¡Descarga Actividad de la Adminstración y más Apuntes en PDF de Derecho Administrativo solo en Docsity!
BLOC 2 - L’activitat administrativa
2.1. Les classes d'activitat administrativa
El dret administratiu s’articula al voltant de 3 tipus d’actuacions: policia administrativa, foment i servei públic. Aquestes categories arriben a mitjan del s. XX amb la doctrina de Jordana de Pozas. És aquesta doctrina la que introdueix aquestes categories i, ens serveixen, de fet, perquè podem emmarcar qualsevol activitat de l’AP en algun d’aquests tres grans blocs. Si més no, davant del ritme accelerat de canvi del món, cada cop és més complex emmarcar totes les activitats que du a terme l’AP en una d’aquestes categories, sinó que caben en diferents categories i, inclús, es poden crear de noves. Veurem, doncs, com les activitats administratives es van interrelacionant. Una nova categoria de tipus d’activitat de l’AP és la iniciativa pública econòmica, en virtut de la qual l’AP té la possibilitat de realitzar algun tipus d’activitat econòmica, o sigui, de participar en empreses. Introducció i breu anàlisi d’aquestes categories POLICIA Sorgeix pel manteniment de l’ordre públic. És una de les clàssiques activitats que realitza l’Estat, inclús abans d’arribar a la formació de la idea d’Estat modern (que s’idea a la il·lustració i s’assenta a partir de la revolució francesa). Feia referència al manteniment de l’ordre, però no només des del punt de vista de la persona, sinó també per fer funcions de servei públic. El trànsit important el trobem a la revolució francesa, quan aquest dret de policia passa a veure’s com un control dels particulars, com abans, però basant-se en una idea que no existia: la d’interès públic. La policia, doncs, passa a integrar-se en un cos administratiu i passa a vetllar per l’interès públic. Idees policia-a dia d’avui.
- L’AP, a través d’aquesta activitat, el que fa és controlar l’activitat dels subjectes privats. Aquest control està informat per una sèrie de principis generals i sotmès a l’interès públic/general.
- Idea de risc com a fruit de l’actuació de l’home (conegut/desconegut) i de perill com a fruit de la naturalesa. La policia administrativa actua al voltant del risc desconegut. Per a aquest, s’aplica la precaució.
- La policia administrativa actua de manera preventiva, de manera reactiva i durant l’execució d’una activitat.
- La idea de policia administrativa respon a la protecció dels drets legítims dels particulars front a possibles vulneracions per part d’un altre particular. És una activitat limitadora en el sentit de defensar els nostres interessos vers tercers. I tot això sota l’empara de l’interès general, que és l’objectiu últim de l’AP L’activitat de policia administrativa ha anat canviant conforme ha anat evolucionant la societat i amb això han anat sorgint noves activitats. L’activitat de policia administrativa no només es personifica en els cossos de seguretat, sinó que també l’exerceixen els inspectors de treball o de sanitat, per exemple, que tinguin atribuïda alguna potestat sancionadora. FOMENT Fomentar, promocionar una activitat d’un particular. Per què vol l’AP fomentar tal activitat? Perquè aquesta reportarà un interès públic a la societat, per tant, l’AP configura un sistema d’ajudes per tal de promocionar el seu desenvolupament. Exemple: l’establiment d’un sistema de beques universitàries = activitat de foment, perquè l’Estat considera positiu que hi hagi un accés amb condicions d’igualtat a la universitat. Si més no, aquestes ajudes han de ser competitives perquè l’AP, malauradament, no arriba a donar ajudes a tothom. A més, des del punt de vista europeu, aquestes ajudes no poden suposar una vulneració als principis de mercat. L’activitat de foment és tan important que hi ha ministeris exclusivament dedicats a això (Ministeri de Foment). SERVEI PÚBLIC La idea de servei públic és molt recent: sorgeix a finals del s. XIX i a principis del s. XX. Els primers en conceptualitzar-la i descriure-la com a funció essencial de l’AP són els professors de la Universitat de Bordeus. Aquests consideren que és la funció pròpia de l’AP. Un servei públic és una activitat orientada a satisfer una necessitat bàsica o essencial que permet arribar a la satisfacció del benestar general. Encara que aquest servei ja sigui prestat per subjectes privats, l’AP pot entrar a competir i oferir-lo, en virtut de la iniciativa econòmica administrativa. Tota aquesta idea de servei públic com a funció essencial de l’AP es desprèn de l’art. 1 CE, que estableix que Espanya es configura com un Estat social. Això crea una obligació a l’AP de prestar, de manera directa o indirecta, serveis públics. El que diferencia un servei públic d’un servei privat són les dimensions que pot tenir des del punt de vista de l’accessibilitat econòmica, física, de transparència, d’accés a la informació, etc. Els usuaris d’un servei públic tenen una relació de subjecció especial
o Autoritzacions; o Concessions; o Sancions; o Inspeccions; o Certificacions; o Etc. Tot això són instruments que ajuden a l’AP a mantenir l’ordre públic. I no només a mantenir, sinó a prevenir, també, l’existència del risc. Per tant, en la seva majoria, són fórmules jurídiques de caràcter preventiu. En l’aplicació d’aquestes fórmules, però, serà important valorar altres factors per tal de no discriminar. Amb les sancions, per exemple, s’ha de tenir en compte la proporcionalitat entre la sanció i el dany causat. Quines són les dues grans funcions de la policia administrativa?
