promozione dei livelli di qualità della vita umana, da realizzare attraverso la salvaguardia ed il miglioramento delle condizioni dell’ambiente e utilizzando correttamente le risorse naturali. Quindi, il d.lgs. n. 152/2006 individua l’ambiente come una tutela strumentale al benessere dell’uomo, secondo una concezione antropocentrica. La Corte costituzionale è intervenuta più volte per cercare di definire il concetto, in relazione all’interpretazione: a) sia dell’art. 9 Cost. che tutela il paesaggio b) sia dell’art. 117 Cost. che delinea la distribuzione delle competenze legislative tra Stato e Regione. La Corte ha così affermato che l’ambiente non solo è un valore costituzionale, ma anche un diritto fondamentale della persona ed un interesse fondamentale della collettività, ed ha definito l’ambiente un bene immateriale unitario, con varie componenti da tutelare, anche separatamente. Successivamente alla riforma costituzionale del 2001, di modifica del titolo V della Costituzione, la Corte ha individuato la trasversalità del valore ambiente una delle caratteristiche dello stesso. In questo senso, la Corte ha affermato che l’ambiente è un bene della vita, materiale e complesso, la cui tutela comprende qualità ed equilibri delle singole componenti ed ha ad oggetto la biosfera, di cui si evidenzia il carattere composito ed interattivo: cioè, l’ambiente è visto come sistema da considerarsi nel suo aspetto dinamico.
Prima ancora della Corte costituzionale, la Corte di cassazione (sulla base dell’art. 32 Cost. che tutela la salute) aveva affermato la sussistenza del diritto alla salubrità dell’ambiente. L’ambiente non è protetto in quanto bene oggetto di un diritto di proprietà pubblica, ma in quanto la sua salubrità attua il precetto costituzionale relativo ala tutela della salute. Anche la dottrina nazionale ha riconosciuto l’aspetto composito della nozione di ambiente. Si sono così individuate: una componente estetico-culturale (riferibile al paesaggio) che considera zone circoscritte della nozione ambiente una componente sanitaria (facente riferimento ai fenomeni di inquinamento) che considera la reazione dell’ambiente all’azione dell’uomo una componente urbanistica (facente riferimento al territorio) che considera i diversi interessi su medesime aree e la necessaria mediazione tra di essi una componente economica (facente riferimento all’ambiente come sistema di servizi ambientali) sistema che deve considerare il difficile equilibrio tra gestione delle risorse, tutela ambientale e giustizia sociale. I tentativi di descrivere il fenomeno ambientale, ai diversi livelli (internazionale, dell’Unione europea, nazionale), mostrano come non vi sia una posizione comune, ma anche, al tempo stesso, come l’aspirazione ad individuare un concetto unitario conviva con la necessità di fornire una nozione composita. Il diritto dell’ambiente Il diritto dell’ambiente è una branca del diritto che si occupa delle possibili relazioni tra organismi viventi (compreso l’uomo) ed elementi naturali. Il diritto dell’ambiente è, per la sua complessità e per la sua trasversalità, di difficile inquadramento. Si tratta di una branca del diritto pubblico, ed in particolare del diritto amministrativo, ma il diritto dell’ambiente influisce ed è condizionato anche dal diritto penale, dal diritto civile, dal diritto commerciale, dal diritto tributario, e da altre branche ancora. Obiettivi del diritto dell’ambiente sono:
o sotto il profilo normativo (almeno a livello statale) attraverso l’adozione, prima, di testi unici settoriali, e, ora, di un testo normativo (come il d.lgs. n. 152/2006) che, pur non essendo un codice vero e proprio, raggruppa più regolamentazioni relative a diverse materie o sotto il profilo gestionale attraverso l’individuazione di politiche specifiche, di piani territoriali dedicati e di programmi di intervento o sotto il profilo organizzativo attraverso l’istituzione di appositi enti ed organismi o sotto il profilo procedimentale attraverso l’individuazione di procedimenti peculiari del settore o sotto il profilo risarcitorio attraverso la figura del danno ambientale o sotto il profilo teorico attraverso l’affermazione dell’unitarietà dell’ambiente come bene immateriale da proteggere. Il diritto dell’ambiente è contraddistinto da caratteristiche che gli attribuiscono una personalità non rintracciabile in altri settori. Innanzitutto, il diritto dell’ambiente è un diritto settoriale, soggetto a cambiamento continuo. Ciò è dato: dall’esigenza di adottare strumenti che possano garantire l’adeguamento a nuove problematiche, anche complesse (ad es., il cambiamento climatico) e dalla possibilità di giovarsi di nuove conoscenze tecnico-scientifiche. In secondo luogo, il diritto dell’ambiente è un diritto trasversale, nel senso che ha continue interazioni con altri settori. Da ciò deriva che le norme ambientali non sono solo quelle che si trovano nelle normative ambientali, ma anche in normative diverse. Inoltre, il diritto dell’ambiente è un diritto settoriale, composto di discipline speciali differenti, che si occupano di problemi particolari. Infine, il diritto dell’ambiente è un diritto tecnico (in senso scientifico-tecnologico), in quanto è influenzato da innovazioni e scoperte: sia sotto il profilo dei problemi che il progresso comporta sia sotto il profilo delle soluzioni che lo sviluppo delle conoscenze determina.
