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TEMA 1- DERECHO ADMINISTRATIVO III
Responsabilidad patrimonial de la administración 1- Fundamento y evolución: La idea de que los poderes públicos deban responder por los daños que ocasionen a terceras personas ha estado sujeta a una larga (y costosa) gestación en la historia del Derecho. La tradicional irresponsabilidad de los reyes, representada por la máxima “the king can do it wrong'', y, en general, del Estado, ha sido la tónica dominante. Sobre la base de la responsabilidad civil extracontractual, que proviene del Derecho romano (neminem laedere o no dañar a nadie), se comenzó a gestar un mecanismo por el que el agente de la Administración respondía en los casos de dolo o culpa. La responsabilidad directa de la Administración se afirma en Francia en la segunda mitad del siglo XIX, en el supuesto de que el correspondiente servicio público hubiese ocasionado un daño o se desconociera quién dentro de la organización administrativa lo hubiese producido. En Reino Unido, la anterior máxima se tradujo en la responsabilidad de la corona como si se tratase de un particular, en el caso de incumplir un contrato, por daños ocasionados por sus servidores o derivados de sus propiedades. En el contexto del CC, el Estado era responsable cuando obraba por mediación de un denominado agente especial, pero no cuando el daño hubiese sido causado por el funcionario que hubiese llevado a cabo la gestión practicada. En este segundo caso debía ser él quien respondiese bajo las nociones de culpa o negligencia. Habrá que esperar a la Ley de 16 de diciembre de 1954, de Expropiación Forzosa (LEF), para que se consagrase la responsabilidad objetiva de la Administración, esto es, desligada de las anteriores nociones asentadas en el CC para las relaciones entre particulares. De acuerdo con el art. 121.1 LEF, daba lugar a indemnización toda lesión que los particulares sufriesen en los bienes y derechos a que esta ley se refería, siempre que aquella fuese consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, o la adopción de medidas de carácter discrecional no fiscalizables en vía contenciosa, sin perjuicio de las responsabilidades que la Administración pudiese exigir de sus funcionarios con tal motivo. El art 121.1 LEF constituye, en buena medida, la base de lo que actualmente se recoge en el art. 106.2 CE: Aparte de esta segunda disposición, el art. 9.3 CE consagra un principio general de responsabilidad de los poderes públicos, que ha sido invocado por el Tribunal Supremo en el caso de las normas con rango de ley, como se verá más adelante. La responsabilidad tiene otras referencias constitucionales. Por una parte, el art. 121 CE se refiere a los daños causados por error judicial, así como los que sean consecuencia del funcionamiento anormal de la Administración de Justicia, que darán derecho a una indemnización a cargo del Estado, conforme a la ley. Por otra parte, el legislador puede incurrir en responsabilidad a raíz de las leyes que dicte y que se declaren inconstitucionales. Otro tanto sucede con el Tribunal Constitucional. Finalmente, las normas y actos estatales pueden infringir el Derecho de la UE y generar la correspondiente responsabilidad.
La responsabilidad patrimonial de la Administración tiene, en líneas generales, un fundamento de solidaridad de la comunidad para con los que se vean lesionados por la actuación de aquella. Si los beneficios de las funciones administrativas alcanzan potencialmente a todos, también los perjuicios deben repartirse entre todos" Esta idea general debe lógicamente matizarse. Las Administraciones no son aseguradoras universales de cualesquiera daños en los que se puedan ver involucradas, como habrá ocasión de examinar. Además, existen supuestos en los que se reconocen ayudas a determinadas personas sin que se haya lesionado un derecho o impuesto por la Administración una carga que el ciudadano no deba soportar (v. g.. ayudas a consecuencia de desastres naturales, rentas de garantía de ingresos o para incentivar la natalidad). Esto implica que no exista el deber de dejar indemne a dichas personas de eventuales perjuicios o circunstancias desfavorables en las que se puedan encontrar, a diferencia del sistema de responsabilidad patrimonial de la LRISP y LPAC.
