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DIRITTO DEGLI ALIMENTI 2012/
Lezione 2 - 01 03 2013
SISTEMA DELLE FONTI
Il diritto alimentare presenta una stratificazione di norme piuttosto complessa. Le fonti provengono da diversi ordinamenti.
E’ un sistema che si dice “ piramidale ”. Gli ordinamenti coinvolti nella produzione del diritto alimentare sono:
- l’ordinamento internazionale;
- l’ordinamento U.E.;
- l’ordinamento statale;
- le regioni (fonti regionali).
E’ una piramide, ma non vuol dire che sia un rapporto di gerarchia. Si parte dall’ordinamento europeo fino ad arrivare alle regioni. Questo sistema ha una peculiarità, perché esiste un organismo che si colloca a livello internazionale ma che non è un vero e proprio soggetto dell’ordinamento internazionale, che produce regole che valgono nel settore alimentare IL CODEX ALIMENTARIUS.
ORDINAMENTO INTERNAZIONALE Organizzazione mondiale del commercio ( OMC ).
L’OMC è basata su accordi che attengono anche alla materia alimentare. L’OMC risale al 1994 a seguito di un trattato, il TRATTATO DI MARRACASH.
Il suo obbiettivo è quello di garantire la libera circolazione delle merci e combattere quelle che si chiamano “misure protezionistiche”, ovvero la possibilità degli Stati di discriminare i produttori stranieri rispetto ai produttori nazionali.
Gli accordi che vengono nominati come fonti di diritto alimentare a livello internazionale sono 3:
- ACCORDO SPS;
- ACCORDO TBT;
- ACCORDO TRIPs.
Accordo SPS Accordo sulle misure sanitarie e fito sanitarie, ovvero quelle regole o obblighi o procedure che gli Stati adottano per tutelare la salute degli animali, dell’uomo, delle piante dalle contaminazioni provenienti da parassiti, agenti patogeni, additivi, contaminanti chimici (residui chimici es.) e altro.
Queste misure riguardano essenzialmente l’agricoltura e gli alimenti.
L’obbiettivo di questo accordo è quello di stabilire a quali condizioni gli Stati Membri dell’OMC possono limitare la libera circolazione delle merci introducendo misure protezionistiche.
Per proteggere la salute dell’uomo o degli animali può essere necessario introdurre misure restrittive, ma sono regolate dall’accordo SPS.
Le ragioni che giustificano queste misure sono essenzialmente 3:
- NECESSARIE;
- FONDATE SCIENTIFICAMENTE;
- NON SIANO DISCRIMINATORIE.
Queste tre condizioni servono per fa si che lo Stato che realizzi queste misure, le utilizzi per mascherare in realtà una politica protezionistica.
Questo accordo SPS regola gli scambi a livello internazionale, ma anche nell’U.E. gli Stati membri non sono liberi di introdurre misure restrittive, ma devono seguire dei precisi criteri.
Il principio della libera circolazione delle merci quindi vale sia a livello internazionale, che a livello interno dell’ordinamento dell’U.E; gli alimenti sono una merce e quindi anche per loro varrà questo principio.
Accordo TBT Accordo sugli ostacoli tecnici agli scambi, ovvero quegli standard o regole tecniche di produzione che riguardano la qualità, la sicurezza, il processo produttivo dei prodotti ecc.. e che ogni Stato è libero di introdurre ma che possono anche loro creare un ostacolo alla libera circolazione delle merci.
Gli Stati possono introdurli solo se:
- NECESSARIE;
- FONDATE SCIENTIFICAMENTE;
- NON SIANO DISCRIMINATORIE.
Gli standard che risultino discriminatori possono incorrere in sanzioni da parte di un organismo dell’OMC (il PANEL) che giudicherà.
Anche aderire all’OMC significa rinunciare una certa quota di sovranità (fanno parte dell’OMC sia l’U.E che i singoli Stati Membri dell’U.E. si è dentro a doppio titolo).
Accordo TRIPs si occupa degli aspetti della proprietà intellettuale relativi al commercio. Si occupa di tutela dei marchi, delle denominazioni di origine e delle indicazioni geografiche. Come mai interessa al diritto alimentare? Ci sono delle produzioni a livello dell’U.E che hanno uno stretto legame con il territorio, es. vini e produzioni IGP e DOP.
Questi prodotti quando escono dal mercato dell’U.E avrebbero riscontrato problemi di concorrenza, di contraffazione, in quanto le regole vigenti nell’U.E. non valgono a livello internazionale. Quindi l’accordo TRIPs è stato emanato proprio per far fronte a questi problemi, anche se non offre una tutela piena ma approssimativa, infatti l’U.E. non è soddisfatta di ciò.
Quale valore hanno questi accordi all’interno dell’U.E.? Ovvero occorre capire se l’U.E. considera questi accordi come un parametro di validità del diritto dell’unione europea derivato.
Hanno efficacia diretta nell’ordinamento dell’U.E? Condizionano la legittimità della legislazione dell’U.E.?
Secondo l’U.E. non hanno efficacia diretta e non sono un parametro di validità del diritto dell’U.E. derivato (questo è stato stabilito dalla Corte di giustizia con la sentenza del 1999 causa Portogallo contro Consiglio).
Perché l’U.E ragiona così? Cosa comporta questo suo atteggiamento? L’U.E rivendica (come molti altri partners dell’OMC) il fatto di essere trattata alla pari degli altri soggetti dell’ordinamento internazionale.
Quindi a livello internazionale li dovrà rispettare, ma a livello di ordinamento interno l’U.E. non dovrà rispettarli, non avrà sanzioni e potrà legiferare in maniera contrastante agli stessi, anche se con la sent. del 2000 Christian Dior, la Corte di giustizia ha affermato che, la dove l’U.E non ha legiferato i giudici degli stati membri devono interpretare le norme nazionali in maniera conforme agli accordi OMC.
Codex alimentarius E’ molto importante ma non se ne sente parlare molto spesso; esso è nato nel 1963 ad opera di una commissione del codex alimentarius, la quale è stata voluta da due agenzie specializzate dell’ONU, la FAO e l’OMS. La Fao è un’organizzazione delle Nazioni Unite che si occupa degli alimenti e dell’agricoltura. L’Oms è l’organizzazione mondiale della sanità. Queste due organizzazioni hanno deciso di dar vita a questa commissione del codex alimentarius, mettendo insieme alimentazione e sicurezza sanitaria.
L’obbiettivo principale è stato quello di garantire a livello mondiale la sicurezza degli alimenti che vengono commercializzati nonché la libera circolazione degli alimenti, in sintesi la LIBERA CIRCOLAZIONE DI ALIEMENTI SICURI.
Il codex alimentarius che nasce dalla commissione è un insieme di regole tecniche che servono ad armonizzare a livello mondiale la produzione di alimenti, in modo che tutti gli Stati che aderiscono alla commissione seguano delle regole comuni.
Il problema è che la commissione, composta da esperti, non è un soggetto di diritto internazionale e non è in grado di produrre delle regole giuridicamente vincolanti.
Solo attraverso gli accordi SPS e TBT il codex risulta vincolante, in particolare si dice che le misure e gli standard adottati dagli Stati Membri OMC si ritengono legittimi se risultano conformi al codex, se applicano il codex.
Gli Stati Membri dell’OMC quindi quando introducono o misure fito sanitarie o standard tecnici che comportano restrizioni agli scambi hanno due strade:
- seguire il codex;
Il regolamento 178/2002 è il regolamento che ha posto le basi per il diritto alimentare. A quale titolo l’U.E. si occupa di alimentazione? Quali sono i rapporti tra U.E. e stati membri? Quale spazio residuo è in capo al Legislatore italiano? A chi spetta tra stato e regioni la materia alimentare?