Struttura, confini e strumenti Per quanto riguarda la struttura, il diritto dell’ambiente potrebbe essere graficamente rappresentato come un albero, composto da: radici principi tronco centrale discipline trasversali e rami discipline settoriali. Principi e discipline trasversali sono in continua e sostanziale crescita. Le discipline settoriali, invece, sono spesso progressivamente erose nei loro contenuti, proprio in seguito all’espansione degli istituti unitari. L’evoluzione del diritto nazionale dell’ambiente ha mostrato un percorso di sviluppo anomalo. Infatti, si è avuta una crescita della parte speciale prima, ed una lenta formazione, ancora non compiuta, della parte generale poi. In questo momento si sta cercando di rafforzare il nucleo centrale e di snellire le ramificazioni periferiche. Tale percorso è stato evidenziato dal d.lgs. n. 152/2006 che, pur non potendo essere considerato né un codice dell’ambiente, né un testo unico ambientale, rappresenta comunque un passo in avanti nello sforzo di razionalizzazione normativa. Sempre a livello di struttura, c’è un’incertezza di confini. Il diritto dell’ambiente nasce come diritto ritagliato da altri settori che ha conquistato a fatica una serie di competenze. Questa caratteristica è dovuta dalla necessaria integrazione tra ambiente ed altri concetti, come territorio e salute. Il confine della materia ambientale con la materia urbanistica è sempre stato di difficile individuazione. L’urbanistica si occupa della disciplina dell’uso del territorio, e riguarda anche la protezione dell’ambiente. Anche il confine della materia ambientale con la materia sanitaria è di difficile individuazione, perché hanno spesso entrambe lo stesso oggetto o oggetti difficilmente scindibili: salubrità dell’ambiente e salute dell’individuo.
Infine, gli strumenti tecnici sono ulteriori meccanismi di regolarizzazione, caratterizzati da valutazioni basate su competenze scientifiche e tecnologiche. Discorso a parte meritano gli standard ambientali, attraverso i quali vengono posti: i valori-limite in funzione di una tutela ambientale minima da garantire i valori di attenzione in funzione di un intervento anticipato rispetto ai valori- limite i valori-obiettivo in funzione di un miglioramento continuo della situazione ambientale. In questo senso possono poi essere individuati: standard di emissione che fanno riferimento all’agente inquinante, e quindi alla responsabilità individuale standard di immissione che fanno riferimento al corpo ricettore, e quindi alla qualità ambientale standard di prodotto che riguardano il singolo bene standard di processo che riguardano le modalità produttive. La standardizzazione in campo ambientale ha il fine di rafforzare la certezza e l’omogeneità del diritto, limitando l’ambito discrezionale delle scelte della P.A. o Equilibri, contraddizioni e contrasti Il problema principale del diritto dell’ambiente è quello di individuare il punto di equilibrio tra istanze ambientali ed esigenze economiche, perché spesso per poter tutelare l’ambiente sono richiesti costi piuttosto elevati. Spesso si è parlato del concetto di migliore tecnologia disponibile, facendo menzione della migliore tecnologia disponibile non comportante costi eccessivi. In questo caso, il termine “migliore” è concepito anche dal punto di vista economico, nel senso che si deve trattare di una tecnologia che sia anche meno costosa. Per il diritto ambientale se una migliore tecnologia disponibile non permette la realizzazione di quell’azione per l’elevato costo economico, vuol dire che quella tecnologia non è realmente disponibile. Ciò però non comporta che la tutela ambientale
