Scarica Ue parte 2 e più Schemi e mappe concettuali in PDF di Diritto dell'Unione Europea solo su Docsity!
PARTE II – LA TUTELA DEI DIRITTI
SEZIONE I – LA TUTELA GIUDIZIARIA NELL’AMBITO DELL’UNIONE
CAPITOLO 1 – Considerazioni generali
1. Premessa
Il principio di legalità è stato formalizzato in un testo di Trattato ed addirittura figura tra i principi fondamentali dell’Unione europea; così come sono formalmente affermati i principi di democrazia e del rispetto dei diritti fondamentali, quali principi qualificanti dell’Unione e condizionanti l’appartenenza degli Stati membri ad essa. Significativa è stata anche la proclamazione nel 2000 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea che proclama esplicitamente il “diritto ad un ricorso effettivo e a un giudice imparziale”.
2. Cenni alla tutela non giudiziaria. Il Mediatore europeo
Gli strumenti di tutela non si esauriscono nelle vie giudiziarie ma ve ne sono anche di azionabili in altro modo. Anzitutto va segnalata la possibilità offerta ai cittadini dell’Unione di rivolgere petizioni al Parlamento europeo e, per questa via, anche di provocare l’istituzione di una commissione parlamentare d’inchiesta. Tale possibilità è contemplata dall’art. 226 TFUE, che ai sensi del quale la Commissione di inchiesta può entro certi limiti esaminare “le denunce di infrazione o di cattiva amministrazione nell’applicazione del diritto dell’Unione” da parte delle istituzioni e degli Stati membri. A fini analoghi può essere utilizzato il ricorso al “Mediatore”, istituito dall’art. 228 TFUE, che è competente ad esaminare denunce, ma solo se indirizzate nei confronti delle istituzioni dell’Unione; egli riceve le denunce (ma può agire anche di ufficio) provenienti da qualunque soggetto abbia sede in uno Stato membro e riguardanti casi di cattiva amministrazione non solo delle istituzioni, ma di qualsiasi organo comunitario, ad eccezione di quelli giurisdizionali, e purché esse non riguardino casi che formino o abbiano formato oggetto di procedure giudiziarie; egli accerta casi di cattiva amministrazione dell’Unione e o assicura all’individuo una qualche forma di tutela, ove non sia possibile attivare i più efficaci strumenti giurisdizionali. Ove accerti un caso si cattiva amministrazione e salvo che non riesca a trovare una conciliazione amichevole tra il ricorrente e l’istituzione, il “Mediatore” può solo chiedere a quest’ultima di dare entro tre mesi un parere sulla denuncia. Successivamente, egli può inviare al Parlamento europeo e all’istituzione interessata una relazione corredata di raccomandazioni, cui però né l’una né l’altra sono tenuti a dar seguito. Non disponendo di poteri vincolanti, il Mediatore ha incontrato difficoltà nella determinazione dell’ambito di applicazione oggettivo del suo potere di indagine, dato che i testi parlano genericamente di casi di “cattiva amministrazione”. Tra gli strumenti non giurisdizionali vi è anche la possibilità per i privati di indirizzare un reclamo alla Commissione europea per denunciare le violazioni del diritto dell’Unione commesse da autorità nazionali.
3. La tutela giudiziaria. L’istituzione di un organo giudiziario ad hoc. La Corte di
giustizia
Quelli appena indicati non sono strumenti di tutela particolarmente incisivi. Lo sono di più quelli di carattere giurisdizionale, che fanno leva sull’apparato giudiziario di cui l’Unione si è dotata. Fin dalle origini le Comunità europee hanno potuto contare su un autonomo apparato in grado di assicurare l’esercizio della funzione giurisdizionale, e di farlo nelle forme e con la pienezza dei poteri tipici nei confronti tanto delle stesse istituzioni comunitarie e degli Stati membri quanto dei singoli cittadini. Per la prima volta in un ente internazionale, è stato assicurato l’esercizio della funzione giurisdizionale da parte di un organo ad hoc, che afferma la propria competenza obbligatoria sulle questioni rilevanti per la vita dell’ente medesimo e che presenta le caratteristiche di struttura e di funzionamento di un vero proprio organo giurisdizionale. Stabilendo che “la Corte di Giustizia assicura il rispetto del diritto nell’interpretazione e nell’applicazione” delle norme, si rivela come a tale istituzione si sia inteso assegnare un compito che attiene alle finalità proprie della funzione giurisdizionale, consistenti nel mantenimento e nell’attuazione dell’ordinamento giuridico: una funzione giurisdizionale in senso puro, svincolata, e che esplica la propria azione a garanzia del sistema giuridico in cui opera attraverso il controllo sull’interpretazione e sull’applicazione delle relative norme. L’inevitabile nesso che, per le esigenze di integrazione perseguite dai Trattati europei, lega l’attività delle istituzioni dell’Unione e quella degli Stati membri nei loro rapporti reciproci, ha fatto sì che alla Corte fosse affidato il controllo del rispetto da parte di quegli Stati degli obblighi ad essi incombenti, ma anche in senso inverso, nei confronti cioè delle istituzioni, come garanzia per gli stessi Stati membri in relazione al corretto esercizio dei poteri loro attribuiti. Poiché l’attività dell’Unione può spesso incidere sulle situazioni giuridiche degli individui, la Corte si imponeva di garantire la tutela giurisdizionale di quei soggetti. La funzione giurisdizionale è monopolio esclusivo della Corte; sia all’interno delle stesse organizzazioni, sia sul piano esterno dell’Unione. L’insieme delle norme relative alla Corte e le specifiche previsioni ne sanciscono con chiarezza la competenza esclusiva nelle materie ad esse assegnate e l’esclusione della giurisdizione dei giudici nazionali al riguardo. Sul piano internazionale il monopolio della Corte è garantito attraverso l’imposizione agli Stati membri dell’obbligo di non risolvere al di fuori del sistema le controversie eventualmente insorte fra loro circa l’interpretazione e l’applicazione dei Trattati; si è vietato ad essi di rimetterne la soluzione a un diverso tribunale.