- Assegurar la llibertat de les persones: crear un clima pacífic de convivència social, un espai on tothom pugui desenvolupar-se com a individu i on pugui prosperar la societat.
- Controlar que les activitats dels particulars s’ajustin a una normativa prèvia: que les activitats dels particulars s’ajustin a dret per tal de minimitzar les possibles conseqüències negatives o els danys fruit de l’actuació privada. La policia administrativa no pretén arribar al risc 0, perquè és impossible. Simplement, tracta de controlar que aquelles activitats que comporten riscs socialment acceptats i permesos per l’AP es facin respectant la normativa, les pautes i els límits establerts per minimitzar aquests riscs. Aquest control és multisectorial : des de categories més clàssiques com la salubritat i la higiene fins a sectors més novedosos com el medi ambient, la seguretat alimentària, la seguretat industrial, la seguretat de consumidors per accedir a certs productes, etc. Principis informadors: L’AP actua amb unes prerrogatives en aquest control que exerceix, però l’activitat de policia o d’ordenació no és lliure. El control administratiu es basa en uns principis generals d’actuació previstos a la CE:
- Principi de legalitat (art. 1 CE): principi que deriva de la configuració de l’Estat com a Estat de Dret. És transversal tant als poders públics com als ciutadans. En virtut d’aquest principi, totes les estructures de l’Estat s’han de subjectar a la llei. Hi ha una subjecció perquè el sobirà és el poble i la manifestació de la voluntat del poble es fa a través del Parlament i, aquest, per mitjà de la unió dels diferents interessos particulars, arribarà a una llei i l’actuació de l’AP s’haurà de
subjectar al dictat de la llei perquè n’està vinculada positivament, en el sentit que l’AP només pot fer allò que la llei li habilitat. Els ciutadans, en canvi, tenen una vinculació negativa a la llei, quant poden fer tot allò que la llei no prohibeixi. Per tant, l’AP actuarà en allò que la llei li habiliti i en els termes que estableixi. Cada AP té el seu marc d’actuació competencial. Les competències estan precisament per desconcentrar el poder. Es busca que hi hagi vàries AAPP actuant en un territori per apropar-se més al ciutadà.
- Principi de proporcionalitat: les mesures que s’han d’adoptar (sancions, mesures d’inspecció, etc.) han de ser proporcionals a la finalitat que es pretén aconseguir.
- Principi de tipicitat: ha d’haver-hi una infracció tipificada i establerta en una llei prèvia per poder sancionar.