Parlando di U.E. occorre fare riferimento ad alcuni articoli presenti nel TUE e TFUE (derivanti dal Trattato di Lisbona). Questi articoli servono per capire quale competenza ha l’U.E in materia alimentare e quali sono i suoi spazi d’azione. Le competenze principali dell’U.E che le permettono di porre in essere atti legislativi vincolanti sono:
- la competenza esclusiva;
- la competenza concorrente.
(definizioni all’art. 2 TFUE)
La prima è quella riservata esclusivamente all’U.E (solo l’U.E è autorizzata a produrre atti giuridicamente vincolanti – regolamenti e direttive) solo però laddove i trattati le assegnano questo tipo di competenza.
La seconda è quella che vede gli Stati chiamati ad intervenire, ma qualora la loro azione non fosse idonea a raggiungere gli obbiettivi che i trattati impongono interviene l’U.E e gli Stati non potranno più legiferare in merito (torneranno a legiferare solo se l’U.E. smetterà di farlo).
In tutto questo è coinvolto un principio, il PRINCIPIO DI SUSSIDIARIETA’, diverso da come si intende a livello statale, in quanto esso interviene quando si parla di IDONEITA’, in quanto prima si demanda tutto agli Stati, ma se gli stati risultano non idonei allora interverrà l’U.E.
Oltre a questo principio ne dobbiamo ricordare un altro, il PRINCIPIO DI ATTRIBUZIONE, sancito all’art. 5 del TUE e dice che “l’U.E esercita solo le competenze che gli sono assegnate dai trattati e solo nella misura in cui i trattati le riconoscono competenza”.
Tutte le competenze che non sono previste dai trattati spettano agli Stati. Anche se ci sono delle vie di fuga per attribuirsi competenze che non le appartengono, ma non ci interessano.
La materia alimentazione è una materia di competenza esclusiva o concorrente? Essa è di competenza concorrente. All’interno dei Trattati la materia alimentazione non è mai menzionata, quindi questa constatazione ci porterebbe a dire in base al principio di attribuzione, che non è materia dell’U.E.
Però l’U.E. legifera in maniera abbondante in materia sino agli anni 70’ del secolo scorso. All’interno degli artt. 3,4,6 del TFUE si possono trovare degli elenchi di materie di competenza esclusiva e concorrente dell’U.E..
All’interno dell’art. 3 possiamo individuare le materie di competenza concorrente e anche se non troviamo espressamente elencata la materia alimentazione, possiamo trovare materie come:
- agricoltura e pesca (riguardano l’ambito dell’alimentazione perché sono la fonte principale della nostra alimentazione, in quanto nell’agricoltura si include anche l’allevamento);
- ambiente (in particolare interessa all’alimentazione per l’inquinamento o se pensiamo all’allevamento, dove si deve utilizzare molta acqua). C’è una grossa fetta della legislazione alimentare che interessa l’ambiente come quella degli OGM;
- mercato interno (interessa il settore alimentare perché gli alimenti sono merci);
- protezione dei consumatori (si collega alla materia alimentare perché tutti i consumatori si devono alimentare);
- sanità pubblica e sicurezza in termini di salute (ci viene in mente la forma di food safety). La sicurezza e tutela della salute pubblica riguarda la materia alimentare.
Tutte queste materie elencate hanno a che fare con l’alimentazione e anche se non si parla espressamente di alimentazione, essa ha tante sfaccettature, che in realtà è una non materia è MATERIA TRASVERSALE, alla quale fanno capo più interessi, tutti quanti facenti parti della materia.
La materia alimentazione non ha confini certi ed è una materia elastica proprio perché tanti sono i profili da tener presente.
Tutti concordano sul fatto che l’U.E. abbia una competenza in materia alimentare di tipo concorrente. Ci sono anche altri due articoli importanti, come l’art. 168 e 169 TFUE, i quali ribadiscono la competenza in materia di tutela della salute pubblica e tutela del consumatore.
Tutte le volte che l’U.E legifera deve giusti fare il proprio intervento e citare le norme di riferimento.
Oltre il principio di attribuzione occorre ricordare altri due principi, sanciti sempre all’art. 5 TUE:
- principio di sussidiarietà (riguarda solo le competenze concorrenti);
- principio di proporzionalità (riguarda tutte le competenze) “l’azione dell’U.E. deve mantenersi nei limiti di quanto è necessario per conseguire gli obbiettivi”.
Qual è lo spazio che rimane in capo al legislatore italiano? A livello generale si può dire che l’U.E. è andata progressivamente aumentando la sua presenza nella materia alimentazione perché ha ritenuto che l’azione degli stati membri non fosse sufficiente.
In realtà l’U.E si è resa conto con il passare del tempo che, la presenza di tante legislazioni diverse, aveva delle ripercussioni negative sulla libera circolazione dei prodotti alimentari (sul COMMERCIO).
Prima del regolamento 178/2002 l’U.E. interveniva in maniera:
- sporadica;
- occasionale;
- disciplinando singoli tipi di prodotti o singoli profili.
Mancava una visione un po’ più globale. Gli interventi erano frammentari, disorganici, settoriali ecc…
Con il reg. 178 l’U.E. si dota di una legislazione generale, fissa dei principi generali per tutti e da quel momento in poi intensifica la propria presenza utilizzando sempre più il regolamento come strumento.
Il regolamento vincola in tutti i suoi elementi ed ha come destinatari stati e cittadini, quindi anche i produttori e le aziende devono aggiornarsi in merito, perché li vincola direttamente.
L’utilizzo del regolamento significa togliere la possibilità agli stati membri di compiere delle scelte, significa imporre una legislazione che è già costruita sin dettaglio, che è immediatamente applicabile a tutti.
La direttiva invece ha lo scopo di fissare degli obbiettivi, ed in materia alimentare hanno avuto una caratteristica, ovvero quella di essere molto dettagliata. In questo modo lo stato membro non ha alcun spazio di scelta, pur essendo una direttiva. Quindi si potrebbe dire che nel campo alimentare le direttive sono AUTOAPPLICATIVE.
L’U.E ha utilizzato spesso direttive di questo tipo, ma dopo il regolamento del 2002 ha lasciato questa strada per appoggiarsi sempre più al regolamento.
Ci sono alcune materie sulle quali l’U.E non è intervenuta oppure ha scelto di non farlo, come ad es. le sanzioni (decidere la tipologia di sanzione per chi viola gli obblighi imposti dal regolamento) che è affidata agli Stati. Altri settori dove l’U.E non ha legiferato oltre le sanzioni sono quelli dei coadiuvanti tecnologici. Queste sostanze, spesso sconosciute ai consumatori, sono ben note ai produttori e sono simili ad additivi, in quanto hanno in comune il fatto di non essere ingredienti, ma vengono utilizzate per produrre alimenti.
Essi sono sostanze di vario genere, dagli sbiancanti, intorbidenti ecc… Perché non si conoscono? Perché non sono presenti in etichetta perché non sono da dichiarare.
Mentre l’U.E disciplina gli additivi, i coadiuvanti non hanno una vera e proprio disciplina. Il coadiuvante ha la caratteristica a differenza dell’additivo di non essere presente nel prodotto finito, ma comunque è servito al ciclo produttivo dell’alimento.
Quindi possiamo avere due situazioni:
- l’U.E non ha legiferato su un determinato campo e settore dell’alimentazione;
- l’U.E. ha legiferato. In questo caso possiamo dire che è avvenuta una ARMONIZZAZIONE , tutti dovranno comportarsi in un determinato modo.
Nel primo caso non ci sarà una armonizzazione, quindi ogni stato deciderà come legiferare; in questo caso però ci sarà un ostacolo alla libera circolazione delle merci e quindi al mercato.