4. Il ruolo svolto dalla Corte. Il rafforzamento del sistema e delle sue garanzie
La Corte ha svolto un ruolo fondamentale per lo sviluppo dell’integrazione europea, incidendo in modo profondo e qualificante, facendo del diritto un fattore decisivo ed anzi ‘costitutivo’ della costruzione europea; svolgendo un ruolo non puramente giurisdizionale, ma ha avuto carattere strutturale, in quanto ha influito sullo stesso modo di essere dell’ordinamento dell’Unione. È stata appunto la Corte a rilevare i principi qualificanti. Il suo lavoro sulle disposizioni dei Trattati, interpretate e collegate organicamente e funzionalmente ha valorizzato tali disposizioni, elevandole al livello di principi di struttura o materiali. Alla nozione di ‘Unione di diritto’ la Corte ha dato sostanza imponendo rigorosamente a istituzioni e SM l’osservanza delle regole comuni, ma anche precisando e rafforzando la portata di queste ultime in funzione del processo. Con il riparto di competenze tra l’Unione e gli SM. Lo ha fatto per la salvaguardia del riparto di competenze interne all’Unione, e quindi per il rispetto degli equilibri interistituzionali, che ha permesso a ciascuna istituzione di far salve le proprie prerogative, di recuperare ruolo e responsabilità più conformi alla missione generale ad esse conferite dai Trattati.
sono tra loro strettamente coordinati, e la loro configurazione unitaria è stata sancita nell’art 19 TUE.
2. La Corte di giustizia
Le norme relative alla composizione, al funzionamento e alle competenze della stessa sono contenute, oltre che nei Trattati istitutivi, nel Protocollo sullo Statuto e nel regolamento di procedura stabilito della stessa Corte, ma deve essere approvato dal Consiglio a maggioranza qualificata. a) La Corte è composta da un giudice per ogni Stato membro (e quindi da 27 giudici), assistiti nello svolgimento delle loro funzioni da 8 avvocati generali. b) il compito di questi ultimi è di “presentare pubblicamente, con assoluta imparzialità e in piena indipendenza, conclusioni motivate sulle cause che richiedono il (loro) intervento”. In precedenza le loro conclusioni erano richieste in tutti i procedimenti, ora invece è previsto che “ove ritenga che la causa non sollevi nuove questioni di diritto, la Corte può decidere, sentito l’avvocato generale, che la causa sia giudicata senza conclusioni”. Il ruolo degli avvocati generali non si esaurisce nella presentazione delle conclusioni alla fine della fase orale del processo; essi in realtà assistono la Corte in quasi tutti i passaggi della procedura. Ugualmente membri della Corte ad ogni effetto e con uno status identico a quello dei giudici, gli avvocati generali rappresentano un istituto assai peculiare del sistema giurisdizionale dell’Unione, assimilabile al procuratore generale presso la Corte di Cassazione. Le loro conclusioni non costituiscono pareri di un’autorità estranea alla Corte destinati ai giudici o alle parti, ma l’opinione di un membro dell’Istituzione, motivata ed espressa pubblicamente. Anche se non partecipano alla fase deliberativa della sentenza, gli avvocati generali concorrono ugualmente al processo di elaborazione della stessa e quindi allo svolgimento della funzione giudiziaria attribuita alla Corte. c) I giudici e gli avvocati generali sono nominati per sei anni dai governi degli SM tra “personalità che offrono tutte le garanzie di indipendenza e che soddisfano le condizioni richieste per l’esercizio delle più altre funzioni giurisdizionali, ovvero che siano giureconsulti di notoria competenza”. La nomina interviene secondo un sistema di rinnovo parziale triennale che interessa a turno 14 e 13 giudici e la metà degli avvocati generali, il mandato può essere rinnovato; può cessare per la scadenza temporale o per cause naturali, o a seguito di dimissioni dell’interessato o delle dimissioni d’ufficio decise dalla Corte all’unanimità dei suoi membri; il successore è nominato per il resto del mandato del membro cui subentra. I membri della Corte prestano giuramento in seduta pubblica. La loro indipendenza e la continuità nell’esercizio delle funzioni sono assicurate da un’apposita disciplina contenuta nello statuto e nel regolamento di procedura, in particolare l’immunità dalla giurisdizione, può essere tolta solo dalla Corte; le incompatibilità con ogni funzione politica e amministrativa; l’inamovibilità; gli obblighi di astensione; i doveri di riservatezza, imparzialità e correttezza. Vi è un ‘Codice di condotta’ per i propri membri. d) Il presidente della Corte è eletto fra e dai giudici. Egli dirige le attività e gli uffici dell’ istituzione, presiede le udienze e le deliberazioni in camera di coniglio e distribuisce le cause tra i giudici designando anche quello relatore incaricato della causa. Spetta a lui decidere circa l’adozione di misure provvisorie e di urgenza previste. È stata poi istituita la funzione di Vicepresidente con il compito di coadiuvare il primo, per un mandato di 3 anni. e) La Corte è assistita da un cancelliere, nominato per sei anni, rinnovabile. Oltre a dirigere la cancelleria, egli cura la gestione amministrativa e finanziaria della Corte. Per le più elevate funzioni amministrative vi è un apposito Comitato amministrativo, presieduto dal suo Presidente e composto da membri e dai cancellieri della stessa Corte, del TPI e del TFP.
f) Ai sensi dell’art. 251 TFUE, in combinato disposto con l’art. 16 dello Statuto, la Corte si riunisce in sezioni composte da tre o, nella maggior parte dei casi, da cinque giudici. Può in relazione all’importanza della causa, riunirsi in grande sezione (tredici giudici); ed è anche tenuta a farlo se lo richiedano uno Stato membro o un’istituzione dell’Unione che siano parti in causa. Si riunisce invece in assemblea plenaria nei casi indicati dall’art. 16 Statuto e quando reputi che un giudizio pendente dinanzi ad essa rivesta un’importanza eccezionale. Per ciascuna causa, la scelta della formazione competente è operata dalla Corte, su proposta del giudice relatore e dell’avvocato generale, durante la riunione amministrativa che, con cadenza di regola settimanale, riunisce tutti i membri dell’istituzione. In sede giurisdizionale, la Corte delibera in camera di consiglio, in presenza dei soli giudici membri della formazione e sulla base dei voti espressi della maggioranza degli stessi. Le delibere sono prese in numero dispari. La formazione deve deliberare sempre in numero dispari: per le sezioni a 3 e 5 giudici occorre la presenza di almeno 3 giudici, di 9 per la grande sezione e di 15 per l’assemblea plenaria. Non sono rese note le opinioni dissidenti o individuali. g) Il regime linguistico della Corte è disciplinato in modo autonomo rispetto a quello generale dell’Unione, essendo rimesso ad una disciplina ad hoc da definire secondo la procedura indicata dallo Statuto. Molto sinteticamente viene previsto che tutte le lingue ufficiali dell’Unione sono lingue processuali. In linea di principio la lingua processuale è quella del ricorrente, della decisione impugnata e giudice di rinvio a seconda dei processi. Sono previste deroghe e possono essere concesse dal Presidente in casi specifici. h) La sede della Corte è a Lussemburgo.
