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DIRITTO DELL’AMBIENTE Capitolo I Ambiente e diritto Quando si parla di ambiente naturale si fa riferimento a due aspetti:
_- Spazio e luogo in cui si vive;
- Esseri viventi e cose inanimate;_ L’ambiente è quindi identificabile come insieme delle condizioni esterne all’organismo ed interagenti con esso. Einstein sostiene: “L’ambiente è tutto quello che non è me” La trasposizione del termine comune in nozione giuridica non è facile, poiché nel mondo giuridico il termine ambiente non ha una definizione accettata. I tentativi di definizione hanno sempre dovuto scontrarsi con quello che era il carattere composito e complesso della nozione di ambiente. A livello internazionale , vi è stato un tentativo nella convenzione del consiglio d’Europa sulla responsabilità civile per danni provocati da attività pericolose per l’ambiente (Lugano ’93) dove si afferma che compongono la nozione di ambiente : _1. Le risorse naturali;
- Le interazioni tra le stesse;
- I beni facenti parte del patrimonio culturale;
- Gli aspetti caratteristici del paesaggio;_ Anche nell’UE emerge il carattere composito della nozione di ambiente. La direttiva 2011/93/UE , nel definire l’oggetto da tutelare in sede di valutazione di impatto ambientale, menziona più fattori, come la popolazione e salute umana, biodiversità. A livello nazionale , il concetto di ambiente è stato dato per presupposto. Una definizione di ambiente non è data nemmeno dal decreto legislativo n.152/2006, generalmente conosciuto come codice dell’ambiente o testo unico ambientale. La corte costituzionale è intervenuta più volte per cercare di definire il concetto, in relazione agli articoli 9 (che tutela il paesaggio) sia del 117 cost. ( che delinea le competenze stato/regione). La corte ha affermato che l’ambiente non è solo un valore costituzionale, ma anche un diritto fondamentale della persona ed un interesse fondamentale della collettività, e lo ha definito come bene immateriale unitario. La corte sostiene: “l’ambiente è un bene della vita, materiale e complesso”. Prima ancora, la corte di cassazione, aveva affermato la sussistenza del diritto alla salubrità dell’ambiente. In una prima approssimazione si può definire il diritto dell’ambiente quale branca del diritto che si occupa della possibili relazioni tra organismi viventi ed elementi naturali. Può essere considerato come una branca del diritto pubblico/amministrativo. I suoi obiettivi sono la protezione, tutela, salvaguardia ed il miglioramento dell’ambiente, la regolazione dello sviluppo, la repressione dei comportamenti lesivi. Per quanto concerne i principi generali, si basano su più livelli:
- Livello internazionale : con riferimento sia ai principi consuetudinari generalmente riconosciuti, sia a quelli stabiliti dalle dichiarazioni fondamentali;
- Livello UE : si fa riferimento ai principi della carta dei diritti fondamentali e dei trattati, ma anche a documenti di carattere generale;
- Livello interno : tramite le norme costituzionali; Principi speciali del diritto dell’ambiente sono poi quelli desumibili dalle discipline settoriali, come convenzioni accordi e trattati internazionali.
Difficile anche è la individuazione dei limiti e contenuti, poiché il diritto ambientale si caratterizza come diritto nuovo e di risposta a problemi, disastri e situazioni di emergenza. L’evoluzione di questo diritto, mostra una graduale svalutazione del profilo antropocentrico. Questo non significa che non si possano omettere le aspettative del genere umano. L’obiettivo finale è quello dello sviluppo sostenibile. Il diritto dell’ambiente è dotato di una propria autonomia basata su: A. Principi propri; B. Istituiti specifici; C. Organizzazioni dedicate; Il diritto dell’ambiente è contraddistinto da caratteristiche che gli attribuiscono una personalità, esso è un diritto attuale, soggetto a cambiamento ed all’adeguamento a nuove problematiche. Esso è un diritto trasversale , interagisce con altri settori:
• Diritto settoriale -> composto di discipline speciali fortemente diversificate;
• Diritto tecnico -> in senso scientifico/tecnologico, influenzato da innovazioni e scoperte,
sia sotto il profilo dei problemi che delle soluzioni;
• Diritto emotivo -> emotività nel senso di passione, impegno civile;
Per quanto concerne la struttura, il diritto dell’ambiente è come un albero : A. Le radici sono i principi; B. Il tronco centrale sono le discipline trasversali; C. I rami sono le discipline settoriali; Nella fattispecie nazionale vediamo come il diritto dell’ambiente ha avuto una evoluzione inversa, partendo dai rami fino ad arrivare al giorno d’oggi con le radici. Si cerca, oggigiorno, di rafforzare il nucleo centrale e di snellire le reificazioni periferiche. Il diritto ambientale è un diritto incerto mie suoi confini, poiché nasce dal ritaglio di altre branche del diritto. Tale incertezza non è figlia solo della novità del diritto dell’ambiente, ma anche della necessaria integrazione tra ambiente ed altri concetti generali e tendenzialmente trasversali come territorio e salute. Il confine della materia ambientale con la materia urbanistica è di difficile individuazione. Urbanistica si occupa della disciplina dell’uso del territorio. La corte costituzionale ha cercato di far riferimento ad un criterio definitorio di compromesso, prevedendo che l’urbanistica debba svolgere una funzione ordinatrice degli usi del territorio in senso compositorio. I confini della materia ambientale con la materia sanitaria danno problemi, avendo entrambi direttamente o indirettamente lo stesso oggetto: salubrità dell’ambiente e salute dell’individuo. Se invece consideriamo non la struttura del diritto inteso come branca, ma gli strumenti operativi più frequentemente utilizzati, il diritto dell’ambiente segue un percorso tradizionale di Command and control : cioè l’ utilizzo di strumenti giuridici tradizionali come provvedimenti di regolamentazione, supportati da un impianto repressivo ed eventualmente preceduti da atti a carattere generale. Gli strumenti giuridici specifici costituiscono la elaborazione di strumenti tradizionali: strumenti a carattere preventivo e di strumenti relativi alla responsabilità. Per quanto riguarda gli strumenti economici, troviamo:
- (^) strumenti di intervento di carattere generale : come incentivi e tasse ambientali; - (^) strumenti di mercato : come i diritti di commerciali di emissione; - (^) strumenti di adozione volontaria ; - (^) strumenti contrattuali : come gli accordi volontari o la clausole ambientali;
interpretativa ed applicativa, facendosi riferimento all’entità dei danni temuti, che devono essere seri ed irreversibili, la grado di certezza che non è possibile raggiungere, ed alle misure adottabili che non devono essere eccessivamente onerose. Il principio di prevenzione si basa invece sia su aspetti ovviamente ambientali, diretti ad impedire danni irreversibili all’ambiente, sia su valutazioni di carattere economico. Il principio di correzione impone un intervento ripristinatorio. “Chi inquina paga” concetto che riassume la responsabilità in materia ambientale, conformemente agli indirizzi emersi in sede internazionale. Il principio ha una valenza prettamente sanzionatoria e di deterrenza. Trattando il diritto nazionale , nella costituzione italiana, la parola ambiente compare esclusivamente in seguito alla riforma del titolo V del 2001, nell’articolo 17 in riferimento alla distribuzione delle competenze tra stato e regioni. Nelle disposizioni di principio la parola ambiente non era citata e non lo è nemmeno ora. Il fondamento della tutela costituzionale è individuato nel combinato disposto dall’ articolo 9, comma 2 cost. , che ha ad oggetto il paesaggio, e dell’ articolo 32 comma 1 cost. , che riguarda la salute e la sicurezza. Riconosciuta la dignità costituzionale del valore ambiente, le istanze volte, alla sua conservazione e promozione diventano parametri per la attività del legislatore, rappresentano indirizzi per l’azione della pubblica amministrazione, assumono il carattere di direttive per l’interpretazione della norme e sottostanti e costituiscono criteri di risoluzione dei conflitti. L’ articolo 9 comma 2 cost. tutela il paesaggio fino a comprendere non solo i profili estetici di conservazione di bellezza naturale, ma anche aspetti attinenti all’ambiente nella sua complessità. Di fronte a ciò il valore costituzionale attuale è l’ambiente-territorio. L’ articolo 32 cost. tutela la salute non solo come diritto fondamentale, ma anche come interesse della collettività. Sono pertanto presenti sia un profilo individuale che sociale, che fanno della salute oggetto di diritti da tutelare. Se gli articoli 9 e 32 cost. sono i fondamenti costituzionali della tutela ambientale, altre norme devono essere considerate per la loro incidenza nel settore. In primo luogo si fa riferimento a principi fondamentali come l’art. 2/3 cost. nel riconoscere e garantire i diritti inviolabili dell’uomo. L’ articolo 3 comma 2 , nell’esprimere il principio di uguaglianza sostanziale comprende la necessità di evitare che i cittadini vivano e lavorino in un ambiente degradato. Per quanto riguarda invece i profili più strettamente economici , si fa riferimento agli articoli 41/42 e 44 costituzione. In riferimento ai profili sociali è rilevante il rapporto con il diritto del lavoro e quindi con gli articoli 4 e 35 costituzione. La legislazione ambientale tende a seguire dei modelli contenutistici, il modello che illustreremo è quello ideale che vede la norma essere composta da 6 parti :
- Principi : disposizioni di carattere generale; in essa ritroviamo oggetto che individua il settore che la legge vuole individuare; l’ambito di applicazione, inerente alla operatività della normativa; le finalità; la natura della legge, che indica i rapporti con altre fonti ed i rapporti tra ordinamenti; le nozioni, che contribuiscono a definire l’ambito di applicazione della legge; le classificazioni, che diversificano la disciplina;
- Organizzazione : con la distribuzione delle competenze, la istituzione di nuovi enti che vengono creati per soggettivizzare un interesse o un insieme di interessi, l’istituzione di nuovi organi che diventano nuovi centri di imputazione della attività amministrativa;
- L’attività : divisa in conoscitiva, volta alla acquisizione ed elaborazione dei dati; l’attività di programmazione e pianificazione, che considerano risultati in relazione agli obiettivi e le risorse; l’attività provvedimentale; ritroviamo anche strumenti utilizzabili dalla pubblica amministrazione;
- Sanzioni : con sanzioni civili dirette a ristorare un danno patrimoniale; sanzioni penali, restrittive della libertà personale; e sanzioni amministrative, sia patrimoniali che interdittive;
- Disposizioni finanziarie : ove vengono considerati i mezzi per far fronte alle spese che la legge comporta;
- Disposizioni transitorie e finali : con l’inserimento di misure di salvaguardia, abrogazione di norme, altre misure tardive o norme di carattere sperimentale. La protezione dell’ambiente avviene anche tramite il diritto penale. Le singole normative ambientali individuano specifiche fattispecie di reato e relative sanzioni. La maggiore gravità della sanzione indica il maggior disvalore sociale attribuito al comportamento, commissiono ed omissivo. Le norme di maggiore impatto della nuova normativa riguardano la introduzione del libro II del codice penale “dei delitti contro l’ambiente”. Il delitto di inquinamento ambientale , punisce chi cagiona compromissioni o deterioramenti; il delitto di disastro ambientale , altera in modo irreversibile o difficilmente ripristinabile l’equilibrio di un ecosistema e chi provoca un’offesa alla pubblica incolumità. In caso di accertamento delle responsabilità , il giudice deve ordinare la confisca delle cose costituenti il prodotto o il profilo del reato, o funzionali alla sua commissione. I beni confiscati hanno un vincolo di utilizzo: la bonifica dei luoghi. Capitolo II I livelli sovranazionali Il diritto internazionale dell’ambiente nasce e si sviluppa in riferimento a due dinamiche principali: - Rapporti tra stati confinanti e fenomeni di inquinamento trasnfrontaliero;
- Il sorgere di problemi ambientali di natura globale : che possano essi riguardare cambiamenti climatici, incidenti o perdite radioattive, inquinamento marino; Non esiste poi una data nella quale far rientrare la nascita del diritto internazionale dell’ambiente, la cui evoluzione è divisa in fasi:
- Prima : quella che precede la istituzione dell’ONU nel 1945, nella quale la definizione
dei rapporti tra stati avviene attraverso trattai e convenzioni, o attraverso meccanismi di risoluzione delle controversie;
- Seconda : che va dal 1945 al ’72, caratterizzata dall’istituzione e dalla presenza
dell’ONU e di altri organizzazioni ed agenzie operanti a livello mondiale;
- Terza : dal ’72, data nella quale viene emanata a Stoccolma la “dichiarazione della
conferenza della nazioni unite sull’ambiente”, al 1992->dichiarazione di RIO. In tale periodo la tutela ambientale diventa un interessa istituzionalizzato dall’ONU; l’ambiente assume la dignità di valore a se stante;
- Quarta : dal ’92 con la dichiarazione di Rio, l’interesse per le tematiche ambientali viene
ad essere integrato con i diversi interessi di carattere economico e sociale; l’attenzione si sposta sul rapporto tra paesi sviluppati e in via di sviluppo: i primi, a causa delle forte industrializzazione, vedono ora l’ambiente come un valore da tutelare, nei secondi dove il sottosviluppo è stato spesso determinato anche da motivi ambientali, i limiti economici e tecnologici comportano rischi ambientali rilevanti. Cosi ai primi si chiede di fornire assistenza economica e tecnologica, ai secondi di valutare le conseguenze ambientali dei loro gesti;
- Quinta : fase attuale, dichiarazione di Johannesburg del 2002 che ha sancito invece il
parziale insuccesso delle dichiarazioni di principio, o almeno insufficienza dei loro effetti per un reale miglioramento delle politiche ambientali;
comportamenti. L’obiettivo ambizioso del quinto programma è pertanto quello di modificare sostanzialmente il diritto comunitario dell’ambiente. Con il trattato di Amsterdam ’99 , si provvede a sistemare le norme e rinumerarle, viene ad essere affermata la centralità , anche a livello comunitario del principio dello sviluppo sostenibile , ribadendo pertanto sia la necessita dell’integrazione tra politiche ambientali ed altre politiche di settore, sia la necessaria valutazione di aspetti economici e sociali. Il sesto programma d’azione ambientale , del 2002, ribadita la rilevanza degli aspetti economici, e non solo giuridici, conferma la necessità di individuare una serie di priorità, in termini di azioni strategiche e di aree di intervento. Sotto il profilo ambientale, i nuovi trattati non prevedono nuove disposizioni specifiche a carattere sostanziale. Si confermano come capisaldi sia il principio dello sviluppo sostenibile, quale principio fondamentale dell’azione dell’Unione europea, sia la promozione di un elevato livello di tutela e di miglioramento delle qualità ambientali. L’ambiente viene espressamente incluso tra le materie di competenza concorrente tra unione e stati membri. Ne l 2017 viene adottato il settimo programma di azione ambientale , con una visione più ampia che da valenza ad esso fino al 2050 -> prosperità ed ambiente sano saranno basati su una economia circolare senza sprechi, con una crescita caratterizzata da emissioni ridotte di carbonio e sganciata dall’uso delle risorse, che porterà ad una società globale sicura e sostenibile. A livello normativo il TFUE definisce i principi, fornisce basi giuridiche sicure, individua le politiche ambientali o incidenti sull’ambiente. Sono definiti in esso gli obiettivi:
**_- Tutela e miglioramento qualità ambiente;
- Protezione salute dell’uomo;
- Promozione misure a livello internazionale; Capitolo III Il livello nazionale_** La costituzione italiana non prevede espressamente l’ambiente come valore costituzionale. I motivi dell’assenza nel testo originario sono due:
- (^) Il momento storico in cui nasce la costituzione : finita la seconda guerra mondiale non si presentavano istanze ambientali significative in un paese a limitata urbanizzazione e industrializzazione, con una economia agricola;
- (^) Condizione politica del dopo guerra : la reazione al post-regime poneva alla base obiettivi di versi, miranti prevalentemente al benessere individuale; Mutati i presupposti di fatto, nella costituzione non compare ugualmente l’affermazione di un principe di tutela dell’ambiente. Paradossalmente questo non accade per un mancato accordo tra le forze politiche, ma per un eccesso di consenso. L’evoluzione legislativa ha avuto come primo oggetto diretto la tutela sanitaria, intesa come igiene del suolo e dell’abitato. La tutela ambientale è in una prima fase ancora una tutela di carattere indiretto e funzionale. Se pertanto si vuole indicare la nascita del diritto ambientale nazionale secondo criteri più rigidi, essa può essere individuata nella legge antismog n.616/1966 di tutela dell’inquinamento atmosferico. A partire dalla legge merli ’76 , dell’inquinamento idrico, la produzione normativa in materia ambientale acquista una maggiore continuità. Il diritto nazionale si trova ora in una fase di transizione nella quale l’emanazione di nuove norme non è più vista come la strada principale, essendo invece la applicazione delle norme vigenti il problema più pressante. L’individuazione di strumenti diversi, di carattere economico e consensuale, la previsione di istituti trasversali, la compattazione e la
razionalizzazione del diritto ambientale attraverso testi unici settoriali, conferiscono una nuova prospettiva allo sviluppo del diritto dell’ambiente. Il prossimo passo è quello di una codificazione. Il tentativo di compiere una riforma organica del diritto dell’ambiente in italia è partito dalla legge n.308/2004 , con cui il parlamento ha delegato il governo a riordinare, coordinare ed integrare la legislazione in materia ambientale. In base a tale delega è stato emanato il decreto legislativo n.152/2006 intitolato “norme in materia ambientale” L’ordinamento nazionale utilizza tutte le fonti e tutti gli strumenti a sua disposizione quando interviene in materia ambientale. Vi sono però una serie di particolarità conseguenti alla specificità del diritto dell’ambiente, con riferimento al suo carattere tecnico ed alle esigenze di celerità nella risposta a sollecitazioni esterne. Per quanto riguarda il livello legislativo è quindi naturale che la legislazione ambientale si sia basata sull’uso della decretazione d’urgenza e sulla delega