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SEGURO - SUA EVOLUÇÃO HISTÚRICA
PAULO DA SILVA CABRAL *
1. Tempos primitivos; 2. Os tratados; 3. O avanço do sistema de seguros; 4. Os _seguros sociais.
- Tempos primitivos_
Quando o primeiro homem (ou pelo menos aquele ser vivente, ancestral de todos nós, nascido - sabe-se lá? - há muito mais de 600 milhões de anos) conseguiu vencer as ameaças que o rondavam por todos os lados e por toda a parte e usando as formas mais primitivas de raciocínio, estabeleceu algumas re- gras reflexivas que lhe permitiram a sobrevivência, estava-se iniciando a utili- zação de um sentimento que com o passar dos tempos e com certo conheci- mento de seu mecanismo, haveria de denominar-se instinto de conservação. Por ele garantia-se aquela sobrevivência do indivíduo, da mesma forma que pelo instinto sexual iria preservar-se a espécie. Tomando, pouco a pouco, conheci- mento daqueles perigos imanentes à sua condição de primitivo a viver em um meio terrivelmente hostil e adverso, do raciocínio primário que apenas o favo- recia para poder utilizar-se de mínimo necessário que estava à sua volta, esse homo faber (antecessor do homo sapiens) , usando os recursos da experiência que ia adquirindo, preveniu-se contra os perigos de cada instante e foi tomando, pouco a pouco, medidas que seriam a sua segurança. Abrigar-se na caverna quando pressentia as avalanchas que tudo soterravam; acender a fogueira à noite, na entrada da caverna, para que os fantásticos animais de outros grupos não o devorassem, eram providências do presente com um olhar deitado sobre o futuro. O risco era sempre atual; do sinistro, que era a realização do risco, é que era preciso livrar-se. Aliás, ainda hoje (e com uma freqüência e multipli- cidade espantosas), o risco envolve-nos a todos nós, de instante a instante, e os descendentes daquele primitivo, esses homos sapiens que andam por aí, têm de precatar-se contra os sinistros, e cada vez mais, tantos são os riscos que os cercam, agora engendrados por eles mesmos. A liberação de forças terríveis que a natureza ocultava em seu seio, ainda que se pretendendo utilizadas num sentido de progresso e não apenas de destruição, são acompanhadas de tais ris- cos que se a segurança falha por ignorância, imperícia, imprudência, negligência
- ou até dolo -, o resultado se rotula de Chernobyl ou Goiânia e o sinistro é sempre a inelutável conseqüência, individual ou coletiva. Assim a previdência pode ser considerada a mãe das medidas de segurança que, por seu turno e sob
* Procurador aposentado do INPS e professor no INDIPO.
R. C. poI., Rio de Janeiro, 31(1):84-91, jan./mar. 1988
vários aspectos, tomam a forma do seguro ou, em termos gerais, da "assegu- ração". Sempre que, por meio do estudo, do trabalho, do esforço sério e continuado, do aperfeiçoamento dos conhecimentos, procuramos alcançar uma posição mais elevada e mais rendosa financeiramente, estamos procurando assegurar uma situação estável e livre de dificuldades. Lateralmente, quando procuramos nos livrar de certos prejuízos que poderão trazer-nos perdas de alguns bens mate- riais, estamos nos garantindo com um seguro. A casa ser devorada pelo incêndio é uma possibilidade; ficar sem a capacidade laborativa e o respectivo ganho é uma probabilidade; a terminação da vida é a "certa das certezas". Todos esses fenômenos, biológicos ou não, que são sinistros previsíveis conseqüentes a riscos sempre presentes, podem ser atenuados, do ponto de vista material, pelo seguro. A partir do instante em que, pelo uso da moeda como instrumento de troca o processo da permuta começou a ser abandonado, todos os bens adquiriram certo valor não-igual, surgindo, então, o que se pode denominar de "interesse segurável". Hebreus, árabes e fenícios formavam agremiações para as traves- sias que deveriam fazer pelas planícies do Egito, da Arábia e da Palestina, con- duzindo suas caravanas e nelas transportavam mercadorias de valor. Se um animal morresse ou desaparecesse, o prejuízo sofrido por um dos caravaneiros era coberto por todos os da "agremiação". Da mesma forma, os navios que cortavam as águas do mar Egeu, quando sinistrados, eram substituídos por outros às custas dos membros da confraria dos navegadores, que os construíam para eliminar a perda sofrida por um dos agremiados. Já se antecipava, então,