3. Il tribunale
La Corte è affiancata dal Tribunale. a) Istituito nell’intento di assicurare il principio del doppio grado di giurisdizione e per sgravare il carico di lavoro della Corte, specialmente per le cause che esigono un esame dei fatti assai complesso, il TPI fu autorizzato inizialmente a giudicare in primo grado (e quindi con riserva di impugnazione alla Corte per i soli motivi di diritto) unicamente le controversie d’impiego ed i ricorsi in tema di concorrenza. Le sue competenze sono state progressivamente estese (sempre in primo grado) a tutti i ricorsi introdotti da persone fisiche o giuridiche, e poi lo stesso statuto prevede che possa ulteriormente includervi altre categorie di ricorsi. b) Il Tribunale si caratterizza per essere composto di soli giudici, la nomina di avvocati generali è solo eventuale e decisa volta per volta per singole cause ma nella prassi molto rara; nonché per avere una composizione variabile, il numero dei giudici è fissato non già nel Trattato, ma nello stesso Statuto e quindi è più facilmente modificabile. Si è però imposto un numero minimo prevedendo che il TPI sia composto “almeno un giudice per SM”. Per il resto, lo statuto ed il regime dei membri del TPI è quasi identico a quello dei membri della Corte, anche se ai fini della loro nomina si richiede solo “la capacità per l’esercizio di alte funzioni giurisdizionali”. c) Anche il TPI si organizza in sezioni (composte da tre cinque giudici); in determinati casi devono essere decisi dalla grande sezione (tredici giudici) o in seduta plenaria. Considerato il carico di lavoro, ed anche in vista di ulteriori competenze, il Consiglio ha autorizzato il Tribunale, in casi passivamente indicati, a “statuire nella persona di un giudice unico”, modificando di conseguenza il regolamento di procedura.
Di recente i regolamenti di procedura sono stati modificati per introdurre una “procedura accelerata” per i casi in cui l’urgenza della causa richieda che la Corte statuisca il più rapidamente possibile. Decisa dal Presidente della Corte su proposta del giudice relatore, sentiti l’AGe e la controparte, tale procedura deve essere richiesta da un delle parti con separata istanza, e si traduce in una limitazione dei passaggi processuali e in una riduzione dei tempi degli stessi. Le sentenze della Corte, lette in pubblica udienza, hanno forza obbligatoria dal giorno della pronuncia; se del caso esse possono costituire anche titolo esecutivo. Inoltre la Corte può limitarne gli effetti nel tempo. Le sentenze decidono anche sulle spese processuali. Essendo rese da un organo giurisdizionale di ultima istanza, le sentenze non sono soggette ad impugnazione se non con mezzi straordinari. Quanto alle sentenze del Tribunale, esse possono essere impugnate (dinanzi alla Corte o al TPI) dalle parti principali o intervenute nel temine di due mesi a decorrere dalla data della notifica e solo per motivi di diritto. Trattandosi di un giudizio di cassazione e non di appello, le parti non possono sollevare nuovi motivi, né riproporre le questioni già decise dal TPI, se non per denunciarne i presunti errori di diritto nella relativa valutazione. L’eventuale accoglimento del gravame comporta l’annullamento del provvedimento di primo grado. In tal caso, la Corte può statuire sulla controversia “qualora lo stato degli atti lo consenta”, oppure rinviare la causa al Tribunale, il quale sarà vincolato dai punti di diritto contenuti nella pronuncia della Corte. Nel caso in cui sia invece investita di un ricorso contro sentenze emesse dal Tribunale in sede di impugnazione di decisioni dei tribunali specializzati o in sede di procedimenti pregiudiziali, la Corte procede al “riesame” del provvedimento impugnato. L’art. 62 dello Statuto ha previsto che “il primo avvocato generale, allorché ritiene che esista un grave rischio per l’unità o la coerenza del diritto dell’Unione, può proporre alla Corte di riesaminare la decisione del Tribunale. La proposta deve essere presentata entro un mese a decorrere dalla pronuncia della decisione del Tribunale. La Corte decide sull’opportunità o meno di riesaminare la decisione. Il ‘riesame’ comporta un controllo diverso e più limitato dei normali mezzi di impugnazione, distinguendosi per il suo carattere eccezionale per la procedura semplificata e accelerata. I ricorsi ai giudici comunitari non hanno effetto sospensivo, ma le parti possono chiedere provvedimenti provvisori consistenti nella sospensione dell’esecuzione dell’atto impugnato o in qualsiasi altra misura cautelare eventualmente necessaria.
6. Le competenze
Alle istanze giurisdizionali i Trattati attribuiscono un’ampia gamma di competenze che copre tendenzialmente l’intero arco di questioni che l’azione dell’Unione può sollevare. Vi è anzitutto un elemento esterno, che incide sulla complessità delle attribuzioni della Corte. Esso era rappresentato inizialmente dall’esistenza di tre Trattati, istitutivi di altrettante Comunità, le quali, in situazioni storiche diverse, restavano distinte quanto all’oggetto della loro azione e quanto ai principi ispiratori, all’impianto istituzionale e ai meccanismi decisionali. E si traduceva in una diversità delle attribuzioni della Corte sia su un piano globale sia in relazione alle singole competenze. A partire del Trattato di Maastricht si distinguevano: il pilastro comunitario, quello della politica estera e di sicurezza comune (PESC) e quello della cooperazione giudiziaria e di polizia in materia penale. Solo nel primo caso la giurisdizione della Corte si esercitava con pienezza, negli altri due, in ragione della natura delle materie, era sostanzialmente assente (nel secondo), o incontrava dei limiti (nel terzo).
Con il Trattato di Lisbona, e con la sospensione dei ‘pilastri’, la giurisdizione della Corte si è estesa in principio a tutte le materia rientranti nella competenza dell’Unione; ma alcune delle limitazioni sopravvivono anche nella nuova disciplina. Il TFUE ha escluso la competenza del Corte nel settore della politica estera e di sicurezza comune (secondo pilastro), mentre per il terzo e cioè alle materie rientranti nel c.d. spazio di libertà, sicurezza e giustizia (SLSG) sono cadute le precedenti limitazioni. Per la cooperazione giudiziaria in materia penale e quella di polizia, l’art. 276 TFUE sottrae alla Corte la competenza ad esaminare “la validità e la proporzionalità di operazioni condotte dalla polizia o da altri servizi incaricati dell’applicazione della legge di uno Stato membro o l’esercizio delle responsabilità incombenti agli Stati membri per il mantenimento dell’ordine pubblico e la salvaguardia della sicurezza interna”. La giurisdizione della Corte è quanto mai ampia e differenziata, dato che concerne una vasta categoria di soggetti, la cui posizione processuale è regolata in modo molto diverso. Se in principio le ipotesi di intervento della Corte sono già fissate dai Trattati, altre possono essere istituite in base alle stesse previsioni di questi ultimi oppure da testi diversi ma a vario titolo collegati al sistema giuridico dell’Unione.
