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TESINA DI DIRITTO PUBBLICO COMPARATO
Di Stefania Invernizzi
LA SVIZZERA
Introduzione storica
L’attuale assetto politico e istituzionale della Svizzera si è consolidato soprattutto a partire dal XIX secolo, quando Napoleone, con l’Atto di Mediazione del 1803 ne riconobbe l'intrinseca configurazione cantonale e confederale.
Successivamente con il patto del 7 agosto 1815 , si consolida tra i cantoni una confederazione di stati sovrano, dotati di una istituzione centrale chiamata DIETA , la quale possedeva dei poteri molto limitati in ambito politico, mentre il Congresso di Vienna, avvenuto nello stesso anno sanciva gli attuali confini politico-territoriali svizzeri.
A partire dal 1830 si diffondono idee liberali che trovano spazio soprattutto tra i Cantoni, in particolare in quelli protestanti e industriali; questi adottarono nuove costituzioni che consacravano il principio della separazione dei poteri, i diritti fondamentali e alcuni strumenti di democrazia diretta.
Tuttavia i Cantoni liberali ebbero dei contrasti con i Cantoni conservatori le tensioni sfociarono in un conflitto militare nel 1847 che vide vittoriosi i liberali e l'affermazione del progetto federale suggellato nella Costituzione del 1848: questa Carta costituzionale disegnava l'architettura di un nuovo Stato, di natura federale. Fu introdotto un bicameralismo ispirato al modello statunitense, mentre il potere esecutivo venne affidato a un organo collegiale, in cui ciascun membro era a capo di un dipartimento. Questa Costituzione si dimostrava sensibile anche alle istanze della democrazia diretta che, insieme al federalismo, costituiscono uno dei tratti peculiari dell'ordinamento elvetico , prevedendo l'iniziativa popolare per la revisione totale della Carta e il referendum.
Nel 2000 è entrata in vigore una nuova Costituzione , mentre nel 2008 vi è stata un'ampia riforma della perequazione finanziaria e del riparto delle competenze tra Confederazione e Cantoni.
La Svizzera seppur viene definita una Confederazione (infatti tuttora viene chiamata Confederazione svizzera), ha la forma dello Stato Federale composto da 26 Cantoni.
Lo Stato Federale svizzero
Uno dei pilastri del sistema politico costituzionale della Svizzera è appunto la forma di Stato federale in quanto riesce a garantire la coesistenza di molte comunità linguistiche, culturali e religiose.
Dal 1848 in poi si è venuta a rafforzare la collaborazione tra Cantoni e Confederazione fino a giungere in tempi più recenti a un vero e proprio Federalismo di esecuzione.
La forma di Stato svizzera ha innanzitutto i caratteri infatti di un federalismo cooperativo e “di partecipazione” , i cui principi ispiratori sono indicati nella Costituzione federale, la quale si richiama a un principio generale di collaborazione e aiuto reciproco tra Cantoni e Confederazione nell'adempimento dei rispettivi compiti e, inoltre, a un dovere di rispetto.
La Costituzione federale stabilisce inoltre la necessaria partecipazione dei Cantoni all'elaborazione delle decisioni federali , in particolare all'elaborazione del diritto.
I Cantoni
La Confederazione elvetica (questo nome è rimasto inalterato solo in omaggio alla tradizione) è composta da 26 Cantoni elencati nell'art. 1 della Costituzione; il termine “cantone” viene dal francese e si è imposto a partire dal XVIII secolo per indicare gli enti territoriali che compongono la confederazione.
Le lingue ufficiali della Svizzera sono quattro: tedesco, francese e italiano e romancio.
Il Cantone è definito come l’elemento base della struttura federale svizzera. Le modifiche territoriali tra Cantoni non necessitano di una revisione della Costituzione, ma richiedono il consenso delle popolazioni e dei Cantoni interessati e l'approvazione con decreto da parte del Parlamento.
Il federalismo è basato sull'uguaglianza tra i Cantoni , i quali, nonostante forti differenze di dimensioni territoriali, demografiche e socio-economiche, possiedono tutti le stesse competenze e si trovano in una posizione di parità. L'unica differenza è che i Cantoni chiamati SEMI-CANTONI (ossia più piccoli) hanno solo un parlamentare al Consiglio degli Stati invece che due come gli altri Cantoni.