legislativa. Con i decreti legge , il governo interviene rapidamente su situazioni relative ad incidenti, disastri o comunque problemi ambientali che non possono aspettare. Con i decreti legislativi , il parlamento delega il governo ad intervenire su materie connotate da un forte aspetto tecnico, a predisporre testi unici o comunque provvedimenti particolarmente complessi. A livello amministrativo si utilizzano strumenti ed istituti tradizionali, spesso adatti alle esigenze del diritto, con un uso massiccio di piani, programmi, autorizzazioni, concessioni, controlli, sanzioni. La nascita relativamente del diritto dell’ambiente e l’assenza di riferimenti espressi dalla costituzione, almeno fino alla modifica del titolo V, hanno portato ad una costruzione graduale di una organizzazione del settore ambientale, definendo conseguentemente i rapporti tra stato, regioni ed autonomie locali, sulla base del principio di sussidiarietà verticale. Dopo la previsione di un ministero dell’ecologia nel 1983, si istituisce nell’86 un ministero dell’ambiente. Il ministero diventa il centro di riferimento principale per gli interessi ambientali. Il rapporto trattato e regioni in materia ambientale è sempre stato particolarmente intricato. La situazione è stata resa più complessa della difficile sincronizzazione della riforma costituzionale del titolo V con la riforma dell’amministrazione. L’ articolo 117 della costituzione prevedeva una serie di materie in cui le regioni a statuto ordinario avevano una competenza legislativa concorrente. Nell’attuale 117, gran parte della legislazione ambientale è stata impugnata davanti alla corte costituzionale proprio per le difficoltà di delineare i confini. Si prevede che lo stato abbia potestà esclusiva nella materia “tutela dell’ambiente , dell’ecosistema e dei beni culturali”. Il decreto legislativo 112/1998 ha individuato ed elencato i compiti di livello nazionale, quindi riservati allo stato, per la tutela dell’ambiente e successivamente le competente spettanti ai comuni ed alla provincia. Il comune svolge le funzioni amministrative che riguardano la popolazione ed il territorio comunale, con riferimento all’utilizzazione del territorio. Alla provincia invece, è affidato il ruolo di ente intermedio tra comuni e regioni, nell’ambito della programmazione economica, territoriale ed ambientale, predisponendo il piano territoriale di coordinamento. Gli interessi ambientali sono interessi pubblici, ma possono coincidere con interessi privati, individuali e collettivi. Per tutelare gli interessi ambientali , nascono le associazioni per la protezione ambientale , associazioni private di interesse pubblico che possono svolgere la loro azione secondo diverse modalità. Tali associazioni possono svolgere a livello generale attività di carattere consultivo. Possono presentare al ministero denunce e osservazioni,
pubblicati sui siti web dell’autorità competente. Una volta pubblicate, può prenderne visione chiunque; La VAS va inoltre a svolgere una funzione di controllo preventivo, svolge una funzione confermativa, ed è per questo che si può presentare un parere motivato, emesso al termine dell’istruttoria che può portare ad una revisione del piano o del programma; una volta che è stato approvato , e successivamente adottato dall’organo competente viene ripubblicato in gazzetta ufficiale, indicando la sede in cui si possa prendere visione della documentazione; La valutazione di impatto ambientale (VIA) È un procedimento diretto ad accertare la compatibilità ambientale di specifici progetti ed è successiva alla VAS. Si differenzia dalla VAS poiché influenza l’attività amministrativa di carattere puntuale. La valutazione di impatto ambientale svolge delle complesse valutazioni di carattere tecnico, che sono volte a determinare la compatibilità ambientale con interventi umani. È considerata un atto amministrativo autorizzato, a sé stante, di natura consultiva. È di fatti autonoma rispetto ad ulteriori valutazioni svolte nell’ambito delle discipline di settore. La disciplina della VIA richiama espressamente obiettivi generali e di carattere sanitario ed ambientale. Si tratta pertanto di una valutazione che si pone in continuità con la VAS ma più legata alla specifica fattispecie ed ai fattori su cui la realizzazione del progetto andrà ad incidere. Oggetto della VIA sono i progetti idonei a produrre impatti significativi e negativi sull’ambiente e sul patrimonio culturale; ?Ma in cosa consiste? Consiste nella descrizione e nelle valutazioni degli effetti di un progetto, che sia pubblico o privato di una serie di fattori ambientali. Per alcune categorie di progetti, indicate dal decreto legislativo 152/2006, l’impatto ambientale è presunto, mentre per altre deve essere accertato caso per caso, tenendo conto che le regioni possono aumentare o diminuire eventuali soglie dimensionali e che nelle aree naturali e protette i medesimi valori, se presenti, sono ridotti del 50%. La VIA costituisce un presupposto o parte integrante del procedimento di autorizzazione o approvazione per i progetti di opere ed interventi ad essa soggetti. I provvedimenti adottati in assenza di essa sono quindi annullabili per violazione di legge. Per quanto riguarda le competenze esercitate , esse sono distribuite in relazione alla rilevanza dell’opera direttamente della legge, attraverso l’inclusione in appositi allegati:
- In ambito statale : la tecnica di verifica dell’impatto ambientale viene esercitata dal
ministero dell’ambiente, assistito dalla commissione tecnica;
- A livello regionale : l’autorità competente è quella che secondo le leggi regionali ha
compiti di tutela e valorizzazione ambientale; Oltre alle disposizioni comuni a VIA e VIS ed ai relativi meccanismi di coordinamento e semplificazione, il procedimento di VIA, qualora ricorrano determinate circostanze, fa luogo all’autorizzazione integrata ambientale AIA. Questo deriva anche dal fatto che entrambe hanno lo stesso oggetto. La VIA è definita quale procedimento attraverso cui sono preventivamente individuati gli effetti sull’ambiente di un progetto distinto in fasi : I. La prima consiste nel verificare se il progetto sia idoneo ad avere impatti significativi sull’ambiente, emanando eventualmente anche un provvedimento di assoggettabilità; II. Successivamente si svolge una fase di consultazione in cui la autorità competente ed altri soggetti pubblici operanti nel settore ambientale, possono definire la portata delle informazioni da trasmettere. L’autorità competente esamina quindi le principali
