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INDICE LIBRO
1. LE RAGIONI E LE FONTI DEL DIRITTO ALIMENTARE
- Alimenti e diritto alimentare nell’UE
- Il “diritto al cibo” nelle fonti internazionali , europee e italiane
- Le fonti nazionali e dell’UE del diritto alimentare
- Le fonti internazionali del diritto alimentare
- L’approccio dell’UE: mutuo riconoscimento e armonizzazione
- La giurisprudenza della Corte di giustizia in materia di denominazione di alimenti
- La giurisprudenza della Corte costituzionale italiana in materia alimentare e le discriminazioni “a rovescio”
- Gli atti non vincolanti dell’UE in materia di alimenti
2. LA LEGISLAZIONE ALIMENTARE DELL’UE: IL REGOLAMENTO (CE) N.178/
- La definizione giuridica di alimento e il campo di applicazione della legislazione alimentare
- L’impresa alimentare
- L’ operatore del settore alimentare
- La nozione di consumatore e il consumatore di prodotti alimentari
- L’ analisi del rischio
- L’ autorità europea per la sicurezza alimentare
- Il principio di precauzione negli accordi internazionali
- Il principio di precauzione nel diritto dell’UE prima del reg (CE) n.178/
- Il principio di precauzione nell’art.7 del reg. (CE) n.178/
- I requisiti di sicurezza degli alimenti e dei mangimi
- Gli obblighi degli operatori e degli Stati
- (segue) : in particolare la tracciabilità
- Il sistema di allarme rapido per gli alimenti e i mangimi
- Le situazioni di emergenza
- Le crisi alimentari e la loro gestione
- La responsabilità del produttore per prodotto difettoso
3. LA SICUREZZA E L’IGIENE DEGLI ALIMENTI NEL DIRITTO DELL’UE
- Il “ pacchetto igiene ” e il reg. (CE) n.852/
- Il sistema HACCP
- La produzione primaria nel reg. (CE) n.852/
- Le norme igieniche per i prodotti alimentari
- I criteri microbiologici applicabili agli alimenti
- I prodotti alimentari tradizionali e la loro legittimazione
- Il reg (CE) n.853/2004 sull’igiene degli alimenti di origine animale
- La circolazione e la sicurezza dei mangimi
- L’igiene del processo produttivo dei mangimi
4. LE INFORMAZIONI AL CONSUMATORE DI ALIMENTI
- Il reg. (UE) n.1169/2011 e le informazioni sugli alimenti
- La denominazione dell’alimento
- Gli ingredienti
- Il termine minimo di conservazione e la data di scadenza
- La quantità, il titolo alcolometrico e il lotto
- La dichiarazione nutrizionale
- I criteri di leggibilità dell’etichetta
- L’ indicazione del Paese di origine dell’alimento
- I decreti italiani sull’indicazione obbligatoria dell’origine di ingredienti e materie prime, e dello stabilimento di produzione o confezionamento
- L’ indicazione del soggetto responsabile per le informazioni
- Il d.lgs. n.231/2017: gli alimenti non preimballati e gli alimenti non destinati ai consumatori
- I claims nutrizionali e salutistici
5. LE REGOLE DI COMMERCIALIZZAZIONE PER ALIMENTI “PARTICOLARI E PER I “MOCA”
- Additivi (coloranti, edulcoranti e altri), aromi, enzimi e solventi
- Gli alimenti “dietetici”
- Gli alimenti arricchiti con vitamine e minerali
- Gli integratori alimentari
- Gli alimenti “senza glutine”
- Gli OGM
- I nuovi alimenti ( novel foods )
- Materiali e oggetti a contatto con gli alimenti (MOCA): un quadro generale
- MOCA: una disciplina in evoluzione
- I cosiddetti “nano-foods”
6. IL MERCATO DEI PRODOTTI AGRICOLI E ALIMENTARI E I SISTEMI DI QUALITA NELL’UE
- Segni distintivi e altre forme di individuazione e valorizzazione dei prodotti agroalimentari
- Le DOP , le IGP (e le STG ): il reg. (UE) n.1151/2012 sui regimi di qualità degli alimenti
- Le indicazioni geografiche dei vini: i vini DOP e IGP
- La giurisprudenza della Corte di giustizia sul condizionamento dei prodotti a indicazione geografica e il reg. (UE) n. 1151/
- Il metodo di produzione biologico : il reg. (UE) 2018/
- Le certificazioni private nel settore alimentare
7. CONTROLLI UFFICIALI E REGIME SANZIONATORIO NEL SETTORE ALIMENTARE
- I controlli ufficiali e il reg. (UE) 2017/
- L’organizzazione dei controlli ufficiali in Italia
- Il controllo ufficiale sulle produzioni c.d. “di qualità” (DOP, IGP e biologiche)
- Compiti di vigilanza e competenze sanzionatorie in materia alimentare dell’Autorità garante per la concorrenza e il mercato
- Il sistema sanzionatorio nel settore alimentare: sanzioni amministrative e sanzioni penali
- (segue) : i principali atti normativi nazionali contenenti sanzioni amministrative
- (segue) : le fattispecie penali più importanti in materia di alimenti
Tra le fonti europee più importanti c’è il Regolamento (CE) n. 178/2002 , che stabilisce i principi generali della legislazione alimentare, istituisce l’ Autorità europea per la sicurezza alimentare (EFSA) e fissa le regole per garantire la sicurezza “dal campo alla tavola”. Altri regolamenti fondamentali sono: ● Il "pacchetto igiene" : regolamenti (CE) n. 852 e 853/2004 sull’igiene degli alimenti, in particolare quelli di origine animale. ● Il Regolamento (UE) 2017/625 , che ha sostituito i precedenti regolamenti sui controlli ufficiali. ● Il "pacchetto miglioratori" (regg. 1331–1334/2008), che regola l’uso di additivi, aromi ed enzimi negli alimenti.