aquele conceito expendido muito mais tarde por Paul Sumien: "E. mais fácil
suportar coletivamente as conseqüências danosas de um fato individual, do que deixar o indivíduo, sozinho, exposto a essas conseqüências." (Assurances Terrestres.) Pelo Código de Hamurábi (2000 a.C.) os transportadores de mercadorias e valores tinham de se constituir em grupos que se solidarizavam entre si pelos prejuízos que um deles tivesse nas travessias. Mesmo antes da fundação de Roma, as famosas Leis Ródias (dos habitantes da ilha de Rodes) continham rudimentos de seguro marítimo, que acabaram sendo adotados por todas as nações que varavam os mares do mundo, e já tão avançadas que são a origem do que ainda hoje se conhece como "avaria grossa". A importância de Rodes na navegação e no comércio marítimo era tal que se atribui ao Impe- rador romano Antonino esta afirmação: "Sou o senhor do mundo, mas não dou lei aos mares, porque quem as dá é Rodes." Numa Pompílio, outro impe- rador romano, ao dividir os que trabalhavam em sete classes distintas, provo- cou um sentimento de cooperação entre os participantes de cada uma delas, e entre elas, vão surgindo regras que regulam as condições de ingresso nos gru- pos e o modo de reparação das necessidades de cada um. A Lei das Doze Tá- buas, 450 anos a.C., vai consagrar o princípio da reparação por dano causado em razão da prática de ato ilícito. Mas foi na Grécia, por via do Phoenus Nau- ticum, que surgiu o primeiro instituto de garantia que traz em seu bojo uma idéia de lucro. Isso ocorreu por volta de 300 anos a.C., quando intenso era o comércio marítimo da Grécia para a Ásia. Um comerciante emprestava ao dono do navio certa importância e este dava como garantia sua embarcação, a carga que transportava ou o valor de ambas. Os juros que incidiam sobre o montante ·do empréstimo eram bem mais altos do que os juros cobrados nos empréstimos
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um estratagema para burlar um decreto do Papa Gregório IX, de 1234, que
proibia o "empréstimo a risco marítimo", que era considerado usura. Dessa
forma, em vez de o proprietário do navio receber determinada importância a
título de empréstimo, que teria de resgatar com juros altos, caso seu navio che-
gasse ao termo da viagem, agora era ele que pagava certa importância ao co-
merciante para que este lhe devolvesse o valor do navio, da carga, ou de ambos,
em caso de sinistro total ou parcial no curso da viagem. Asseveram outros auto-
res que foi em Portugal, no reinado de Fernando I, e por volta de 1350, que
se inaugurou uma espécie de seguro mútuo. Na Itália, entre os anos de 1318
a 1417 os livros de comércio dos negociantes genoveses e florentinos fazem
referências aos seguros marítimos realizados por eles. l! neste último ano que
a palavra seguro aparece pela primeira vez como título de um livro: De asse-
curationibus (Discurso sobre os seguros). Sabe-se que foi em Gênova, no ano
de 1347 que se firmou o primeiro contrato de seguro, sendo que a primeira
apólice emitida o foi em Piza, no ano de 1385. O documento básico dos con-
tratos de seguro marítimo é o denominado Guildon de la Mer, que data do
início do século XV e foi organizado na cidade de Rouen, na França. Quanto
ao seguro de vida, o primeiro documento de que se tem notícia foi a garantia
temporária por um ano emitida em 1583, por membros da Câmara de Seguros
de Londres, criada ali em 1575.
Em termos de seguro, isto é, quanto à sua base matemática, tudo quanto até
então se fazia era absolutamente empírico. Praticado por um grupo de pessoas,
estava-se diante de um processo de mutualidade totalmente rudimentar e os que
exerciam a atividade de seguradores isolados o faziam de forma apenas espe-
culativa. Foi em 1662, com a descoberta por Pascal da Teoria das Probabili-
dades, que se verificou a possibilidade de, agrupando riscos e fazendo-se cál-
culos em função deles, ter-se uma base científica para a exploração do seguro.