- Principis d’actuació de l’AP (art. 103.1 CE): objectivitat, desconcentració, eficàcia i eficiència, etc. Causes d’abstenció i de recusació. L’AP, en l’exercici de la seva actuació de policia, no pot estar contaminada, ha de basar-se, per sobre de tot, en la legalitat, la objectivitat i la imparcialitat. Àmbits d’actuació en l’exercici de l’activitat de policia:
- Seguretat ciutadana: consisteix en la defensa dels drets i llibertats reconeguts a la CE. En aquest cas, l’activitat de policia es dirigeix a vetllar perquè aquests drets i llibertats puguin ser desenvolupats efectivament i que cada limitació que hi pugui existir sigui motivada. Aquesta motivació sigui per evitar la coacció de drets fonamentals. L’actuació de policia dels cossos i forces de seguretat de l’Estat en aquest àmbit no ha de consistir en la repressió, sinó que ha de dirigir-se contra aquells que impedeixen el gaudi dels drets reconeguts. Aquí entren en joc l’afectació de les polítiques públiques, la ideologia, experiències, etc. o 2. Seguretat en la mobilitat i transport (lligada a la seguretat ciutadana): àmbit del qual s’encarreguen certes AP particulars, perquè hi ha una desconcentració de funcions i trobem autoritats específiques que regulen els transports (p.e. la seguretat aeroportuària, és de competència estatal). Es fan externalitzacions de funcions: trobem administracions més específiques com la policia portuària.
- Seguretat industrial: els riscs que genera la industria són molt elevats. La funció de la policia administrativa serà controlar aquest risc i adoptar mesures per evitar la seva materialització i, en cas que no s’hagi pogut evitar tal materialització, s’hauran d’adoptar mesures correctives, com ara una sanció. La seguretat industrial és fruit de la revolució industrial i neix en un país desaparegut i que arriba més tard: Prússia. Aquí és on trobem l’origen d’aquesta seguretat. En aquell moment no era una funció que realitzés l’AP o un Estat, sinó que era realitzada per una
Autorització/permís/llicència administratives: neix per autoritzar l’exercici d’una activitat privada que vol desenvolupar un subjecte privat, sigui persona física o jurídica. La majoria de les activitats estan subjectes a una regulació jurídica, només escapen de regulació activitats molt novedoses sobre les quals el poder executiu no ha arribat a legislar. Les autoritzacions administratives suposen una intervenció de l’AP en activitats privades i aquesta intervenció es canalitza a través de l’autorització. Aquesta l’haurà d’emetre l’AP competent, que serà qui ordenarà i comprovarà que l’activitat que pretén realitzar el subjecte privat compleix amb totes les prescripcions i determinacions que imposa l’ordenament jurídic. En cas de complir els requisits, l’AP haurà de concedir l’autorització. En aquest cas no té poder de decisió, perquè estarà exercint potestats reglades, de manera que l’AP només podrà denegar l’autorització quan no es compleixin els requisits legalment establerts. No obstant això, hi ha certes activitats, sobretot aquelles que tenen caràcter industrial, sobre les quals l’AP sí que té un marge de discrecionalitat (en un procediment reglat) i, per tant, pot ponderar altres elements no reglats a l’hora d’atorgar la llicència. En cas de denegar-la, doncs, serà molt important la motivació, on s’hauran d’especificar els motius pels quals denega l’autorització. Tipus d’autoritzacions: Classificació 1 o Personals: recauen de manera intransferible sobre una persona. El factor determinant en l’atorgament de l’autorització és el subjecte que vol desenvolupar l’activitat. o Reals: recauen sobre l’objecte, no sobre el subjecte. En aquest cas, el que importa és l’activitat que es desenvolupa. Exemple paradigmàtic: la llicència d’obra. No importa el subjecte, importa l’objecte de l’activitat i si es compleixen tots els requisits de seguretat per poder-la desenvolupar. o Mixtes: combinació de les dues anteriors. Recauen sobre l’objecte de l’activitat, però les condicions que reuneix la persona són determinants. Exemple paradigmàtic: obertura d’una farmàcia. Aquesta autorització és transmissible, però només a una persona que reuneixi les característiques que han de concórrer en el subjecte per poder realitzar l’activitat. Classificació 2