Per quanto riguarda l’ informazione ai consumatori , sono importanti: ● Il Regolamento (UE) n. 1169/2011 , che regola le informazioni da fornire sugli alimenti. ● Il Regolamento (CE) n. 1924/2006 , sulle indicazioni nutrizionali e sulla salute presenti sui prodotti alimentari.
1.2. Il “diritto al cibo” nelle fonti internazionali, europee e italiane
La nascita dell’agricoltura ha permesso all’essere umano di non dipendere più dalla caccia o dalla raccolta per sopravvivere. Tuttavia, ha anche portato alla creazione di classi sociali, con forti disuguaglianze. Per esempio, in India antica si formarono caste rigide: sacerdoti, guerrieri e agricoltori (che includevano anche gli allevatori). Questi ultimi erano spesso i più deboli e bisognosi di protezione. In alcune civiltà antiche, come quelle dei Sumeri, Egizi, Greci e Romani, i governanti cercavano (con risultati variabili) di assicurare una quantità minima di cibo alla popolazione. Dopo la caduta dell’Impero romano d’Occidente, in Europa il problema fu ignorato per secoli, salvo alcune eccezioni locali, come a Firenze nel Medioevo con i “Sex de blado”, funzionari incaricati del controllo del grano. Il tema tornò centrale durante la Prima guerra mondiale e rimase una preoccupazione costante fino alla nascita della Comunità Economica Europea (CEE), che attuò politiche per regolare il mercato agricolo fino al 1992. Dopo quella data, l’interesse cominciò a calare, specialmente dopo il Trattato di Marrakech del 2003. A livello internazionale, un momento fondamentale è la Dichiarazione universale dei diritti umani del
- L’articolo 25 afferma che ogni persona ha diritto a un livello di vita adeguato, che comprenda alimentazione, alloggio, cure mediche e altri servizi sociali. In Italia, il diritto al cibo non è esplicitamente riconosciuto, ma sono state adottate misure contro povertà ed esclusione sociale, come: ● Pensione sociale, ● Bonus per le mamme, ● Integrazioni di reddito per i meno abbienti.
Nel 2017 è stato introdotto il Reddito di inclusione (REI) , composto da un sussidio economico e un progetto di reinserimento sociale e lavorativo. Nel 2019, il Reddito di cittadinanza ha sostituito il REI. Prevede: ● un sostegno economico mensile, ● obblighi per i beneficiari (es. ricerca attiva di lavoro), ● sanzioni in caso di dichiarazioni false o truffe.
Questi strumenti non garantiscono direttamente il “diritto al cibo”, ma offrono sostegni economici per permettere alle persone in difficoltà di soddisfare i bisogni primari, incluso l’alimentarsi.
1.3. Le fonti nazionali del diritto alimentare
In Italia, le prime leggi sulla sicurezza degli alimenti risalgono a molto tempo fa. La legge n. 283 del 1962 e alcune norme del Codice penale miravano a punire chi metteva in commercio alimenti pericolosi. Con l’evoluzione del diritto europeo e la riforma del Titolo V della Costituzione (legge costituzionale n. 3 del 2001), la situazione è cambiata: oggi, la sicurezza alimentare è anche questione di prevenzione, controlli e coordinamento tra Stato, Regioni e UE. Secondo l’articolo 117 della Costituzione: ● Lo Stato e le Regioni condividono la competenza sulla materia “alimentazione” , insieme alla tutela della salute. ● Quando ci sono sovrapposizioni tra competenze, si applica il principio di leale collaborazione , per evitare conflitti da risolvere davanti alla Corte costituzionale.
Un esempio importante è la sentenza n. 164 del 2004 , con cui la Corte costituzionale ha eliminato l’obbligo del libretto di idoneità sanitaria per lavorare nel settore alimentare. Con il Regolamento (UE) n. 2017/625, l’Italia ha dovuto adeguare la propria legislazione: ● È stata approvata la legge delega n. 117/2019 , ● Emanato il decreto legislativo n. 27/2021 , che ha riorganizzato i controlli sanitari e definito le autorità competenti: Ministero della Salute, Regioni, ASL , e per l’etichettatura dei prodotti Ministero dell’Agricoltura.