7. Sintesi delle stesse
Le competenze della Corte nella grandissima maggioranza dei casi hanno natura giurisdizionale, anche se in casi limitati la essa può essere chiamata a svolgere altresì una funzione consultiva. Quanto alle competenze di natura giurisdizionale, esse sono di regola di tipo contenzioso, ma in un caso la Corte si trova ad esercitare anche una competenza non contenziosa: si allude alla c.d. competenza pregiudiziale. L’area più consistente delle attribuzioni della Corte è della giurisdizione a carattere contenzioso; si possono distinguere le seguenti attribuzioni della Corte. In primo luogo, la giurisdizione sulle questioni che oppongono l’Unione ai suoi SM, o fra loro in ordine all’interpretazione e all’applicazione dei Trattati; qui la funzione della Corte è di garantire sul piano giurisdizionale il controllo dell’osservanza del diritto dell’Unione da parte degli SM. In secondo luogo, la giurisdizione sui comportamenti delle istituzioni dell’Unione. Essa concerne i casi in cui la Corte esercita il suo sindacato su tali comportamenti, controllando, in via diretta ma anche in via incidentale, la legittimità sia degli atti delle istituzioni, sia dei comportamenti omissivi (l’inazione) delle stesse, la liceità degli uni e degli altri, al fine di accertare l’eventuale responsabilità extracontrattuale dell’Unione, in relazione ai danni provocati dai suoi organi nell’esercizio delle funzioni istituzionali. I due gruppi costituiscono, insieme con la competenza pregiudiziale, la parte più importante delle attribuzioni della Corte e quella che nella prassi ne assorbe quasi per intero l’attività. Essi però non esauriscono il panorama di tali attribuzioni essendone ancora previste di ulteriori.
CAPITOLO 3 – I giudizi sui comportamenti degli Stati membri
1. Premessa
Tra le competenze dette, quella che attiene al controllo sui comportamenti degli Stati membri (il c.d. ricorso per inadempimento o procedura d’infrazione) assume un rilievo particolare, perché riguarda l’osservanza dei Trattati da parte di quegli Stati, mettendo in causa direttamente il comportamento degli enti che, oltre ad aver dato vita alle organizzazioni europee, restano i principali garanti della loro effettiva funzionalità. I fini dell’Unione non potrebbero invero essere perseguiti.
Uno Stato non può invocare norme o prassi del proprio ordinamento interno o circostanze o difficoltà che si verifichino in quell’ordinamento per giustificare un eventuale inadempimento. Dal pari, lo Stato non può invocare un’infrazione compiuta da un altro Stato membro per giustificare misure incompatibili, adottare unilateralmente a fini correttivi o di difesa, e ciò perché l’ordinamento dell’Unione esclude ogni forma di reciprocità o di ritorsione, dal momento che esso ha apprestato apposite procedure per reagire in via istituzionale agli eventuali illeciti di un altro Stato; neanche ove lo Stato reagisse unilateralmente al comportamento illegittimo di un’istituzione. Oltre che la sostanza del risultato, alla Corte interessa anche la chiarezza delle situazioni. Non si possono tollerare situazioni di incertezza e ambiguità. L’inadempimento può essere contestato anche se è solo parziale, purché sia attuale: deve cioè sussistere nel momento in cui è contestato, senza nulla rilevando il fatto che lo Stato vi abbia posto fine in un momento successivo.
3. La procedura d’infrazione, la fase precontenziosa
In considerazione dell’importanza della materia il Trattato stabilisce una disciplina dettagliata delle varie fasi della procedura di accertamento della violazione commessa dagli Stati membri. Tale procedura si articola in due passaggi essenziali: una fase precontenziosa , nelle mani della Commissione, essendo l’unica a poter contestare l’inadempimento, prima direttamente allo Stato membro e poi ricorrendo alla Corte in caso di persistenza dell’infrazione; una seconda fase, di natura giudiziaria , dove alla Corte spetterà accertare l’effettiva sussistenza dell’illecito e pronunciarsi quindi sul comportamento dello Stato ed eventualmente imporgli delle sanzioni. La prima delle fasi riflette il compito istituzionale della Commissione di vigilare sull’osservanza degli obblighi assunti dagli Stati membri. Spetterà alla Commissione valutare la consistenza, la continuità e le conseguenze del comportamento illecito. Potrà verificarsi quindi che, anche in considerazione degli altri mezzi di cui dispone, che la Commissione ritenga eccessivo o intempestivo avviare quella procedura, nonostante l’esistenza di un illecito; così come può decidere di farvi ricorso. Ai fini dell’avvio della procedura in esame, occorre solo che la Commissione ‘reputi’ sussistere l’inadempimento. La Commissione non può essere obbligata ad avviare la procedura, né da parte di un altro SM, né da parte dei privati interessati. Quest’ultimi possono denunciare le violazioni commesse da autorità nazionali e chiedere l’avvio di una procedura di infrazione. La stessa Commissione ha anzi sottolineato il ruolo essenziale che svolgono tali denunce per l’individuazione delle infrazioni commesse dagli Stati membri. Discende dalla discrezionalità riconosciuta in materia alla Commissione che essa può avviare la procedura anche a distanza di molto tempo da quando l’inadempimento le è stato denunciato o da essa rilevato d’ufficio. E questo vale anche per la durata della fase precontenziosa, che spesso si protrae per lungo tempo. Ove decida di contestare l’illecito, la Commissione avvia la fase precontenziosa, che si articola a sua volta in due fasi: quella c.d. lettera di messa in mora (o diffida) e quella del ‘parere motivato’. Con la prima, la Commissione comunica formalmente allo Stato interessato l’apertura della procedura e lo mette in condizione di presentare le proprie osservazioni entro un termine fissato dalla stessa Commissione. In realtà, però, già prima dell’invio della diffida, quest’ultima chiede spiegazioni allo Stato inadempiente. Solo se insoddisfatta di tali spiegazioni, l’esecutivo invia la lettera di messa in mora, che segna la formalizzazione della procedura.