2. MARCO NORMATIVO Art. 106.2 CE : “ Los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos”. La CE se refiere a daños que se ocasionen por el funcionamiento de los servicios públicos y que el ciudadano no tenga el deber jurídico de soportar , como ahora señala la LRJSP. Sin embargo, tal deber jurídico si concurre en el caso de la potestad expropiatoria o de cualquier otro tipo que implique un daño o lesión en la esfera jurídica de aquel caso, por ejemplo, del ejercicio de la potestad sancionadora, de la compulsión sobre las personas, o de cargas patrimoniales o personales (v. g., el pago de impuestos o la realización de trabajos en pro de la comunidad). El régimen de la responsabilidad es de configuración legal, por lo que corresponde al legislador concretarlo («en los términos establecidos por la ley», dice el art. 106.2 CE). Por su parte, la LPAC enumera, entre los derechos de las personas en sus relaciones con las Administraciones, el de exigir las responsabilidades de estas y sus autoridades «cuando así corresponda legalmente 14. Desde la perspectiva competencial, la legislación básica en la materia la adopta el Estado (art. 149.1.18 CE). Esto tiene su reflejo en la LRJSP y LPAC. De lo anterior se deriva que se esté ante un sistema unitario debido a que protege a todos los ciudadanos por igual. Ley 40/2015 RJSP > Art. 32 al 37 los principios y régimen jurídico de RP de la ApP
La expropiación La responsabilidad Privación singular de bienes patrimoniales Dejar indemne Indemnización corresponde al bien privado Importe de daños y perjuicios imputables Clásicas adminis territoriales Todos los entes del SP La responsabilidad del Estado por infracción del Derecho de la UE queda sujeta a las condiciones que ha establecido este ordenamiento jurídico (esencialmente el TJUE) y las que añade la LRJSP, que se examinan más ade lante, y otras desarrolladas por el legislador del Estado con fundamento en la estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.
3. Requisitos y características de la responsabilidad patrimonial: 3.1- Los particulares: LRJSP (art 32): " Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, salvo en los casos de fuerza mayor o de daños que el particular tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la ley». La expresión particulares no se refiere sólo a las personas privadas, físicas o jurídicas. Abarca también a las Administraciones Públicas. Puede haber Administraciones que resulten lesionadas por otras y, por tanto, tengan derecho a ser indemnizadas Igualmente se incluye en el concepto de particulares al funcionario", y a los herederos de la persona lesionada o a aquellos que conviven con ella (en caso de fallecimiento), exista o no una relación matrimonial.
A quien se imputa el daño, elementos subjetivos.
3.2- La administración: La LRJSP habla de «a ser indemnizados por las Administraciones Públicas»en el Art. 32.1 , pero no del «sector público», que es una noción más amplia". Según la LRISP, el concepto de Administración Pública» se reserva a
- la Administración General del Estado ,
- las Administraciones de las Comunidades Autónomas ,
- las Entidades que integran la Administración Local , 4. las Diputaciones Forales ", así como los 5. organismos públicos (v. g., organismos autónomos) y (v g, consorcios u organismos públicos). 6. Los Entes corporativos (v. g., colegios profesionales) quedan también sujetos, en la medida en que ejerzan potestades administrativas. Más dudas pueden ofrecer las universidades públicas (excluidas de la noción de Administración en la LRJSP), ya que estas se rigen por su normativa específica y sólo supletoriamente por la LRJSP