Oggi, il legislatore italiano deve trovare un equilibrio tra: ● le norme europee (che prevalgono), ● e le leggi regionali (che possono regolamentare aspetti non armonizzati a livello UE).
Le fonti UE del diritto alimentare
Il diritto alimentare dell’UE si basa su un sistema multilivello , dove: ● Le fonti primarie sono i Trattati (TUE e TFUE), ● Le fonti secondarie sono gli atti adottati dalle istituzioni UE: ○ Regolamenti : vincolanti in tutti gli Stati membri, si applicano direttamente. ○ Direttive : vincolano gli Stati sul risultato da raggiungere, ma lasciano loro la scelta su come farlo.
Esiste un rapporto gerarchico tra queste fonti: i regolamenti e le direttive devono rispettare i Trattati. La Carta dei diritti fondamentali dell’UE ha lo stesso valore dei Trattati e include anche riferimenti alla tutela del consumatore e alla salute. Il diritto dell’UE ha primato su quello nazionale: né la legge italiana né la stessa Costituzione possono prevalere, tranne che per i diritti inviolabili garantiti dalla Costituzione.
Accordo TBT: ostacoli tecnici al commercio Questo accordo riguarda tutti i prodotti , anche alimentari. Serve a evitare che le regole tecniche (es. sull’etichettatura o sulla ricetta di un prodotto) diventino un ostacolo ingiustificato agli scambi. Gli Stati possono avere regole tecniche, ma non devono penalizzare i prodotti esteri. Le regole devono essere: ● giustificate da motivi legittimi (salute, ambiente, sicurezza); ● non discriminatorie (uguali per prodotti nazionali e stranieri); ● armonizzate , cioè allineate agli standard internazionali, quando possibile.
Accordo TRIPs: proprietà intellettuale Riguarda la protezione di marchi , brevetti , design e indicazioni geografiche (come “Parma” o “Chianti”). Le indicazioni geografiche identificano un prodotto legato a una zona specifica e alle sue caratteristiche. Problema: in molti paesi non esistono leggi chiare per proteggere queste denominazioni. Alcuni registrano nomi geografici come marchi privati , impedendo ai veri produttori di usare il nome originale (es. Parmigiano in USA). Per i vini e gli alcolici , le regole sono più severe: è vietato usare indicazioni geografiche false anche se si avvisa il consumatore che il prodotto non è originale (es. “tipo Champagne” non si può scrivere). Il sistema europeo di protezione (DOP e IGP) è molto più avanzato rispetto ad altri paesi, ma spesso si scontra con marchi già registrati altrove.
Accordo sull’Agricoltura Questo accordo è importante per l’impatto che ha sulla PAC dell’UE. Mira a liberalizzare il commercio agricolo , riducendo:
- le barriere all’ingresso dei prodotti esteri ,
- i sussidi interni che aiutano solo i produttori nazionali,
- gli aiuti all’esportazione che alterano la concorrenza. L’obiettivo è evitare che gli Stati sostengano la propria agricoltura a scapito di quella degli altri. Questo ha portato l’UE a riformare profondamente la PAC , originariamente pensata per garantire l'autosufficienza alimentare dopo la Seconda guerra mondiale.
In sintesi ● Il diritto alimentare internazionale si basa su una rete di accordi multilaterali che cercano di equilibrare sicurezza alimentare , libertà di commercio e correttezza nei rapporti tra Stati. ● Le regole devono essere scientificamente fondate , non discriminatorie e proporzionate. ● Il Codex Alimentarius serve da guida tecnica per armonizzare le leggi dei vari paesi. ● La protezione delle denominazioni geografiche resta un punto debole a livello globale, ma l’UE è particolarmente attiva su questo fronte. ● Le politiche agricole devono adattarsi alle regole del commercio globale, evitando favoritismi e protezionismi.
1.5. L’approccio dell’UE: mutuo riconoscimento e armonizzazione
Uno degli obiettivi principali dell’Unione europea è la creazione di un mercato interno dove merci e prodotti possano circolare liberamente tra gli Stati membri (artt. 3 TUE e 28–37 TFUE). Per questo, è fondamentale che le differenze tra le leggi nazionali non diventino un ostacolo al commercio. Se un alimento è stato prodotto legalmente in uno Stato membro, dovrebbe poter essere venduto anche in tutti gli altri, senza dover rispettare anche le regole alimentari del Paese in cui arriva.
Per superare le differenze tra le varie normative nazionali, la Corte di giustizia ha introdotto il principio del mutuo riconoscimento (noto anche come principio Cassis de Dijon ): se un prodotto è conforme alla legge del Paese di origine, gli altri Stati devono accettarlo, salvo che vi siano motivi gravi (come la tutela della salute o dei consumatori) per vietarne la vendita. Finché non interviene una norma comune dell’UE, gli Stati possono continuare a fare leggi tecniche (es. su etichette, composizione, denominazioni). Tuttavia, devono prima notificarle alla Commissione europea (come stabilito dalla direttiva 2015/1535/UE), e comunque non possono usarle per bloccare i prodotti provenienti da altri Stati membri, se sono legalmente fabbricati lì.