o Simples: s’atorguen per realitzar una activitat puntual, una activitat singular i aïllada. Ex. Llicència d’obra. o Operatives: s’atorguen per a activitats de desenvolupament continuat en el temps. L’autorització no s’esgota pel seu ús. Potser cal renovar-la en algun punt, però s’atorga per realitzar una activitat de manera continuada. Ex. Permís de conduir. Introducció de les següents mesures de condicionament: hem de tenir en compte la incidència del dret europeu en matèria d’autoritzacions. La directiva de serveis incorpora nous instruments, alternatives a l’autorització, per flexibilitzar i simplificar la burocràcia. Es busca simplificar les activitats dels particulars i reduir les càrregues administratives, i que per poder desenvolupar activitats de poc o risc nul per a la seguretat de les persones no s’hagi d’acudir a l’autorització, sinó que puguin remetre’s a mecanismes més senzills. Per això tenim: Declaració responsable: el subjecte que vol desenvolupar una activitat ha d’informar a l’AP que compleix amb totes les condicions i requeriments que exigeix l’ordenament jurídic per dur-la a terme. Per tant, el mateix subjecte es fa responsable del compliment dels requisits des del moment en què s’inicia l’activitat i aquests s’han de mantenir durant el seu desenvolupament. En aquest cas, la potestat de policia de l’AP es materialitza en la vigilància, la inspecció i la verificació tant dels requisits com de l’exercici de l’activitat. Si l’AP no exerceix aquesta potestat, podria donar-se la culpa in vigilando (culpa per falta de vigilància) o la culpa in omittendo (culpa per omissió de les diligències degudes), que pot donar lloc a responsabilitat patrimonial de l’AP (en qualsevol cas, es donarà si existeix un nexe causal entre el dany causat i l’activitat o omissió de l’AP – prescripció en 1 any). Comunicació prèvia: tampoc esperem a que l’AP ens autoritzi, sinó que informem a l’AP que iniciarem l’activitat. La diferència amb la declaració responsable és que en aquesta última s’informa a l’AP que es compleixen uns requisits i després s’inicia l’activitat. Amb la comunicació prèvia s’inicia l’activitat directament. Subjectes a aquest mecanisme estaran les activitats que siguin innòcues pels drets i llibertats de tercers. Hi ha una reducció del nivell d’exigència tècnica jurídica.
- Mesures de constància: fan referència als inventaris i registres administratius. Per tant, parlem de mecanismes de sistematització d’informació que neixen de la necessitat que té l’AP de saber què té per poder protegir i defensar el seu patrimoni. És per aquest motiu pel qual
o Homologació o Inspeccions tècniques La incidència dels poders públics sobre els drets dels particulars Les tasques de control de l’AP poden incidir sobre els drets dels ciutadans. Aquesta incidència es materialitza, sobretot, amb les ordres de l’AP. El que l’AP busca amb les ordres és corregir desviacions de l’activitat dels particulars que provoquen infraccions de l’ordenament jurídic. A través d’elles, doncs, s’obliga al particular a modificar una activitat que està duent a terme. Si no es fes cas a l’ordre, es podrà iniciar un procediment sancionador, però no necessàriament ha de ser així. Les ordres poden ser molt senzilles que implicaran fer una petita modificació de la nostra conducta o poden tenir una gran incidència sobre els nostres drets. Podem rebre ordres de poca incidència de manera verbal (ex. Policia que et desvia pel carrer). Les ordres verbals comporten un risc: que poden limitar les nostres possibilitats de defensa i poden ser arbitràries, pot faltar la motivació. En canvi, les ordres escrites sí que estaran motivades. Les ordres poden tenir un destinatari únic o un col·lectiu. Poden ser sobre béns mobles/immobles (ex. Manar enderrocar un edifici per un risc greu a la ciutadania. Les ordres que tenen incidència sobre els nostres drets hauran de passar per un procediment administratiu.