3.3- Entidades de Derecho privado: En el contexto de la responsabilidad patrimonial, la LRJSP lleva a cabo una modificación de importancia al establecer que, cuando las Administraciones Públicas actúen , «directamente o a través de una entidad de Derecho privado, en relaciones de esta naturaleza, su responsabilidad se exigirá de conformidad con lo previsto en las normas de la LRJSP sobre esta materia. Esto es así, incluso cuando concurra con sujetos de Derecho privado o la responsabilidad se exija directamente a la entidad de Derecho privado a través de la cual actúe la Administración o a la entidad que cubra su responsabilidad". Esta norma plantea una serie de consideraciones. b) La previsión de la LRJSP es aplicable a todas las Entidades de Derecho privado, ya sean sociedades mercantiles de titularidad pública (que no son en sentido estricto Administración, aunque obviamente pertenezcan al sector públicos), o las fundaciones públicas. Por tanto, no se limita al caso en el que una sociedad mercantil ejerza potestades administrativas, tal y como se señala en el art. 2.2.b) LRJSP. c) La LRJSP no aclara debidamente qué significa actuar a través de una entidad de Derecho privado». En principio, hay que entender que la Administración correspondiente cuenta el control necesario en la Entidad de que se trate para tomar las decisiones que haya dado lugar a un daño antijurídico. Puesto que los principios de la responsabilidad son de aplicación, también hay que entender que lo son los requisitos procedimentales de la LPAC. Esto plantea la necesidad de que se determine, entre otros aspectos, qué órgano dentro de la Entidad de Derecho público es el encargado de resolver las reclamaciones que se puedan presentar directamente ante ella, quién instruye el procedimiento, cómo se articula la solicitud de dictamen del órgano consultivo o qué recursos caben contra la decisión que se adopte. Hay que tener en cuenta a este respecto que la LPAC señala que la resolución administrativa de los procedimientos de responsabilidad patrimonial, cualquiera que fuese el tipo de relación, pública o privada, de que derive», pone fin a la vía administrativa Concesionarios y contratistas En determinados supuestos no se puede imputar la responsabilidad a la Administración, como sucede con los profesionales que llevan a cabo funciones públicas (v. g., un notario) o en el caso de concesionarios y contratistas. En este segundo caso, la Administración responde solo
- si da órdenes que aquellos deban cumplir y, en consecuencia, se produce la lesión antijurídica.
- Igualmente, esta responde por los daños ocasionados a terceros a consecuencia de los vicios de un proyecto elaborado por ella misma. Sin embargo, si quien elabora el proyecto es el propio contratista, situación frecuente, debe responder frente a terceros en el supuesto de defectos o insuficiencias técnicas del proyecto.
En el caso de «omisión» puede surgir la responsabilidad cuando se incumplan los deberes de vigilancia (v. g., omisión de funciones de supervisión cuando el ruido procede de una actividad o fuente particular)". Esta situación se ha planteado en el supuesto de determinados establecimientos (centros penitenciarios y sanitarios) en los que la falta de vigilancia ha dado lugar a que un tercero haya ocasionado daños a otro o a sí mismo. Ahora bien, la jurisprudencia ha insistido en el hecho de que no puede exigirse a la Administración, en el ejercicio de sus facultades de supervisión e inspección, una garantía absoluta del adecuado funcionamiento del sistema de que se trate. La mera apelación al ejercicio de las facultades inspectoras no puede constituir título suficiente para la imputación de responsabilidad patrimonial. Esta dependerá de las actuaciones que razonablemente fueran exigibles a la Administración , en función de las circunstancias concurrentes en cada caso, dentro del ejercicio de las facultades legalmente reconocidas para el cumplimiento de sus funciones". La omisión también plantea alguna peculiaridad respecto del nexo causal, como se examina más adelante. La responsabilidad patrimonial puede generarse asimismo en el supuesto de que la Administración (o, en su caso, el legislador) modifique las normas que regulen un determinado sector, alterando de manera sorpresiva las condiciones a las que estén sujetos los operadores económicos, infringiendo con ello el principio de confianza legítima 2.6- Responsabilidad directa y objetiva: Quien responde es la Administración como persona jurídica (o, en su caso, la Entidad del sector público de que se trate). El ciudadano no está obligado a descubrir o demandar a la concreta persona que, dentro de la organización, haya eventualmente ocasionado el daño. Esta circunstancia es esencial en el caso de la Administración, ya que no siempre es posible determinar quién ha podido ser el responsable en un entramado decisorio complejo. La LRJSP señala respecto