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RESPONSABILITA’ AMMINISTRATIVA

LA RESPONSABILITÀ CIVILE DELL'AMMINISTRAZIONE: PROFILI EVOLUTIVI

Per lungo tempo lo Stato è stato considerato irresponsabile per i danni causati ai privati, in virtù della sua

sovranità: questa impostazione è stata progressivamente abbandonata Þ le prime aperture riguardarono

l'attività svolta secondo il diritto comune; più lenta e difficoltosa fu invece l'affermazione della responsabilità

per l'attività svolta con poteri autoritativi Þ negli anni ‘30 la Cassazione riconobbe per la prima volta la

responsabilità diretta di un ospedale pubblico per danni causati a un paziente; nella seconda metà del ‘900

si affermò anche la responsabilità per attività pericolose, precontrattuale e contrattuale.

La Costituzione del 1948 ha messo fine a ogni forma di immunità con l'Art.28, che afferma la responsabilità

diretta dei funzionari e dipendenti pubblici per gli atti compiuti in violazione di diritti, estendendola all'ente di

appartenenza Þ il testo costituzionale parrebbe configurare una responsabilità dell'ente come derivata da

quella del dipendente, ma la lettura prevalente, condivisa da legislatore, Cassazione e Corte costituzionale,

è quella della doppia e parallela responsabilità: sia il dipendente che l'amministrazione rispondono

direttamente e solidalmente Þ il privato danneggiato può agire contro l'uno o l'altro, ma nella pratica si

preferisce agire contro l'ente pubblico, più solvibile Þ in alcuni casi particolari (magistrati, personale

scolastico) la legge prevede che l'azione possa essere rivolta solo all'ente.

Quanto all'espressione "atti compiuti in violazione di diritti", essa va intesa in senso ampio: per "atti" si

intendono provvedimenti, atti negoziali e comportamenti materiali, mentre per "diritti" si intendono sia i diritti

soggettivi che gli interessi legittimi, ma questa lettura estensiva è il risultato di un lungo percorso, descritto

nel paragrafo successivo.

LA RISARCIBILITÀ DELL'INTERESSE LEGITTIMO

Per decenni si è ritenuto che i danni derivanti dall'esercizio del potere amministrativo non fossero risarcibili

quando a essere lesa fosse una posizione di interesse legittimo (e non un diritto soggettivo pieno) Þ

l'Art.2043 c.c. parlava di "danno ingiusto" e la giurisprudenza lo interpretava come il danno a un diritto

soggettivo: chi subiva un torto dalla pubblica amministrazione che agiva come autorità poteva solo chiedere

l'annullamento del provvedimento illegittimo davanti al giudice amministrativo, ma non ottenere un

risarcimento Þ a sostegno di questa posizione si adducevano anche ragioni di finanza pubblica: riconoscere

la risarcibilità di tutti i danni prodotti dall'attività amministrativa avrebbe gravato enormemente sui bilanci

pubblici.

La svolta storica arrivò con la celebre sentenza delle Sezioni Unite della Cassazione n.

500

del

1999

, nota

come "

caso Vitali

”: il Comune di Fiesole aveva escluso dal piano regolatore un terreno già oggetto di una

convenzione di lottizzazione, senza adeguata motivazione; il piano fu poi annullato dal Consiglio di Stato, ma

nel frattempo una variante aveva reso impossibile realizzare la lottizzazione Þ il proprietario chiese il

risarcimento dei danni subiti nel periodo di vigenza del piano illegittimo.

La Cassazione operò un radicale cambio di rotta su due fronti:

o sul piano sostanziale, ridefinì il concetto di "danno ingiusto": esso non richiede che la lesione sia contra

ius (cioè in violazione di un diritto soggettivo), ma solo che sia non iure (cioè non giustificata

dall'ordinamento) Þ qualsiasi interesse meritevole di tutela, incluso l'interesse legittimo, può quindi

essere risarcito se ingiustamente leso Þ questo ragionamento poggiava sulla concezione sostanziale

dell'interesse legittimo: non si tratta di una mera posizione processuale, ma di un interesse a un bene

della vita concreto, che può essere danneggiato dall'azione amministrativa come qualsiasi diritto

soggettivo.