Ma quando l’U.E ha armonizzato, gli stati membri non possono fare nulla e devono per forza sottomettersi?
Esistono in questi casi delle valvole di sfogo quando l’U.E ha armonizzato, le possiamo ricondurre al concetto di CLAUSOLA DI SALVAGUARDIA, che serve proprio agli Stati per prendere decisioni in una materia armonizzata (anche se devono esserci notevoli motivi) Art. 114 TFUE e gli artt. 53/54 del regolamento 178/2002.
Possiamo notare come si intersechino diversi profili sia di competenza dello stato che di competenza delle regioni (come l’agricoltura per es.) e sia di competenza concorrente (come la ristorazione e tutela della salute per es.).
Nella legge statale che si occupa di questa materia il problema che la Corte si è trovata a dover affrontare era, in primis il fatto che questa legge è anteriore alla riforma costituzionale del 2001, quindi occorreva capire se lo Stato potesse ancora occuparsi di quella determinata materia. La Corte a seconda del profilo che veniva in rilievo ha dovuto stabilire se esso poteva o meno essere disciplinato dallo Stato o per contro dalle regioni.
Un altro campo dove la Corte è dovuta intervenire è stato quello degli OGM (Organismi geneticamente modificati), dove si intrecciavano più profili, più interessi e più materie. Sugli OGM la controversia è nata perché esiste una legislazione statale che li disciplina, che attua fonti dell’U.E, ma le regioni hanno preteso di prendere delle iniziative per proprio conto e si è creato un conflitto. Anche in questo caso la Corte ha dovuto stabilire in quali ambiti può intervenire lo Stato ed in quali le regioni.
Anche negli OGM ci sono più ambiti interessati, gli OGM sono vegetali come ad esempio mais e soia, nella misura in cui consideriamo gli OGM agricoltura, coinvolgiamo le regioni ed escludiamo lo Stato, però ci sono altri profili degli OGM che riguardano lo Stato, come ad es. in fatto che essi possono contaminare l’ambiente ed essere infestanti (in questo caso la materia interessata sarebbe l’ambiente).
Per trovare una soluzione in merito e per evitare che vi sia un continuo contenzioso, la Corte Costituzionale ha stabilito un sistema di INTESA TRA STATO E REGIONI. Esistono delle CONFERENZE dove esse possono trovare degli accordi.
Come detto molta parte della legislazione statale attua il diritto U.E., ma le regioni hanno titolo per poter attuare il diritto U.E?
Si, hanno titolo perché in base all’art. 117 quinto comma, ci spiega che le regioni nelle materie di loro competenza provvedono all’attuazione e loro esecuzione degli atti dell’U.E.
Lo Stato in questi casi ha solo potere in caso di inerzia da parte delle regioni. In Italia c’è una legge molto importante in materia: la LEGGE 283/.
Essa ha rappresentato una vera e propria soluzione all’avanguardia perché il Legislatore dopo questa legge ha cominciato a dettare una disciplina igienico sanitaria degli alimenti prima ancora che la allora Comunità Europea se ne occupasse e ha mostrato di avere una concezione rigorosa della salubrità degli alimenti, ha mostrato di dare molta importanza al controllo pubblico sulla produzione di alimenti ed ha esteso la sua attenzione anche verso il personale che manipola alimenti, gli ambienti, le attrezzature, i mezzi di trasporto quindi con una visione davvero ampia sulla sicurezza alimentare.
Prima di questa legge c’erano solo delle norme penali che si occupavano di alimenti, per il Legislatore rilevavano solo determinati comportamenti che costituivano reato, ma non c’era una legislazione specifica.
Le fattispecie di reato che riguardano gli alimenti, sono collocati nei delitti contro l’incolumità pubblica e sono stati previsti dal c.p. fin dal suo sorgere, ma non c’era una disciplina più completa e organica e che desse all’autorità sanitaria il potere di controllo e di prelievo dei campioni come nella legge 283.
La Legge 283 però aveva bisogno di un regolamento di attuazione perché di per se è una legge breve, una legge che si occupa di una materia tecnica definendone solo i principi e non il dettaglio.
Tutta la parte più tecnica è stata affidata al DPR 327/1980 ; come ha funzionato la 283 fino al 1980? Per la parte dei reati funzionava a pieno regime, per la parte riferita agli obblighi dei produttori di alimenti anche, ma per altri profili più tecnici non poteva essere applicata perché mancava la disciplina attuativa. Il DPR nel dare attuazione alla legge 283 si è ispirato al Codex alimentarius (a differenza della 283 che non ne teneva conto perché era precedente al codex). In questo il Legislatore italiano è stato innovativo perché ha dimostrato di essere proiettato sulla scena internazionale.
Ancor oggi esistono la Legge 283 ed il DPR 327, ma come si pongono con la nuova disciplina dell’art. 117? Si pone un problema di incompatibilità con l’art. 117, perché la legge 283 è una legge statale, ma oggi la materia alimentazione rientra nel terzo comma dell’art. 117, ovvero nelle materie di competenza concorrente.
Lo Stato può intervenire in materia alimentazione solo fissando i principi fondamentali e lasciando alle regioni le norme di dettaglio ed il potere regolamentare.
Quindi la 283 secondo la Corte Costituzionale può restare in piedi a condizione di considerarla come una legge quadro, ovvero considerandola come una sola legge di principi fondamentali. Il problema è che la legge 283 è nata in un periodo dove lo Stato poteva definire anche il dettaglio. Quindi le norme di dettaglio
sarebbero ritenute incostituzionali; come la 283 però anche altre leggi statali dopo la riforma del 2001 sarebbero state da ritenere incostituzionali, ma ci sarebbe stato un cosiddetto “vuoto normativo”, quindi il Legislatore con la legge La Loggia (131/2003) ha definito che “ le leggi statali che esorbitano dalle competenze dello Stato, in base al nuovo tit. V, non sono da considerare immediatamente abrogate o incostituzionali, ma restano in vigore fino a quando le regioni legifereranno”.
Nel caso alimentazione questa soluzione risolve il problema? Occorrerà chiedersi quale siano le norme di principio e quali quelle di dettaglio della 283, ma non essendo così netta la distinzione si aprirà un contenzioso tra Stato e regioni e deciderà la Corte Costituzionale.
Abbiamo avuto in intervento molto importante della Corte Costituzionale sulla vicenda del libretto di idoneità sanitaria. Nella legge 283 all’art. 14 si diceva che il libretto sanitario è obbligatorio, pena sanzione sia per il datore di lavoro, sia per il lavoratore.
E’ successo che alcuni anni fa, alcune regioni hanno legiferato definendo la non obbligatorietà del libretto di idoneità sanitaria. In questo contesto lo Stato ha utilizzato un argomento a favore di questa obbligatorietà, dicendo che l’art. 14 era un principio fondamentale della legge 283. A loro volta le regioni dicevano fosse una norma di dettaglio; a questo punto è intervenuta la Corte Costituzionale definendo che il principio dell’obbligo del libretto non è un principio fondamentale perché oramai esistono altri sistemi per garantire l’igiene e la salubrità degli alimenti con riguardo al personale che manipola questi alimenti, come ad esempio il METODO HACCP (METODO DI AUTOCONTROLLO).
Questo metodo deve essere utilizzato da tutti coloro che producono alimenti, è un sistema basato sul controllo dello stesso titolare dell’azienda nei confronti dei propri dipendenti e della propria struttura.
Il titolare a sua volta sarà controllato dagli ispettori sanitari.
La 283 resta quindi in piedi, ma saranno da considerarsi pienamente vigenti solo le parti considerate principi fondamentali, tutto il resto potrà essere soppiantato dalle regioni.