L’invio della predetta lettera rappresenta l’ultimo tentativo di componimento della controversia in sede extragiudiziale, tendente ad impedire - nell’interesse reciproco ad evitare un procedimento giudiziario - che si portino alle ultime conseguenze questioni delicate. Questa fase tende a garantire il rispetto del diritto di difesa dello Stato interessato ed al tempo stesso a definir con chiarezza i termini della questione che potrà poi essere eventualmente deferita alla Corte. In questa fase si precisano le varie posizioni, con la formulazione della contestazione da parte dell’esecutivo e le osservazioni presentate dallo Stato a propria difesa. Osservazioni che costituiscono una garanzia voluta dal Trattato per la dichiarazione della trasgressione di uno Stato membro. La messa in mora non è sottoposta a particolari requisiti formali, essendo sufficiente una semplice lettera dell’esecutivo, che deve però contenere l’esplicito riferimento alla violazione contestata e gli elementi necessari alla preparazione della difesa dello Stato, con l’avvertimento che, in mancanza di risposta adeguata entro un termine fissato, la Commissione proseguirà la procedura fino al ricorso alla Corte. Lo Stato membro non è tenuto a reagire alla lettera di messa in mora: ove però non risponda o risponda con argomenti che non convincono la Commissione, questa può emettere un ‘parere motivato’ con li quale ribadisce e precisa la propria posizione e sollecita lo Stato a por fine entro un certo tempo al comportamento contestato. Questo non ha carattere vincolante per il suo destinatario, ma si limita a suggerire la cessazione del comportamento contestato. Oltre a dover essere motivato, tale parere adempie a una specifica funzione nel quadro della procedura in esame e ne costituisce un passaggio formale essenziale, anche se intermedio e perciò non conclusivo. Il ricorso che la Commissione eventualmente presenterà alla Corte non è rivolto contro la mancata osservanza del parere, ma contro la violazione del Trattato. I requisiti formali e sostanziali del parere motivato sono più rigidi di quelli per la diffida. In primo luogo, esso non può modificare l’oggetto della contestazione indirizzata allo Stato nella diffida, detto oggetto non può essere ampliato o modificato. Il parere deve poi essere motivato e deve esserlo adeguatamente, per cui l’assenza o il difetto di motivazione rendono irricevibile l’eventuale ricorso giurisdizionale della Commissione. Il parere deve contenere un’esposizione corretta e dettagliata delle ragioni che hanno spinto la Commissione a considerare inadempiente lo Stato. Quanto al termine concesso allo Stato, dalla prassi emerge che esso è di solito di due mesi; può essere ridotto o ampliato, ma sempre salvaguardando i diritti di difesa dello Stato.
4. La fase giudiziaria
Se, dopo la decorrenza del termine fissato, lo Stato membro non si conforma al parere motivato, la Commissione può adire la Corte. Ricordando che il ricorso non viene proposto per l’inosservanza del parere, di regola il fatto di disattendere il parere conferma l’inadempimento del Trattato da parte dello Stato e giustifica il ricorso giurisdizionale; l’eventuale ricorso dovrà contenere le medesime censure mosse allo Stato membro nel parere e nella lettera di messa in mora. Anche la decisione del Consiglio sul se e quando introdurre il ricorso rientra nella discrezionalità della Commissione, che è libera di procedere subito al ricorso giudiziario, di attendere o non procedervi affatto. I testi non fissano alcun termine, nell’evidente intento di lasciar libero l’esecutivo di svolgere ogni tentativo di soluzione e valutare il momento più opportuno per impegnare la Corte. Nella prassi avviene di frequente che la Commissione si conceda un ampio margine di tempo prima di procedere al ricorso.
6. I ricorsi per la sua inosservanza
La libertà degli Stati membri nella scelta dei mezzi non attenua la rigidità dell’obbligo incombente di assicurare con effetto immediato la piena osservanza della sentenza. Nel caso che ciò non avvenisse, la Commissione potrebbe presentare un nuovo ricorso alla Corte per l’inadempimento di tale obbligo. In passato, questo avrebbe portato ad una nuova sentenza di accertamento dell’illecito e poi ad un altro ricorso ancora. Nelle ipotesi di persistenza dell’inadempimento l’efficacia della procedura di infrazione non era assai efficace. Con il Trattato di Maastricht sono state approvate importanti modifiche, ma ulteriori miglioramenti sono stati apportati con il Trattato di Lisbona. Grazie a tali modifiche la Commissione si è vista attribuire il potere di ricorrere nuovamente alla Corte contro lo Stato doppiamente inadempiente, ma questa volta per chiederle di imporre a suo carico una somma forfettaria o una penalità di cui la stessa Commissione propone l’importo in funzione delle circostanze. Il Trattato di Lisbona ha invece soppresso il passaggio del parere motivato, sicché alla Commissione incombe solo l’obbligo di mettere lo Stato in condizione di presentare le proprie osservazioni e poi può direttamene investire la Corte per chiedere l’imposizione delle indicate misure pecuniarie. Va aggiunto che la proposta della Commissione circa le misure da imporre allo Stato non vincola in alcun modo il giudice dell’Unione. L’importo della misura da richiedere a carico dello Stato deve essere calcolato in funzione di tre criteri fondamentali: gravità dell’infrazione; durata di quest’ultima; necessità di imprimere alla sanzione un effetto dissuasivo onde prevenire le recidive. Il Trattato di Lisbona aggiunge una disciplina per le ipotesi in cui l’adempimento riguardi la mancata comunicazione dei provvedimenti nazionali di trasposizione di una direttiva adottata secondo la procedura legislativa. In tal caso, la Commissione può chiedere l’imposizione delle predette misure già nel primo ricorso alla Corte; se accoglie il ricorso quest’ultima deve mantenersi nei limiti delle richieste formulate dalla Commissione quanto all’importo della sanzione. Va segnalato che finora la Commissione ha fatto un uso assai prudente del nuovo sistema e quindi si possono contare su una mano i procedimenti di doppia condanna.
- I ricorsi di inadempimento promossi da uno Stato membro La procedura può essere attivata anche da uno Stato membro per denunciare alla Corte una violazione del diritto dell’Unione da parte di un altro Stato membro. La giurisdizione della Corte quando è obbligatoria si sviluppa sulla falsariga di quella a proposito dei ricorsi della Commissione contro gli Stati membri. Anche qui la giurisdizione della Corte ha ad oggetto le questioni relative all’inosservanza dei Trattati da parte degli Stati membri. Anche qui, si svolge una fase precontenziosa simile a quella delle procedure d’infrazione promosse dalla Commissione. Anche qui quest’ultima partecipa, con ruolo di primo piano, alla soluzione delle controversie tra gli Stati membri. In effetti, lo Stato che intenda promuovere un’azione contro un altro Stato membro per violazione del diritto dell’Unione, prima di poter ricorrere ala Corte deve di regola rivolgersi alla Commissione. Questa viene così investita del compito di esperire i necessari tentativi perché il conflitto fra gli Stati si chiarisca e si risolva in via preliminare, senza l’intervento della Corte. Per l’avvio di tali procedure non occorre che lo Stato agente abbia subito una lesione di un proprio interesse materiale; la legitimatio ad causam gli deriva automaticamente dalla sua posizione di Stato membro, a conferma che le controversie non sono internazionali ma restano interne al sistema dell’Unione, dall’altro consente agli Stati membri di rincorrere il rispetto dei trattati e di contribuire alla tutela del diritto dell’Unione. È vero che alla base dei ricorsi degli Stati vi saranno specifiche esigenze di natura politica o economica.