de la exigencia de responsabilidad de las autoridades y personal al servicio de la Administración que, para hacerla efectiva, los particulares exigirán directamente a la Administración Pública correspondiente las indemnizaciones por los daños y perjuicios causados por las autoridades y personal a su servicio. En el sistema del CC (art. 1902) la responsabilidad extracontractual se asienta en la culpa o negligencia, aunque se haya mitigado por obra de la jurisprudencia, y de determinadas leyes que imponen una responsabilidad objetiva desligada de tal requisito (circulación viaria, caza, legislación nuclear) o la fijación de presunciones. En el caso de la Administración la responsabilidad es objetiva , por tanto independiente de que haya intervenido culpa o negligencia". Lo importante es que el ciudadano no tenga el deber jurídico de soportar el daño ocasionado. Con todo, la jurisprudencia ha establecido algunas precisiones, reconociendo que la Administración no siempre está obligada a obtener un resultado determinado, sino a prestar medios razonablemente exigibles», como sucede en el contexto sanitario. En este sentido se suele afirmar que la obligación del profesional médico es siempre «de medios» (no de resultados. Esta obligación se divide en los siguientes aspectos: ● a) utilizar cuantos medios conozca la ciencia médica y estén a su disposición en el lugar donde se produce el tratamiento, realizando las funciones que las técnicas de la salud aconsejan y emplean como usuales; ● b) informar al paciente del diagnóstico de la enfermedad y del pronóstico, y
● c) continuar el tratamiento al enfermo hasta que pueda ser dado de alta advirtiendo de los riesgos de abandono del tratamiento". 2.7- Daño antijurídico: El daño es antijurídico cuando el ciudadano no tiene el deber jurídico de soportarlo. La cuestión no es, por tanto, que la conducta de la Administración resulte antijurídica (v. g.. ilícita), sino que el ciudadano no tenga un deber jurídico que recaiga en la esfera de sus derechos e intereses (v. g., la agresión con lesiones graves a un docente por parte de sus alumnos)* Por ello, la noción de antijuridicidad se traslada al ciudadano que padece el daño. a) Como ha indicado la jurisprudencia, es el derecho del ciudadano el que marca el ámbito de la pretensión indemnizatoria Sólo si existe una obligación de soportar el daño puede excluirse el derecho al resarcimiento b) Es necesario que no concurran causas de justificación que legitimen el perjuicio material producido por la Administración (como sí sucede con las cargas de carácter general que todos los ciudadanos incluidos en el ámbito de una medida deban soportar. c) Las cargas generales son aquellas consecuencias desfavorables que se imponen de manera uniforme a los ciudadanos en cuanto miembros de la colectividad y que no derivan de una concreta y específica situación o condición que identifique o particularice a alguno de ellos. d) Tampoco concurre antijuridicidad cuando la Administración ejerce facultades de innovación del ordenamiento jurídico o de autoorganización de los servicios públicos, realizando una modificación en la regulación o configuración de un régimen jurídico anterior o reestructurando sus sistemas de gestión, o en el caso de prestaciones sanitarias que se hayan llevado a cabo de acuerdo con la lex artis. El daño debe presentar algunas otras características de importancia: a) Ser efectivo , es decir, se debe materializar. Por tanto, no se incluyen las meras expectativas, pero sí la certeza de su producción, es decir, que se vaya a producir de una manera inexorable. b) Ser evaluable económicamente. Dentro del daño se incluyen tanto los materiales, personales y morales (la pérdida de oportunidades reales para una persona o la angustia y la frustración de la espera de una pronta atención, esto es, el retraso de la prestación de un servicio quirúrgico). La prueba de las ganancias dejadas de o lucro cesante requiere también certidumbre, no pudiendo quedar acreditada la disminución de patrimonio en supuestos inseguros. c) Ser individualizable. Esto implica que el daño ha afectado a un patrimonio jurídico concreto, bien de un individuo o de un grupo de personas. Las cargas se deben imponer de modo singularizado y especial a determinadas personas que actúan en un sector de referencia y en función de una específica circunstancia que en ellas concurra. Como ya se ha indicado, esto implica que no se incluyan aquellas cargas que afecten a un número indeterminado de ciudadanos o que sean cargas u obligaciones o deberes que afectan a la colectividad en su conjunto (v g, el pago de impuestos, o molestias que pueden resultar inherentes a la vida moderna, en principio, ciertos niveles de ruido o contaminación)