Þ la sentenza distinse poi tra interessi legittimi oppositivi (chi vuole conservare una situazione

esistente contro un provvedimento sfavorevole) e pretensivi (chi aspira a ottenere un provvedimento

favorevole che ampli la propria sfera giuridica): i primi sono risarcibili in modo più diretto, perché il

provvedimento illegittimo lede già di per sé il bene della vita, per i secondi, invece, il risarcimento

presuppone un giudizio prognostico: il giudice deve accertare se, in assenza del provvedimento

illegittimo, il privato avrebbe effettivamente ottenuto il bene aspirato, valutazione tanto più delicata in

presenza di poteri discrezionali dell'amministrazione.

o sul piano processuale, la sentenza n.500 attribuì la giurisdizione al giudice ordinario, salvi i casi di

giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo Þ un anno dopo, la legge n.205/2000 riconobbe al

giudice amministrativo il potere di condannare al risarcimento, concentrando così la tutela davanti allo

stesso giudice competente per l'annullamento.

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RESPONSABILITA’ AMMINISTRATIVA

LA RESPONSABILITÀ CIVILE DELL'AMMINISTRAZIONE: PROFILI EVOLUTIVI

Per lungo tempo lo Stato è stato considerato irresponsabile per i danni causati ai privati, in virtù della sua sovranità: questa impostazione è stata progressivamente abbandonata Þ le prime aperture riguardarono l'attività svolta secondo il diritto comune; più lenta e difficoltosa fu invece l'affermazione della responsabilità per l'attività svolta con poteri autoritativi Þ negli anni ‘ 30 la Cassazione riconobbe per la prima volta la responsabilità diretta di un ospedale pubblico per danni causati a un paziente; nella seconda metà del ‘ 900 si affermò anche la responsabilità per attività pericolose, precontrattuale e contrattuale. La Costituzione del 1948 ha messo fine a ogni forma di immunità con l'Art.28, che afferma la responsabilità diretta dei funzionari e dipendenti pubblici per gli atti compiuti in violazione di diritti, estendendola all'ente di appartenenza Þ il testo costituzionale parrebbe configurare una responsabilità dell'ente come derivata da quella del dipendente, ma la lettura prevalente, condivisa da legislatore, Cassazione e Corte costituzionale, è quella della doppia e parallela responsabilità : sia il dipendente che l'amministrazione rispondono direttamente e solidalmente Þ il privato danneggiato può agire contro l'uno o l'altro, ma nella pratica si preferisce agire contro l'ente pubblico, più solvibile Þ in alcuni casi particolari (magistrati, personale scolastico) la legge prevede che l'azione possa essere rivolta solo all'ente. Quanto all'espressione "atti compiuti in violazione di diritti", essa va intesa in senso ampio: per " atti " si intendono provvedimenti, atti negoziali e comportamenti materiali, mentre per " diritti " si intendono sia i diritti soggettivi che gli interessi legittimi, ma questa lettura estensiva è il risultato di un lungo percorso, descritto nel paragrafo successivo. LA