- Classificació de les ordres segons el contingut: o Positiva: obliga a fer una determinada cosa. o Negativa: prohibeix fer una determinada cosa. Directiva: l’AP dona una instrucció concreta d’obligat compliment. Preventiva: abans que hi hagi un accident o alguna cosa que provoqui danys a béns o a la ciutadania, obliguen a complir una sèrie d’accions per evitar el dany. Reparadora: l’AP dona una ordre de caràcter reparador. Pot anar precedida d’una sanció, encara que no és necessari. Sempre hi haurà un sacrifici dels nostres drets o llibertats. De cara a això, cal destacar que la majoria d’ordres es tracten per un canal formal on hi ha la possibilitat d’interposar recursos i de formular al·legacions. A les ordres hi ha un element de discrecionalitat, per la qual cosa hi ha una tasca important de motivació relacionada amb elles. 2.3. El control ex post. L’activitat inspectora i sancionadora. És una de les manifestacions de l’activitat de policia, però fa referència a una fase posterior de correcció de l’activitat del particular. Aquesta vessant de l’activitat de policia s’accionarà quan, de manera presumpta, hi hagi una infracció de l’ordenament jurídic. En aquest cas, doncs, l’AP exercirà la
seva potestat sancionadora i hi haurà la possibilitat de sancionar algú. En tot cas, es tracta d’una activitat de policia repressiva, de càstig contra les possibles infraccions que cometem. És la vessant oposada a l’activitat de policia en fase prèvia a la infracció. Aquesta activitat repressiva pressuposa que l’ordenament jurídic atorga a l’AP la potestat de sancionar, és a dir, l’habilita per dur-ho a terme. Cal recordar, però, que l’AP no és lliure i que només pot fer allò que l’ordenament jurídic li habiliti fer d’acord amb el principi de legalitat. Per tant, haurem d’acudir a la norma concreta per veure si li atribueix a l’AP potestat sancionadora sobre la matèria en qüestió. Recordem també que l’AP pot executar de manera forçosa els seus propis actes sense necessitat del consentiment del particular. És necessària l’existència d’una potestat sancionadora tenint ja una instància especialitzada en la persecució d’infraccions jurídiques tal com el poder judicial? El perquè de la potestat sancionadora administrativa: Està clar que la potestat sancionadora administrativa és legal, però el quid de la qüestió és si és lògic que existeixin dues instàncies que tinguin atribuïda l’ ius poniendi : tenim un ordre penal i un ordre administratiu sancionador. Des d’un punt de vista sí que és necessari, perquè, per una banda, pot haver-hi una diferència entre el bé jurídic protegit, entre el que pretén protegir el dret penal i el que pretén protegir el dret administratiu, la qual cosa pot requerir una interpretació específica tant de la legislació administrativa com de la penal. Per una altra banda, és necessari perquè és impossible que la jurisdicció penal pugui assumir ni tan sols una petita part de les infraccions i procediments que tramita l’AP, per tant, ajuda a desconcentrar la càrrega burocràtica inherent a les tasques de potestat sancionadora. Les sancions: concepte, naturalesa jurídica i fonament La CE reconeix de forma explícita un règim sancionador administratiu. Aquest el trobem traduït en 3 arts: 25.1, 25.3 i 26 CE, que mantenen la tradició històrica de potestat sancionadora, però adaptada al règim constitucional on impera l’Estat de Dret i a la igualtat.
- Art. 25.1 CE: es refereix a la reserva de llei en la potestat sancionadora administrativa i al principi de tipicitat, de manera que tant els delictes penals com les infraccions administratives han d’estar previstes en una llei prèvia. Un reglament no podrà tipificar conductes sancionables a no ser que tingui l’habilitació d’una llei per fer-ho, però sí que podrà concretar- les.
- Inhabilitació: fa referència a una activitat en general, com ara contractar amb l’AP. Prohibició temporal d’una activitat general. L’AP està subjecta als següents terminis de caducitat i prescripció:
- Prescripció: termini que té l’AP per exercir el dret d’obrir el procediment administratiu sancionador. Varia en funció del tipus de infracció, de manera que per sancionar una infracció lleu, el termini de prescripció serà més breu que si la infracció és greu o molt greu. També pot prescriure el dret a reclamar la sanció per part de l’AP.
- Caducitat: el procediment administratiu té una caducitat de 6 mesos (termini per dictar una resolució). El silenci administratiu el tindrem en un procediment iniciat a instància de part i la caducitat opera quan el procediment és iniciat d’ofici. Règim jurídic de la potestat sancionadora
- Principis informadors de la potestat sancionadora o Principi de legalitat: ha d’haver-hi sempre un dret positiu, un dret escrit que empari la potestat sancionadora. Per tant, la potestat sancionadora d’una AP requereix la concurrència de dues premisses: 1. AP ha de tenir potestat sancionadora atribuïda expressament dintre del seu àmbit d’actuació i, 2. En virtut del principi, també informador, de reserva de llei , la conducta que pretén castigar ha d’estar prevista expressament com una infracció a l’ordenament jurídic. Si no: causa de nul·litat absoluta. Aquests principis de legalitat i de reserva de llei poden anar acompanyats de la tipificació d’infraccions en reglaments, com a manifestació de la potestat reglamentària de que ostenten les AAPP. Tenim un problema: la sectorialització. No hi ha un codi administratiu, sinó que tenim dues lleis principals (39/2015 i 40/2015) complementades amb moltíssimes normes sectorials i reglaments que les desenvolupen. En tot cas, els reglaments es relacionen de manera complementària amb la llei, però és la llei la que habilita al reglament la tipificació de conductes, de tal manera que el segon les pot concretar. Amb els reglaments es pot anar afinant en cada àmbit, de manera que s’amplia la casuística. Permeten arribar a prohibir conductes que, sense aquesta delegació, escaparien de l’àmbit legal.