que el riesgo derivado de esos factores deba recaer sobre la Administración, salvo que se acredite una actitud omisiva o pasividad injustificada). d) La carga de prueba de la existencia del nexo causal corresponde a quien reclama la indemnización. La acreditación de la ruptura del nexo causal, como causa de exoneración de la responsabilidad de la Administración, corresponde a esta. e) No obstante, hay que tener en cuenta que la jurisprudencia ha aludido a un principio de prueba fácil disponible para la Administración, que impide llevar hasta sus últimas consecuencias la carga de la prueba que pesa sobre el demandante, cuando la Administración demandada habría podido, sin graves dificultades y en cumplimiento del deber de lealtad procesal, aportar los datos necesarios para establecer los hechos controvertidos. Según esta doctrina, no hay que olvidar que en los litigios entre la Administración y los particulares, por su propia naturaleza, es frecuente que la plena determinación de los hechos sólo sea posible si media la colaboración de aquella. Por lo que respecta al nexo causal en el supuesto de omisión», la jurisprudencia ha sostenido que no es suficiente una pura conexión lógica para restablecer la relación de causalidad. Si así fuera, toda lesión acaecida sin que la Administración hubiera hecho nada por evitarla sería imputable a aquella. No obstante, según la jurisprudencia, «el buen sentido indica que a la Administración solo se le puede reprochar no haber intervenido si, dadas las circunstancias del caso concreto, estaba obligada a hacerlos. En conclusión, en el supuesto de comportamiento omisivo no basta que la intervención de la Administración hubiera impedido la lesión, pues esto conduciría a una ampliación irrazonablemente desmesurada» de su responsabilidad patrimonial. Es necesario que haya algún otro dato en virtud del cual quepa objetivamente imputar la lesión a dicho comportamiento omisivo de la Administración, siendo este la existencia de un deber jurídico de actuar. ● Fuerza mayor y caso fortuito: La responsabilidad de la Administración no se produce en los supuestos de fuerza mayor , que es, por cierto, la única causa de exoneración que menciona el art. 106.2 CE. Esta se suele definir como aquel acontecimiento conocido o desconocido, pero que, en definitiva, resulta irresistible (v. g., una ciclogénesis explosiva). Estas características la diferencian de otro supuesto que no es equivalente, a saber, el «caso fortuito». Este se puede definir como un hecho que entraría dentro del actividad administrativa (v.) la funcionamiento del rotura de una del servicio público, de la de abastecimiento de una tubería agua, o la asfixia de una paciente psicótica por sumersión en una bañera o la rotura de un árbol que no se encontraba en perfectas condiciones, o la «caída» de un servidor de la Administración que impida a una persona acceder en plazo a una notificación electrónica). Por el contrario, la fuerza mayor constituye un hecho totalmente exterior que no puede ser controlado por la Administración y que no se encuentra dentro del servicio que esta preste. Esto hace que en tales casos aquella no deba responder. En términos generales, la jurisprudencia ha distinguido entre estas dos categorías señalando que: a) En el caso fortuito hay indeterminación e interioridad. Indeterminación porque la causa productora del daño es desconocida e interioridad del evento en relación con la organización en cuyo seno se produce el daño, por que está directamente conectado al funcionamiento mismo de la organización (v. g., el desprendimiento de