RISARCIBILITÀ DELL'INTERESSE LEGITTIMO Per decenni si è ritenuto che i danni derivanti dall'esercizio del potere amministrativo non fossero risarcibili quando a essere lesa fosse una posizione di interesse legittimo (e non un diritto soggettivo pieno) Þ l'Art. 2043 c.c. parlava di " danno ingiusto " e la giurisprudenza lo interpretava come il danno a un diritto soggettivo: chi subiva un torto dalla pubblica amministrazione che agiva come autorità poteva solo chiedere l'annullamento del provvedimento illegittimo davanti al giudice amministrativo, ma non ottenere un risarcimento Þ a sostegno di questa posizione si adducevano anche ragioni di finanza pubblica: riconoscere la risarcibilità di tutti i danni prodotti dall'attività amministrativa avrebbe gravato enormemente sui bilanci pubblici. La svolta storica arrivò con la celebre sentenza delle Sezioni Unite della Cassazione n. 500 del 1999 , nota come " caso Vitali ”: il Comune di Fiesole aveva escluso dal piano regolatore un terreno già oggetto di una convenzione di lottizzazione, senza adeguata motivazione; il piano fu poi annullato dal Consiglio di Stato, ma nel frattempo una variante aveva reso impossibile realizzare la lottizzazione Þ il proprietario chiese il risarcimento dei danni subiti nel periodo di vigenza del piano illegittimo. La Cassazione operò un radicale cambio di rotta su due fronti: o sul piano sostanziale , ridefinì il concetto di "danno ingiusto": esso non richiede che la lesione sia contra ius (cioè in violazione di un diritto soggettivo), ma solo che sia non iure (cioè non giustificata dall'ordinamento) Þ qualsiasi interesse meritevole di tutela , incluso l'interesse legittimo, può quindi essere risarcito se ingiustamente leso Þ questo ragionamento poggiava sulla concezione sostanziale dell'interesse legittimo: non si tratta di una mera posizione processuale, ma di un interesse a un bene della vita concreto, che può essere danneggiato dall'azione amministrativa come qualsiasi diritto soggettivo. Þ la sentenza distinse poi tra interessi legittimi oppositivi (chi vuole conservare una situazione esistente contro un provvedimento sfavorevole) e pretensivi (chi aspira a ottenere un provvedimento favorevole che ampli la propria sfera giuridica): i primi sono risarcibili in modo più diretto, perché il provvedimento illegittimo lede già di per sé il bene della vita, per i secondi, invece, il risarcimento presuppone un giudizio prognostico : il giudice deve accertare se, in assenza del provvedimento illegittimo, il privato avrebbe effettivamente ottenuto il bene aspirato, valutazione tanto più delicata in presenza di poteri discrezionali dell'amministrazione. o sul piano processuale , la sentenza n.500 attribuì la giurisdizione al giudice ordinario , salvi i casi di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo Þ un anno dopo, la legge n.205/2000 riconobbe al giudice amministrativo il potere di condannare al risarcimento, concentrando così la tutela davanti allo stesso giudice competente per l'annullamento.

Il Codice del processo amministrativo (d.lgs. 104/2010) ha poi stabilito all'Art. 30 che l'azione risarcitoria può essere proposta davanti al giudice amministrativo anche in modo autonomo (senza previa richiesta di annullamento), entro 120 giorni dal verificarsi del fatto o dalla conoscenza del provvedimento lesivo Þ questo ha messo fine all'annosa questione della pregiudizialità amministrativa , su cui si erano a lungo scontrate Sezioni Unite e Adunanza Plenaria: le prime ritenevano la domanda risarcitoria autonoma rispetto a quella di annullamento; la seconda invece richiedeva che prima si annullasse il provvedimento, e solo dopo si potesse chiedere il risarcimento Þ il Codice ha scelto l'autonomia dell'azione risarcitoria. Rimane però un limite importante: il giudice esclude il risarcimento per i danni che il ricorrente avrebbe potuto evitare usando l'ordinaria diligenza, ad esempio impugnando tempestivamente il provvedimento lesivo Þ questo principio, modellato sull'Art.1227 c.c., incentiva il privato a reagire prontamente e non a restare inerte aspettando di quantificare il danno. ELEMENTI RESPONSABILITÀ CIVILE: OCCASIONALITÀ NECESSARIA ED ELEMENTO SOGGETTIVO LA CONDOTTA LESIVA E IL NESSO DI OCCASIONALITÀ NECESSARIA Perché l'amministrazione risponda civilmente, la condotta del dipendente o funzionario deve essere stata tenuta nell' esercizio di compiti istituzionali oppure in attività legate da un nesso di occasionalità necessaria con quei compiti: se invece il dipendente agisce per fini personali ed egoistici, l'amministrazione non risponde Þ la giurisprudenza ha chiarito il concetto con esempi concreti: il Ministero della Difesa è stato ritenuto responsabile per le lesioni causate da un militare dei Carabinieri che, pur in libera uscita, stava illustrando ai commilitoni il funzionamento della propria pistola, attività ricondotta all'addestramento, quindi ai fini istituzionali dell'Arma Þ al contrario, non vi è responsabilità dell'amministrazione quando un agente usa imprudentemente l'arma nel contesto di una conversazione del tutto privata. L'ELEMENTO SOGGETTIVO: LA COLPA DELL'APPARATO Applicare alla pubblica amministrazione le normali regole della responsabilità civile presenta alcune difficoltà: non basta accertare la colpa individuale del singolo dipendente, né è sufficiente l'illegittimità dell'atto (che darebbe luogo a una colpa puramente oggettiva) Þ la sentenza n.500/1999 ha risolto il problema elaborando la nozione di colpa dell'apparato : non si guarda al comportamento del singolo funzionario, ma alla violazione, da parte dell'organizzazione pubblica nel suo complesso, dei principi di imparzialità, correttezza e buona amministrazione Þ la giurisprudenza amministrativa ha poi precisato che tale colpa può derivare anche dalla violazione dei principi di celerità, efficienza, trasparenza, ragionevolezza e proporzionalità. La colpa dell'apparato è però esclusa quando ricorre un errore scusabile , cioè quando la violazione è avvenuta in un contesto di oggettiva incertezza: normativa poco chiara, giurisprudenza oscillante, fatti di particolare complessità, sopravvenienze normative o declaratorie di incostituzionalità Þ questi sono tutti elementi esterni all'amministrazione, che non dipendono da essa: al contrario, le carenze organizzative e funzionali interne sono sempre imputabili all'ente e costituiscono anzi un indice rivelatore della colpa dell'apparato Þ questa distinzione è importante: un'attività amministrativa illecita (illegittima e connotata da colpa) genera responsabilità civile, mentre un'attività solo illegittima (priva dell'elemento soggettivo della colpa) non la genera. L'ONERE DELLA PROVA Un ulteriore problema riguarda chi deve provare la colpa: le regole ordinarie imporrebbero al privato danneggiato di dimostrare tutti gli elementi della responsabilità, comprese le disfunzioni interne all'amministrazione, onere spesso impossibile da assolvere Þ x evitare che questo si traduca in un ostacolo alla tutela effettiva, la giurisprudenza ha alleggerito tale onere: il privato può limitarsi a provare l' illegittimità dell'atto come indizio di colpevolezza, mentre sarà l'amministrazione a dover dimostrare la propria mancanza di colpa , essendo l'unica in grado di conoscere e provare ciò che è avvenuto al proprio interno. Il dolo dell'amministrazione, infine, non può essere inteso come volontà di nuocere, ma va riferito alla consapevole volontà di non adempiere a un obbligo pur sapendone l'esistenza. LA NATURA DELLA RESPONSABILITÀ DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE RESPONSABILITÀ EXTRACONTRATTUALE (AQUILIANA) Quando l'amministrazione agisce iure privatorum (cioè come un qualsiasi soggetto privato), la responsabilità è pacificamente extracontrattuale , ex Art.2043 c.c Þ anche per i danni da esercizio del potere l'orientamento prevalente riconduce la responsabilità a questo schema, sebbene non manchino voci critiche.

IL RAPPORTO DI SERVIZIO

Il rapporto di servizio è la relazione giuridica, stabile e continuativa, tra un soggetto e la pubblica amministrazione, in forza della quale il primo è tenuto a svolgere un'attività nel rispetto di obblighi funzionali al perseguimento dell'interesse pubblico Þ riguarda ovviamente tutti i dipendenti e i dirigenti, ma anche gli amministratori (sindaci, assessori). La giurisprudenza ha progressivamente esteso questo concetto per adattarlo alle nuove forme organizzative dell'amministrazione Þ in particolare la responsabilità amministrativa si applica anche a: o amministratori e dipendenti di società in house , assimilate a strutture interne dell'ente pubblico; o amministratori di società a partecipazione pubblica , per danni che abbiano compromesso il valore della partecipazione con condotte dolose o gravemente colpose; o privati destinatari di finanziamenti pubblici che li abbiano utilizzati per scopi diversi da quelli previsti; o soggetti esterni (come il direttore dei lavori o il collaudatore) che svolgano specifiche attività per conto dell'amministrazione sulla base di incarichi professionali, concessionari di pubblici servizi, strutture sanitarie private convenzionate con il SSN. Þ il criterio unificante non è la natura del soggetto o dell'attività, ma il fatto che questi operi in vece dell'amministrazione o gestisca risorse pubbliche per fini pubblici. LA CONDOTTA La condotta può essere sia attiva che omissiva : anche l'inerzia del funzionario può generare responsabilità Þ non è necessario che la condotta si sia tradotta in un provvedimento formale: rileva il comportamento materiale in sé. La Corte dei conti, quando deve valutare la condotta, compie una valutazione ex ante , cioè si cala nella prospettiva dell'agente nel momento in cui ha preso le decisioni, senza tener conto di elementi sopravvenuti che non erano allora conoscibili Þ se la condotta è stata adottata in un contesto di incertezza normativa o fattuale, questo può rilevare come causa di scusabilità dell'errore. La responsabilità può derivare anche dall'adozione di atti formalmente legittimi, se le modalità di esecuzione o i tempi hanno causato un danno Þ per le deliberazioni collegiali , la responsabilità ricade solo su chi ha votato a favore; l'organo politico non risponde quando l'atto rientra nella competenza propria degli uffici tecnici e amministrativi, salvo che l'apporto tecnico non sia stato determinante (c.d. esimente politica ). L'ELEMENTO SOGGETTIVO La responsabilità amministrativa richiede dolo o colpa grave : i danni causati con semplice colpa lieve non danno luogo a responsabilità Þ questa scelta è coerente con la finalità di non disincentivare l'azione amministrativa: il dipendente pubblico opera spesso in contesti complessi, con normative incerte e risorse limitate; pretendere la perfezione assoluta paralizzerebbe l'attività. La colpa grave ricorre solo in presenza di manchevolezze gravi : irrazionale imprudenza, palese imperizia, inosservanza del minimo di diligenza dovuta, evidente violazione dei doveri d'ufficio Þ anche qui rileva l' errore scusabile (incertezza normativa, giurisprudenza oscillante, difficoltà tecnica), che esclude la gravità della colpa Þ la responsabilità è inoltre esclusa quando l'atto sia stato preventivamente vistato dalla Corte dei conti in sede di controllo di legittimità, limitatamente agli aspetti esaminati. L'onere di provare l'elemento soggettivo spetta al Procuratore della Corte dei conti. IL NESSO CAUSALE La condotta deve essere causa efficiente del danno Þ la giurisprudenza contabile applica la regola della causalità adeguata : è causa dell'evento ogni azione necessaria e sufficiente a produrlo, valutando caso per caso anche le concause. La responsabilità è esclusa quando il nesso causale viene interrotto da un fatto esterno sopravvenuto Þ alcuni esempi concreti: il medico non risponde se, pur in colpa grave nelle scelte diagnostiche, non si riesce a provare che quelle scelte abbiano causato il danno al paziente; non risponde il medico di soccorso se il paziente ha interrotto volontariamente le cure; non risponde il docente che custodiva in un armadio blindato il denaro di una gita poi rubato da ignoti. Quando il danno è causato da più persone, ciascuno risponde solo per la propria quota Þ la solidarietà è esclusa per legge, e sussiste solo tra i concorrenti che abbiano agito con dolo o che abbiano conseguito un illecito arricchimento.

IL DANNO

Il danno è la diminuzione patrimoniale causata dalla condotta dell'agente, diretta o indiretta, e può includere anche il mancato guadagno Þ la Corte dei conti ha progressivamente elaborato una nozione di danno pubblico più ampia di quella erariale, includendo pregiudizi alla collettività nel suo insieme. Le principali tipologie di danno sono: o danno diretto ed indiretto Þ diretto è il danno arrecato direttamente al patrimonio dell'ente (un ammanco di cassa, il danneggiamento di un mezzo pubblico, la mancata riscossione di canoni): indiretto è quello che l'amministrazione ha già dovuto risarcire a terzi (ad esempio per lesioni subite da un ricoverato, per mobbing subito da un dipendente, per ritardi nel pagamento di indennità di esproprio); o danno ambientale Þ configurabile quando l'amministrazione abbia omesso di esercitare correttamente i controlli sull'attività edilizia, consentendo edificazioni pregiudizievoli per l'ambiente; o danno alla finanza pubblica Þ ad esempio, l'esportazione illegittima di capitali all'estero autorizzata da istituti bancari delegati dalla Banca d'Italia, con conseguente riduzione del PIL; o danno all'immagine Þ definito dalla giurisprudenza come il pregiudizio non patrimoniale , ma economicamente valutabile, consistente nella perdita di prestigio, credibilità e autorevolezza dell'amministrazione Þ a seguito del c.d. Lodo Bernardo (2009), l'azione per danno all'immagine è limitata ai soli casi in cui sia stato commesso un delitto contro la pubblica amministrazione (Art. 314 ss. c.p.) Þ la legge anticorruzione del 2012 ha poi stabilito che il danno all'immagine si presume in questi casi ed è quantificato nel doppio della somma illecitamente percepita Þ residua una rilevanza del danno all'immagine anche fuori dai reati propri, come nel caso del dipendente che attesta falsamente la propria presenza in servizio; o danno da disservizi Þ deriva da qualsiasi condotta dolosa o gravemente colposa che abbia determinato una riduzione dell'efficienza, della legalità, dell'economicità o della produttività dell'azione amministrativa Þ la casistica è vastissima: dal funzionario che riduce il rendimento del servizio, al medico che svolge attività privata durante l'orario di lavoro, al dipendente assenteista; o danno alla concorrenza Þ deriva dalla violazione delle norme sull'evidenza pubblica e corrisponde al mancato risparmio di spesa che sarebbe stato possibile ottenere attraverso una regolare procedura di gara Þ richiede prova specifica del pregiudizio economico; o danno da tangente Þ corrisponde alla maggiorazione del prezzo contrattuale pagata dall'amministrazione a causa della corruzione: l'imprenditore che ha pagato la tangente la trasla sul prezzo, gonfiando i costi per la pubblica amministrazione Þ secondo la giurisprudenza contabile, il danno si ritiene automaticamente provato dal solo pagamento della tangente, in base alla logica del profitto che guida l'imprenditore corruttore. COMPENSATIO LUCRI CUM DAMNO, POTERE RIDUTTIVO E CONDONO CONTABILE LA COMPENSATIO LUCRI CUM DAMNO Quando si quantifica il danno in un giudizio di responsabilità amministrativa, bisogna tener conto anche degli eventuali vantaggi che la stessa condotta ha prodotto per l'amministrazione o per la comunità Þ questo principio, la compensatio lucri cum damno , è espressamente previsto dalla legge: il giudice deve detrarre dal danno i benefici conseguiti dall'amministrazione di appartenenza, da altra amministrazione o dalla collettività, purché siano causalmente legati allo stesso fatto dannoso e corrispondano ai fini istituzionali dell'ente Þ la compensazione non si applica, ad esempio, quando il rapporto di lavoro era nullo fin dall'inizio (perché il dipendente era privo del titolo richiesto): in quel caso non vi è un sinallagma valido su cui operare. IL POTERE RIDUTTIVO Il giudice contabile di primo grado può ridurre l'entità dell'addebito , condannando il dipendente a risarcire solo una parte del danno effettivamente causato Þ questo potere serve ad adeguare la condanna all'effettiva responsabilità del soggetto, tenendo conto di circostanze che rendono la condotta parzialmente scusabile pur senza escludere del tutto la colpa grave: carenze organizzative dell'ente, difficoltà operative e ambientali, incertezze normative, carichi di lavoro eccessivi, posizione ricoperta, anzianità di servizio Þ il potere riduttivo non è applicabile alle condotte dolose , che per definizione non sono scusabili. Insieme alla limitazione della responsabilità al dolo e alla colpa grave, il potere riduttivo contribuisce a rendere il regime della responsabilità amministrativa più mite rispetto a quello civilistico, evitando condanne così pesanti da scoraggiare l'azione dei funzionari pubblici.

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IL RAPPORTO DI SERVIZIO

IL DANNO