si debba abbandonare rispetto a motivi di ordine economico, ma bisogna contemperare i diversi interessi, in quanto non è ipotizzabile una tutela ambientale a costo zero. Il diritto dell’ambiente ha una propria autonomia, e quindi sorgono al suo interno forti contraddizioni e contrasti. La prima contraddizione risiede nell’impostazione di fondo del diritto dell’ambiente, ed è rappresentata dalla tensione tra antropocentrismo puro, caratterizzato da una protezione ambientale in funzione alla protezione dell’uomo, ed ecocentrismo puro, caratterizzato dalla negazione di posizioni di vantaggio in capo all’uomo, considerato organismo vivente come gli altri. Un’altra contraddizione è da ricercare nella contrapposizione tra il favore generale per le politiche ambientali e le resistenze particolari offerte nella fase applicativa: cioè, dopo che vengono adottate norme a favore delle politiche ambientali, per la salvaguardia dell’ambiente, ci sono collettività che si oppongono a queste norme e fanno resistenza per vari motivi. Quindi, si può dire che i contrasti tra aspetti di conservazione ed aspetti di progresso sono il cuore del diritto dell’ambiente, il quale ha sempre richiesto un equilibrio etico. I principi del diritto dell’ambiente a) Diritto internazionale I principi del diritto dell’ambiente a livello internazionale sono: o il diritto degli Stati di sfruttare le proprie risorse naturali o l’obbligo degli Stati di non causare danni transfrontalieri o il principio di cooperazione o il principio di partecipazione ed informazione o il principio della responsabilità comune ma differenziata o il principio dell’internalizzazione dei costi o il principio dello sviluppo sostenibile. Tali principi sono emersi dai trattati, dalla giurisprudenza (anche arbitrale) delle corti internazionali, ma soprattutto dalle dichiarazioni generali a partire dal 1972.
o promuove la risoluzione pacifica delle controversie ambientali. Il principio della responsabilità comune ma differenziata attribuisce a tutti gli Stati l’onere di intervenire a tutela dell’ambiente, tenendo conto: o del rispettivo grado di sviluppo o del contributo al degrado ambientale o e delle risorse tecniche e finanziarie a disposizione. Inoltre, tale principio porta anche a riconsiderare i percorsi di sviluppo seguiti e ad intervenire quando si verificano danni all’ambiente. Il principio di partecipazione ed informazione può essere visto come principio a sé stante o come principio funzionale ad una migliore protezione ambientale. La partecipazione dei cittadini non può che partire da un’effettiva possibilità di accesso alle informazioni riguardanti l’ambiente e passare attraverso meccanismi di sensibilizzazione. Il principio dell’internalizzazione dei costi relativi alla tutela ambientale è legato al principio chi inquina paga, ed è volto ad evitare che i costi determinati da interventi e compromissioni (anche legittimi) relativi all’ambiente vengano attribuiti indistintamente all’intera collettività, ma solo su coloro che esercitano queste attività traendone vantaggio. Infine, il principio dello sviluppo sostenibile è il principio per eccellenza del diritto internazionale dell’ambiente più recente. La definizione di questo principio risale al rapporto Brundtland del 1987, che definisce lo sviluppo sostenibile come sviluppo che soddisfa i bisogni della generazione presente senza compromettere, per le generazioni future, la possibilità di soddisfare a loro volta i propri bisogni. I parametri di riferimento sono: o le risorse che costituiscono oggetto dello sfruttamento o il rapporto tra generazioni con la considerazione di soggetti potenziali che non sono veri e propri soggetti di diritto, ma a cui sono riconosciute posizioni di vantaggio o e la relazione tra bisogni e limiti alle possibilità di soddisfarli.