Il principio del mutuo riconoscimento si basa sull’idea che tutte le legislazioni nazionali siano ugualmente valide e sicure, anche se diverse. Ma nella pratica questo non è sempre semplice: spesso i Paesi non si fidano delle regole degli altri e bloccano prodotti stranieri, creando ostacoli alla libera circolazione. In questi casi, la Corte di giustizia interviene per far rispettare il principio. Tuttavia, per rendere più stabile ed efficace il mercato interno, l’UE ha affiancato al mutuo riconoscimento un secondo strumento: l’ armonizzazione. Si tratta dell’adozione, da parte delle istituzioni europee, di regole comuni (tramite regolamenti e direttive) che tutti gli Stati devono seguire. In questo modo, si superano le differenze legislative e si garantisce che lo stesso alimento rispetti le stesse regole ovunque nell’UE. In sintesi, oggi in Europa i prodotti alimentari possono circolare liberamente grazie a due meccanismi:
- Mutuo riconoscimento , quando manca una normativa UE specifica: ogni Stato deve accettare i prodotti legalmente commercializzati in un altro Stato, a meno che non ci siano motivi gravi per vietarli.
- Armonizzazione , quando esiste una normativa UE comune: in questo caso tutti devono seguire le stesse regole e gli Stati non possono aggiungere norme proprie.
Col tempo, anche i legislatori nazionali (come l’Italia) hanno imparato a inserire nelle proprie leggi clausole esplicite di mutuo riconoscimento, per evitare che norme tecniche creino barriere illegittime.
1.6. La giurisprudenza della Corte di giustizia in materia di denominazione di alimenti
Quando si impone l’uso di un nome specifico per un alimento (come previsto dal Regolamento UE n. 1169/2011), si sta decidendo quale “identità” debba avere quel prodotto sul mercato. Questo può evitare che i consumatori si confondano, ma a volte può creare malintesi. Ad esempio, sarebbe fuorviante permettere di chiamare “prosciutto” un prodotto che non è fatto con coscia di suino salata e stagionata.
Esempi importanti di sentenze su questo tema: ● Aceto I e II ● Pasta ● Pane (italiano, olandese/belga) ● Carni (Germania) ● Cioccolato
1.7. La giurisprudenza della Corte costituzionale italiana in materia alimentare e le discriminazioni “a rovescio”
Anche la Corte costituzionale italiana si è occupata di alimenti, sebbene indirettamente. Un esempio è l’ ordinanza n. 37 del 1994 , che riguardava i produttori italiani di pasta. In Italia, la legge li obbligava a usare solo grano duro, mentre in altri Paesi era permesso usare anche grano tenero, più economico. Questo metteva i produttori italiani in svantaggio competitivo. La Corte però non intervenne, ritenendo la questione inammissibile. Nel 1997 , con la sentenza n. 443 , la Corte ha analizzato più a fondo il tema. Ha chiarito due cose:
- L’Italia non può vietare la vendita di pasta prodotta legalmente in altri Paesi UE, anche se è fatta con farina di grano tenero.
- L’Italia può imporre ai suoi produttori di seguire la ricetta tradizionale, ma non può estendere questo obbligo agli altri.
La Corte ha anche annullato una parte della legge del 1967 che vietava la produzione di “paste speciali” (con ingredienti aggiuntivi) se non autorizzate dal Ministero. Ha detto che questa norma era illegittima, perché impediva la vendita di paste che erano invece consentite dal diritto europeo. Il punto più interessante è che la Corte ha riconosciuto l’esistenza delle cosiddette discriminazioni a rovescio : cioè quando le leggi italiane trattano peggio i produttori italiani rispetto a quelli stranieri. Secondo la Corte di giustizia europea, però, queste discriminazioni sono un problema interno e devono essere risolte dalla giustizia nazionale. Oggi, la legge del 1967 è stata abrogata. La nuova normativa permette la produzione di “paste speciali” con ingredienti diversi, ma richiede comunque che la pasta sia fatta con grano duro.
1.8. Gli atti non vincolanti dell’UE in materia di alimenti
L’Unione Europea dedica molta attenzione al settore alimentare, come dimostrano i numerosi atti non vincolanti emanati, soprattutto dalla Commissione europea. Questi documenti non hanno valore giuridico obbligatorio, ma servono a chiarire l’indirizzo politico o a preparare future norme comuni. Spesso riassumono lo stato della normativa vigente in un determinato ambito e anticipano possibili interventi di armonizzazione tra gli Stati membri. Tra i principali: ● Comunicazione della Commissione del 1985 : affrontava il tema della creazione del mercato unico nel settore alimentare, sottolineando due aspetti chiave: ○ la forte sensibilità dell’opinione pubblica verso gli alimenti; ○ la presenza di normative nazionali molto dettagliate e differenti tra loro. ● Libro Verde sui “Principi generali della legislazione in materia alimentare” (fine anni ’90): documento articolato in sei sezioni, ognuna dedicata a diversi aspetti della legislazione e delle problematiche ambientali collegate al settore alimentare.