parte de un talud de una carretera es, sin duda, un suceso incierto pero en modo alguno ajeno al funcionamiento del servicio público de vigilancia y mantenimiento de las carreteras) b) En la fuerza mayor, en cambio, hay indeterminación irresistible , aun en el supuesto de que hubiera podido ser prevista, y exterioridad porque la causa productora de la lesión ha de ser ajena al servicio y al riesgo que le es propio Posibles supuestos de fuerza mayor son los incendios causados por electricidad atmosférica, daños por terremotos y maremotos, los que provengan de movimientos de tierras, los destrozos violentos a mano armada y las inundaciones catastróficas producidas como consecuencia del desbordamiento de ríos y arroyos, No obstante, la Administración puede ser responsable en el caso de que no hubiese llevado a cabo la limpieza y dragado de los cauces, cuando la sedimentación progresiva, la acumulación de maleza u otras circunstancias puedan producir desbordamientos peligrosos". ● Daños no previstos en el estado de la ciencia: La LPAC contiene una cláusula por la que no son indemnizables los daños que se deriven de hechos o circunstancias que no se hubiesen podido prever o evitar, según el estado de los conocimientos de la ciencia o tecnología existentes en el momento de la producción de aquellos. Se refieren principalmente a los casos de contagios en el ámbito sanitario etc. ● Relación de causalidad e interferencia de tercero: Como regla general, la actuación de un tercero o del propio lesionado no implica necesariamente la exoneración de la Administración. La única causa mencionada en el art. 106.2 CE es la fuerza mayor. No obstante, la jurisprudencia considera también el comportamiento de la víctima en la producción o el padecimiento del daño o la gravísima negligencia de esta, siempre que estas circunstancias hayan sido determinantes de la existencia de la lesión y de la consiguiente obligación de soportar en todo o en parte Por tanto, la Administración puede quedar exonerada, a pesar de que su responsabilidad patrimonial sea objetiva, cuando es la conducta del perjudicado o de un tercero la única determinante del daño producido, aunque hubiese sido incorrecto el funcionamiento del servicio público. Ahora bien, la actuación ilícita de la víctima no rompe el nexo causal si la actuación administrativa que ocasiona el daño es desproporcionada o ha coadyuvado a la lesión de que se trate (v. g., muerte por disparo de persona que se salta un control policial, avería de un buque por error cometido por el capitán y por la deficiente señalización del puerto, accidente de un avión en la pista de aterrizaje por deficiente señalización junto con un error del piloto, accidente de moto por velocidad inadecuada y mal estado de la carretera). En el caso de concurrencia de actividades de la Administración y del ciudadano lesionado habrá que analizar sus actuaciones para determinar el grado de responsabilidad de cada uno. Puede suceder también que tanto la Administración como un tercero causen daño a otro tercero (v. g., concesionario de minas y Administración competente frente a vecinos afectados por una explotación, empresa de ascensores y Administración inspectora frente a persona lesionada a consecuencia de un fallo en el sistema de frenado). En este supuesto, la doctrina general es que si concurren en la producción del resultado varios factores, causas o conductas, se ha de medir y valorar cada una en su aportación causal y en su entidad respectiva, procediendo a una equitativa moderación y repartimiento del
3- Plazo de prescripción para reclamar y jurisdicción competente: 3.1- Plazo: El derecho a reclamar prescribe al año de producido el hecho o el acto que motive la indemnización o de manifestarse su efecto lesivo. En términos generales, la acción para reclamar (denominada actio nata) comienza cuando se conoce, en sus dimensiones fácticas y jurídicas, el alcance de los perjuicios. En el caso de daños físicos o psíquicos este plazo comienza a computarse desde la curación o desde la determinación del alcance de las secuelas, lo que puede suceder de manera más tardía. A este respecto, la jurisprudencia ha distinguido entre: a) Daños permanentes. El acto generador se agota en un momento concreto aun cuando el resultado lesivo sea inalterable en el tiempo. La salud queda quebrantada de forma irreversible (v. g., pérdida de visión tras intervención, parálisis cerebral de recién nacido). El ejercicio de la acción de responsabilidad ha de efectuarse desde la