La procedura è avviata da una domanda dello Stato denunciante alla Commissione. In essa, lo Stato non può limitarsi ad una generica denuncia, ma deve espressamente dichiarare di voler dare inizio alla procedura, indicando i motivi su cui essa basa le proprie contestazioni. Ricevuta la domanda, la Commissione deve darne comunicazione allo Stato chiamato in causa e istituire, fra questo e lo Stato agente, un contraddittorio nel quale entrambi sono messi in grado di presentar le loro osservazioni scritte e orali. L’eventuale inattività della Commissione autorizzerebbe lo Stato ad adire la Corte. Al termine del contraddittorio, la Commissione emette un parere motivato, con il quale esprime il proprio giudizio. Il parere deve altresì contenere l’illustrazione dei fatti e l’esposizione delle questioni di diritto che vengono in rilievo. Il giudizio in esso espresso dalla Commissione potrà essere: interlocutorio, se essa non ritiene sufficientemente provate le affermazioni dello Stato che l’ha adita o comunque non è in grado di assumere un atteggiamento definitivo in alcun senso; favorevole alle tesi dello Stato accusato; o conforme alle pretese dello Stato che ha avviato la procedura. In ragione della natura non vincolante del parere, il quale esaurisce la sua funzione nel consentire la presa di posizione dell’esecutivo senza avere l’effetto di decidere autoritativamente la controversia. È vero che in tale eventualità il parere potrà avere l’effetto di sconsigliare il ricorso. Nel caso in cui invece la Commissione accolga la tesi dello Stato che l’ha adita, nel parere si constaterà l’illecito dello Stato chiamato in causa e lo inviterà a prendere gli opportuni provvedimenti entro un certo termine. Il ricorso giurisdizionale dell’altro Stato sarà possibile solo dopo il decorso di tale termine e sempre che intanto non sia stato posto fine al comportamento illecito. Qualora infine, decorsi tre mesi dalla domanda, la Commissione non emetta il parere, lo Stato che l’ha sollecitata può ugualmente adire la Corte.
CAPITOLO 4 – Il controllo sui comportamenti delle istituzioni dell’Unione
1. Introduzione
Oltre che sui comportamenti degli Stati membri, la Corte esercita un controllo giurisdizionale anche sui comportamenti degli organi dell’Unione europea. Che tale controllo concerni la sola legittimità o consideri anche il merito di tali comportamenti; si realizzi in modo diretto, in via incidentale o su rinvio pregiudiziale; verta sugli atti o sull’inazione degli organi; sia sollecitato dalle istituzioni o dagli Stati membri o da soggetti privati, detto controllo assume una posizione di rilievo in quanto permette di garantire il rispetto del principio di legalità. Tale competenza costituisce una delle garanzi essenziali del delicato equilibrio di poteri realizzato dai Trattati tra i diversi attori (Stati membri, istituzioni) in esso operanti.
I ricorsi di annullamento
2. Premessa
Per quanto riguarda la giurisdizione relativa al controllo sulla legittimità degli atti dell’Unione, l’art. 263 TFUE costituisce la disposizione centrale della materia. Essa attribuisce agli Stati membri e alle istituzioni dell’Unione, da una parte, e ai soggetti privati dall’altra, il diritto di ricorrere alla Corte per motivi di legittimità contro gli atti delle istituzioni medesime al fine di chiederne l’annullamento.
Il comportamento dell’istituzione deve tradursi in un atto giuridico, che sia espressione del potere d’imperio dell’organo; cioè essere un atto autoritativo, capace di produrre unilateralmente effetti obbligatori nella sfera dei suoi destinatari, innovando rispetto alle posizioni giuridiche preesistenti. I Trattati consentono il sindacato di legittimità della Corte solo sugli atti delle istituzioni e degli organi cui sono devoluti i poteri normativi ed amministrativi dell’Unione. Rispetto agli atti tipici di quelle istituzioni, i Trattati escludono l’impugnabilità di quelli che non hanno efficacia vincolante (raccomandazioni e pareri) assumendo così una posizione negativa rispetto agli atti che non producono effetti obbligatori per i loro destinatari. La Corte ha considerato inammissibile il ricorso contro un provvedimento che non detta “alcuna norma atta a produrre un qualsiasi effetto giuridico, vuoi sotto il profilo normativo, vuoi nel caso concreto”, che “non impone alcun dovere giuridico al(la) ricorrente”, che “non introduce alcuna regola generale, né incide in modo definitivo su alcun interesse individuale”. Un atto è impugnabile quando con esso l’istituzione prenda comunque una posizione definitiva rispetto ad una determinata questione: non rileva se con effetti immediati o futuri purché sia inequivocabile l’atteggiamento che l’istituzione prenderà al momento stabilito. Per questi motivi non sono impugnabili gli atti che si pongono come passaggi intermedi per l’emanazione dell’atto definitivo, né gli atti destinati ad avere effetti sono all’interno dell’istituzione; perché l’atto sia impugnabile occorre che esso innovi nelle posizioni giuridiche preesistenti. Un provvedimento che si limitasse a confermare o dare esecuzione a un atto precedente non potrebbe essere suscettibile di ricorso, a meno che non sia intervenuto un fatto nuovo che abbia modificata la situazione presupposta dall’atto precedente.
5. I vizi degli atti
In ossequio al principio di legalità, gli atti dell’Unione devono essere conformi alle norme contenute nei Trattati o negli atti di applicazione degli stessi. La violazione di tali norme determina l’invalidità del provvedimento e la possibilità di far funzionare i rimedi all’uopo predisposti. Fra questi l’annullamento dell’atto in via giurisdizionale, il quale si presenta come la più radicale reazione all’eventuale esercizio illegale delle proprie funzioni da parte delle istituzioni dell’Unione. L’annullabilità opera in presenza dei vizi che inficiano la validità degli atti ed è espressamente prevista dai Trattati. I difetti dell’atto non rilevano direttamente, ma in quanto si presentino con una determinata veste. Ed è lo stesso Trattato a precisare tale veste, elencando quali causa di invalidità dell’atto quattro figure di vizi, che si traducono in altrettanti motivi di ricorso alla Corte. Esse coprono nella loro reale portata tutti i difetti che possono inficiare la legittimità dell’atto: l’incompetenza, la violazione di forme essenziali, la violazione del Trattato e lo sviamento di potere. Considerati i difetti dell’atto, trovano sostanziale riscontro anche nei diritti interni di altri Paesi dell’Unione e costituiscono una valutazione unitaria dei vizi che possono inficiare un atto amministrativo. Sicché si può dire che nel sistema dell’Unione l’annullamento colpisce un atto nelle stesse ipotesi in cui ciò avverrebbe per gli atti amministrativi negli SM di tradizione continent
6. I singoli vizi
a) Il vizio di incompetenza ricorre allorché un atto eccede i poteri conferiti all’autorità che lo ha posto in essere. Nell’ambito dell’Unione, ciò può tradursi nell’invasione delle attribuzioni di un’altra istituzione o addirittura nella fuoriuscita dalle competenze dell’Unione. L’incompetenza costituisce un vizio molto grave, rilevabile quindi d’ufficio in quanto motivo di ordine pubblico, ed invocabile in qualsiasi momento del procedimento. Nella prassi dell’Unione l’incompetenza non appare caratterizzata rispetto agli altri mezzi di impugnazione e viene spesso considerata come una figura particolare del vizio di violazione di norme giuridiche.
b) Anche il vizio di violazione di forme sostanziali non appare del tutto distinto da quello di violazione del Trattato e di sviamento di potere. Ma la difficoltà deriva dal fatto che sebbene vi ricadano i vizi degli atti che investono le ‘forme sostanziali’, gli stessi testi prescrivono alcuni requisiti di forme necessari alla valida emanazione dell’atto, ma si tratta di previsioni isolate, le quali non eliminano ogni dubbio circa l’essenzialità dei requisiti che prescrivono. Nel sistema dell’Unione il principio dominante è la libertà delle forme degli atti, al fine di non ostacolare l’azione degli organi con intralci formali che non sono necessari ai fini della tutela dei soggetti dell’Unione. È irrilevante la veste esterna che l’atto assume, essendo invece essenziale l’individuazione dei requisiti sostanziali che ne caratterizzano la natura e il tipo. Ai fini della valutazione assume rilievo soprattutto l’incidenza delle forme sulla sostanza del provvedimento finale, cioè la loro idoneità a condizionarne l’esistenza, il contenuto e l’efficacia giuridica. La prescrizione di determinate forme per gli atti dell’Unione mira da un lato ad assicurare il rispetto delle esigenze di tutela dei soggetti, dall’altro a predisporre determinate garanzie di ‘serietà’ ed ‘attendibilità’ dei provvedimenti. Ciò sembra confermato anche dalle previsioni normative che vengono in rilievo in questa materia, che attengono da un lato alla procedura di formazione degli atti, dall’altro ai requisiti intrinseci degli stessi. Le prime concernono quei casi in cui è imposta dai Trattati la consultazione (o l’iniziativa) di persone fisiche o giuridiche, degli Stati o di altri organi dell’Unione ai fini dell’emanazione di un provvedimento. Ed in particolare, l’adozione di atti che vedono la partecipazione di più istituzioni, risulta dai testi che l’atto non può considerarsi validamente emanato quando non vi sia stata la prescritta consultazione o iniziativa dell’altro organo, ovvero quando il parere o la proposta siano stati disattesi senza il rispetto delle formalità imposte dai testi. L’effettiva osservanza’ dell’obbligo di consultazione va verificata dalla Corte. Altri casi di violazione potrebbero riguardare la irregolare costituzione dell’organo consultato, l’inosservanza da parte dello stesso delle norme in materia di votazione, ecc. Quanto ai vizi che attengono ai requisiti formali intrinseci all’atto , sono rilevanti quelli che investono la composizione dell’organo, le modalità di votazione e i quorum necessari, il rispetto delle norme relative al suo funzionamento, la scelta della base giuridica dell’atto, la sua pubblicazione o notificazione, il relativo regime linguistico, ecc. Rilievo preminente assumono a questo riguardo i vizi relativi al rispetto dell’obbligo di motivazione che i testi prescrivono per gli atti dell’Unione, e la cui eventuale violazione è considerata così grave da poter essere rilevata anche d’ufficio, come motivo di ordine pubblico. La motivazione degli atti costituisce uno strumento essenziale per la garanzia dei soggetti e mira a consentire il controllo giurisdizionale su quegli atti. Non è tanto importante l’aspetto strettamente formale della motivazione, quando la sua idoneità a raggiungere gli scopi per i quali è richiesta, primo fra tutto quello di consentire il controllo giurisdizionale, attraverso la Corte. c) Con il terzo motivo di ricorso, la “ violazione dei Trattati o di qualsiasi regola di diritto relativa alla sua applicazione”, si passa a quei vizi che attengono non alla veste esterna degli atti, bensì alla loro sostanza, alla loro ‘legalità interna’. Tale vizio tende a racchiudere tutti i difetti che attengono alla legittimità di un atto, al punto da poter essere invocato pressoché ad ogni occasione, anche in relazione a difetti che difficilmente potrebbero rinchiudersi alla nozione di violazione di norme giuridiche. Esso viene per lo più in via d’esclusione rispetto agli altri più specifici vizi. Sicché mentre da un lato, esso occupa lo spazio lasciato dai specifici vizi, dall’altro per la sua tendenziale onnicomprensività, si presta anche ad assorbirli o comunque tende con essi a confondersi. Tale vizio riguarda i più numerosi e i più frequenti difetti degli atti, tanto quelli derivanti dalla mancata o inesatta applicazione di una
Altri "ricorrenti privilegiati" sono gli Stati membri che agiscono per definizione in funzione della tutela dell’ordinamento. Le istituzioni non sono titolari di interessi distinti da quelli dell’Unione. Quanto alla determinazione delle istituzioni legittimate a proporre un ricorso d’annullamento, la disciplina ha subito un'evoluzione significativa. Il diritto di ricorso era concesso solo al Consiglio e alla Commissione, ma la situazione è cambiata a seguito della giurisprudenza della Corte e dell'evoluzione del riparto delle competenze interistituzionali. Già la prima aveva esteso la legittimazione attiva al Parlamento europeo in nome del diritto alla tutela giurisdizionale. Si è esteso quel diritto alla Corte dei conti, alla BCE e al Comitato delle Regioni, sia pur limitatamente alla difesa delle loro prerogative. B) Il ricorso degli Stati membri. Essi sono ‘ricorrenti privilegiati’, cioè che la loro legittimazione attiva è piena e soprattutto non sono tenuti ad allegare un interesse materiale per chiedere l’annullamento dell’atto impugnato. La loro azione sarà pur sempre volta alla tutela dei loro interessi e questi non sempre coincidono con quelli dell’Unione. La legittimazione ad agire è riservata allo Stato nella sua unità ed in particolare alle autorità di governo; essa non spetta quindi ai singoli organi, né alle articolazioni interne dello Stato (regioni, comuni ecc.). Queste ultime potranno ricorrere alla stregua di una persona giudicata ai sensi della disposizione relativa ai ricorsi dei privati.
8. Dei soggetti privati
Anche i soggetti di diritto interno possono sollecitare il controllo della Corte sulla legittimità degli atti dell’Unione. È questa indubbiamente la più importante fra le varie forme dirette di garanzia apprestate dal sistema giurisdizionale dell’Unione per i soggetti in questione. Per i ricorsi dei soggetti i limiti che incontrano discendono da esigenze corrispondenti a quelle che giustificano le analoghe limitazioni esistenti nei diritti interni degli Stati membri per i ricorsi promossi dai privati contro i pubblici poteri innanzi alle giurisdizioni amministrative. Per questi stessi motivi anche i Trattati hanno escluso ogni idea di ‘azione popolare" ed hanno invece imposto alcune specifiche condizioni per la ricevibilità dei ricorsi. Il Trattato non si è accontentato di subordinare l'ammissibilità del ricorso dei privati alla condizione che essi possano invocare una lesione attuale e diretta di un interesse giuridicamente tutelato. Esso ha imposto ulteriori limitazioni sia quanto alla natura dell'atto impugnato, sia quanto al particolare tipo di rapporto che deve intercorrere fra l'atto stesso e il ricorrente, rendendo assai difficile, l’impugnabilità degli atti comunitari aventi portata generale. Vivissimo è stato quindi il dibattito che si è sviluppato riguardo a tali limitazioni e non sarà spento neppure dalle innovazioni introdotte dal Trattato di Lisbona. Nel sistema precedente, la disposizione corrispondente all'attuale art. 263 TFUE, prevedeva che le persone fisiche e giuridiche potevano impugnare: le decisioni prese nei loro confronti; le decisioni che appaiono come regolamenti ma che concernono direttamente e individualmente il ricorrente; e le decisioni prese nei confronti di altre persone, ma che del pari concernono il ricorrente direttamente e individualmente. Un limite nasceva già dalla individuazione degli atti impugnabili, la disposizione conferiva ai privati una piena ed indiscutibile tutela giurisdizionale solo contro quelli aventi natura di decisioni; laddove tale tutela appariva molto limitata quanto all’impugnativa dei regolamenti e del tutto assente, per le direttive, oltre che per le raccomandazioni e i pareri. Tali limitazioni non erano casuali, ma riflettevano caratteristiche specifiche del sistema dell’Unione. Rilevava il carattere quasi "legislativo" dei regolamenti e quindi la riluttanza ad ammettere ricorsi dei privati volti all'annullamento di un simile tipo di atto; ed il fatto che spesso il rapporto fra gli organi
dell'Unione e i soggetti di diritto interno non è diretto, ma mediato dall’intervento dello Stato: vuoi con le misure nazionali adottate ai fini dell'integrazione del dettato normativo dell'atto dell'Unione; vuoi ai fini della trasposizione dell'atto nel proprio ordinamento (come nel caso delle direttive). Con il risultato che l'effettiva esigenza di una tutela giurisdizionale diretta dei privati si restringeva ad un ambito più specifico, in funzione degli atti realmente suscettibili di recare loro un immediato pregiudizio. Oltre che in relazione alla natura degli atti impugnabili, limiti erano posti anche ai fini della ricevibilità del ricorso dei privati, non bastava che l'atto rientrasse tra quelli che il ricorrente aveva il diritto di impugnare, occorreva che questi ne fosse "direttamente’ e ‘individualmente’ colpito. La giurisprudenza della Corte afferma che un atto è riferibile ‘individualmente’ ad un soggetto quando lo riguarda come singolo, e non in quanto inserito in una generalità di soggetti. Lo riguarda individualmente soltanto qualora il provvedimento lo tocchi a causa di determinate qualità personali; occorre però che la posizione sia specificatamente qualificata, differenziandosi da quella della generalità dei soggetti. Un atto riguarda "direttamente" il ricorrente quando i suoi effetti in capo a quest'ultimo si realizzano in conseguenza diretta dell’emanazione dell'atto stesso, e quindi indipendentemente dall'intervento di altri soggetti o di altri provvedimenti. Nel caso di una decisione "presa nei confronti" del soggetto agente e quindi ad esso formalmente indirizzata, i due requisiti appena esaminati possono considerarsi in principio soddisfatti automaticamente. Più complesso è il ricorso delle persone fisiche e giuridiche, “contro le decisioni che, pur apparendo come un regolamento riguardano direttamente e individualmente” il ricorrente. I c.d. regolamenti "mascherati", cioè di atti che formalmente si presentano come un regolamento, ma che in realtà, per portata ed effetti, costituiscono vere e proprie decisioni. Coerentemente con la giurisprudenza, che privilegia la sostanza dell’atto rispetto alla sua denominazione, impugnabili sono solo gli atti che, quale che ne fosse la veste, producessero effetti diretti ed individuali in capo al ricorrente. In questa prospettiva il ricorso esperibile era anche nelle ipotesi in cui un autentico regolamento concernesse un singolo ed incidesse in maniera immediata sui suoi interessi. Il provvedimento conservava la sua natura di regolamento ma in alcune parti e per taluni effetti, esso equivaleva ad una decisione resa nei confronti del soggetto su cui incideva e quindi avrebbe potuto essere da questo impugnato, sempre che si fosse riusciti a dimostrare che si trattava di un’incidenza e soprattutto individuale. Un atto dell’Unione rivolto ad uno Stato membro può colpire ‘direttamente’ un soggetto di diritto interno quando alcun ulteriore intervento dello Stato è necessario perché l’atto produca i suoi effetti in capo al ricorrente. Occorre che l’atto limiti in modo sostanziale la libertà dello Stato condizionandone il comportamento, col risultato che di fatto la lesione degli interessi del ricorrente discenderà immediatamente dall’atto impugnato. Questo può verificarsi, in particolare, quando l’atto impugnato imponga obblighi di non fare o anche obblighi di fare, senza però nulla concedere alla discrezionalità dello Stato. Secondo la nuova disciplina dell’art. 263 TFUE, una persona fisica o giuridica può ora proporre un ricorso contro gli atti adottati nei suoi confronti o che la riguardano direttamente e individualmente e che non comportano alcuna misura di esecuzione. Tale disposizione abbandona il sistema dell’indicazione limitativa degli atti tipici impugnabili, allargandone la gamma al di là delle ‘decisioni’ e dei ‘regolamenti’. L’aspetto interessante è che viene lasciata cadere per i ricorsi contro gli ‘atti regolamentari’ la condizione della lesione ‘individuale’ della situazione giuridica del ricorrente, dato che si esige solo che l’atto non comporti misure di esecuzione.