alternative, verifica la sussistenza di eventuali incompatibilità ed indica le condizioni per l’elaborazione del progetto ; III. Il contenuto del progetto è determinato per legge, e deve essere allegata una sintesi non tecnica che consenta al pubblico di comprendere il progetto ed il suo possibile impatto ambientale; IV. Viene poi presentata un’istanza , dal proponente all’autorità competente, con allegato il progetto definitivo, e successivamente una notizia di istanza, a mezzo stampa o via web con indicazione delle sedi nelle quali si possono consultare integralmente i documenti prescritti. Sulla base di questo chiunque può prendere visione degli atti e presentare osservazioni, delle quali si deve tener conto; Il provvedimento di VIA sostituisce tutte le autorizzazioni e tutti gli atti di assenso comunque denominati in materia ambientale e contiene le condizioni non solo per la realizzazione e l’esercizio dell’opera, ma anche per la dismissione della stessa. I progetti soggetti a valutazione di impatto ambientale devono essere realizzati entro 5 anni dalla pubblicazione del procedimento finale. Il progetto di valutazione dell’impatto ambientale viene pubblicato in gazzetta ufficiale o bollettino regionale con indicazione della sede in cui si possa prendere visione di tutta la documentazione. La VIA opera a livello nazionale ed internazionale. Accanto alla tradizionale disciplina della VIA vi sono poi delle discipline settoriali tra cui quella in materia di beni culturali e di infrastrutture ed insediamenti produttivi strategici. Autorizzazione integrata ambientale (AIA) È un procedimento di natura autorizzatoria che mira a verificare la compatibilità ambientale di una determinata attività ed è quindi successiva alla VIA. L’autorizzazione integrata ambientale, si propone di semplificare il regime autorizzatorio vigente per determinate attività potenzialmente lesive di diversi fattori ambientali. Invece di richiedere distinte autorizzazioni. Le attività soggette ad AIA sono individuiate nella legge in un allegato del decreto, e seguono un determinato procedimento: A. Domanda dell’interessato : deve fornire alcune informazione di carattere generale su diversi profili: materie ed energie utilizzate, emissioni e rifiuti prodotti. La domanda deve riportare una sintesi tecnica di tutti gli elementi. Il gestore può indicare informazioni che ritiene riservate, includendo una versione della domanda che non riporti tali informazioni; B. Avvio del procedimento : da parte dell’autorità competente comunicato al gestore dell’impianto, il quale deve procedere alla pubblicazione della stessa con una diffusione parametrica alla rilevanza del progetto e costituisce un apposito ufficio per la consultazione del pubblico; C. Pronuncia dell’autorità competente : a seguito della conferenza di servizi l’autorità competente si pronuncia sull’ammissibilità della domanda, una copia dell’AIA è messa a disposizione del pubblico, potendo l’autorità competente restringere l’accesso alle informazioni ivi contenute per ragioni di riservatezza industriale, commerciale o personale; La pubblica amministrazione può esercitare un forte potere confermativo in sede di rilascio dell’AIA, nella quale possono quindi essere inserite condizioni finalizzate al miglioramento della compatibilità ambientale. La durata dell’AIA è di 5 anni , tranne per i siti registrati EMAS (8 anni) e per quelli certificati ISO 14001 (6 anni). Una volta che è scaduto, è possibile un riesame dell’autorizzazione in presenza di determinate condizioni, come ad esempio, si vi sia
beneficio finanziario, sia perché non è possibile ipotizzare una responsabilità contabile degli stessi, per la loro mancata attivazione. Il decreto prevede due canali alternativi , attraverso i quali lo stato può agire per il risarcimento del danno ambientale:
_- Un azione giudiziale;
- Procedura amministrativa finalizzata all’emanazione da parte del ministero dell’ambiente_ di un’ordinanza; Una volta che si è accentrato un fatto che abbia causato un danno , il ministero dell’ambiente può emanare una ordinanza immediatamente esecutiva con la quale ingiunge i responsabili del fatto al ripristino ambientale a titolo di risarcimento in forma specifica. Quando però il responsabile del fatto non ottempera alla prima ordinanza, il ministero ne emana una seconda, con la quale si ingiunge il pagamento di una somma di denaro, pari al valore economico del danno accertato. La quantificazione del danno deve essere effettuata tenendo conto del valore monetario stimato delle risorse naturali e dei servizi perduti. Deve inoltre comprendere il pregiudizio arrecato alla situazione ambientale con particolare riferimento al costo per il ripristino. Prevenzione e ripristino ambientale La normativa individua una serie di obblighi in capo agli operatori, ossia coloro che hanno potere decisionale. Possiamo distinguere due ipotesi: I. Il danno non si è ancora verificato , ma vi è una minaccia imminente, l’operatore ha dei doveri di comunicazione alle autorità competenti, e deve adottare a proprie spese entro 24h delle misure di prevenzione idonee; II. Il danno si sia già prodotto , l’operatore oltre a dover adempiere ai medesimi obblighi di comunicazione, deve adottare tutte le iniziative praticabili per controllare, circoscrivere ed eliminare qualsiasi fattore di danno e le sue possibili conseguenze; Con il termine ripristino ambientale si intende: “Il ritorno delle risorse naturali o dei servizi danneggiati alle condizioni originarie” Capitolo V Strumenti economici consensuali Negli ultimi anni, il diritto dell’ambiente ha subito un processo di cambiamento strutturale diretto ad ampliare gli strumenti di intervento. È necessario dunque un diverso approccio le cui direttrici sono essenzialmente basate: sulla partecipazione attiva dei cittadini attraverso opere di sensibilizzazione e di informazione, e nell’usare la leva economica per indurre i soggetti operanti sul mercato a considerare la tutela ambientale, come opportunità. L’ accesso e la divulgazione delle informazioni ambientali sono fattori importanti nella disciplina giuridica dell’ambiente, poiché: I. Garantiscono trasparenza alle scelte in materia ambientale; II. Forniscono una maggiore conoscenza dei problemi ambientali e delle possibili soluzioni, coinvolgendo e sensibilizzando i soggetti interessati; Con il decreto legislativo 195/2005 , si è voluto dovunque affermare il diritto di accesso alle informazioni ambientali da parte dei cittadini e dall’altro l’obbligo di messa a disposizione e di diffusione posto in capo alle pubbliche amministrazioni. Nello specifico ritroviamo: _1. Lo stato degli elementi dell’ambiente e le interazioni tra essi;