Come detto la 283 configura dei reati, in questo caso si potrà disquisire in questi termini o no? No perché le leggi regionali non hanno questa potestà, perché tutta la materia riferita ai reati resta in modo esclusivo allo Stato (e solo in questa materia lo Stato avrà potere regolamentare).
E il regolamento 327/1980 che fine farà? Esso è un regolamento statale di attuazione della legge 283, ma con la nuova disciplina dell’art. 117 esso è destinato in larga misura a non trovare più applicazione, perché la potestà regolamentare nelle materie di competenza concorrente è delle regioni ed in larga parte attiene a profili di potestà concorrente. Rimane fermo il discorso che se le regioni non legifereranno rimarrà in piedi.
Lezione 5 - 14 03 2013
Riferimenti normativi:
Art. 5 TUE
Artt. 2,3,4,6 TFUE
Art. 117 Cost.
Art. 1 legge 131/
Art. 16 legge 11/
Sentenza Cort. Cost. 162/
Sentenza Cort. Cost. 95/
Art. 14 legge 283/
REGOLAMENTO 178/
Prima di questo regolamento l’U.E. era priva di una disciplina in campo alimentare di carattere generale che fissasse i principi generali della materia.
La scelta dell’U.E di dotarsi di una serie di principi generali in questa materia non è stata occasionale, ma è dovuta ad una serie di esperienze negative in campo alimentare, che avevano spinto le istituzioni comunitarie
- Libro verde sui principi generali della legislazione in materia alimentare nell’U.E del 30 aprile 1997;
- libro bianco sulla sicurezza alimentare del 12 gennaio 2000. Come terzo documento abbiamo una COMUNICAZIONE della Commissione sul principio di precauzione (anch’essa non vincolante) del 2 febbraio 2000. Attraverso questi documenti l’U.E ha iniziato a porsi degli obbiettivi che hanno poi portato al regolamento. Il regolamento si occupa non solo di alimenti, ma anche di mangimi (destinati all’alimentazione degli animali destinati alla macellazione). La sicurezza dei mangimi determina sicurezza degli alimenti. Il legislatore utilizza un approccio di filiera “DAI CAMPI ALLA TAVOLA”, facendo si che venga inclusa anche la produzione primaria che prima non era inclusa. Che cos’è la produzione primaria? E’ la produzione della materia prima, ovvero coltivazione di vegetali, allevamento di animali ma anche caccia e pesca. E’ inclusa anche la parte di lavorazione, trasformazione, confezionamento e somministrazione di alimenti, resta fuori invece IL PRIVATO, ovvero la produzione ad uso domestico (perché si dovrebbero fare controlli anche nella sfera privata). PRINCIPI CARDINE DEL REGOLAMENTO
- Principio di analisi del rischio (non esisteva prima, quindi è stata una novità dettata da un’esperienza negativa nella quale era stata coinvolta l’U.E);
- principio di precauzione (è una novità in materia alimentare);
- principio del mutuo riconoscimento (non è novità);
- principio di trasparenza nei confronti dei consumatori (essi devono essere informati sulla sicurezza igienico sanitaria degli alimenti, ha delle potenzialità espansive enormi anche se i consumatori non sanno di averlo. C’è una sorta di omertà per cui poche informazioni arrivano al consumatore);
- principio di rintracciabilità degli alimenti (strettamente combinabile con la tracciabilità, con questo principio dovrebbe essere possibile conoscere tutto il percorso che l’alimento ha avuto nella sua storia, anche se purtroppo non è così);
- principio di funzionamento EFSA;
- sistema di allarme rapido (sistema di gestione delle situazioni critiche, ovvero servirebbe a bloccare tutti quegli alimenti a rischio. Questo sistema funziona ma con dei punti di criticità e appartiene a quelle norme del regolamento sulle situazioni di emergenza).
Articolo 2 Definizione di «alimento» Ai fini del presente regolamento si intende per «alimento» (o «prodotto alimentare», o «derrata alimentare») qualsiasi sostanza o prodotto trasformato, parzialmente trasformato o non trasformato, destinato ad essere ingerito, o di cui si prevede ragionevolmente che possa essere ingerito, da esseri umani. Sono comprese le bevande, le gomme da masticare e qualsiasi sostanza, compresa l'acqua, intenzionalmente incorporata negli alimenti nel corso della loro produzione, preparazione o trattamento. Esso include l'acqua nei punti in cui i valori devono essere rispettati come stabilito all'articolo 6 della direttiva 98/83/CE e fatti salvi i requisiti delle direttive 80/778/CEE e 98/83/CE. Non sono compresi : a) i mangimi; b) gli animali vivi, a meno che siano preparati per l'immissione sul mercato ai fini del consumo umano; c) i vegetali prima della raccolta; d) i medicinali ai sensi delle direttive del Consiglio 65/65/CEE e 92/73/CEE; essi possono essere ingeriti ma il medicinale ha un fine diverso da quello alimentare, ovvero un fine terapeutico, perché interviene per migliorare le condizioni fisiche di un soggetto.
A livello normativo esiste un trattamento profondamente diverso tra alimento e medicinali. Questi ultimi devono avere una autorizzazione alla immissione in commercio (l’alimento circola liberamente).
Ci sono dei casi dubbi, ovvero non si riesce a capire se una sostanza è un alimento o è un medicinale (es. integratori che alla fine sono stati definiti alimenti).
Nei rapporti tra stati, in caso di controversie come queste, prevale maggiormente la legislazione dello Stato che lo considera medicinale.
e) i cosmetici ai sensi della direttiva 76/768/CEE del Consiglio;
f) il tabacco e i prodotti del tabacco ai sensi della direttiva 89/622/CEE del Consiglio;
g) le sostanze stupefacenti o psicotrope ai sensi della convenzione unica delle Nazioni Unite sugli stupefacenti del 1961 e della convenzione delle Nazioni Unite sulle sostanze psicotrope del 1971;
h) residui e contaminanti.
Es. OLIO DI PALMA è l’olio più utilizzato in ambito alimentare per la produzione di cioccolato, panna, fritture, biscotti ecc… ma è destinato anche alla produzione di biocarburanti. E’ evidente che se può essere utilizzato sia per impieghi alimentari che per impieghi meccanici, il Legislatore si è preoccupato del fatto che si potesse utilizzare l’olio senza distinzione tra i due impieghi. Quindi il Legislatore ha definito che fino al momento in cui non è chiara la destinazione di tale olio, le regole dovranno essere quelle della legislazione alimentare.
Lezione 6 - 15 03 2013
All’interno del regolamento all’art. 3 possiamo trovare altre definizioni, come quella di impresa alimentare, di operatore del settore alimentare e di consumatore finale.
2) «impresa alimentare», ogni soggetto pubblico o privato, con o senza fini di lucro, che svolge una qualsiasi delle attività connesse ad una delle fasi di produzione, trasformazione e distribuzione degli alimenti;
3) «operatore del settore alimentare», la persona fisica o giuridica responsabile di garantire il rispetto delle disposizioni della legislazione alimentare nell'impresa alimentare posta sotto il suo controllo;
18) «consumatore finale», il consumatore finale di un prodotto alimentare che non utilizzi tale prodotto nell'ambito di un'operazione o attività di un'impresa del settore alimentare.
La definizione di impresa alimentare è una definizione “sganciata” rispetto alle altre definizioni di impresa che possiamo trovare all’interno del diritto commerciale.
Il concetto di impresa alimentare ha a che vedere con qualsiasi soggetto che si occupi di alimenti per terzi e per questo rientra nel settore alimentare perché magari si inserisce nella filiera alimentare (lavora l’alimento, lo confeziona, lo distribuisce ecc..).
L’elemento che stona un po’ con il nostro concetto tipico di imprenditore è il fatto che l’impresa alimentare possa essere “con o SENZA FINI DI LUCRO”; questo perché all’interno dell’impresa alimentare possono rientrare anche le mense caritatevoli, quindi non ha alcuna rilevanza se abbia fini di lucro o meno.
Ogni impresa alimentare deve avere in base al regolamento un soggetto responsabile, che in caso di violazione delle norme sulla sicurezza alimentare, risponderà.
Se da un lato troviamo l’impresa, dall’altro lato troviamo il consumatore, chiamato dal regolamento “consumatore finale”. Questa è una terminologia propria del diritto alimentare, il consumatore è finale perché non lo produce, ma lo acquista per cibarsene è l’anello finale della catena “dai campi alla tavola”.
Nel diritto alimentare c’è il settore dell’etichettatura che definisce due tipologie di consumatori: uno è il consumatore finale, l’altra è la collettività (equiparate al consumatore finale ma che sono costituite da mense, ristoranti e altre strutture dove più persone consumano cibo).
Questo ha delle ripercussioni sui singoli clienti, perché i singoli clienti non ricevono una comunicazione diretta, perché in questi ambiti si parla di collettività.
L’elemento che distingue il consumatore finale dall’impresa alimentare per il fatto consuma solo e non produce.
La definizione di consumatore finale del regolamento 178 può essere confrontata con quella presente nel codice del consumo (DL. 206/2005) art. 3 “consumatore o utente: la persona fisica che agisce per scopi estranei all'attività' imprenditoriale, commerciale, artigianale o professionale eventualmente svolta”.
- valutazione;
- gestione;
- comunicazione.
Le prime due sono in successione tra loro, perché si parte dalla valutazione per procedere alla gestione, mentre la comunicazione non è terza fase cronologicamente, ma deve intervenire anche all’inizio di questo processo (in ogni momento il rischio va comunicato ai consumatori).
La valutazione del rischio è la fase dove si ha lo studio scientifico del problema.
La gestione del rischio significa prendere le decisioni che si ritengono opportune per fronteggiare quel rischio. Secondo l’U.E la valutazione e la gestione devono essere attività separate (idea derivante dal codex alimentarius).
Ad occuparsi della valutazione del rischio è l’EFSA, studiando il problema dal punto di vista scientifico.
Ad occuparsi della fase di gestione è la Commissione dell’U.E. che prenderà le decisioni tenendo conto del parere dell’EFSA (sarà una decisione di impronta politica ma su base scientifica).
Separare queste due fasi serve per garantire il massimo della obbiettività alla decisione che verrà presa. L’EFSA non ha potere di decisione (da solo pareri), però non essendo completamente indipendente, non darà pareri obbiettivi e quindi anche la decisione della Commissione non sarà del tutto obbiettiva.
Per quanto riguarda la comunicazione, essa ha come destinatari tutti, imprese, istituzioni U.E e cittadini. L’art. 10 riconosce ai cittadini un diritto di informazione molto forte nei confronti delle istituzioni europee e degli stati membri.
Questo diritto di informazione però non sempre risulta esaustivo, in quanto il consumatore conosce in generale eventuali rischi, ma i produttori veri e propri non vengono fuori facilmente.
L’effetto di un eventuale rischio accompagnato da una informazione non puntuale comporta un calo drastico delle vendite in quel settore, perché nessuno compra più quel prodotto.
Bisognerebbe identificare produttore e zona di vendita ma questo non avviene per tutelare il produttore ed in suo diritto di riservatezza, che però va a scontrarsi con l’interesse del consumatore.
PRINCIPIO DI PRECAUZIONE
Il regolamento disciplina questo principio all’art. 7 ed è molto importante nell’analisi del rischio, in particolare per la decisione che deve prendere la Commissione. Dopo la valutazione dell’EFSA, la Commissione deve sempre rifarsi a questo principio, anche perché le sue decisioni avranno una serie ripercussioni sul mercato interno (potranno tradursi in divieti di produzione, di commercializzazione, di obblighi di sicurezza per le aziende ecc…). E’ evidente che la decisione dovrà cercare di contemperare l’esigenza di sicurezza e la circolazione delle merci. Dalla definizione riportata all’interno dell’art. 7 si possono riscontrare gli elementi salienti: “ 1. Qualora, in circostanze specifiche a seguito di una valutazione delle informazioni disponibili, venga individuata la possibilità di effetti dannosi per la salute ma permanga una situazione d'incertezza sul piano scientifico, possono essere adottate le misure provvisorie di gestione del rischio necessarie per garantire il livello elevato di tutela della salute che la Comunità persegue, in attesa di ulteriori informazioni scientifiche per una valutazione più esauriente del rischio”.
L’elemento saliente è l’INCERTEZZA SCIENTIFICA: essa opera quando si ha un alimento o una sostanza alimentare che viene sottoposta a degli studi scientifici che però, da una parte ritengono la presenza di un rischio, di un pericolo, e dall’altra altri studi che lo negano, quindi c’è una situazione di incertezza. Molto spesso non è chiaro se un alimento comporti un pericolo o no perché esistono studi che da un lato affermano e dall’altro negano (i primi derivano solitamente da studi indipendenti come studi universitari o di gruppi di studiosi che si sono autofinanziano, mentre i secondi derivano da studi di multinazionali).
In questa situazione di incertezza, questo principio ci aiuta a trovare una soluzione. Esso ha due presupposti fondamentali, il primo è che si ritenga la presenza di effetti dannosi, il secondo è che ci sia incertezza scientifica.
Il principio di precauzione autorizza la Commissione, sulla base di questi presupposti, a prendere delle decisioni, che saranno restrittive sulla circolazione delle merci, ma provvisorie, perché si aspetterà di avere ulteriori informazioni scientifiche.
Il significato di questo principio è importantissimo, perché prima della sua introduzione l’incertezza scientifica non legittimava le istituzioni comunitarie a prendere delle decisioni restrittive; oggi la tutela viene
anticipata e anche se non si è sicuri si può già limitare, vietare ecc… (è fondamentale per noi consumatori). Questo principio deriva dal diritto internazionale ed in particolare dal diritto ambientale, l’U.E l’ha colto anche per il settore alimentare a differenza degli Stati Uniti, i quali non considerano rilevante l’incertezza scientifica.
Lezione 7 - 21 03 2013
Partiamo con la lezione e andiamo a vedere il Regolamento 178 del 2002, stavamo vedendo il principio di precauzione che è un principio molto importante, di cui l’altra volta non mi pare di avervi detto molto perché avevamo solo introdotto l’argomento, avevamo sicuramente visto che in base all’art 7 del regolamento il principio di precauzione insiste su determinati aspetti. Qual è il profilo del principio di precauzione che vi è rimasto in mente l’altra volta? Qual era l’aspetto su cui l’art 7 particolarmente insiste? L’incertezza sul piano scientifico, cioè il principio di precauzione si applica quando c’è una situazione di incertezza scientifica, il valore di questo principio consiste nel fatto che grazie al principio di precauzione l’incertezza scientifica è diventata un fatto giuridicamente rilevante che non impedisce di prendere delle misure ma al contrario le può giustificare. La situazione di incertezza scientifica non è di ostacolo al prendere delle misure anzi le può giustificare ma l’incertezza scientifica è una situazione in cui in realtà non c’è la sicurezza di un rischio effettivo quindi le misure che vengono prese sono delle misure che potrebbero essere un domani sconfessate. Allora grazie al principio di precauzione ciò che oggi è incerto può giustificare un intervento da parte delle istituzioni comunitarie.
Potrà sembrare una banalità ma è una grande risorsa per tutti il fatto che nel Diritto Alimentare esiste il principio di precauzione perché se dovessimo aspettare di aver raggiunto la certezza della pericolosità di un alimento che cosa dovrebbe essersi verificato? Un danno! Cioè dovremmo aspettare che i consumatori siano stati danneggiati nella loro salute, aspettare il danno per intervenire, se volessimo la certezza scientifica dovremmo fare quello. Ma aspettare il danno per intervenire significa che poi il consumatore avrà a sua disposizione un unico strumento cioè chiedere il risarcimento ma il danno intanto lo ha subito. Ragionare secondo il principio di precauzione vuole invece dire che non aspettiamo che ci sia il danno ma interveniamo prima quando c’è un principio di prova, se vogliamo dire così, della pericolosità di un alimento perché qualche componente del mondo scientifico dice che è pericoloso, ma non ci aspettiamo di avere tutto il mondo scientifico d’accordo ci basta che ci sia una parte del mondo scientifico che la pensa in un certo modo. Quindi abbiamo solo un principio di prova di pericolosità, siamo in un momento in cui c’è incertezza scientifica però ci sono degli elementi per ritenere che quel determinato alimento è pericoloso.
Per i consumatori dell’unione europea questo principio è molto importante non tutti ragionano così perché normalmente viene portato l’esempio degli Stati Uniti dove invece facendo una valutazione in termini di costi e benefici per loro è più economicamente meglio lasciar fare e poi se c’è un danno sarà l’impresa a risarcire, i consumatori richiederanno il danno e l’impresa risarcirà.
Quindi mentre noi abbiamo questo principio loro tendenzialmente non seguono questa linea, però questo principio viene considerato per l’Unione Europea una grande risorsa.
Il principio di precauzione non è nato nel Diritto Alimentare, non è una scoperta del Regolamento 178 del 2002 ma ha le sue origini nel Diritto dell’Ambiente è da lì che nasce questo principio.
Nel diritto dell’Ambiente abbiamo delle problematiche analoghe perché anche in questo diritto si possono avere degli indizi di rischio, degli indizi di pericolosità legati alle attività per esempio delle industrie, ad attività umane che possono avere delle ripercussioni sull’ambiente.
Il diritto dell’Ambiente è un settore del diritto anch’esso abbastanza giovane che però si è consolidato prima del diritto Alimentare e in questo ramo di solito il principio di precauzione si fa risalire come momento fondamentale di riflessione di questo principio al 1992, quando fu fatta una importante conferenza, la Conferenza di Rio de Janeiro su Ambiente e Sviluppo, quindi compatibilità tra lo sviluppo industriale e l’ambiente, in quel momento viene formalizzato questo principio cioè il principio di precauzione.
Formalizzato in un modo analogo a quello che noi troviamo nel regolamento 178 ma il significato di quella presa di posizione da parte di chi partecipa a questa Conferenza, e sono tutte le più importanti economie mondiali, è quello di dire che l’incertezza scientifica non può impedire di prendere delle decisioni.
Il succo del principio è questo anche se non siamo certi possiamo già cominciare a prendere delle misure perché vogliamo evitare il peggio, quindi la mancanza di certezza scientifica non può essere un ostacolo.
dannoso dell’attività umana, e la misura potrà essere per esempio restringere la circolazione, imporre dei divieti temporanei di produzione insomma quello che è necessario per far fronte a quella situazione.
Grazie al principio di precauzione noi abbiamo capito che nel diritto Alimentare l’incertezza scientifica diventa giuridicamente rilevante, ciò che di per se non avrebbe alcun valore, perché essere nell’incertezza scientifica non costruisce una situazione in cui in altri contesti si possa provvedere, qui diventa invece giuridicamente rilevante.
Chi è competente ad applicare il principio di precauzione? Quale soggetto voi vedete chiamato in causa dall’art 7? Quale soggetto istituzionale viene messo in luce? La Comunità Europea e quindi s’intende la Commissione!!
Gli stati membri sono menzionati in questo art 7? Essi non compaiono e quindi questa formulazione fa dubitare del fatto che l’applicazione del principio di precauzione possa spettare anche ai singoli stati o che invece sia solo la Commissione a poter applicare il principio di precauzione, questo punto non è chiaro e dall’art 7 parrebbe essere legittimata solo la Commissione, in realtà poi vedremo che gli stati hanno comunque dei poteri d’intervento in situazioni di emergenza che non sono altro che una forma di principio di precauzione, però così com’è costruito dall’art 7 il principio di precauzione sembra essere di competenza della sola commissione e non dei singoli stati.
Allora nel proseguire alla ricerca di quelli che sono i principi più importanti che ha introdotto o che ha ribadito il Regolamento 178 noi proseguiamo e vedete che ci sono tutta una serie di altri articoli che sono importanti. Noi abbiamo già parlato dell’informazione ai consumatori quindi quello che sta scorrendo qui è molto importante. Lasciamo stare tutto ciò che riguarda alimenti e mangimi. Quindi la sezione terza per ciò che riguarda alimenti e mangimi non ci interessa andiamo alla sezione quarta dove è molto importante l’art 14 ( che anche se noi adesso non facciamo però voi dovete farlo) che serve a capire cosa non può essere immesso sul mercato e quali sono gli obblighi di chi immette sul mercato alimenti, gli alimenti che circolano sul mercato devono essere sicuri, se sono a rischio non possono essere immessi e quindi da tutta la spiegazione di cosa si intende per alimenti a rischio e quali sono gli obblighi di chi mette in commercio alimenti che siano a rischio. Qual è l’obbligo principale di chi ha messo in commercio alimenti a rischio, cosa deve fare?
Segnalarlo all’autorità, dovrebbero venirlo a sapere anche i consumatori. Poi cosa altro bisognerebbe fare? Ritirarlo. Essenzialmente questo , ma ovviamente diciamo questo è nella maniera molto sintetica. L’art 14 vi spiega molto bene cosa si deve fare.
Ugualmente molto importante è l’art 18 sulla rintracciabilità. L’art 18 è molto importante perché è un articolo che segna un principio fondamentale (come tutti quelli che sancisce il Regolamento 178), quello cioè che gli alimenti che circolano sul mercato (voi vi vedrete bene l’art 1 ). Gli alimenti che circolano sul mercato devono seguire un percorso che deve lasciare una traccia. Il mercato degli alimenti deve essere un mercato tale per cui chi immette sul mercato deve sapere dove vanno a finire gli alimenti che ha immesso, quindi rintracciabilità da parte dell’operatore che immette sul mercato che deve sapere dove gli alimenti che ha immesso sono finiti, a chi li ho venduti , dove sono stati distribuiti, dove sono andati a finire. Ma allo stesso modo l’ operatore del settore che acquista da un altro gli alimenti deve sapere che cosa? Da dove vengono, deve avere precisa cognizione della provenienza di quelli alimenti. Io operatore che acquisto devo sapere da chi sto acquistando, da dove arrivano quegli alimenti, che storia hanno alle spalle e io che li metto sul mercato devo sapere a chi vanno a finire. Senza questo sistema nel caso si verifichi un qualche problema voi capite che diventa quasi impossibile riuscire a rintracciare gli alimenti. Allora voi vedete che l’art 18 vi spiega proprio questo e vedrete anche che uno strumento molto importante per sapere qual è la storia degli alimenti è proprio l’etichetta. Grazie all’etichetta noi siamo in grado di sapere da chi proviene un alimento e dove va a finire.