o Principi de jerarquia normativa (relacionat amb el paper dels reglaments): el reglament mai podrà contradir una llei. El reglament és un instrument de desenvolupament, concreció i actualització de la llei, però en cap cas podrà substituir- la. Lligat amb això, convé destacar que l’AP està vinculada al mandat de persecució de les infraccions comeses de què conegui, no pot desatendre’l. Una altra cosa és la possibilitat de conèixer o no la infracció: l’AP no té per què conèixer-les totes, no pot, de fet. Per aquest motiu existeix la figura del denunciant, que pot provocar l’inici d’un procediment sancionador, però no formarà part de tal procediment. La presumpció d’innocència també és garantia en aquest procediment. o Principi de tipicitat: ha d’existir, ja sigui per via legal o reglamentària, una norma escrita que contingui una definició i qualificació jurídica prèvia de les conductes i dels fets que seran objecte de sanció. Ens trobarem, però, que ni per la via legal ni per la reglamentària poden especificar-se totes les possibles infraccions que poden existir, per tant, trobem indeterminació en l’àmbit sancionador, ja que hi haurà conceptes jurídics indeterminats que requeriran una tasca d’interpretació. El principi de tipicitat es desgrana en dos subprincipis: Principi de raonabilitat: davant d’un concepte jurídic indeterminat, no pot haver-hi una interpretació forçada per tal d’encabir una conducta dins d’una conducta típica/infracció. Per tant, ha d’haver-hi una explicació dels fets i una aplicació jurídica d’aquests. Principi de proporcionalitat: recordem la idea a la que respon la classificació d’infraccions. No tota infracció és igual. El legislador haurà de classificar les infraccions segons la seva gravetat (la mesurem, en gran part, mirant la incidència que ha pogut tenir sobre els drets de tercers). o Principi d’irretroactivitat (art. 25 CE): davant d’un fet o conducta sancionable, no només s’ha d’aplicar la norma vigent del moment de la comissió, sinó que s’haurà d’aplicar, a més a més, la norma més favorable. Ex. Si es pot aplicar una norma llei i una greu, s’haurà d’optar per la lleu. o Principi de responsabilitat: només podran ser reclamades responsables i, per tant, sancionades les persones físiques o jurídiques que hagin comès la infracció, les que hagin vulnerat l’ordenament jurídic. En l’àmbit administratiu no es té en compte el dol o la imprudència, el que és important és la comissió del fet. Causes que modulen la responsabilitat quan no hi ha ni intencionalitat ni culpabilitat. Ajuden a trobar la proporcionalitat de la sanció:
Òrgan sancionador: és l’òrgan permanent i que té la potestat sancionadora. És l’òrgan que resol (si no resol, el procediment caduca) i que, a més a més, té com a funció principal iniciar el procediment sancionador i finalitzar-lo. El procediment s’inicia amb una resolució que ha d’emetre aquest òrgan en què es declari obert el procediment i es designi l’òrgan instructor. Òrgan instructor: és l’òrgan que porta l’impuls i la càrrega de la tramitació procedimental. És l’òrgan que elaborarà l’expedient administratiu (que començarà amb la incoació del procediment a càrrec de l’òrgan sancionador) i, també, l’encarregat de comprovar que no concorrin en si mateix causes d’incompatibilitat (ja siguin d’abstenció o de recusació) (comprovació després d’acceptar el càrrec, és a dir, 1r s’accepta el càrrec i després es mira si realment es pot exercir el càrrec, o sigui que no hi hagin causes d’incompatibilitat). o Interessat/ciutadà/particular: presumpte responsable de la infracció, sobre qui possiblement recaurà la sanció. Part a qui l’AP pretén sancionar.