A definição dessa teoria é a seguinte: "Denomina-se probabilidade de um acon-
tecimento a razão de número de casos favoráveis para o número total de casos
possíveis. "
Fora ainda das bases da Lei das Probabilidades, em 1653 surgiram as deno-
minadas "tontinas", uma idéia devida ao banqueiro italiano Lorenzo Tonti, que
conseguiu o interesse para ela do Cardeal Mazarino, primeiro ministro de Luiz
XIV, rei de França. Consistiam as tontinas em um empréstimo que as pessoas
faziam ao Estado, grupadas elas segundo sexo e idade. Entregue a importância,
o Estado pagava-lhes juros determinados a cada ano. O Parlamento, embora
a aprovação do rei, negou seu assentimento à instituição das tontinas, mas elas
acabaram por se impor em 1689, graças às modificações feitas no projeto pri-
mitivo pelo ministro da Marinha do mesmo Luiz XIV. Até o século XVIII
as tontinas floresceram, entrando em declínio em seu final. Ao lado desse em-
preendimento, que veio a fracassar, surgiu o famoso Lloyd's de Londres, ainda
hoje existente e sendo uma das maiores forças em matéria de seguro em todo
o mundo. Edward Lloyd, em 1688 possuía um café em Londres, às margens do
Tâmisa, o primeiro estabelecimento a servir café em xÍCaras. Como os freqüen-
tadores do estabelecimento eram, em sua maioria, gente do mar, ali se faziam
os seguros marítimos. Em 1692 Edward Lloyd muda-se para Lombard Street
onde os negócios continuam. Na verdade, a organização de Edward Lloyd torna-
-se numa verdadeira Bolsa de Seguros, sendo os riscos, isto é, os seguros marí-
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timos, assumidos por grupos de indivíduos independentes, tais como banquei- ros, mercadores, etc., que assinavam contratos formando blocos de subscrito- res. Dos seguros marítimos naquele tipo de Bolsa passou-se aos seguros terres- tres, contra incêndios e sobre a vida. Em 1871 o Lloyd's toma-se uma institui- ção de utilidade pública, passando suas apólices a ter o timbre do Tesouro de Londres.
- O avanço do sistema de seguros
Em 1786 - três anos antes do início da Revolução Francesa - Tienne Cla- viere, cidadão genovês que havia trabalhado durante muito tempo em Londres em negócios de seguros, resolve fundar em Paris a Companhia La Royale con- tra riscos de incêndio. Aconteceu que a Companhia de Águas, dirigida por dois engenheiros, os irmãos Perrier, teve a mesma iniciativa, com a vantagem de serem eles autores de um processo de canalização das águas do Sena para, por meio de bombas, lutarem contra os incêndios. O projeto dos irmãos Perrier não obtém sucesso e, assim, Claviere organiza sua companhia, estabelecendo ainda que todo o imóvel segurado teria em sua fachada uma placa indicando estar protegido pelo seguro da La Royale. Era essa uma forma inteligente de fazer, também, a propaganda da empresa que, logo depois, tratou de estender suas atividades para o ramo-vida. O tribuno Mirabeau, que fora amigo de Cla- viere, tendo-se tomado seu desafeto lutou para que este não conseguisse licença para operar com seguros de vida. Então já se estava em plena Revolução Fran- cesa e Claviere acaba por se tomar ministro das Finanças em 1792. Conta-se que no dia 21 de janeiro de 1793, quando Luiz XVI deveria ser levado ao catafalco, a carruagem que o iria transportar, do prefeito de Paris, ficou detida em algum lugar. Para que a execução não demorasse, Claviere oferece seu carro. Era a viatura daquele que desejava ser o introdutor do seguro de vida na França a conduzir alguém - o próprio rei - para a morte. Mas, naqueles tempos conturbados, Claviere também vai ter o seu quinhão. Acusado de dita- pidar as finanças da França, de praticar agiotagem, de ter enviado vultosas importâncias para o estrangeiro, de ter permanente correspondência com os rea- listas, Claviere é preso e se suicida na prisão. Durante o Império de Napoleão, assim como no reinado seguinte de Luís XVIII, os seguros permanecem sem maiores progressos, interdito o seguro-vida. Entre os anos de 1818/19, sob a forma de sociedade anônima, surge afinal a Assurances Générales, que vai tra- balhar com os ramos de incêndio, vida e seguros marítimos. Durante mais de 40 anos a empresa é dirigida pelo mesmo homem, que, ao morrer, é sucedido por seu filho: são os GorcufL Mais ou menos por essa época aparece uma outra empresa, a Phoenix que, fusionando-se com a anterior 150 anos mais tarde, dá
origem à famosa AGF (Assurances Générales Françaises). Durante o reinado
de Napoleão 111 diversas outras companhias de seguros instalam-se na França, sendo que, em 1840, no dia 22 de junho, um famoso escritor faz na Companhia Real de Seguros um seguro de vida no valor de 20.000 francos, importância considerável para a época. O escritor chamava-se Victor Hugo. Multiplicam-se então as companhias de seguros: é a Caixa Geral de Seguros Agrícolas; uma para garantir os vasos sagrados das igrejas e os sinos; ainda outra contra os estragos causados por insetos; mais uma contra os prejuízos das chuvas de