La rintracciabilità - Il principio di rintracciabilità
Il principio di rintracciabilità è un principio generale che vale in tutto il settore alimentare. Ci sono delle norme specifiche in alcuni campi, per esempio abbiamo avuto una normativa molto dettagliata per le carni bovine a causa proprio della BSE. Ma questo è un principio generale che vale per tutti gli alimenti. Cosa garantisce questo principio a noi consumatori e funziona davvero? Cosa garantisce a noi consumatori il principio di rintracciabilità? E noi come possiamo accorgerci di questo principio? Come facciamo a renderci conto dell’esistenza di questo principio e nel nostro piccolo a verificare la rintracciabilità, in che maniera? Leggendo per esempio la provenienza della materia prima se fosse indicata o più in generale la provenienza del prodotto, cioè per noi sarebbe interessante sapere per esempio da dove proviene la materia prima con cui è realizzato quel prodotto ( pensiamo a tutto ciò che riguarda le industrie di trasformazione di materie prime
). Per esempio se voi acquistate della marmellata, della confettura, voi come fate a sapere l’origine? Di che cosa avete bisogno per conoscere l’origine di quel prodotto?
Esempi di acquisto:
In una confettura di fragole sul vasetto cosa leggo? Se leggo le indicazioni che cosa scopro? Dove è stata prodotta la confettura lo so? Stabilimento di produzione e o di confezionamento( che però non sarebbero neanche la stessa cosa ). Ma stabilimento di produzione ok in Italia. Ma che cosa io non riesco a sapere? Da dove arriva la frutta. Le fragole dove sono state coltivate? Io ho questa informazione nella mia disponibilità, riesco a saperlo? Attualmente no. Allora per me consumatore la rintracciabilità non è completa.
Se vado dal macellaio acquisto della carne bovina la rintracciabilità la vedo? La vedo. So da dove arriva la carne bovina? Sì. So anche di più, so per esempio dove l’animale è nato, dove è stato ingrassato, dove è stato macellato, quindi cosa mangia, poi addirittura dipende se ho dei disciplinari in più ho anche altre informazioni. La rintracciabilità è completa.
Se acquisto dell’olio, olio extravergine di oliva, posso dire che sono in grado di rintracciare le origini di quel prodotto? In realtà dovrei saperlo perché dovrebbe essere indicata l’origine dell’olive e su quello tenete presente che l’Unione Europea e l’Italia si sono scontrati tantissimo perché l’Italia voleva che fosse indicata l’origine dell’olive invece l’Unione Europea no, voleva che si indicasse solo dove l’olio è prodotto, ma non dove sono coltivate le olive.
Quindi in alcuni casi io sono in grado di avere una informazione completa e in altri no. In teoria se io acquisto della frutta e della verdura che cosa dovrei sapere sempre? Da dove proviene quella frutta e quella verdura, dovrei avere sempre un cartello che mi dice l’origine. Lo trovate sempre questo cartello? Siete sempre in grado di sapere da dove proviene la frutta e la verdura che comprate? Molto spesso non c’è, dovrebbe esserci, ma molto spesso non c’è.
Allo stesso modo quando acquistate il pesce dovreste sapere da dove proviene, se c’è il cartello ve lo deve indicare. Allora per noi consumatori quella è una questione di rintracciabilità, cioè io so da dove arriva, ma molto spesso le cose sfuggono al controllo e la rintracciabilità non funziona come dovrebbe.
Una delle vicende più recenti che ci ha coinvolti in quanto consumatori è sicuramente stata quella della carne di cavallo. La carne di cavallo è assoggettata ad un sistema efficace di rintracciabilità? No. Siamo in grado di dire che le nostre autorità sanno bene da dove arriva la carne di cavallo che è smerciata in Italia? Molto spesso non lo sanno o se sanno la provenienza che cosa è che non sanno, di cui non sono certe le autorità? Se quella carne ha subito i controlli sanitari richiesti e se era idonea al consumo umano, questo non è chiaro. E come mai si può verificare una cosa del genere? Secondo il Regolamento 178 dovremmo avere un sistema di rintracciabilità totale, non dovrebbe sfuggire nulla e invece evidentemente qualcosa non funziona, far funzionare un principio come quello della rintracciabilità presuppone che ci sia un efficace controllo da parte dell’autorità sanitarie, che però evidentemente in quel caso non c’è stato.
C’è anche un altro fatto molto preoccupante: quando noi parliamo di rintracciabilità pensiamo ad un alimento che ha un percorso ben ricostruibile, un alimento di cui si sa bene da dove è partito e dove è arrivato. Ma c’è di mezzo un problema che è quello di individuare proprio il paese di origine di quel prodotto. Paese di origine e luogo di provenienza sono formule che usa il legislatore alle volte le identifica alle volte le differenzia, ma il problema che resta alla base è sempre quello: come facciamo ad essere sicuri della provenienza di un prodotto alimentare. Se usiamo come criterio di provenienza di un prodotto alimentare il luogo in cui è avvenuta l’ultima trasformazione, se si tratta di un prodotto trasformato, secondo voi abbiamo scelto un criterio garantisca o no per i consumatori? No! Il criterio non è garantista perché non sappiamo per esempio dove sono state svolte le fasi precedenti, da dove arriva la materia prima.
Allora noi abbiamo un caso che diciamo suscita molta preoccupazione per i tanti risvolti che ha: la passata di pomodoro ( non so se ne avete sentito parlare ). Nella passata di pomodoro noi abbiamo la materia prima che sono ovviamente i pomodori, ma la prima questione è: dove avviene la coltivazione della materia prima?
Successivamente ci sono le trasformazioni della materia prima: che trasformazioni avrà una passata di pomodoro? L’operazione di cottura di questi pomodori, di lavorazione ecc… Inoltre la passata può essere più o meno concentrata, supponiamo una passata molto concentrata a cui successivamente venga aggiunta acqua e qualcosa altro. Allora abbiamo: 1)coltivazione dei pomodori, 2) produzione della passata molto concentrata, ultima fase aggiunta di acqua e qualcosa altro per stabilizzarla. Se l’ultima fase che è quella della aggiunta di acqua e qualcosa altro per ripristinare la consistenza utile per il mercato e per ripristinarne il sapore e tutto il resto questa fase è sufficiente per individuare la provenienza di quella passata, voi capite che
Qual è il problema a cui dà vita il principio del mutuo riconoscimento? Che il fatto di poter scegliere da quale Stato partire (perché comunque io so che tutti dovranno accettare ciò che è stato prodotto secondo la legge di quello Stato) ha una conseguenza.
Analizziamo la prima conseguenza: secondo voi il produttore quale stato avrebbe interesse a scegliersi? Uno stato dove gli standard produttivi sono un po’ più bassi, i controlli sono meno rigorosi e di conseguenza in un certo senso è più facile produrre.
Tutti gli stati dell’UE hanno gli stessi standard? No, è un dato di fatto, anche perché l’UE si è recentemente allargata, ha inglobato Stati che fino a poco prima non erano così rigorosamente controllati come gli altri che già facevano parte dell’UE. Allora è un po’ una questione di cultura, di tradizioni, è anche una questione di autorità pubbliche non preparate, non abituate; in sostanza si sa che ci sono alcuni Stati più blandi di altri.
Il principio di mutuo riconoscimento, che non è nato a questo scopo, si presta però a permettere di immettere sul mercato dell’UE degli alimenti che sono prodotti secondo le leggi di quegli Stati che sono più blandi dal punto di vista dei controlli, degli standard di sicurezza ecc…
Ci sono dei veri e propri porti di ingresso per alimenti che non sono proprio dal punto di vista qualitativo l’eccellenza, perché esiste un principio come questo che rende sicura per tutta l’UE ciò che è stato prodotto secondo la legge di uno Stato membro.
Questo principio però vale solo se non c’è armonizzazione. Se c’è armonizzazione non si può applicare, perché varrà la legislazione dell’UE, per cui tutti dovranno uniformarsi alla legislazione dell’UE e il problema non si porrà; il problema si pone quando non c’è armonizzazione.