● Libro Bianco sulla sicurezza alimentare (2000): ha delineato l’approccio futuro dell’UE per garantire la sicurezza degli alimenti, proponendo nuovi interventi legislativi. Ha sottolineato come la normativa europea debba coprire tutta la filiera alimentare, dalla produzione agricola alla trasformazione industriale. ● Libro Bianco del 2007 su “Alimentazione, sovrappeso e obesità”: ha esaminato i problemi di salute pubblica connessi a cattive abitudini alimentari, segnalando l’aumento di sovrappeso e obesità in Europa, insieme alle malattie collegate. Ha invitato a promuovere un’alimentazione più sana e bilanciata.
Grazie a questi documenti (in particolare il Libro Verde e il Libro Bianco del 2000), è stata poi elaborata la proposta che ha portato al Regolamento (CE) n. 178/2002 , una delle norme fondamentali sulla sicurezza alimentare nell’UE. Più di recente, si segnalano due Comunicazioni importanti: ● Comunicazione del 2017 : “Il futuro dell’alimentazione e dell’agricoltura”. Evidenzia il ruolo centrale della Politica Agricola Comune (PAC) nel garantire alimenti sicuri e di qualità, tutelando al contempo l’ambiente e il benessere animale. ● Comunicazione del 2019 : “Il Green Deal europeo”. Traccia la strategia per una crescita economica sostenibile e rispettosa dell’ambiente. Al centro ci sono: ○ la promozione di pratiche agricole e alimentari sostenibili; ○ il sostegno all’ economia circolare nella produzione alimentare; ○ la lotta allo spreco alimentare ; ○ l’incoraggiamento verso diete sane e sostenibili da parte dei consumatori.
CAPITOLO II - LA LEGISLAZIONE ALIMENTARE DELL’UE: IL REGOLAMENTO (CE) N.178/
2.1. La definizione giuridica di alimento e il campo di applicazione della legislazione alimentare
Il diritto alimentare è un insieme di norme che provengono da diversi livelli (nazionale, europeo, internazionale). È una materia trasversale , cioè si collega a diversi ambiti come l’agricoltura, la salute pubblica, la tutela dei consumatori, sia a livello italiano che europeo. Nonostante la sua ampiezza, il diritto alimentare ha un elemento centrale: l’alimento , cioè il prodotto oggetto della normativa.
La situazione in Italia In Italia, la legislazione sugli alimenti è frammentata e poco chiara. Manca una definizione unica e generale di "alimento", e vengono usati molti termini diversi: "sostanze alimentari", "prodotti alimentari", "alimenti e bevande", ecc. Alcuni studiosi pensano che tutte queste espressioni si possano ricondurre a un’unica idea: qualsiasi sostanza che l’uomo può mangiare.
La definizione europea di alimento A chiarire le cose è intervenuta l’ Unione Europea , con il Regolamento (CE) n. 178/2002 , che fornisce una definizione vincolante e valida per tutti gli Stati membri. Secondo l’articolo 2 del regolamento: Un alimento è qualsiasi sostanza o prodotto, trasformato o meno, che sia destinato a essere ingerito da esseri umani o che si prevede ragionevolmente possa esserlo.
2.2. L’impresa alimentare
Nel settore alimentare ci sono vari soggetti: i produttori, i commercianti e i consumatori. Fino a poco tempo fa, si è parlato soprattutto delle imprese (produttori e commercianti), mentre l’attenzione verso i consumatori è cresciuta solo recentemente. Il Regolamento UE 178/2002, all’articolo 3, definisce l’«impresa alimentare» come qualsiasi soggetto pubblico o privato (con o senza scopo di lucro) che svolge una qualsiasi attività legata alla produzione, trasformazione o distribuzione degli alimenti. Quindi, non importa se l’impresa è pubblica o privata, né se vuole guadagnare: anche enti pubblici come le mense scolastiche o ospedaliere sono considerate imprese alimentari e devono rispettare la normativa. Questa definizione serve a capire chi deve seguire le regole del diritto alimentare europeo e nazionale, basandosi sull’attività svolta e non su altri fattori come la natura giuridica o economica del soggetto. In pratica, chiunque partecipi in qualche modo alla catena di produzione e vendita di alimenti deve rispettare le regole e può essere ritenuto responsabile.
La «legislazione alimentare» include tutte le leggi e regole che riguardano gli alimenti e la loro sicurezza, a livello europeo e nazionale, e riguarda tutte le fasi: produzione, trasformazione, distribuzione, compresi anche i mangimi (cioè il cibo per animali destinati alla produzione alimentare come vacche da latte o polli).
Non sono invece considerati mangimi quelli per animali domestici come cani o gatti, o per animali non destinati all’alimentazione umana. L’attività agricola rientra nell’impresa alimentare fin dalla «produzione primaria», cioè dalla coltivazione o allevamento, anche se il prodotto non è ancora un alimento (per esempio, una mela sull’albero o una mucca prima della mungitura).