Pertanto, l’uso equo e sostenibile delle risorse sembra comportare un limite allo sfruttamento delle proprie risorse, diritto riconosciuto agli Stati. In questo caso il rapporto non è tra Stati, ma tra generazioni. Il principio dello sviluppo sostenibile richiede una integrazione tra politiche di sviluppo (economico e sociale) e politiche di protezione ambientale. b) Diritto dell’Unione europea I principi del diritto ambientale dell’Unione europea sono posti nei Trattati (TUE e TFUE) e nella Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (Cdfue). Tali principi si distinguono in: a) principi di carattere generale che hanno rilevanza in materia ambientale, ma non sono ad essa dedicati b) principi di carattere procedurale che forniscono le regole di azione, anche in materia ambientale c) principi propriamente ambientali che sono quelli espressamente introdotti per il settore ambientale. Tra i principi di carattere generale il primo è il principio dello sviluppo sostenibile, che ha come fondamento un elevato livello di tutela e miglioramento della qualità ambientale. Si tratta di un principio proprio del diritto internazionale, che l’Unione europea ha ripreso e collegato ad altri principi e criteri propri. Il principio dello sviluppo sostenibile è affermato non solo in riferimento al contesto europeo, ma che in riferimento alle relazioni con altri stati ed organizzazioni. Inoltre, tale principio è considerato una finalità essenziale che guida l’integrazione delle esigenze ambientali in altre politiche dell’Unione. È ripreso dal diritto internazionale anche il principio di cooperazione tra stati. Esso è da intendersi non solo nell’ambito interno dell’Unione, ma anche esterno ad essa. Questa cooperazione avviene attraverso politiche ed azioni che integrano considerazioni ambientali, economiche e sociali. L’Unione e gli Stati membri collaborano nel settore ambientale con Paesi terzi e organizzazioni internazionali competenti attraverso accordi e negoziati.
I principi di ravvicinamento delle legislazioni e dei poteri impliciti hanno consentito l’intervento normativo comunitario anche anteriormente all’introduzione di specifiche disposizioni in materia ambientale. Il principio del ravvicinamento delle legislazioni, al fine di instaurare e far funzionare il mercato interno, fa riferimento non solo alle disposizioni legislative, ma anche alle disposizioni regolamentari e amministrative. Il rapporto tra esigenze ambientali e misure di armonizzazione è duplice: da un lato, il settore ambientale è oggetto del processo di armonizzazione, prevedendo esplicitamente che un elevato livello di protezione ambientale sia un obiettivo specifico dall’altro, esigenze ambientali importanti possono costituire il presupposto giustificativo di deroghe all’armonizzazione, permanenti o temporanee, soggette ad una procedura di controllo che escluda ipotesi di discriminazione arbitraria o di restrizione commerciale dissimulata. Il principio dei poteri impliciti costituisce una norma di chiusura del sistema, applicabile a tutti i settori, in funzione dell’effettività dell’azione dell’UE. Quando un’azione è necessaria per raggiungere gli obiettivi dei trattati, il Consiglio, su proposta della Commissione e previa approvazione del Parlamento europeo, delibera all’unanimità sulle disposizioni da adottare. Ulteriori principi che possono definirsi procedurali sono riferiti all’adeguamento scientifico ed all’integrazione tra politiche. Il principio dell’adeguamento scientifico, oltre a promuovere il progresso scientifico e tecnologico, impone la considerazione di dati scientifici e tecnici aggiornati nella preparazione delle politiche dell’Unione, soprattutto di quella ambientale. Infatti, visto il carattere tecnico del diritto dell’ambiente, è veramente necessario adattarsi scientificamente e tecnicamente, cioè è necessario usare dati aggiornati. Il principio di integrazione tra le politiche dell’Unione prevede che la cooperazione tra politiche dell’UE è indispensabile vista la trasversalità della materia ambientale, che non permette una separazione netta tra i settori, e quindi tra le politiche. La materia
ambientale condiziona ed è condizionata dalle altre materie, e quindi dalle altre politiche. L’elemento che unisce e coordina le politiche dell’unione è la promozione di uno sviluppo sostenibile. Per quanto riguarda i principi ambientali specifici, si fa riferimento al: o principio di precauzione o principio di prevenzione o principio di correzione alla fonte o principio chi inquina paga. Secondo il principio di precauzione la mancanza di conoscenze scientifiche certe non può negare l’adozione di misure efficaci a favore dell’ambiente. Questo principio, legato con il principio di prevenzione, è frutto di preoccupazioni determinate da nuovi problemi ambientali, i cui effetti non sono scientificamente provati nella loro entità. Quindi, l’applicazione del principio di precauzione risente della continua