Il principio di mutuo riconoscimento è un principio che è nato dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia, non è un principio che voi trovate scritto nei trattati dell’UE e qui il Regolamento lo richiama solamente. È un principio che nasce dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia, ed è un principio che come vedete dall’art.14 pur non essendo previsto nei Trattati, trova aggancio in due articoli del Trattato sul funzionamento dell’UE, che non sono però gli art.28 e 30 perché questa è vecchia numerazione, è la vecchia numerazione del trattato prima del Trattato di Lisbona, oggi gli art. a cui bisogna fare riferimento sono gli art. 34 e 36 del Trattato sul funzionamento dell’UE.
Il mutuo riconoscimento non è in quegli articoli, ma trova un aggancio, trova un riferimento proprio in quei due art. 34 e 36, ed il principio del mutuo riconoscimento è stato elaborato da una sentenza della Corte di Giustizia, molto importante, che viene considerata proprio la sentenza di riferimento sul principio del mutuo riconoscimento, ed è la sentenza Cassis de Dijon che è il nome di un liquore francese (se volete andare a vedere la sentenza è del 20 febbraio 1979 causa 120/78). Il Cassis de Dijon è un liquore e la sentenza ha avuto proprio ad oggetto la libera circolazione di questo liquore.
C’è un’altra sentenza che va ricordata, perché non è la sentenza che ha dato vita al principio del mutuo riconoscimento ma è comunque considerata molto importante per comprenderne l’operatività: è la sentenza Dassonville dell’11 luglio 1974 causa 8/74 Corte di Giustizia.
Noi abbiamo due sentenze che hanno segnato la storia del principio del mutuo riconoscimento.
In realtà la sentenza Dassonville ha avuto ad oggetto l’art. 34 (oggi 34) del Trattato sul funzionamento dell’UE. L’art. 34 del Trattato sul funzionamento dell’UE contiene un divieto, che è alla base del principio di libera circolazione delle merci. L’art.34 sancisce il divieto di restrizioni quantitative all’importazione e di ogni misura ad effetto equivalente. Cosa significa divieto di restrizioni quantitative alle importazioni? Quando una certa quantità non si può importare. Gli Stati membri possono decidere che oltre una certa misura nei loro Stati non si può più importare produzioni di altri Stati membri? No, non possono, perché il principio cardine dei rapporti tra gli Stati è la libera circolazione delle merci, nessuno Stato può dire io non permetto di importare nel mio territorio oltre tot di pesche straniere, pesce, ecc. Non lo può fare, perché questo sarebbe un ostacolo alla libera circolazione delle merci.
Ma questo divieto vale anche per le misure ad effetto equivalente: cosa sono le misure ad effetto equivalente? La sentenza Dassonville ha dato la risposta a questa domanda, perché nell’art 34 del Trattato non c’è scritto cos’è una misura ad effetto equivalente, non è spiegato; è vietata ma non è spiegato. Cosa sia una misura ad effetto equivalente deriva dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia, la sentenza Dassonville ha fatto da apripista, poi su questo tema ci sono state tante altre sentenze.
Secondo la sentenza Dassonville è misura ad effetto equivalente ogni norma commerciale che abbia l’effetto diretto o indiretto di ostacolare gli scambi. Quindi anche se non si tratta di un vero e proprio divieto, però se
c’è una norma commerciale che ha l’effetto anche solo indiretto di produrre un ostacolo agli scambi, questa è una misura ad effetto equivalente ed è vietata.
Vediamo anche cosa dice l’art. 36 (oggi art.36) del Trattato sul funzionamento dell’UE: l’art.36 prevede le deroghe all’art.34, che è quello che abbiamo appena visto. Cioè in base all’art.36 non sono vietati quei divieti, quelle restrizioni che servono per tutelare la salute e la vita delle persone. Allora tutte le volte che uno Stato vieta o comunque crea un ostacolo alla circolazione delle merci ma questo è necessario per salvaguardare la salute delle persone, questo è permesso. Sull’art.36 si inserisce la sentenza Cassis de Dijon. Questa sentenza ha aggiunto altre eccezioni, altri interessi da tutelare come prevalenti e ha stabilito un principio che poi è stato denominato principio del mutuo riconoscimento. Ha affermato la sentenza Cassis de Dijon che se non ricorrono ragioni di tutela della salute pubblica gli Stati membri devono riconoscere come sicuro ciò che è stato prodotto secondo la legge di un altro Stato membro. La sentenza fa delle puntualizzazioni per circoscrivere quello che ha detto:
anzitutto questo principio vale solo se non c’è un’armonizzazione da parte dell’ UE.
le ragioni di tutela della salute devono risultare da dati scientifici condivisi da tutti gli Stati membri o comunque condivisi da organismi internazionali (come ad esempio il Codex)
Chiudiamo con questa osservazione: quali sono gli elementi sui quali gli Stati membri potrebbero agire creando di fatto degli ostacoli agli scambi nel nostro caso? Nel caso degli alimenti, misure ad effetto equivalente, quindi ostacoli indiretti agli scambi, possono derivare dal nome dell’alimento, dalla denominazione di vendita; quindi il nome dell’alimento può essere un ostacolo. Possono costituire un ostacolo le regole di etichettatura dell’alimento, e ugualmente possono diventare un ostacolo le regole sulla composizione dell’alimento.
Lezione 8 – 22 03 2013
PRINCIPIO DEL MUTUO RICONOSCIMENTO
Come abbiamo detto è un principio derivante dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia (le sentenze alla base di questo principio sono risalenti agli anni 70 del secolo scorso, hanno interpretato alcuni articoli del trattato CE e hanno contribuito così a creare un principio che ha fortemente liberalizzato il mercato dell’UE, ovvero in assenza di armonizzazione, tutto ciò che è prodotto in uno Stato deve poter circolare liberamente in tutto il mercato dell’UE).
Questo principio però ha dei risvolti negativi, perché si apre l’UE a quegli stati che sono più deboli dal punto di vista dei controlli e della sicurezza igienico sanitaria. Chi produce li può immettere sul mercato in quello Stato e poi in tutta l’UE, prodotti che abbassano il livello qualitativo della produzione complessiva dell’UE.
Quali sono i punti sui quali gli Stati possono tutt’ora avere un’autonomia e far valere questo principio? Ovvero dove manca armonizzazione?
Ci sono dei profili che sono tutt’oggi rimessi all’autonomia dei singoli Stati, come ad es. DENOMINAZIONE DI VENDITA DELL’ALIMENTO (nome legale dell’alimento) e COMPOSIZIONE DELL’ALIMENTO.
La denominazione di vendita è quello che è il nome che viene dato dal Legislatore ad un alimento. In Italia per es. noi abbiamo avuto diversi alimenti, ed il Legislatore aveva indicato un nome come corrispondente per altro ad una certa composizione (quindi denominazione di vendita e composizione vanno di pari passo).
Ad es. si può ricordare la vicenda dell’aceto e della pasta. Si tratta di alimenti per i quali il Legislatore ha disciplinato autonomamente sia nome che composizione in un certo modo non ammettendo alimenti composti in maniera diversa.
Prendere una decisione di questo tipo, ovvero considerare ad es. “pasta” solo il prodotto ottenuto con farina di grano duro, oppure “aceto” il prodotto ottenuto dalla fermentazione del vino, ha la conseguenza che nel mercato dello stato italiano non si può commercializzare come “aceto” o come “pasta” prodotti che non abbiano quella composizione e secondo quel determinato procedimento.
Questa scelta dello stato italiano è idonea a creare ostacoli agli scambi, in particolare è una misura ad effetto equivalente.