I Cantoni hanno ampia autonomia organizzativa potendo liberamente definire la propria forma di governo. Tuttavia il diritto federale impone alcuni limiti : esso infatti stabilisce che i Cantoni regolano l'esercizio dei loro diritti politici, devono adottare costituzioni democratiche che devono ottenere, di conseguenza, la c.d. garanzia federale , ossia conformità con il diritto federale.
Le costituzioni cantonali delineano le varie forme di governo dei cantoni ; in genere l'esecutivo cantonale ha carattere collegiale, con rotazione annuale della carica di Presidente , è eletto direttamente dal corpo elettorale e non può essere sfiduciato dall'organo legislativo che consiste in un Parlamento di tipo monocamerale: il principio del bicameralismo è sconosciuto a livello cantonale.
I Cantoni hanno propri apparati amministrativi totalmente indipendenti dal Governo federale, diversi tra loro per dimensioni, organizzazione e articolazione territoriale; hanno autonomia legislativa , amministrativa e finanziaria , sulla base di un complesso sistema di ripartizione delle competenze tra autorità federale e cantonale.
Il riparto di competenze tra Confederazione svizzera e Cantoni
“ La Confederazione adempie ai compiti che le sono assegnati dalla Costituzione”.
Il riparto delle competenze tra Confederazione e Cantoni, si basa sul principio di sussidiarietà , ossia che la Confederazione assume solo i compiti che superano la capacità dei Cantoni. La ripartizione dei compiti tra Confederazione e Cantoni è poi tracciata nella Costituzione, materia per materia, disciplinando i compiti amministrativi, legislativi e finanziari di entrambi. La costituzione affida in via esclusiva alla potestà legislativa federale alcune materie (es. politica estera e
un circondario elettorale e i seggi sono ripartiti tra i Cantoni in base alla loro popolazione. Ogni cantone ha diritto ad almeno un seggio.
- CONSIGLIO DEGLI STATI , organo di rappresentanza dei Cantoni. È composto da 46 deputati; ogni Cantone elegge 2 deputati, i semi-Cantoni solo uno. La Costituzione non fissa la durata in carica dei membri che è stabilita dai singoli Cantoni.
Le due Assemblee hanno gli stessi poteri secondo i principi del bicameralismo perfetto e le decisioni richiedono l’accordo tra le due camere.
Le due camere si riuniscono in seduta comune per il compimento di importanti funzioni come l'elezione dell'Esecutivo federale , del Consiglio Federale e del suo Presidente , dei giudici del Tribunale Federale e di altre cariche. La Costituzione prevede che l'Assemblea federale eserciti un’alta vigilanza sull'attività dell'esecutivo, controllo che viene svolto attraverso interrogazioni, inchieste e rapporti.
Il Consiglio federale
L’organo esecutivo federale è costituito dal Consiglio federale , composto da sette membri eletti dall’Assemblea per un periodo di quattro anni. Ogni membro del Consiglio dirige un dipartimento amministrativo. Tra i membri del Consiglio federale viene scelto il Presidente della Confederazione e il vicepresidente del Consiglio che restano in carica per la durata di un anno e non sono rieleggibili per l'anno successivo. La Costituzione precisa solo che (visto che la Svizzera è una realtà multilingue e multiculturale) nella composizione del Consiglio federale debbono essere “equamente rappresentate” le diverse regioni e componenti linguistiche della Svizzera. La prassi politica fa si che 3 Consiglieri appartengono sempre ai 3 Cantoni più grandi : Zurigo, Berna e Vaud.
In virtù di un accordo politico si assicura la presenza dei 4 più grandi partiti svizzeri in misura proporzionale al loro peso elettorale secondo la c.d. formula magica : l'Unione Democratica di Centro è il maggior partito elvetico. La Costituzione federale non precisa profondamente le funzioni del Presidente, oltre a quelle di presiedere il Consiglio e rappresentare lo Stato nei rapporti internazionali.
Si conclude quindi che la qualifica di Capo dello Stato spetti all'intero Consiglio, il quale ha sia funzione di governo, sia di Capo dello Stato.
Il Consiglio federale è titolare dell'iniziativa legislativa, nonché di competenze normative e di esecuzione della legislazione federale. Elabora il piano finanziario, il progetto di preventivo e il consuntivo della Confederazione. Cura gli affari esteri; tutela la sicurezza, l'indipendenza e neutralità della Svizzera. In casi urgenti può mobilitare le truppe; provvede alle relazioni tra Confederazione e Cantoni.
Rapporti tra legislativo ed esecutivo
Assemblea e Consiglio federale NON SONO LEGATI da alcun rapporto di fiducia ; per cui l'esecutivo non può essere revocato dal Parlamento il quale non ha nessuno strumento per revocare o obbligale alle dimissioni il Consiglio prima della sua scadenza. Parallelamente, anche l'Assemblea non può essere sciolta anticipatamente : questi fattori rivelano i caratteri di una forma di governo che si ispira a una separazione dei poteri marcata, su modello americano.
Il sistema di governo svizzero viene definito FORMA DI GOVERNO DIRETTORIALE , poiché il Consiglio federale, in quanto organo più ristretto, ha una maggiore capacità di perseguire con più efficacia e omogeneità l'indirizzo politico. Il Consiglio è notevolmente stabile grazie al principio dell’irrevocabilità ma anche per la continuità del mandato dei Consiglieri e il rapporto costante delle coalizioni politiche.
La dottrina svizzera insiste sull'esistenza di un sistema di CHECKS AND BALANCES , ossia un sistema nel quale non è presente una preminenza di un organo sull'altro , ma un rapporto di continua e necessaria collaborazione.
Si parla di una guida duale del sistema : l’Assemblea svolge un ruolo legislativo, mentre il Consiglio un ruolo esecutivo, il tutto in un sistema di mediazioni consensuali e ampie convergenze che garantiscono stabilità.
Il sistema politico
Dal 1959 il Governo svizzero è stato sempre formato dai quattro partiti principali: Partito liberale- radicale, Partito socialista, Partito popolare democratico, Unione democratica di centro.
Si tratta di una integrazione dei principali schieramenti politici che rappresentato circa 80% dell’elettorato; questo garantisce stabilità. Il sistema politico svizzero è stabile e rivela un impostazione fortemente consociativa , basata sulla spartizione del potere politico tra i maggiori partiti e sulla continua ricerca di soluzioni di compromesso.
Gli istituti di democrazia diretta
L'ordinamento giuridico svizzero da una particolare importanza al principio di sovranità popolare , infatti prevede molti istituti di democrazia diretta, i quali vengono spesso utilizzati. Praticamente in nessuno altro Stato la partecipazione democratica del corpo elettorale è così ampia come in Svizzera.
Nelle Costituzioni cantonali sono disciplinate svariate tipologie di consultazioni referendarie. In tutti i Cantoni è previsto il Referendum obbligatorio per le revisioni costituzionali, in quanto imposto dalla Costituzione federale. A livello federale, il corpo elettorale viene a operare come organo dello Stato federale, potendo in alcuni casi persino contrapporsi al Parlamento federale nell'ambito di una revisione parziale della Costituzione; infatti l'Assemblea federale esercita il potere supremo della Confederazione “fatti salvi i diritti del Popolo”****.
Tra gli istituti di democrazia diretta federali , vi sono:
- REFERENDUM OBBLIGATORIO : riguarda le modifiche costituzionali , ma anche l'adesione a organizzazioni sovranazionali e leggi federali dichiarate urgenti superiori a un anno, prive di base costituzionale. Gli atti sono accettati se approvati dalla maggioranza dei votanti del copro elettorale e della maggioranza dei Cantoni, in base alla c.d. “doppia maggioranza”.
- REFERENDUM FACOLTATIVO : per quanto riguarda le leggi federali , i decreti federali , le leggi federali dichiarate urgenti e con validità superiore a un anno, alcune tipologie di trattati internazionali. Non è richiesta la doppia maggioranza, ma soltanto l'approvazione da parte del popolo.
penale, arrivando così a una frammentazione che ha determinato conseguenze come: lacune nella protezione giurisdizionale dei diritti; costante sovraccarico di lavoro per il Tribunale Federale; ostacoli nella lotta alla criminalità.
A partire dal 2000 è stato avviato un processo di RINNOVAMENTO dell'organizzazione e della struttura del sistema giudiziario svizzero. Alla Confederazione è stata affidata la competenza a disciplinare in modo uniforme la procedura civile e penale; mentre ai Cantoni il compito di organizzare e amministrare la giustizia istituendo, nel proprio territorio, organi atti a giudicare le controversie in ogni materia.
Il Tribunale Federale dopo la riforma è stato riorganizzato e sono state istituite due nuove autorità giudiziarie : Il Tribunale penale federale, che giudica, in prima istanza, sulle controversie penale che rientrano nelle competenze federali; Il Tribunale amministrativo federale, che si pronuncia sui ricorsi contro le decisioni dell'amministrazione federale.
Le sentenze di queste nuove autorità giudiziarie sono impugnabili davanti al Tribunale Federale , che è l'autorità giudiziaria suprema della Confederazione.
Il Tribunale Federale, come giudice ordinario supremo, assicura l’applicazione delle leggi federali di diritto civile, penale, amministrativo; come giudice costituzionale. Assicura il rispetto del diritto federale con riferimento alla Costituzione ed ai diritti fondamentali, ma anche al diritto internazionale e intercantonale. I membri del tribunale non sono definiti nella Costituzione ma nella legge sul Tribunale federale del 2005 che stabilisce che esso sia composta da un numero variabile di 35/45 giudici. Spetta all'Assemblea fissare con ordinanza il numero dei giudici e procedere all'elezione degli stessi e tra essi del Presidente e il suo Vice. Attualmente il Tribunale è composto da 38 giudici più 19 supplenti.
Il controllo di costituzionalità e le leggi federali
Il Tribunale federale ha il compito di vigilare sul rispetto della Costituzione federale e delle Costituzioni cantonali.
A questo controllo sono state sottratte , tuttavia, le leggi federali a causa di una disposizione costituzionale che viene interpretata come precludere allo stesso la possibilità di sindacarne la legittimità costituzionale.
Quando infatti fu introdotto il controllo di costituzionalità, con la Costituzione del 1874 , la dottrina e la giurisprudenza elvetica sostennero l'esclusione delle leggi federali da tale controllo, esprimendo la convinzione che il potere giudiziario federale non potesse contraddire il potere legislativo, essendo l'Assemblea autorità suprema della Confederazione.
Solo il Parlamento poteva svolgere il ruolo di guardiano della Costituzione federale. Si deve sottolineare che nel 1874 la principale preoccupazione era quella di rafforzare il potere della Confederazione sui Cantoni: l'istituzione del Tribunale federale fu cosi finalizzata ad assicurare il rispetto del diritto federale da parte delle fonti cantonali. Inoltre il controllo giudiziario sulle leggi federali si sarebbe scontrato con il controllo sulla legislazione federale esercitato dal corpo elettorale mediante referendum.
Ne derivò una sorta di immunità delle leggi federali , così sottratte da ogni forma di controllo della loro conformità alla costituzione da parte del Tribunale. Tuttavia a partire dalla fine degli anni '60 del 1900 , questa regola ha cominciato a incrinarsi grazie a una serie di pronunce importanti del Tribunale federale che hanno affermato l'obbligo dell'interpretazione conforme a Costituzione delle leggi federali.
Ogni autorità federale o cantonale incaricata di applicare una norma giuridica a un caso concreto deve valutare se essa sia conforme alle fonti gerarchicamente superiori , e in caso contrario rifiutarsi di applicarla. Si realizza una forma di controllo diffuso; ad esempio se una legge cantonale non è conforme a quella federale, non deve essere applicata; lo stesso vale per i trattati internazionali.
Il controllo costituzionale è costituito dai ricorsi di materia civile, penale, amministrativa, attraverso i quali (mediante l'impugnazione delle sentenze dei giudici inferiori), il ricorrente può sostenere che le fonti siano state violate. Il ricorso di diritto pubblico , consente di controllare in via astratta la costituzionalità delle fonti normative cantonali: esso costituisce la via preferenziale di accesso al controllo di costituzionalità e rappresenta uno strumento di controllo federale sull'attività dei Cantoni.
Il Tribunale federale non da giudizi sulle costituzioni cantonali in quanto sostiene che esse sono state approvate dalla Confederazione e quindi che siano già conformi.