- I fattori che incidono o possono incidere sugli elementi dell’ambiente;_
Le informazioni ambientali devono essere accessibili a chiunque ne faccia richiesta senza che questi sia tenuto a dichiarare il proprio interesse. Il richiedente deve dunque fare una istanza di visione della informazioni. L’autorità deve mettere a disposizione l’informazione quanto prima possibile e comunque entro 30 giorni dalla data del ricevimento della richiesta. L’ accesso alle informazioni ambientali è gratuito , fatto salvo per il recupero stabilito dai costi relativi al rilascio di copie. Le informazioni devono essere: I. Aggiornate; II. Precise; III. Confrontabili; Ci sono però delle deroghe che permettono alle amministrazioni di sottrarre l’accesso alle informazioni ambientali: A. Clausola generale di tutela : quando la divulgazione di queste informazioni può causare dei danni all’ambiente; B. Casi oggettivi : qualora, per esempio, i documenti fossero incompleti; Per quanto riguarda la diffusione delle informazioni ambientali, delle volte vengono create delle banche dati, che sono accessibili al pubblico tramite delle reti di telecomunicazione pubbliche, che devono essere aggiornate annualmente; Sono stati introdotti strumenti di gestione ambientale, che ci permettono di avete una considerazione trasversale dei settori ambientali; Le certificazioni ambientali: sono dei meccanismi informativi che sviluppano la medesima sensibilità ambientale, promuovendo una filosofia della qualità ambientale; COSA SONO I SISTEMI DI GESTIONE AMBIENTALE? Sistemi che incentivano un comportamento virtuoso nei confronti dell’ambiente attraverso la consapevolezza che la rivisitazione delle proprie politiche ambientali può portare ad un recupero dell’efficienza. Per coloro che hanno ottenuto una certificazione del sistema di gestione ambientale, ci sono sicuramente dei vantaggi, come ad esempio la semplificazione delle procedure amministrative, minori adempimenti procedurali negli appalti pubblici. I due sistemi di gestione ambientale che operano nel nostro ordinamento sono:
- (^) Sistema EMAS (eco management ad audit scheme) : è un sistema nel quale possono aderire sia organizzazione pubbliche che private, e promuove una serie di obiettivi, come il miglioramento delle prestazioni ambientali , con valutazione periodica ed obiettiva delle stesse; l’audio ambiente comprende una valutazione sistematica periodica ed obiettiva del sistema di gestione delle prestazioni ambientali e dei procedimenti destinati a proteggere sotto monitoraggio continuo tutti quei comportamenti che potrebbero avere un impatto ambientale; trattando invece l’ AUDIT ambientale , esso è elemento fondamentale del sistema EMAS, i risultati ottenuti da esso sono trasmessi all’organizzazione interessata che predispone ed applica un piano d’azione e mette in atto meccanismi idonei a raggiungere gli obiettivi ambientali individuati;
- (^) Sistema ISO 14001 : per ottenerla una organizzazione deve dotarsi di un sistema di gestione ambientale che rispetti le norme fissate dall’ISO, in vista del miglioramento delle proprie prestazioni ambientali. Se quindi l’applicazione degli standard della serie ISO14001 porta ad un miglioramento, tale miglioramento può avere un grado inferiore a quello che si può ottenere con l’applicazione delle norme EMAS più restrittive;
IV. Devono garantire un vantaggio economico per l’autorità contattante; FASI PROCEDIMENTALI E RELATIVE MODALITA DI INSERIMENTO A. Definizione dell’oggetto del contratto -> la pubblica amministrazione, individuando le specifiche tecniche, deve tener conto quando possibile di criteri di tutela am biennale senza che questo crei ostacoli ingiustificati alla concorrenza; B. Fase di qualificazione dei candidati -> viene verificato il possesso dei requisiti prescritti, che riguardano moralità professionale, capacità economica-finanziaria e capacità tecnico professionali; C. Fase di aggiudicazione -> le considerazioni ambientali possono costituire un elemento di valutazione nell’attribuzione dei punteggi;+ D. Fase di esecuzione del contratto ; Altri strumenti economici consensuali:
- (^) Tra questi ritroviamo gli accordi ambientali , cioè strumenti consensuali di tutela ambientale a contenuto economico, finalizzati a promuovere una condivisione di responsabilità tra diversi settori della società ; Gli accordi ambientali possono essere utilizzati come strumento di sussidiarietà normativa. Sono anche definiti quali strumenti di autoregolamentazione e di co-regolamentazione. Sono accordi stipulati tra le autorità pubbliche ed i settori economici interessati. Devono essere conclusi nel pieno rispetto delle norme dei trattai e dei criteri di trasparenza, applicabilità, credibilità e specificità;
- (^) Bilanci ambientali : strumento di comunicazione e diffusione dei carattere volontario, attraverso il quale la singola impresa può evidenziare le interazioni tra la propria attività e l’ambiente ; esso consente all’impresa di verificare l’efficienza ambientale dei propri processi produttivi. Attraverso il bilancio ambientale l’azienda può compiere una verifica costante dell’impatto sull’ambiente delle proprie attività, ed intervenire in caso di anomalie; l’obiettivo del bilancio ambientale è quello di correggere in senso ambientale i conti economici e coordinarli, in vista di una integrazione nei conti verdi. In questo senso occorre valutare la consistenza e le variazioni del patrimonio ambientale, considerare le possibili interazioni tra gli elementi economico-imprenditoriali e quelli ambientali e per interventi di recupero ambientale, attraverso l’utilizzo di strumenti e parametri tecnico-scientifici;