- Passos del procediment sancionador (com transcorre): o OBSERVACIÓ PRÈVIA: el procediment sancionador sempre s’inicia d’ofici, però la infracció pot ser advertida per l’AP o per un ciutadà denunciant. Inici per advertència de l’AP: l’AP adverteix una presumpta infracció i incoa el procediment sancionador directament. Inici per advertència d’un ciutadà: si un ciutadà adverteix una infracció, pot denunciar-la. En aquest cas, l’AP pot inspeccionar i verificar que, en efecte, existeix una presumpta infracció. Durant aquesta tasca de inspecció i verificació, però, el que pot fer l’AP és adoptar mesures cautelar a través d’un acte administratiu i de manera provisional. o 1. RESOLUCIÓ D’INICI DEL PROCEDIMENT Òrgan d’emissió: com hem vist, acte a càrrec de l’òrgan de resolució. Què és? Es tracta d’un acte administratiu resolutori amb què es declara obert el procediment sancionador i a través del qual es designa l’òrgan instructor. Obligacions inherents a l’acte: s’ha de notificar a l’interessat de la resolució d’incoació del procediment i accés a la informació que aquesta conté. El presumpte responsable de la infracció té, en primer lloc, dret a conèixer que hi ha una actuació administrativa en contra seva desenvolupant-se. D’aquest dret, neix una obligació per l’AP de notificar-ho, doncs, és possible que el
procediment acabi amb la imposició d’una sanció i l’interessat ha de poder-se defensar. Contingut que ha de tenir la resolució: Fets que s’imputen a l’interessat. Han d’estar expressats de manera clara i detallada per facilitar la tasca de defensa. Infraccions comeses + precepte legal que recull la infracció + sanció corresponent. Així, l’interessat por veure la gravetat dels fets i identificar si és qui ha comès la infracció o no. Formes de participació activa en el procediment. Qui és l’òrgan instructor i qui és l’òrgan de resolució (sancionador). Així l’interessat pot verificar que no existeixen causes d’incompatibilitat. o 2. ACCEPTACIÓ DEL CÀRREC D’ÒRGAN INSTRUCTOR Òrgan d’emissió: òrgan instructor. Què és? Acte administratiu amb què l’òrgan instructor accepta (o rebutja) el nomenament per part de l’òrgan sancionador. L’acceptació ha d’anar acompanyada de la indicació que no existeixen causes d’incompatibilitat sobre l’òrgan instructor. Obligacions inherents a l’acte: notificar a l’interessat. Efectes: 1. L’òrgan instructor ja podrà començar a investigar si realment s’ha produït o no una infracció de l’ordenament jurídic. 2. Es dona tràmit a l’interessat perquè formuli una proposta de prova i les al·legacions que consideri oportunes per defensar els seus interessos. Per exemple, a través de testimonis, rebuts, extractes del banc, etc. o 3. RESOLUCIÓ DE PROCEDÈNCIA DE PROVA I AL·LEGACIONS Òrgan d’emissió: òrgan instructor. Què és? Un cop l’òrgan instructor rep la proposta de prova que formula l’interessat, en valora la seva procedència. A través d’aquesta resolució accepta o denega la prova. En cas de denegar-la, caldrà una motivació. L’òrgan instructor pot demanar a l’interessat els documents de caràcter tècnic que consideri oportuns per valorar el cas.
Roma: és l’antecedent de referència, és on trobem la idea embrionària del que serà el servei públic. L’Imperi romà ja comptava amb una activitat que sorgia d’instàncies polítiques. Concretament, Roma és pionera en la prestació d’aigua: van generar un sistema de transport i de distribució urbana d’aigua a canvi del pagament d’unes tarifes. Hi havia una preocupació pel subministrament d’aigua i per la seva salubritat. Les instàncies polítiques de l’imperi van crear un règim de prestacions en favor dels ciutadans (tot això s’assembla molt al que entenem avui per prestació de servei públic). Amb la caiguda de l’Imperi romà occidental, cau també la idea de servei públic, hi ha un cert abandonament de la idea d’un règim de prestació en favor dels ciutadans. Edat mitjana: hi ha una manca de preocupació pel benestar del ciutadà, la qual cosa es tradueix en una manca d’inversió cap a la infraestructura o prestació de serveis pels ciutadans. Edat moderna: sorgeix de nou certa preocupació pel benestar dels ciutadans per part de l’Estat, vinculada a la Revolució Francesa i a la Industrialització. Les principals prestacions que es realitzaven aleshores eren: Beneficència: ajuda a persones amb un estat de necessitat sever o urgent i es destinaven algunes infraestructures per mirar de pal·liar la situació. Instrucció pública: escolarització bàsica, combatre l’analfabetisme, etc. Correus: element vital com a mitjà de comunicació entre diferents ciutadans. Servei que encara vertebra el sistema de comunicacions. [Amb tot, veiem que servei públic és qualsevol activitat que produeix un benestar social i que atén a les necessitats de la població. Podem anar afegint serveis públics conforme les necessitats de la societat canvien. La definició de servei públic és suficientment oberta per integrar nous elements. Tan oberta que part de la doctrina, sobretot l’Escola de Bordeus del s. XIX/XX, teoritza sobre aquesta activitat que desenvolupa l’AP i és la primera que conceptualitza aquesta idea d’activitat de prestació de serveis públics. De fet, segons l’Escola, l’existència de l’AP no té sentit sense l’activitat de servei públic i, és per aquest motiu, que tot redunda en preservar i contribuir en el benestar de la societat.] Revolució industrial (origen més directe, sorgeixen els grans serveis públics, sobretot els de caràcter urbà): la revolució industrial provoca una aglomeració de gent a les ciutats i, amb això, neix la necessitat de prestar serveis públics per contribuir en el benestar d’aquesta gent. Originàriament, els primer que presten serveis d’aigua, enllumenat i transport són els empresaris. Aquests serveis, però, tenien un cost de manteniment molt elevat i no eren lucratius. En veure els empresaris que tal prestació no els reportava cap mena de benefici, es produeix una degradació dels serveis. Això, però,
fa que les autoritats municipals vegin que les activitats són desitjables, que són bones per la societat i que, per tant, mereixen ser prestades. Municipalització: fer municipal allò que no ho és. Aquests serveis que prestaven els empresaris i que no eren municipals, passen a ser prestats pels municipis i, fins a cert punt, s’han mantingut fins avui com a serveis municipals. Aquest procés de municipalització l’hem de lligar amb l’arribada dels ideals socialistes enfocats a millorar les condicions de vida de les persones, la qual cosa s’aconsegueix amb la prestació de serveis públics. Tot això encara és una idea molt localista, perquè el municipi és la primera AP a què acudim per a la prestació dels serveis més bàsics. Llavors, quan intervé l’Estat en la prestació de serveis públics? Un cop acabada la 2a GM. Després d’aquesta, Europa està devastada i és quan l’AP General de l’Estat veu la gran necessitat de prestar serveis més enllà de l’àmbit local, grans serveis públics. [Al servei públic no li va lligada la gratuïtat. El que sí que li va lligada és l’accessibilitat.]
- La recepció a Espanya de la teoria del servei públic: diversitat de conceptes Trobem que la iniciativa econòmica de l’AP o servei públic té incidència en l’economia. Els serveis públics repercuteixen directament en el mercat. Art. 128 CE: conté la iniciativa econòmica pública. Estableix que l’Estat/AP pot actuar en el mercat i pot, inclús, reservar-se aquestes activitats en règim de monopoli. -> El monopoli xoca amb les idees de llibertat de mercat, no està ben vist. En termes generals, trobarem el monopoli en tot allò que estigui relacionat amb la sanitat i la educació. La CE és un híbrid que permet la iniciativa econòmica pública i privada: Estat socialdemòcrata (arts. 33 i 38 CE). L’Estat no pot evitar ser social, perquè hi ha un precepte a la CE que l’obliga a ser com a tal. Els serveis es poden prestar de manera directa o indirecta, és indiferent, el que importa es que es presti el servei i que el responsable sigui l’AP. L’AP pot ser o no titular del servei (arts. 128 CE i 86.2 i 25 Llei de Bases de Règim Local), es posiciona sobre el mercat i decideix si pot haver-hi o no intervenció privada dins de les categories esmentades als articles. La titularitat té només una virtualitat: la d’assumir el monopoli. Si no s’assumeix el monopoli és indiferent la titularitat, no té cap mena d’impacte.
- Principis generals en matèria de servei públic Continuïtat: implica regularitat i permanència en prestació del servei i que no sigui interrompuda injustificadament.