Il regolamento però non si applica alla produzione primaria per uso domestico privato: ad esempio, chi coltiva verdure solo per sé o allevare animali per uso familiare è escluso dalle norme alimentari. Un esempio pratico: un gruppo di condomini che organizza una mensa solo per sé può considerarsi uso domestico privato e non deve seguire le regole di sicurezza alimentare come un’impresa. Se invece apre la mensa anche a persone esterne, allora diventa un’attività regolata.
2.3. L’operatore del settore alimentare
L’«operatore del settore alimentare» (OSA) è la persona o l’azienda responsabile di assicurare che tutte le regole della legislazione alimentare siano rispettate nell’impresa alimentare che controlla. Può essere una persona fisica, una società o qualsiasi altra forma giuridica. L’OSA deve garantire che tutto ciò che riguarda la produzione, trasformazione e vendita degli alimenti avvenga secondo le norme: dalla pulizia degli impianti al comportamento del personale, dall’igiene alla sicurezza degli alimenti. Deve anche informare correttamente i consumatori e collaborare con le autorità di controllo.
Questa figura è molto importante perché deve avere potere decisionale e risorse per gestire la sicurezza alimentare nell’impresa. In aziende complesse, bisogna capire chi ha il controllo effettivo e la responsabilità.
2.4. La nozione di consumatore e il consumatore di prodotti alimentari
La tutela dei consumatori è diventata un obiettivo centrale dell’Unione Europea da diversi decenni, ed è riconosciuta in vari trattati e leggi europee. L’UE deve garantire che i consumatori siano protetti e informati. Nel diritto nazionale, il Codice del Consumo definisce il consumatore come una persona fisica che acquista beni o servizi per scopi non legati alla propria attività professionale o imprenditoriale. Anche per i prodotti alimentari, quando comprati da consumatori privati, valgono queste regole, ma alcuni alimenti sono esclusi da specifiche norme del Codice e invece sono regolati dal Regolamento UE 178/2002, che punta a garantire la sicurezza alimentare. Il Regolamento 178/2002 parla invece del «consumatore finale», cioè colui che consuma il prodotto alimentare senza usarlo nell’ambito di un’attività professionale legata al settore alimentare. Questo serve a distinguere chi consuma per sé da chi usa gli alimenti in attività produttive o commerciali. L’obiettivo principale della legislazione alimentare è proteggere il consumatore finale, assicurando che le informazioni sugli alimenti siano chiare e corrette, e prevenendo frodi, adulterazioni e inganni. La Corte di giustizia ha aiutato a definire il «consumatore medio», cioè una persona normale, ragionevolmente informata e attenta, come riferimento per valutare se le informazioni sugli alimenti sono adeguate.
2.5. L’analisi del rischio
Uno dei principi base della legge europea sugli alimenti, secondo il regolamento (CE) n.178/2002, è l’analisi del rischio. Questo principio è fondamentale per garantire che il cibo sia sicuro per la salute delle persone, ma anche per permettere che i prodotti alimentari possano circolare liberamente tra i paesi dell’Unione Europea.
Cos’è l’analisi del rischio? È un processo che comprende tre fasi importanti:
- Valutazione del rischio: si analizzano scientificamente i pericoli legati a un alimento o mangime, cercando di capire quanto possono essere gravi e quanto è probabile che si verifichino.
- Gestione del rischio: si scelgono e si adottano le misure per prevenire o ridurre i rischi individuati.
- Comunicazione del rischio: si informa il pubblico e le parti coinvolte sui rischi e sulle decisioni prese. Secondo il regolamento, la legge alimentare si basa su questa analisi, tranne in casi particolari in cui non è possibile applicarla.
Che cosa si intende per rischio e pericolo? ● Rischio: la probabilità che un pericolo possa causare un danno alla salute, e quanto questo danno può essere grave. ● Pericolo: qualsiasi agente (biologico, chimico o fisico) presente nel cibo o mangime che può causare danni alla salute. Il rischio può essere anche solo potenziale, ma deve sempre avere una base scientifica, non deve essere solo un’ipotesi senza fondamento. Per migliorare la trasparenza e l’affidabilità delle valutazioni scientifiche, nel 2019 è stato introdotto un nuovo regolamento (UE) 2019/1381 che ha reso più chiari i dati e i processi usati per l’analisi del rischio.
2.6. L’autorità europea per la sicurezza alimentare
Il regolamento (CE) n.178/2002 ha creato una nuova istituzione importante: l’Autorità Europea per la Sicurezza Alimentare (EFSA). Questo è stato fatto soprattutto dopo le crisi alimentari degli anni ’90, come quella della “mucca pazza”. Era necessario avere un organismo competente, indipendente e terzo, che valutasse i rischi legati al cibo e ai mangimi, diverso da chi prende le decisioni politiche su come gestire questi rischi (la Commissione Europea).