- Assicurazioni ambientali : finalizzate a gestire il rischio dei danni ambientali, viene stilata dalla imprese per coprire la propria responsabilità, ai sensi del principio cardine “ chi inquina paga ”; Capitolo VI La tutela dagli inquinamenti L’obiettivo principale che si vuole raggiungere è la tutela della salute individuale della collettività. La normativa anti-inquinamento è strutturata secondo una modello di Command and control. Questo modello si basa su un sistema di autorizzazion i attraverso le quali la pubblica autorità verifica la compatibilità delle attività con i limiti di tutela e salvaguardia. La disciplina per la lotta all’inquinamento si basa su standard ambientali che pongono i limiti massimi ed i limiti tendenziali delle quantità di inquinamento consentite. Trattando l’inquinamento atmosferico ed i cambiamenti climatici, la disciplina relativa alla tutela dell’aria ed ai cambiamenti climatici evidenzia il carattere transnazionale globale delle problematiche ambientali. Il decreto legislativo 152/2006 art.268 dispone come:
“Ogni modificazione dell’aria atmosferica dovuta all’introduzione nella stessa di uno o più sostanze in quantità e con caratteristiche tali da ledere o da costituire un pericolo per la salute umana o per la qualità dell’ambiente oppure tali da ledere i beni materiali o compromettere gli usi legittimi dell’ambiente” L’ articolo 269 stabilisce che per tutti gli stabilimenti che producono emissioni, deve essere richiesta una autorizzazione, domanda da presentarsi anche in caso di modifica sostanziale degli impianti o trasferimento degli stessi. Questa domanda deve essere accompagnata da: I. Progetto dello stabilimento in cui vengono descritti gli impianti e le attività, le tecniche adattate per limitare le emissioni e la quantità/qualità delle emissioni; II. Relazione tecnica che descrive il complesso ciclo produttivo in cui si inseriscono gli impianti e le attività; Una volta che è stata rilasciata l’autorizzazione, questa ha durata di 15 anni e fissa valori limite di emissione, i criteri per la valutazione della conformità dei valori misurati ai valori limite. Nel titolo II- parte V del codice trovano luogo gli impianti termici, coloro che sviluppano potenza nominale inferiore a 3 KW e la cui produzione di calore è destinata al riscaldamento ed alla climatizzazione degli ambienti, ovvero al riscaldamento di acqua per usi igienici e sanitari. L’ articolo 284 impone una serie di obblighi: qualora la potenza termica nominale si superiore al valore di soglia si prevede l’obbligo di denuncia in caso di installazione e modifica. La legge n.549/1993 tratta l’ inquinamento atmosferico , il cui obiettivo principale è quello di favorire la cessazione dell’impiego di sostanze lesive dell’ozono stratosferico e dannose per l’ambiente, disciplinando al contempo le fasi di raccolta, riciclo e smaltimento di tali sostanze. Il d.lgs. 155/2010 affronta le problematiche relative all’inquinamento atmosferico, riferito alla valutazione ed alla gestione della qualità dell’aria ambientale. Questo decreto fissa anche quelli che sono gli standard ambientali quali:
_1. Calore limite di concentrazione;
- Livelli critici di concentrazione;
- Valori obiettivi a lungo termine;_ Il superamento degli standard determina conseguenze diverse in relazione alla gravità della situazione: I. Se si superano i valori limite, si deve adottare un piano che preveda lue misure idonee ad agire sulle sorgenti di emissione; II. Se sono superati i livelli critici, sono predisposti gli interventi necessari; In ottica preventiva sono inoltre adotti piani per la riduzione del rischio di superamento del valore limite, dei valori obietti e delle soglie di allarme, mettendo a disposizione del pubblico le informazioni relative ai risultati dell’istruttoria. Una conseguenza dell’inquinamento atmosferico è il cambiamento climatico. La lotta al cambiamento si occupa degli effetti sul clima che determinate attività possono causare. Con l’intento di ricercare una soluzione unitaria ed una trattativa mondiale, si è siglata a new York la convenzione quadro sui cambiamenti climatici dell’ONU. Essa afferma, oltre ad un generale principio di solidarietà, il principio della responsabilità congiunta. L’intero sistema si basa su un regime autorizzatorio per l’emissione di gas serra e sul piano nazionale di assegnazione che, tenendo conto degli interessi ambientali, energetici e produttivi coinvolti, determina per il periodo di riferimento il numero totale di quote di emissione assegnabili e le relative modalità di allocazione. A differenza dell’inquinamento atmosferico, l’ inquinamento idrico che ha ad oggetto l’acqua, non può essere tutelato sotto il profilo quantitativo. L’acqua da sempre è stata
- (^) Piano di gestione : elaborato su scala di distretto ideografico e deve contenere una serie di elementi tra cui: la descrizione generale delle caratteristiche dal bacino idrografico, l’individuazione delle aree protette, la mappa delle reti di monitoraggio, l’elenco degli obiettivi ambientali;
- (^) Piano di tutela delle acque : affinché si possano elaborare questi piani di tutela delle acque, vengono acquisite tutte le informazioni necessarie, tramite dei programmi di rilevamento regionale che descrivono le caratteristiche del bacino, di modo che valutino l’impatto antropico ed i programmi per la conoscenza e la verifica dello stato qualitativo e quantitativo delle acque superficiali; L’ autorità di bacino distrettuale devono definire quelli che sono gli obiettivi su cui devono attenersi i piani di tutela, non che la proprietà degli interventi. Una volta che le regioni si sono confrontate con le province procedono all’adozione dei piani di tutela delle acque, che trasmettono poi l’autorità di bacino per una verifica di conformità. Il decreto legislativo n.152/2006 non esaurisce la disciplina nazionale di settore, lasciando spazio a discipline sanitarie di tutela di acque utilizzate dalla collettività. L’inquinamento acustico: è caratterizzato da una diffusione prettamente locale, considerato che il rumore non si propaga