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tem o seu custeio em contribuições dos empregados, dos empregadores e do próprio Estado. O sistema, rigidamente obrigatório, estava baseado nos princí- pios de capitalização, vale dizer, do seguro privado e de acordo com a Lei de Pascal do cálculo das probabilidades. Em 1911 todo esse conjunto de leis é reunido em um Código de Seguros Sociais, completado com o seguro-morte em favor dos dependentes dos trabalhadores segurados. Finalmente, já em 1929, a Alemanha adota o seguro-desemprego. Pouco a pouco os países da Europa vão aceitando as inovações alemãs: a Áustria e a Hungria, entre os anos de 1887 a 1906; a Noruega, a partir de 1894 e até 1909; a Rússia, por uma lei de 1912: a Suécia, a partir de 1913; a Inglaterra, desde 1911. O desenvolvimento do seguro social na França oferece particularidades curio- sas. O sistema de mutualidade, adotado a partir de uma lei de 1898, teve larga aceitação por parte dos trabalhadores, a ponto de em 1913 contar com mais de cinco milhões de membros e, em 1930 ter esse número alcançado cerca de oito milhões de pessoas. Mas a primeira lei de seguro social, garantindo aposen- tadoria para operários e camponeses, de 5 de abril de 1910, ficou parcialmente inaplicada, em razão de uma batalha jurídica que se travou tendo a Corte de Cassação entendido que os termos da lei eram equívocos e que as contribuições dos trabalhadores e dos patrões não eram obrigatórias. De outra parte, como o território da Alsácia-Lorena tivesse voltado ao domínio da França (estava em poder dos alemães desde 1870) em seguida à derrota da Alemanha em 1918, todos os trabalhadores da região estavam amparados pela legislação de Bismarck e, agora, retomando para a soberania da França, exigiam do legislador provi- dências que não os colocassem sem aquelas garantias. Afinal foram aprovadas leis em 1928, 1935 e 1941 que se tomaram a base do seguro social francês.
No Brasil é de admitir-se que o Código Comercial de 1850 foi o diploma legal que primeiro ofereceu uma pequena garantia para empregados: os prepos- tos comerciais, quando sofressem acidente em serviço, durante três meses rece- biam seus salários do empregador. Mas foi a Lei de Acidentes do Trabalho de 1919 que, verdadeiramente, deu início ao seguro social no País. Todos os tra- balhadores tornaram-se protegidos contra a infortunística, obrigados os empre- gadores a contratarem os seguros respectivos nas companhias privadas que ope- ravam no ramo. Portanto, tipicamente sistema de seguro privado.
Com a Lei Elói Chaves, de 1923, dirigida aos ferroviários, surgem as Caixas de Aposentadoria e Pensões, sendo essa lei, em 1926, estendida aos marítimos e ao pessoal dos armazéns e trapiches dos portos. Em 1931 a incipiente legis- lação é toda reformulada e, então, foram criadas Caixas de Aposentadoria e Pensões para todos os que trabalhassem em empresas que explorassem serviços públicos de água, gás, esgoto, transportes, luz, telefones, telégrafos, mineração, fossem tais empresas de propriedade da União, estados, municípios, de parti- culares ou, mesmo, constituindo grupos de empresas associadas. Em 1933, com a criação do Instituto dos Marítimos surge novo regime que se amplia com o advento dos Institutos dos Bancários, Comerciários, Estiva, Transportes e Car- gas, Industriários e, ainda, um para os servidores públicos, cada um com sua legislação própria.
As regras para contribuições e concessão de prestações obedeciam, tão rigo- rosamente quanto possível, às do seguro privado, vale dizer, de capitalização. Em 1967 as várias instituições são reunidas em um único instituto (já desde
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1960 fora unificada a legislação que passou a ser uma só para todos os órgãos), mas, em 1977, dá-se uma nova divisão, agora com um Instituto de Adminis- tração Financeira, outro de Assistência Médica e outro para a concessão e ma- nutenção das prestações em dinheiro. Entretanto, desde muito tempo, já não se pode mais dizer que o sistema é, ainda, de seguro, nos moldes anteriores. Sem sombra de dúvida, o regime é o da repartição, onde os que trabalham vertem contribuições para que sejam assis- tidos os que já não podem ou os que ainda não podem trabalhar. De outra parte, há mesmo prestações que podem ser concedidas até com o recolhimento de uma só contribuição, e outra, como a renda mensal vitalícia, que pode am- parar quem nunca fez uma única contribuição para a Previdência Social. 'É que, na verdade, aquilo que era apenas seguro social, hoje pode ser denominado de seguridade social, cujo conceito é muito mais amplo.
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