L’EFSA ha sede a Parma e ha queste componenti principali: ● Un consiglio di amministrazione che controlla che l’EFSA svolga correttamente il suo lavoro. ● Un direttore esecutivo e il suo staff, che gestiscono l’organizzazione. ● Un foro consultivo con rappresentanti di ogni Paese europeo, che aiuta a scambiare informazioni tra l’EFSA e i singoli Stati. ● Gruppi di esperti scientifici indipendenti, che danno pareri su vari temi (es. additivi, organismi geneticamente modificati, salute animale, contaminanti). Inoltre, esiste un comitato scientifico formato dai presidenti dei gruppi di esperti e da altri esperti indipendenti, che garantisce coerenza nei pareri scientifici e affronta temi complessi che coinvolgono più aree.
Compiti principali dell’EFSA: ● Promuovere metodi uniformi per valutare i rischi alimentari. ● Evitare e risolvere eventuali contrasti tra pareri scientifici. ● Fornire supporto scientifico alla Commissione Europea. ● Commissionare studi scientifici. ● Analizzare dati scientifici e tecnici. ● Partecipare al sistema di allerta rapido per alimenti e mangimi. ● Esprimere conclusioni indipendenti sulle questioni di sua competenza.
Dal 2019, con il regolamento sulla trasparenza, l’EFSA deve anche: ● Gestire una banca dati con gli studi usati per le autorizzazioni. ● Consultare il pubblico e gli operatori su questi studi. ● Decidere quali dati possono rimanere riservati.
Cinque valori fondamentali dell’EFSA: ● Indipendenza ● Eccellenza scientifica ● Autorevolezza ● Trasparenza ● Riservatezza L’indipendenza è garantita da impegni formali dei membri e da controlli sugli interessi personali. La trasparenza si attua con la pubblicazione di documenti e attività. La riservatezza è regolata in modo chiaro, soprattutto riguardo ai dati sensibili.
2.7. Il principio di precauzione negli accordi internazionali
Il principio di precauzione nasce dal diritto ambientale tedesco e si è diffuso a livello internazionale, specialmente per proteggere l’ambiente. La Dichiarazione di Rio del 1992 lo ha reso famoso, sottolineando l’importanza di agire con prudenza per evitare danni irreparabili. Questo principio permette di adottare misure temporanee per proteggere la salute o l’ambiente anche quando non ci sono prove scientifiche certe, ma solo un rischio possibile. Queste misure devono essere proporzionate e limitate a quanto serve per garantire la sicurezza, tenendo conto anche dei costi e della fattibilità tecnica. Le decisioni basate su questo principio devono essere riviste regolarmente, man mano che arrivano nuove informazioni scientifiche.
2.8. Il principio di precauzione nel diritto dell’UE prima del reg (CE) n.178/
Prima del regolamento (CE) n.178/2002, il principio di precauzione non era espressamente menzionato nelle norme europee sulla sicurezza alimentare. Tuttavia, nel 2000 , la Commissione Europea pubblicò una Comunicazione per spiegare come applicarlo. Questa Comunicazione voleva aiutare a trovare un equilibrio tra due esigenze: ● proteggere la salute e l’ambiente, ● permettere la libera circolazione delle merci.
Secondo la Commissione, il principio di precauzione si può usare quando c’è incertezza scientifica e non è possibile valutare pienamente un rischio, ma si teme che la salute (umana, animale o vegetale) o l’ambiente possano essere minacciati. Per applicarlo correttamente, serve un processo decisionale ben strutturato , basato su informazioni affidabili , anche se incomplete. Il principio può essere usato: ● quando esiste un rischio potenziale , anche se non ancora del tutto dimostrato; ● quando i dati scientifici sono incerti o insufficienti per definire il rischio con precisione.
La Commissione avvertiva anche che questo principio non deve essere usato come scusa per protezionismo commerciale , cioè per ostacolare le importazioni senza una vera base scientifica. Nel contesto internazionale (ad esempio durante la crisi della “mucca pazza”), alcuni Paesi come gli Stati Uniti accusavano l’UE di protezionismo. La Commissione rispondeva che l’UE aveva diritto di scegliere il livello di protezione desiderato, ma garantiva che avrebbe applicato il principio di precauzione in modo trasparente e coerente con gli accordi internazionali (come l’Accordo SPS dell’OMC).
2.9. Il principio di precauzione nell’art.7 del reg. (CE) n.178/
Con l’introduzione del regolamento (CE) n.178/2002, il principio di precauzione è stato ufficialmente incluso nella normativa UE sulla sicurezza alimentare. L’articolo 7 del regolamento dice che, quando esiste la possibilità di un danno alla salute ma non ci sono ancora certezze scientifiche , si possono adottare misure temporanee per proteggere la salute, in attesa di dati più precisi.
Esempio: Un alimento crudo che rispetta le norme igieniche può contenere una piccola quantità di batteri nocivi. Se però è destinato a essere cotto prima di essere mangiato , può essere messo in commercio, perché la cottura elimina i batteri. Invece, se il prodotto è da consumare crudo , anche la stessa quantità di batteri lo renderebbe non sicuro. Questo dimostra l’importanza delle informazioni al consumatore : la sicurezza di un alimento può dipendere anche da come viene usato o a chi è destinato. Se le etichette sono chiare e il consumatore non le segue , il prodotto non può essere considerato insicuro. In questo senso, la sicurezza dipende anche dalla comunicazione , non solo dalla composizione dell’alimento.
Quando un alimento è dannoso per la salute? Il paragrafo 4 dell’art.14 elenca i criteri da considerare:
- Gli effetti sulla salute a breve, medio o lungo termine, anche sui discendenti.
- Gli effetti tossici cumulativi (cioè il danno che può derivare dal consumo ripetuto nel tempo).
- La particolare sensibilità di alcune categorie di persone, se l’alimento è destinato a loro (es. allergici, bambini, anziani).
Anche se un effetto dannoso non è immediato o certo , può comunque essere rilevante. In questi casi entra in gioco il principio di precauzione (art.7): si possono prendere misure anche se non ci sono prove definitive , ma solo un rischio probabile. Nel terzo caso (punto 3), si fa particolare attenzione agli alimenti pensati per persone più vulnerabili. Ad esempio, un alimento per allergici potrebbe contenere tracce non intenzionali di una sostanza allergenica: in questo caso, l’EFSA (l’Autorità europea per la sicurezza alimentare) valuta i possibili rischi anche sulla base della precauzione.
Secondo l’articolo 14, paragrafo 5 del regolamento (CE) n.178/2002, un alimento è inadatto al consumo se risulta non accettabile per l’uso previsto , ad esempio a causa: ● della presenza di corpi estranei (come insetti o peli), ● della putrefazione , del deterioramento o della decomposizione.
In pratica, anche se un alimento non è pericoloso per la salute, può comunque essere considerato a rischio se è rovinato o alterato. Esempi: carne che emana cattivo odore, presenza di insetti, peli o altri segni di contaminazione rendono il prodotto inadatto al consumo umano.
Controllo di interi lotti Il paragrafo 6 dello stesso articolo stabilisce che, se viene identificato un alimento a rischio all’interno di una partita, lotto o consegna , si presume che tutti gli alimenti dello stesso gruppo siano a rischio , a meno che un controllo accurato dimostri il contrario. Questo serve a proteggere maggiormente i consumatori, estendendo il controllo a tutta la merce simile.
Conformità ed equivalenza I paragrafi 7 e 9 dell’art.14 introducono i due principi generali per la vendita degli alimenti: ● Conformità : se un alimento rispetta le regole europee armonizzate, si presume che sia sicuro (par.7). Tuttavia, il par.8 chiarisce che le autorità possono intervenire anche su alimenti conformi , se ci sono motivi per sospettare un rischio. ● Equivalenza (mutuo riconoscimento) : se non ci sono regole comuni UE , un alimento è considerato sicuro se rispetta le leggi nazionali del Paese in cui è messo in commercio (par.9). Questo principio deriva dalla famosa sentenza Cassis de Dijon , e mira a garantire la libera circolazione dei prodotti all'interno dell’UE.
Il concetto di “sicurezza” alimentare Quando si dice che un alimento è “sicuro”, non si intende solo l’assenza di rischi sanitari , ma un concetto più ampio che comprende: ● la sicurezza igienico-sanitaria (assenza di contaminazioni o agenti nocivi), ● la sicurezza nutrizionale (valori nutritivi corretti), ● la sicurezza informativa (informazioni chiare e corrette per i consumatori).
Requisiti di sicurezza per i mangimi L’art.15 del reg. (CE) n.178/2002 stabilisce che anche i mangimi devono essere sicuri. Sono considerati a rischio se: ● nuocciono alla salute umana o animale, ● oppure rendono insicuri gli alimenti derivati dagli animali che li hanno ingeriti. Questo mostra che anche i mangimi rientrano pienamente nella normativa sulla sicurezza alimentare, perché possono influire sulla salute umana indirettamente , tramite gli alimenti di origine animale.
2.11. Gli obblighi degli operatori e degli Stati
Obblighi degli operatori del settore alimentare e dei mangimi L’art.17 del Regolamento (CE) n.178/2002 stabilisce che gli operatori del settore alimentare e dei mangimi (come produttori, trasformatori, distributori) devono garantire il rispetto della normativa sulla sicurezza alimentare in ogni fase della produzione, trasformazione e distribuzione. In particolare, essi sono tenuti a: ● Immettere sul mercato solo prodotti sicuri , cioè alimenti e mangimi che non presentano rischi per la salute (artt. 14, 15 e 17); ● Garantire la rintracciabilità degli alimenti e dei mangimi lungo tutta la filiera (art. 18); ● Agire tempestivamente in caso di prodotti non conformi , con obblighi precisi di ritiro, richiamo e notifica (artt. 19 per gli alimenti e 20 per i mangimi).
Ritiro e richiamo : Se un operatore ha motivo di ritenere che un alimento o un mangime non sia sicuro e non è più sotto il suo diretto controllo , deve: ● avviare immediatamente il ritiro del prodotto dal mercato; ● informare le autorità competenti;