oltre certe distanze e non si somma nel tempo. La prima tutela rispetto al rumore è stata individuata dal decreto ministeriale 1 marzo 1991 , il quale ha fissato de limiti massimi di esposizione al rumore negli ambienti abitativi e nell’ambiente esterno. In considerazione della gravità e pericolosità di tale forma di inquinamento, sono stati fissati dei valori di attenzione, specifici per singole zone, superati i quali si rende obbligatorio adottare i piani di risanamento acustico, adottato principalmente dai comuni. Definendo il rumore acustico , vediamo esso come un’introduzione di rumore tale da provocare non solo fastidio e disturbo al riposo ed alle attività umane, ma anche pericolo per la salute umana, deterioramento degli ecosistemi, dei beni materiali, dei monumenti. Un’altro strumento necessario per la certificazione acustica dei produttori è la valutazione di impatto ambientale accompagnata da una documentazione di impatto acustico concernente aeroporti, strade e ferrovie. La documentazione di previsione di impatto acustico con l’eventuale indicazione delle misure adottate deve essere inserita nelle domande di rilascio delle concessioni edilizie relative ad impianti adibiti ad attività produttive o commerciali. Con il decreto legislativo 194/2005 , si persegue il fine di evitare, prevenire e produrre effetti nocivi dell’esposizione al rumore ambientale. Tre decreto prevede l’elaborazione di una mappatura acustica, riferita a zone e sorgenti sonore determinate e di mappe acustiche strategiche, finalizzate alla determinazione dell’esportazione globale al rumore di una determinata zona. Inquinamento da rifiuti e gestione dei rifiuti Il concetto di rifiuto vede esso essere qualsiasi sostanza o oggetto di cui il detentore si disfi o abbia la volontà di farlo. Nella definizione di rifiuto non rientrano i sottoprodotti, cioè le sostanze o gli oggetti originati da un processo di produzione il cui scopo primario non si ala porzione di tale sostanze o oggetto. Come l’inquinamento idrico ed atmosferico, l’inquinamento da rifiuti non è un problema solamente di carattere locale, ma anche nazionale ed internazionale. I rifiuti vengono movimentati per arrivare alla loro collocazione finale. Con il decreto legislativo 152/2006 , si stipulano piani per la gestione dei rifiuti; L’ articolo 117 del cc. stabilisce che la gestione dei rifiuti è qualificata come attività di pubblico interesse senza costituire un pericolo per la salute umana e per l’ambiente.
La gestione deve essere ispirata dai principi di precauzione, prevenzione, sostenibilità, cooperazione di tutti i soggetti coinvolti nella produzione, nella distribuzione, nell’uso e nel consumo di beni che producono rifiuti, nonché al principio di chi inquina paga. La pubblica amministrazione è chiamata a svolgere un ruolo centrale , poiché queste sono chiamate a promuovere lo sviluppo delle tecnologie, con metodi di produzione che vanno a limitare la creazione di rifiuti e di tecniche per la eliminazione di sostanze pericolose; in tal caso troviamo la responsabilità estesa del produttore per l’intero ciclo di vita del prodotto, compresa la fase in cui esso diventa rifiuto. Un rifiuto cessa di essere tale quando è oggetto di un’operazione di recupero, ma è necessario che la sostanza o oggetto siano utilizzati per scopi specifici, ma soprattutto che l’utilizzo soddisfi i requisiti tecnici e normativi in materia. Dividiamo i rifiuti in: I. Rifiuti urbani : sono rifiuti domestici, anche ingombranti, provenienti da locali adibiti ad usi civili, rifiuti proveniente dallo spiazzamento delle strade, i rifiuti di qualunque natura o provenienza; II. Rifiuti speciali : proveniente da attività agricole, sanitarie, commerciali e di servizio; III. Rifiuti pericolosi : derivanti da esplosivi, carburanti infiammabili; I rifiuti possono essere tracciati, dal momento di produzione fino alla destinazione finale, anche attraverso obblighi di documentazione, in questo senso operano gli obblighi posti dal sistema di controllo della tracciabilità dei rifiuti (SISTRI) e obblighi relativi ai registri di carico e scarico ed ai formulari di identificazione. Per assicurare un quadro conoscitivo completo ed aggiornato , ma anche a fini pianificatori e di controllo è stato istituito il catasto dei rifiut i, articolato in una sezione nazionale ed in diverse sezioni regionali. All’ interno di tale catasto troviamo tutti i dati delle camere di commercio, cui devono essere comunicate annualmente la quantità le caratteristiche qualitative dei rifiuti prodotti. Tra essi troviamo l’osservatorio nazionale dei rifiuti -> opera presso il ministero dell’ambiente e svolge funzioni di vigilanza di verifica di costi e di livelli di qualità dei servizi. La gestione dei rifiuti urbani deve essere attuata in ambiti territoriali ottimali, all’interno dei quali deve essere costituita un autorità d’ambito, alla quale gli enti locali, che fanno parte dello stesso ambiente territoriale, devono partecipare obbligatoriamente. Tutte le imprese che operano nel settore dei rifiuti sono soggette all’iscrizione nell’albo nazionale dei gestori ambientali , composto da un comitato nazionale ed in sezioni regionali; l’iscrizione nell’albo va rinnovata ogni 5 anni. Per quanto riguarda la copertura dei costi di gestione dei rifiuti urbani p prevista una tariffa e deve essere corrisposta da chiunque possegga o detenga, a qualsiasi titolo, locali o aree scoperte ad uso privato o pubblico. Tale tariffa deve essere commisurata alla qualità e quantità medie ordinarie dei rifiuti prodotti per unita di superficie ed in relazione agli usi ed alla tipologia di attività svolte. Tale tariffa è composta dalla somma tra:
• Quota fissa : determinata in relazione alle componenti essenziali del costo del servizio;
• Quota relativa : alla quantità di rifiuti conferiti, al servizio fornito ed all’entità dei costi di
gestione; Gestione dei rifiuti da imballaggio È prevista una disciplina specifica per questo tipo di rifiuti non solo per la tutela ambientale, ma anche per il corretto funzionamento del mercato e della concorrenza. Con imballaggio si intende il prodotto adibito a contenere ed a proteggere merci, a consentire la manipolazione, consegna e presentazione. Distinguiamo:
