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SOCIOLOGIA DEL WELFARE E POLITICA SOCIALE
4 PILASTRI DEL WELFARE:
- Sistema pensionis-co,
- Sanità,
- Istruzione,
- Mercato del lavoro. La lezione affronterà:
- La nascita e sviluppo del welfare state, fino alla sua più prima grande crisi degli anni ’80 e ’90: nonostante mol- problemi (ancora non risol-), il welfare è ancora una realtà fondamentale nelle società occidentali
- Definizione del welfare.
- 4 teorie sulla nascita del welfare:
- approccio dei rischi sociali,
- approccio struMurale,
- approccio delle coalizioni di classe,
- approccio is-tuzionale.
CAPITOLO 1: LE TEORIE DEL WELFARE
UNO SGUARDO SINTETICO DAL PRINCIPIO ALLA CRISI
Il principio. La nascita in Germania: Il welfare state è una invenzione delle società con un’economia capitalis-ca. Anno di nascita “ufficiale” → 1881 nell’Impero tedesco da poco formatosi (1871), reMo dall’Imperatore Guglielmo I e dal cancelliere OMo von Bismarck. Come descrive Jens Alber (sociologo e politologo tedesco, 1947-):
- Il 17 novembre 1881 , con la leMera imperiale all’apertura della quinta sessione del Reichstag, si aprì l’era della poliDca sociale pubblica. Primo in Europa, il Reich tedesco intraprese la costruzione del sistema obbligatorio di sicurezza sociale. […] Da allora, anche tub gli altri paesi dell’Europa occidentale crearono assicurazioni di stato contro gli infortuni sul lavoro, di malaba, vecchiaia e disoccupazione, assicurazioni che rappresentano tuMora il nucleo is-tuzionale dello stato assistenziale. [cit. in Ranci, Pavolini]. Da quel 17 novembre 1881 è cominciato un processo storico che dura oramai da quasi 150 anni e che ha inciso profondamente sulla fisionomia delle società occidentali nonché sul rapporto tra società, stato e mercato. Il principio… e prima? Di per sé, va precisato, il welfare state non ha inventato l’intervento sociale, in quanto nella storia esso è stata ampiamente svolto da vari seMori della società civile. Giovanni Silvano (storico italiano), infab, soMolinea come la presenza di organizzazioni di caraMere sociale sia rintracciabile nella nostra penisola sin dall’epoca medievale, affermando come «Is-tuzioni di tal genere hanno trovato un loro spazio tra lo Stato e il mercato, e con essi si sono evolute; svolgendo prevalentemente funzioni di caraMere pubblico, producono beni e servizi des-na- alla società civile, soddisfacendo bisogni che non avrebbero trovato, altrimen-, risposta» Il faHo cruciale: il welfare è nato Welfare state → novità rivoluzionaria nelle società industriali di fine ’800.
Infab, lo sviluppo industriale accelerò nell’800 e se da un lato contribuì al rafforzamento economico dei paesi industrializza-, dall’altro contribuì altresì all’emersione di nuovi bisogni sociali. Es: condizioni lavora-ve e abita-ve di masse enormi di persone che giacevano in condizioni di estrema povertà e precarietà igienico-sanitaria. Ques- fab cos-tuivano i contenu- di una nuova ques-one sociale che andava assumendo connota- di dimensione e intensità tali da non poter più essere affronta- con la solidarietà e beneficenza privata o interven- largamente residuali di -po pauperis-co da parte dello Stato (es. le Poor Laws inglesi risalen- al tardo ‘500 ed emendate nel 1834 che prevedevano magri sussidi ai poveri meritevoli). Stato interven-sta E come sos-ene Costanzo Ranci, «la creazione di nuove misure sociali (che inizialmente consistevano in ‘assicurazioni sociali’) promosse direHamente dallo stato , cosDtuì all’epoca non solo una risposta ai nuovi bisogni sociali creaD dallo sviluppo capitalisDco , ma anche un modo per costruire un consenso sociale intorno alle classi dirigen-». Il welfare state contestò un presupposto cardine dello stato liberale: e cioè, l’idea della neutralità dello Stato in materia economica e di mercato (no intervento):
- Con la nascita del welfare state, al contrario, lo stato cominciò a intervenire in campo economico, reclamando sempre più risorse (=tassazione), per poter finanziare i programmi sociali;
- Inoltre, lo stato cominciò a intervenire esplicitamente anche nel campo della modificazione dei rappor- sociali, delle condizioni di vita dei ciMadini, delle forme di distribuzione della ricchezza messa a disposizione dalla crescita economica. Il principio Il welfare state divenne già prima dello scoppio della II Guerra Mondiale un elemento caraMerizzante le società europee occidentali. Il rapporto Beveridge Nel 1942 il barone William Henry Beveridge * consegnò al Parlamento un rapporto sulla "sicurezza sociale e i servizi connessi" (il c.d. "Rapporto Beveridge"), sarebbe successivamente servito da base per la riforma dello stato sociale britannico messa in aMo dal governo laburista (eleMo nel ’45). In esso formulò i principi base di un moderno stato sociale finalizzato a fornire eleva- gradi di sicurezza sociale ai ciMadini, aMraverso un:
- Servizio sanitario obbligatorio e universalis-co;
- Reddito minimo finalizzato a garan-re la sopravvivenza materiale indipendentemente dall’occupazione lavora-va;
- Sistema di assicurazioni sociali (pensione, invalidità, disoccupazione e malaba) completo e accessibile a tub. Lo sviluppo post-bellico: Quest’idea beveridgeana di uno stato che dovesse sostenere il benessere e garan-re sicurezza a tub i ciMadini fu sostenuto da un ampio consenso poli-co a livello internazionale e divenne il principio guida dello sviluppo dei welfare state nei paesi occidentali nel dopoguerra. E proprio nei trent’anni successivi alla II Guerra Mondiale il welfare state conobbe una fase di sviluppo ed espansione, favorita da un periodo di pace (in Europa) e di grande crescita economica:
La crisi e i nuovi bisogni: Esaurita la fase di grande espansione economica che aveva caraMerizzato i primi decenni successivi alla Seconda Guerra Mondiale, le società furono profondamente scosse nelle loro fondamenta da nuove trasformazioni e ques-oni sociali ed economiche:
- Disoccupazione ; aumentò e si cronicizzò, anziché scomparire come previsto durante i trenta gloriosi;
- Povertà , disuguaglianze sociali ed esclusione aumentarono;
- Fragilizzazione del lavoro (c.d. contrab a-pici, stagionali, a t.d., co.co.co/.pro, etc.); aumentò con i lavori a bassa qualifica nel seMore terziario (ristorazione, call centre, etc.).
- Emancipazione femminile ; crescente ingresso nel mercato del lavoro, sconvolgimento dei tradizionali asseb famigliari e dell’organizzazione quo-diana della vita quo-diana.
- Equilibrio demografico ; marcato invecchiamento della popolazione. La permanenza del welfare state: Nessun welfare è stato smantellato:
- Ha resis-to alla sua crisi, riduzioni, programmi neo-liberis-
- Anzi, alcuni suoi servizi hanno registrato una espansione. Il welfare state è ancora un elemento centrale nell’organizzazione degli sta- contemporanei e cos-tuisce una parte rilevante dell’intervento pubblico di tali sta-. Es.: circa 2/3 della spesa pubblica totale sono assorbi- dai programmi del welfare state (la quota di soldi che serve a pagare il personale impiegato nel welfare corrisponde a circa il 16%). Anche il consenso ‘popolare’ nei confron- del welfare è rimasto più stabile di quanto si prospeMasse, negli anni ‘80. La permanenza dei problemi: Sostanzialmente i welfare state si trovavano di fronte a un dilemma fondamentale tra:
- L’esigenza di ridurre il costo pubblico dei programmi sociali, di fronte alla crisi economica (→ sostenibilità del sistema)
- La tensione opposta di allargare la protezione a quei nuovi rischi sociali che si stavano aggiungendo a quelli storici-tradizionali Infab, fino agli anni ‘70 la tensione tra aumento della spesa sociale pubblica e aumento dei rischi sociali fu mantenuta in equilibrio grazie alla ingente e costante crescita economica durante i Trenta gloriosi, che contribuì ad aumentare il gebto fiscale e quindi la quan-tà di risorse disponibili. La fine di questa fase euforica catapultò [anni ‘70/’80] i paesi europei in una nuova fase più dramma-ca, caraMerizzata dai problemi già accenna- e che nel complesso contribuivano a diminuire sostanzialmente le ricchezze delle nazioni e quindi le disponibilità economiche per far fronte a impegna-vi programmi di welfare. Gli anni ‘90 e successivi sono sta- caraMerizza- per il permanere dell’esigenza di una contrazione della spesa pubblica, dovuta a una bassa crescita, aumento della pressione fiscale, difficoltà di creare pos- di lavoro [si aggiunga un ulteriore invecchiamento della popolazione e radicamento della cronicità].
Perché queste fossilizzazioni (ingessature) del welfare state?
- Una forte is-tuzionalizzazione delle poli-che sociali determinatasi nel tempo → ciò non le ha rese agilmente modificabili (proprio per gli asseb di potere che esse implicano a livello [1] poli-co e [2] amministra-vo-burocra-co).
- Formazione nel tempo di [a] solide coalizioni (par--, sindaca-, amministrazioni-dirigen-, fruitori) e [b] un’ideologia simbolica [es., il diriMo al lavoro, alla pensione, alla salute, allo studio, etc.] intorno alle poli-che di welfare. E così il passaggio dalla fase espansiva a quella restribva del welfare state ha visto il dibabto e i conflib concentrarsi più sulla distribuzione delle perdite (a quali categorie togliere) che dei vantaggi →→ es. classico è il cluster tra insider/outsider del mercato del lavoro. Questo è il campo di sfide e contraddizioni in cui si colloca il welfare contemporaneo. COS’È IL WELFARE STATE? In italiano il termine welfare viene tradoMo con “benessere” (conceMo in con-nua evoluzione e caraMerizzato anzituMo per la sua par-colare addi-vità). à Indica a grandi linee un insieme di condizioni di vita di un certo tenore e livello, siano esse in ambito privato che comunitario/sociale, nei vari ambi- lavora-vi, sociali, di salute, di -po materiale e immateriale, ecc. Quindi, il benessere dei ciMadini è la finalità cos-tu-va del welfare state; ed essendo un conceMo addi-vo esso non deve solamente proteggere i ciMadini da alcuni even- avversi (es., malaba, disabilità, povertà, ecc.), ma promuovere le migliori condizioni di vita possibili, riducendo le disuguaglianze sociali e promuovendo le pari opportunità. La definizione di Asa Briggs (1961) [storico inglese, 1921-2016] Per Asa Briggs il welfare state → intervento dello stato in materia economica, aMo ad alterare la dinamica endogena del mercato allo scopo di perseguire tre finalità fondamentali:
- LoMa alla povertà;
- Protezione contro i rischi sociali (e loro conseguenze nega-ve) che possono minacciare la sopravvivenza dei ciMadini;
- Promozione delle pari opportunità e del benessere individuale e sociale. Tali finalità non sono tra loro alterna-ve bensì complementari e sovrapposte (es.: esiste una forte relazione circolare tra povertà e insorgenza di rischi sociali). Per conseguire le tre finalità prevalen-, il welfare state interviene nei processi di distribuzione delle ricompense sociali secondo modalità direHe o indireHe. Azioni e circuiD: Quindi, la gamma di azioni pubbliche del welfare state è notevolmente ampia:
- [a] Finalità,
- [b] Azioni possono essere dis-nte solo in via anali-ca. La dis-nzione tra azioni direMe e indireMe implica che l’azione del welfare state sia da inquadrare entro un sistema più ampio e complesso di aMori e meccanismi sociali che operano nella medesima direzione e con finalità simili. Infab, richiamandoci alle teorie classiche del welfare, e riferendoci in par-colare alle tre forme di transazione economica di Karl Polanyi (economista austro-ungherese, 1886-1964), possiamo individuare 3 circui- fondamentali aMraverso i quali il welfare viene assicurato ai ciMadini:
- Intervento dello stato,
APPROCCIO DEI RISCHI SOCIALI
Il welfare state (nascita e sviluppo) è l’ esito della costellazione degli interessi sociali che traggono vantaggi dal welfare stesso: Cioè, la solidarietà del welfare state meMe in comune:
- I rischi (trasversali a ogni gruppo; vecchiaia, malaba, etc.)
- E i cosD ad essi associa-. Il welfare è definibile come un sistema di solidarietà allargato fondato sulla condivisione dei rischi: → i rischi da individuali divennero collebvi. Il welfare cos-tuì una nuova forma di solidarietà collebva, fondata sul comune interesse dei ciMadini di combaMere le avversità, le crisi e i pericoli. Peter Baldwin (storico Usa, 1956-) nel suo studio sui sistemi di solidarietà sociale in Europa, si è chiesto quali siano sta- i meccanismi fondamentali aMraverso i quali gruppi sociali diversi hanno aderito al programma di cos-tuire un sistema di condivisione dei rischi, dando origine al welfare state. Egli considera la situazione aMuariale(calcolo delle probabilità (su fab incer- o dei quali non si sa quando potranno verificarsi); viene usato per le assicurazioni sulla vita) di ciascun gruppo, al fine di capire quale sia la loro convenienza a promuovere un sistema nazionale di condivisione dei rischi. Tale situazione aMuariale dipende da due aspeb:
- L’esposizione ai rischi,
- Il grado di auto-sufficienza nel fronteggiare tali rischi. Il sistema di welfare pubblico (dovrebbe) opera(re) per ridistribuire i cos- della protezione, spostandoli da individui singoli e gruppi più svantaggia- con alta incidenza di rischi a gruppi sociali più solidi e meno espos- a rischi. Ma quindi, perché i gruppi più ricchi e meno svantaggia- dovrebbero essere disponibili a meMere in comune i rischi? Per Peter Baldwin ‘l’ago della bilancia’ è stato giocato dal ceto medio , che in alcuni momen- è stato favorevole al welfare per ridurre il suo [personale] grado di incertezza. Peter Baldwin , infab, sos-ene che il welfare non abbia quasi mai privilegiato gli interessi dei gruppi sociali poveri : cioè, la redistribuzione dei cos- dell’insicurezza è avvenuta lungo un asse orizzontale (distribuendo cioè i cos- lungo i periodi della vita, come malaba, anzianità, etc., che sono appunto rischi trasversali ad ogni gruppo sociale). In questo modo, Baldwin ne deduce che più che meMere in condivisione le risorse per redistribuirle, il welfare ha messo in condivisione i rischi. Ecco perché il ceto medio ha sostenuto il welfare. D’altro canto, l’equilibrio degli interessi (e dei gruppi sociali) non è mai sta-co:
- I profili di rischio dei diversi gruppi è in con-nuo mutamento,
- Nel tempo, lo stesso welfare contribuisce a modificare il profilo aMuariale dei gruppi sociali (aumentando o diminuendo la loro esposizione a cer- rischi),
- I gruppi maggiormente proteb potrebbero opporsi a riforme del welfare, temendo di perdere il loro vantaggio aMuariale [es., classica contrapposizione insider/outsider del mercato del lavoro]. Pertanto, la solidarietà del welfare state risponde a un calcolo di vantaggi e svantaggi per quei gruppi sociali che ne fanno parte. In base a ciò, si deduce che i confini della solidarietà (cioè quali rischi sono sta- messi in comune, cioè tutela-) ci dicono quali gruppi sociali hanno oMenuto di farne parte e quali sono sta- esclusi à analizzando i rischi tutela-, capiamo quali gruppi sociali fanno parte del welfare state.
APPROCCIO STRUTTURALE
Punto di partenza dell’approccio STRUTTURALE: à Il welfare state ha trovato il suo terreno elebvo di nascita e di espansione nei sistemi economici capitalis-ci (sebbene si sia sviluppato anche in alcune social-democrazie [es., Svezia]), dunque il legame tra capitalismo e welfare deve essere aMenzionato. Questo approccio si pone le seguen- ques-oni: Quale ruolo ha avuto il welfare nello sviluppo dell’economia di mercato capitalis-ca? È stato elemento di sostegno o di contrasto alle logiche di funzionamento del capitalismo? Il legame profondo tra welfare e capitalismo emerge nella locuzione welfare capitalism (= welfare keyensiano ) → si soMolinea come il welfare sia (stato) un elemento fondamentale delle poli-che keynesiane. Keynes ( John Maynard Keynes (1883-1946) fu economista britannico, padre della macroeconomia, tra i più influen- economis- del XX sec. Qui ci si riferisce alla sua opera Teorie generale dell’occupazione, dell’interesse e della moneta (1936)) propose una serie di idee che meMevano il welfare e l’azione pubblica al centro degli interven- finalizza- a risolvere i gravi problemi economici e occupazionali genera- dalle ricorren- crisi economiche dei paesi occidentali. In sintesi, Keynes proponeva di controllare l’instabilità ricorrente dell’economia capitalis-ca aMraverso un robusto intervento da parte dello Stato finalizzato a sostenere la domanda di consumi allo scopo di incen-vare gli inves-men- degli imprenditori priva-. In assenza di meccanismi automa-ci (prodob dal mercato stesso) vol- a sostenere i consumi nelle fasi di depressione economica, Keynes riteneva che dovesse essere lo stato, aMraverso la spesa pubblica, a:
- Sostenere il reddito dei ciMadini al fine di promuoverne i consumi,
- Perseguire la piena occupazione (tramite inves-men- pubblici ma anche espansione del pubblico impiego),
- Redistribuire il reddito in modo egualitario per potenziare la capacità di consumo dei più poveri. L’intervento pubblico (anche con indebitamento pubblico) per Keynes corrispondeva all’esigenza di rendere più efficiente e stabile il sistema economico fondato sui principi del capitalismo. Le idee keynesiane trovarono sponda nella poli-ca USA del New Deal (aMuato tra il ‘33 e il ‘37), sostenuta dal presidente Franklin Delano Roosevelt (dal 1933 al 1945). Proprio la sua natura funzionale , fa sì che il welfare non sia in grado di sovverDre la logica di fondo del modello economico capitalis-co (con annessi e connessi [es. massimizzazione dei profib, etc.]). TuMavia, due teorie tra loro opposte rimeMono in discussione l’idea di complementarità funzionale tra welfare e capitalismo. La prima è la teoria neoliberista. Idea di base: l’interven-smo pubblico limita fortemente lo sviluppo del capitalismo! L’espansione del welfare ha di faMo alterato le condizioni di funzionamento del mercato [1] aumentando la spesa pubblica, [2] creando vincoli burocra-ci e [3] riducendo il livello di efficienza. Cioè il welfare è cresciuto eccessivamente, soMraendo risorse alle imprese e investendole in abvità scarsamente produbve! Pertanto, per la teoria neoliberista , il welfare è disfunzionale al capitalismo [e non funzionale o complementare].
E proprio la crisi fiscale, secondo O’Connor , segna il punto limite oltre il quale il connubio tra welfare e capitalismo non può andare, e cioè nel momento in cui riduce sino al margine la possibilità di accumulazione privata del profiMo. Cioè, il welfare è un’is-tuzione al servizio del capitalismo; ma, a un certo punto, esso si divora le risorse necessarie ad alimentare il sistema stesso, conducendolo alla crisi. In conclusione, sia la prospebva neoliberista che quella neomarxista ,
- Sono dominate da un forte determinismo economico
- E ritengono il welfare state un’is-tuzione sociale dipendente da impera-vi funzionali o da asseb di potere già da- nella società, la quale risulta essere incapace di (ri)comporre gli interessi sociali con quelli economici. TuMavia, proprio Esping-Andersen spiegherà che, dietro a tali impera-vi funzionali e dietro a quegli asseb di potere, troviamo una pluralità di soggeb sociali e poli-ci che hanno sviluppato specifiche strategie di pressione (i gruppi di interesse e abvità di lobbying). Pertanto, lo stato sociale non è un macrosistema predeterminato. Ciò ci invita a considerare le coalizioni di classe (prossimo approccio). APPROCCIO DELLE COALIZIONI DI CLASSE Il presente approccio NON pone aMenzione sullo sviluppo dell’economia capitalis-ca, MA sulla crescita della democrazia poliDca. Secondo alcuni autori, come Esping-Andersen , il welfare state sarebbe l’esito del tenta-vo della democrazia di correggere e gradualmente limitare i meccanismi di mercato. Quindi, il passaggio da suddi- a ciMadini determinò la spinta fondamentale a far sorgere e sviluppare lo stato sociale. Qui il riferimento è al principio della ciMadinanza, il quale ci rimanda a Thomas Humphrey Marshall (storico e sociologo inglese, 1893-1981). Per Thomas H. Marshall, la ciMadinanza è: “uno status (…) conferito a coloro che sono membri a pieno diriMo di una comunità. Tub quelli che posseggono questo status sono uguali rispeMo ai dirib e ai doveri conferi- da tale status. Non c’è nessun principio universale che determini il contenuto di ques- dirib e doveri, ma le società (…) presentano l’immagine di una ciMadinanza ideale (…) verso cui le aspirazioni possono indirizzarsi. La spinta in avan- lungo il sen-ero così tracciato è una spinta verso un maggior grado di uguaglianza, un arricchimento del materiale di cui è faMo lo status e un aumento del numero delle persone a cui è conferito questo status”. Per Marshall la ciMadinanza moderna è il fruMo di un processo plurisecolare lungo il quale sono matura- tre -pi diversi di dirib:
- Civili : libertà e inviolabilità individuale
- PoliDci : fondamento della partecipazione democra-ca, riguardano i processi eleMorali (abvi e passivi) e la libertà di azione e creazione di natura sindacale e par--ca;
- Sociali : riguardano la tutela sociale dei bisogni fondamentali (welfare state). L’evoluzione delle tre forme di ciMadinanza seguì, secondo Marshall, un processo lineare e cumula-vo: la distruzione degli asseb preceden- operata dal capitalismo, fu seguita dalla lenta e fa-cosa ricostruzione di nuovi asseb e nuove is-tuzioni pubbliche, con la comparsa dei dirib poli-ci e sociali. Per Walter Korpi (sociologo SVE, 1934) la crescita di influenza poli-ca dei par-- dei lavoratori fu il faMore decisivo per spiegare la crescita del welfare state in occidente.
A livello poli-co la democra-zzazione ha contribuito al rafforzamento della forza poli-ca della classe operaia organizzata, che ha potuto contare su un vasto consenso e una notevole compaMezza. Ciò ha concesso a ques- par-- di assumere un ruolo di rilievo nella compe-zione poli-ca. Seguendo Korpi , il welfare è una sorta di rivincita poli-ca della classe operaia sugli interessi dominan- del capitalismo. Nonostante i par-- operai siano di faMo ovunque rimas- all’opposizione, Korpi e questo approccio in generale, ritengono il welfare un esito anzituMo della loro azione poli-ca e, come corollario, una leva per il loro rafforzamento poli-co [proprio perché gli operai ritenevano quelle conquiste l’esito delle baMaglie dei par-- operai]. In sintesi, l’approccio delle coalizioni di classe si differenzia da quello del welfare capitalism degli approcci struMurali su due aspeb rilevan-:
- Valorizza il faMore e la rilevanza della poliDca , ritenendo il welfare un esito della poli-ca e non una mera traslazione is-tuzionale di interessi economici. [cioè la poli-ca prevale sull’economia]. La poli-ca infab è ‘permeabile’ non solo agli interessi economici, ma anche a quelli propriamente poli-ci (es., consenso, forza della rappresentanza, grado di organizzazione e compaMezza degli interessi organizza-, impaMo sull’opinione pubblica [via via crescente]). Con il welfare state , la poliDca ha aumentato il suo potere di controllo sull’economia.
- Se l’approccio struMurale era più orientato verso un approccio ‘funzionale’, le teorie delle coalizioni di classe sono apertamente confliHuali. Al centro delle decisioni rela-ve al welfare state troviamo il duplice confliMo tra gli interessi dei diversi gruppi sociali, da un lato, e tra economia e poli-ca dall’altro. Il welfare state ha rappresentato la possibilità di (ri)comporre i conflib sociali di classe e di integrare la classe operaia nel consesso democra-co (es., tramite legibmità sindaca- e par-- operai, che sono entra- nei parlamen-), affrancando la classe operaia stessa dalle condizioni di sfruMamento in cui il capitalismo tende a collocarla. Questo approccio è stato cri-cato per aver sopravvalutato il ruolo dei par-- dei lavoratori nell’espansione del welfare:
- L’evidenza empirica ha mostrato che il welfare state sia stato favorito più dai regimi autoritari o da par-- modera- (es. quelli caMolici), piuMosto che dai par-- socialis-. Inoltre, spesso le soluzioni sono state bi-par-san e quindi non è provata la correlazione tra l’azione dei par-- della classe operaia e l’espansione del welfare.
- Korpi ha dato per acquisito il modello lineare e cumula-vo di ciMadinanza di T.H. Marshall. Ma l’evoluzione di mol- welfare state non è così coerente con questa ipotesi; ad es., mol- sistemi di welfare sono sta- fonda- non su principi universalis-ci ma su criteri categoriali e corpora-vi [es., modello bismarckiano ]. Negli anni ’90 Gøsta Esping-Andersen (sociologo DAN, 1947-) rispose a tali cri-che muovendosi nel solco di Korpi :
- Prima cri-ca (sopravvalutazione del ruolo dei par-- dei lavoratori): Esping-Andersen si dis-nse da Korpi sostenendo che non fu tanto la forza poli-ca dei par-- operai quanto la loro capacità di tessere ampie coalizioni al fine di allargare il consenso sui dirib di ciMadinanza sociale. Quindi conta non tanto la forza poli-ca ma la coalizione poli-ca e sociale. Questa coalizione può prevedere una capacità di pressione del movimento operaio:
Con queste premesse, Peter Flora (sociologo austriaco, 1944-) e Arnold J. Heidenheimer (politologo tedesco, 1929-2001) si concentrano sulle dinamiche is-tuzionali. Il Welfare State non è il semplice prodoMo delle democrazie di massa, in quanto esso implica una trasformazione profonda dello stato, l’emergere graduale di un nuovo sistema di potere (prospebva weberiana), un’élite che ges-sce la distribuzione dei benefici (burocrazia + diverse clientele sociali). Per l’approccio ISTITUZIONALE, il welfare state poté prendere avvio solo con l’instaurazione di:
- una burocrazia pubblica,
- un processo di razionalizzazione della macchina statale (che comportò l’abolizione delle discrezionalità, l’instaurazione di principi di competenza ed efficienza - vedi Weber). Senza tuMo questo il welfare sarebbe stato impensabile! Lo schema di Stein Rokkan (politologo e sociologo NORV, 1921-1979) contribuisce a comprendere le tappe fondamentali dello sviluppo dello stato moderno, che hanno reso possibile la costruzione dei moderni sistemi di welfare. Le tappe:
- Formazione dello stato militare e fiscale, tramite unificazione top-down dello stato a livello poli-co, economico e militare; si consolidano i confini con esercito nazionale e corpi di polizia e si crea la burocrazia fiscale;
- Costruzione dello stato nazionale; si stabilisce un rapporto direMo con la popolazione aMraverso la leva obbligatoria, lo sviluppo di un sistema scolas-co pubblico, l’unificazione linguis-ca e l’armonizzazione religiosa;
- Diffusione della partecipazione democra-ca; con il riconoscimento della ciMadinanza poli-ca, la popolazione partecipa maggiormente alla costruzione dello stato aMraverso elezioni, par-- poli-ci, etc.;
- Redistribuzione pubblica; si traMa dello sviluppo del welfare state e l’is-tuzione della ciMadinanza sociale. Si creano programmi sociali e contestualmente la burocrazia statale si adaMa all’aumento di responsabilità, sia riguardo alla raccolta di tasse che in merito alla distribuzione di servizi e benefici. In sintesi, l’approccio is-tuzionale meMe in evidenza i faMori connessi non solo all’ architeHura is-tuzionale, ma anche alle culture poliDche e amministraDve che si sono formate intorno alla cos-tuzione del welfare state. L’approccio is-tuzionale ha soMolineato come i welfare state siano sor- all’interno di precisi sen-eri is-tuzionali, che ne hanno sancito la legibmità e ne hanno deMato i tempi e le modalità di realizzazione. E una volta stabilito, il welfare state, come ogni altra is-tuzione, si muove lungo la sua path dependency , e cioè in un modo coerente con l’asseMo, le forme di legibmazione e di realizzazione preesisten-. Proprio la path dependency fornisce validi contribu- al tema della
- Resistenza ai cambiamenD ,
- Resilienza , del welfare anche in fasi prolungate di crisi economiche o contes- poli-ci e culturali os-li. Per i teorici is-tuzionalis-, la resilienza si fonda sostanzialmente sull’ inerzia isDtuzionale , che è quella tendenza delle is-tuzioni ad autoriprodursi aMraverso adaMamen- con-nui: questa inerzia è la causa principale di resistenza al cambiamento.
Paul Pierson (sociologo Usa, 1959-) ha spiegato che di faMo, una volta prese le decisioni iniziali riguardo a un certo programma sociale, si stabilisce una rete ar-colata di aMori coinvol- nella sua programmazione e realizzazione; tale rete promuove e difende questo programma. Inoltre, i cos- iniziali (finanziari e organizza-vi) creano for- aspeMa-ve verso il raggiungimento di cer- risulta-. Nel complesso (a) la creazione di una rete di aMori e (b) l’aspeMa-va dei risulta- che ripaghino i cos- sostenu- agiscono come meccanismi di auto-rinforzo del sen-ero is-tuzionale ( path ) intrapreso; ciò altresì aumenta i cos- necessari per deviare da quel sen-ero stesso. Paul Pierson nel suo volume The New Poli?cs of the Welfare State (1995) spiega che la path dependency non impedisce il cambiamento, ma lo condanna a realizzarsi per via incrementale e adabva, oppure aMraverso la distruzione dei preceden- asseb. La ristruMurazione dell’architeMura e dei programmi dei welfare state è avvenuta per via incrementale soMo una forte pressione sociale ed economica. Cioè, non ci sono state riforme radicali, ma percorsi graduali che hanno prodoMo nel tempo importan- discon-nuità.
CAPITOLO 2: IL MODELLO DI WELFARE NELL’EPOCA D’ORO [RANCI, PAVOLINI, LE
POLITICHE DEL WELFARE]
Questo capitolo si concentra sul modello di welfare nella sua fase di consolidamento, analizzando conseguentemente l’insieme di programmi sociali che hanno costituito la struttura fondamentale dei sistemi di welfare (...e continuano a costituirla tuttora). In questo modello consolidato, al di là di quelle che possono essere specifiche declinazioni, rientrano i seguenti programmi:
- Pensionistici;
- Assicurazione contro la disoccupazione;
- Sistemi sanitari;
- Sistemi di istruzione. Questi programmi sociali si svilupparono particolarmente a partire dal secondo dopo-guerra e sono sostanzialmente giunti fino a noi. L’analisi del modello consolidato (giunto fino a noi) di welfare si svilupperà in 3 passaggi:
- Primo, si esaminano le condizioni sociali ed economiche che hanno consentito lo sviluppo di questo modello nei 30 gloriosi;
- Secondo, analizzeremo in maniera più puntuale i principali programmi sociali che lo compongono e che abbiamo sopra elencato;
- Infine, si dedicherà attenzione alle principali varianti nazionali. L’EVOLUZIONE DI LUNGO PERIODO DEL WELFARE: I PRINCIPALI INDICATORI PER STUDIARE L’EVOLUZIONE DEL WELFARE: Per studiare le trasformazioni del welfare state nel lungo periodo, possiamo concentrarci su 3 principali indicatori, che ci permettono di valutare la sua consistenza complessiva:
- Quanto : l’ammontare della spesa sociale;
- Chi : i beneficiari dei programmi di welfare;
- Che cosa : la generosità dei benefici resi disponibili dai programmi di welfare.
sociale; il boom avvenne durante i Trenta gloriosi, con l’estensione delle protezioni anche ad altre categorie di lavoratori (non operai e non solo dell’industria: es., colletti bianchi, lav. dipendenti...). In quest’ultimo periodo la copertura di pensioni, sanità e infortuni interessò praticamente l’intera popolazione, solo gli ammortizzatori sociali (contro la disoccupazione) ebbero uno sviluppo complessivo più limitato. ESPANSIONE DEL WELFARE: Quindi, nell’arco di 75 anni (1895-1970) il welfare passò dall’essere un sistema di solidarietà limitato di fatto a una sola categoria (operai dell’industria) a un sistema di solidarietà esteso a quasi tutta la popolazione. Contestualmente tale sistema di solidarietà non si è concentrato su un solo programma, ma su tutti e 4 i pilastri portanti del welfare state. Anche il sistema scolastico (assente nella tabella sul tasso di copertura sopra vista) conobbe un aumento della copertura: nel 1870 la durata media del ciclo era di 5 anni (elementari), arrivò a 7 nel 1935 e a 13 nel 1992. Il sistema passò dalla lotta all’analfabetismo a un’offerta scolastica e formativa differenziata e qualificata. Dagli anni ‘70 in poi la copertura è rimasta sostanzialmente invariata o ha subito variazioni molto inferiori a quelle precedenti. In particolare, la sanità arrivò tra gli anni ‘80 e ’90 ad una copertura del 100% della popolazione nella maggioranza dei paesi europei. LA GENEROSITÀ DI SISTEMI DI WELFARE: Oltre a tassi di copertura (=estensione della solidarietà) e indicatori di spesa (=sforzo finanziario), occorre analizzare anche la ‘ generosità ’ del welfare. Infatti, i dati sulla spesa e quelli sull’estensione delle categorie di beneficiari potrebbero nascondere tagli e riduzioni relativi all’entità dei benefici [es.: il 100% della popolazione ha il diritto alla pensione, ma essa in media passa da 1.000€ a 700€, pur registrando la stessa % sul PIL, magari per effetto del maggior invecchiamento della popolazione]. Per i SERVIZI sanitari, educativi e sociali , la generosità del sistema dipende dalla:
- Definizione di standard professionali stabiliti a livello centrale, che identificano i requisiti professionali (es., medici, insegnanti) e quelli delle strutture (es., ospedali, scuole),
- Identificazione delle prestazioni di servizio cui i cittadini hanno diritto (es., ore scolastiche, prestazioni sanitarie). Pur variando nel tempo e a seconda della nazione di riferimento, vediamo una convergenza generale. Per i BENEFICI monetari (pensioni, indennità, etc.) la generosità può essere calcolata osservando i tassi di sostituzione, che misurano il rapporto tra l’importo dei benefici di welfare e il salario medio nazionale. Ranci e Pavolini si focalizzano sul tasso di sostituzione delle pensioni di vecchiaia, in quanto sono la misura di trasferimento monetario più rilevante in tutti i paesi europei per spesa e copertura. Si nota che fino alla fine degli anni ‘30, le pensioni di vecchiaia coprivano solo circa un decimo del salario esponendo questi soggetti a un forte rischio di povertà. Il basso importo e il numero esiguo di pensionati spiegano la bassa % sul PIL (2%) relativa alla spesa pensionistica; A fine anni ‘60 l’importo delle pensioni copriva più del 50% del salario medio. a) aumento degli importi e b) la contestuale estensione universalistica dell’istituzione spiega l’impennata % sul PIL dedicata alle pensioni, la quale divenne la componente principale delle spese sociali;
Il tasso di generosità aumentò anche negli anni ‘70 e con essa la spesa pensionistica complessiva, dato anche l’aumento statisticamente significativo di anziani e pensionati. In questa tabella, come si vede, si usa come riferimento il tasso medio dei salari non esclusivamente relativi all’industria (esclude però le pensioni integrative). Notiamo che dagli anni ‘80 e fino al 2000 la generosità continua a crescere (dagli anni ‘80 in poi con crescite meno marcate) Tuttavia, più recentemente il tasso di sostituzione delle pensioni è diminuito non solo rispetto a quello del 2000, ma anche a quello del ‘90, catapultandoci a valori degli anni ‘80... Discorsi analoghi si possono fare anche per i tassi di sostituzione dei sussidi di disoccupazione: Anch’essi, infatti, aumentarono fino agli anni ‘80, per poi diminuire un po’ e rimanere stabili tra gli anni ‘90 e 2010. La quota di spesa pubblica sul PIL destinata a tali ammortizzatori (sussidi di disoccupazione) aumentò notevolmente (nonché evidentemente la spesa complessiva del welfare). Successivamente, la generosità dei sussidi si ridusse anche allo scopo di favorire politiche di attivazione dei disoccupati. Tuttavia, l’aumento della disoccupazione spiega l’incremento della spesa pubblica destinata ai sussidi, nonostante la stasi degli importi di quest’ultimi. LE CONDIZIONI SOCIOECONOMICHE: IL COMPROMESSO DI MEZZO SECOLO: IL MODELLO SOCIALE EUROPEO: Il modello consolidato del welfare ha trovato compimento nei Trenta gloriosi. Per comprenderne le caratteristiche occorre una sintetica ricostruzione del quadro sociale ed economico in cui questo modello si è sviluppato Tale quadro costituisce di fatto un modello sociale europeo, secondo l’espressione di Colin Crouch (sociologo Uk, 1944-): esso accomuna l’Europa occidentale, dal momento che si rilevano molti segnali di convergenza. Questo modello sociale europeo , dei paesi dell’Europa occidentale è costituito dai seguenti elementi:
- Tutti i paesi furono caratterizzati da un processo di industrializzazione (da economie agricole a economie industriali);
- In tutti i paesi si assistette a un regime prolungato di piena occupazione, che consentì un aumento dei salari a livello generale e favorì la diffusione del benessere della classe lavoratrice e del ceto medio;
- Il sistema sociale, pur caratterizzato da una distinzione tra le classi sociali, favorì un’importante riduzione delle disuguaglianze economiche;
- L’organizzazione sociale/lavorativa fu improntata sul modello del male breadwinner (soprattutto nell’Europa continentale e mediterranea). IL MODELLO DI COMPROMESSO SOCIALE: L’insieme di queste caratteristiche fu tenuto in costante equilibrio attraverso una concertazione sociale e politica: ciò è stato descritto da Crouch come «modello di compromesso sociale di mezzo secolo». Tale modello rappresenta un assetto organico di relazioni sociali e politiche, di assetti economici e organizzativi, che diede stabilità alle società occidentali all’epoca dei Trenta gloriosi. Questo modello entrò poi in una fase di tensione e instabilità a partire dagli anni ’70.
Il risultato ottenuto durante i Trenta non è solo l’esito di un processo economico, ma anche sociopolitico: infatti, si assistette alla progressiva istituzionalizzazione dei conflitti sociali. Il compromesso sociale di metà secolo si caratterizzò per il tentativo di equilibrare gli aspri conflitti sociali tra lavoro e capitale (datori di lavoro) attraverso una forte regolazione pubblica del mercato del lavoro e la diffusione di accordi neo-corporativi tra le parti sociali. Questa ‘pacificazione’ sociale fu promossa attraverso la:
- Regolazione dei rapporti di lavoro attraverso norme e accordi tra le parti finalizzati alla continuità del posto (posto fisso, vincoli al licenziamento) e a garantire una soglia minima di condizioni lavorative nelle fabbriche;
- Istituzionalizzazione di accordi collettivi a livello nazionale tra organizzazioni sindacali, rappresentanti dei lavoratori e governo (CCNL). L’istituzionalizzazione (il loro essere prassi, permanente, costanza, normalità) e diffusione di questi accordi contribuirono moderare la carica antagonista delle forze sociali (oltre all’interesse del lavoratore c’era anche quello dell’ordine pubblico). Da un lato, dunque, riduzione dei conflitti e delle disuguaglianze; ma dall’altro una (4) perdurante disuguaglianza di genere →diffusa in tutti i paesi europei durante i Trenta gloriosi. DISUGUAGLIANZE DI GENERE (4): Come si può vedere nella tabella sopra riportata, è solo dagli anni ‘70 che nell’Europa occidentale comincia ad aumentare la presenza femminile nel mercato del lavoro, mentre per tutti gli anni ‘ e ‘60 questa è ampiamente sotto-rappresentata.
- Eccezione è data dai paesi del blocco orientale: vedasi la Polonia.
- L’ingresso delle donne nel mercato del lavoro dalla fine degli anni ’60 e del decennio successivo può spiegarsi con la comparsa della disoccupazione maschile e dall’aumentata propensione lavorativa delle donne. Quindi, il regime di piena occupazione riguardò solo quella maschile; allo stesso modo una parte rilevante dei benefici del welfare laddove si fondavano sui diritti dei lavoratori (es., Germania, Francia, Italia e Spagna) fu garantita alla popolazione maschile e (solo) di riflesso alle loro famiglie. In questo assetto le donne si occupavano dei compiti domestici e di cura non retribuita (cura dei figli e degli anziani, etc.) Questo è il modello del male breadwinner e questo modello divenne il target di molti programmi di welfare. In conclusione: Il modello consolidato di Welfare State dei Trenta gloriosi si fondava su un equilibrio stabile tra:
- Un modello tradizionale di famiglia imperniato su una rigida divisione di genere [4],
- Una struttura economica di tipo fordista imperniata su una rigida divisione di classe [3]. In questo contesto, il welfare funse da elemento di sostegno e promozione della forte crescita economica industriale [1] e del regime di piena occupazione maschile [2]. Ciò rese possibile la diffusione del benessere nella classe media (e in parte di quella operaia dell’industria) e la riduzione significativa delle disuguaglianze reddituali. Proseguendo: Il lavoro maschile era stabile, a tempo pieno e garantito, con possibilità di miglioramenti salariali (in base a criteri di anzianità e promozioni interne) e associato alle tutele sempre più ampie e generose stabilite dal welfare.
Il lavoro industriale era la principale fonte diretta e indiretta di diffusione delle tutele di welfare anche a chi per varie ragioni (età, genere) non partecipava al mercato del lavoro. Tali diffusioni ed estensioni si poterono avere grazie alla prosperità economica. In tale contesto il principale rischio contro cui assicurarsi era rappresentato dalla perdita del lavoro: ed ecco perché i principali programmi dei Trenta furono dominati dall’estensione contro i rischi di vecchiaia, invalidità, malattia e disoccupazione, e cioè tutti rischi che comportavano la perdita della posizione lavorativa. A fianco di questi progressi si ebbero gli sviluppi del sistema sanitario e di quello dell’istruzione, quali diritti sociali per i cittadini- lavoratori. Concludendo, a) una crescita economica illimitata e b) una sinergia tra welfare e crescita del sistema produttivo sono alla base di:
- Un processo che passa dalla tutela del lavoro industriale a una ben più ampia concezione di cittadinanza sociale ,
- E dell’idea di realizzare un modello di welfare (ritenuto) in grado di offrire risposta a tutte le esigenze fondamentali dei cittadini. I PRINCIPALI SISTEMI DI INTERVENTO Gli interventi I principali sistemi di intervento sono 4:
- Il sistema pensionistico,
- Le politiche del lavoro à welfare dei trasferimenti
- Le politiche sanitarie,
- Il sistema dell’istruzione pubblica àwelfare dei servizi Questi tre ‘pilastri’ rappresentano i 3 rischi sociali intorno cui si sono costruiti i sistemi di protezione sociale tipici del modello consolidato del welfare state:
- Vecchiaia (e invalidità),
- Disoccupazione,
- Malattia. IL SISTEMA PENSIONISTICO Uno dei primi obiettivi delle politiche sociali è stato quello di tutelare la vecchiaia. Benché ‘avviati’ tra fine ‘800 e inizio ‘900, è solo con il secondo dopoguerra che tali sistemi raggiunsero un livello di maturità e generosità tali da configurarsi come un diritto universale capace di svolgere due funzioni fondamentali:
- Assicurare contro i rischi connessi all’anzianità (lavorare è fisicamente più difficile/impossibile), consentendo a queste persone di mantenere un certo livello di benessere;
- Contrastare il rischio di povertà degli anziani.