evoluzione del progresso scientifico. Il principio di precauzione può essere sintetizzato nella formula “ better safe than sorry ” (meglio prevenire che curare): in assenza di conoscenze scientifiche certe, ma in presenza di un rischio elevato di danni rilevanti, si può intervenire per salvaguardare l’ambiente. Il problema in caso di intervento è quello di valutare l’efficacia, in termini di costi, delle azioni da adottare, considerando i sensibili interessi economici che possono essere coinvolti. Il principio di prevenzione si basa: sia su aspetti ambientali volti ad impedire danni irreversibili all’ambiente sia su valutazioni di carattere economico infatti, l’intervento successivo di ripristino e bonifica ambientale (di fronte a danni irreversibili) comporta comunque, nella maggior parte dei casi, costi elevati. Il principio di correzione alla fonte, riferito alla fonte dei danni causati all’ambiente, ha una duplice prospettiva: da un lato, in caso di lesioni di beni ambientali il criterio dell’elevato livello di protezione impone un intervento ripristinatorio
Riconosciuta la dignità costituzionale del valore ambiente, le istanze volte alla sua conservazione e promozione: o diventano parametri per l’attività del legislatore o rappresentano indirizzi per l’azione della pubblica amministrazione o assumono il carattere di direttive per l’interpretazione delle norme sottostanti o e costituiscono criteri per la risoluzione di conflitti. L’art. 9 Costituzione tutela il paesaggio non solo sotto i profili estetici di conservazione di bellezze naturali, ma anche sotto aspetti attinente all’ambiente nella sua complessità. Quindi, il valore costituzionale è quello di ambiente-territorio. L’art. 32 Costituzione, invece, tutela la salute come diritto fondamentale ed inviolabile dell’individuo, e come interesse della collettività. Pertanto, sono presenti sia un profilo individuale che un profilo sociale, che fanno della salute e dell’ambiente, l’oggetto di diritti da tutelare in via integrale. Questi due articoli costituiscono i fondamenti costituzionali della tutela ambientale. Altre norme però devono essere menzionate, in quanto incidono nella materia ambientale. In primo luogo, si fa riferimento ai principi fondamentali: l’art. 2 Costituzione nel riconoscere e garantire i diritti inviolabili dell’uomo, come singolo e come parte di formazioni sociali, rafforza l’art. 32 Costituzione l’art. 3 co. 2 Costituzione nell’esprimere un principio di uguaglianza sostanziale, comprende implicitamente la necessità di evitare che i cittadini vivano e lavorino in un ambiente degradato. Per quanto riguarda i profili economici: l’art. 41 Costituzione afferma che l’iniziativa economica privata è libera, e allo stesso tempo vieta che possa svolgersi in contrasto con l’utilità sociale l’art. 42 Costituzione in primis afferma che la proprietà privata è riconosciuta dalla legge, poi impone alla legge stessa di assicurarne la funzione sociale, consentendo l’espropriazione per motivi di interesse generale
l’art. 44 Costituzione prevede che possano essere imposti obblighi e vincoli alla proprietà terriera privata (tra cui un obbligo di bonifica), e che la legge deve adottare provvedimenti a favore delle zone montane, nelle quali l’ambiente è un elemento importante in relazione alle possibilità di sviluppo. In riferimento ai profili sociali, è rilevante il rapporto con il diritto del lavoro: gli artt. 4 e 35 Costituzione secondo questi articoli l’ambiente si pone quale variabile attraverso il c.d. ricatto occupazionale: se si interviene negativamente su attività produttive, in quanto inquinanti, la conseguenza spesso minacciata è una necessaria riduzione dei livelli di occupazione. Per quanto riguarda gli aspetti organizzativi: l’art. 97 Costituzione contiene i principi relativi all’organizzazione ed all’attività amministrativa gli artt. 5, 116, 117 e 118 Costituzione si occupano della distribuzione delle competenze legislative (tra Stato e Regioni) ed amministrative (tra Stato, Regioni ed enti locali). Gli artt. 10 e 11 Costituzione fanno invece riferimento ai rapporti sovranazionali. l’art. 10 co. 1 Costituzione conferma l’adesione dell’Italia alla comunità internazionale e afferma il rispetto delle norme del diritto generalmente riconosciute l’art. 11 Costituzione consentendo limitazioni di sovranità e promuovendo la formazione di organizzazioni internazionali, costituisce il presupposto costituzionale per la partecipazione all’Unione europea. Infine, per quanto riguarda la tutela delle posizioni giuridiche: l’art. 24 co.1 Costituzione attribuisce a chiunque la facoltà di agire per la tutela di propri diritti soggettivi ed interessi legittimi l’art. 113 co. 1 Costituzione ribadisce il contenuto di tale principio in relazione alla tutela nei confronti della pubblica amministrazione. Oltre il dettato costituzionale, vanno poi presi in considerazione anche i principi dettati dal d.lgs. n. 15272006.