determinación del alcance de las secuelas, aun cuando en el momento de su ejercicio no se haya recuperado íntegramente la salud, ya que el daño producido resulta previsible en su evolución y en su determinación, y, por tanto, cuantificable. Los tratamientos paliativos no evitan la consideración de daño permanente, b) Daños continuados. Estos se caracterizan porque no existe auténtica curación (se manifiestan día a día) ni la posibilidad de determinación del alcance de las secuelas. Esto es debido a que la propia naturaleza de la enfermedad no permite prever su posible evolución, o porque en su desarrollo se produzcan secuelas imprevistas y no determinadas (hepatitis C; SIDA). En este supuesto, si del hecho originador de la responsabilidad se infieren perjuicios o daños que no pueden ser determinados en su alcance o cuantía en el momento de ocurrir el acontecimiento dañoso, el plazo de prescripción no comienza a computarse sino a partir del momento en que dicha determinación es posible , aceptando igualmente que en aquellas enfermedades excepcionales, de im previsible evolución, el daño pueda ser reclamado, como continuado, en cualquier momento. En otras palabras, el día inicial para el ejercicio de la acción de responsabilidad patrimonial será aquel en que se conozcan definitivamente los efectos del quebranto o aquel en que se objetiven las lesiones con el alcance definitivo de las secuelas En el caso de anulación de actos y disposiciones el plazo es de un año a partir de haberse notificado la resolución administrativa o la sentencia definitiva ". Ha de tenerse en cuenta que la propia Administración puede anular el acto ella misma. Esto sucede en vía de recurso, como por medio de la revisión de oficio que, por cierto, expresamente señala que la Administración podrá, al declarar la nulidad, establecer en la resolución las indemnizaciones que proceda reconocer a los interesados, concurriendo las circunstancias de la responsabilidad patrimonial. Por lo que se refiere a la LJCA, se señala que el demandante, también podrá, aparte de pretender la declaración de no ser conforme a Derecho, la indemnización de daños y perjuicios, cuando pro 3.2- Unidad de jurisdicción:
Se establece un único sistema de responsabilidad patrimonial de las administraciones residenciadas en la JCA. Esta conoce las cuestiones que se susciten en relación con la responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas “cualquiera que sea su naturaleza de la actividad o el tipo de relación de que derive” no pudiendo ser demandadas aquellas por este motivo ante los órdenes jurisdiccionales civil o social. Ahora bien, hay algunos supuestos en los que hay que acudir a vía civil, por un lado cuando el daño derive de la actividad estrictamente privada del funcionario y ajena al servicio público. Por otro lado, cuando los concesionarios y contratistas responden directamente salvo que el daño tenga origen en cláusulas de la administración, si es ocasionado como consecuencia inmediata y directa o si trae causa de vicios del eventual proyecto de obras elaborado por esta. Por lo que respecta a las condenas estas pueden ser: Condenado a la administración y particular responsable, condena solo a la administración y exoneración del particular, exoneración de la administración y condena al particular y por último exoneración de la administración y del particular. 4- Responsabilidad del estado legislador: 4.1- El marco constitucional: El art 106 CE sólo contempla la responsabilidad de la administración no del poder legislativo. Por su parte el art 121 CE regula la del poder judicial. En principio el estado no tendría que reparar daños ocasionados por la actividad del poder legislativo. Sin embargo en el art 9.3 CE se establece el principio de responsabilidad sin limitarlo a la administración o al poder judicial. La responsabilidad de los poderes públicos cumple una triple función de expresar uno de los fundamentos del orden jurídico, servir de fuente inspiradora y criterio orientador, operar en cuanto a fuente supletoria del derecho para los casos de inexistencia o de insuficiencia de regulación legal. En todo caso, hay que aclarar que en los supuestos en los que se declara la responsabilidad del estado legislador, quien finalmente responde es la administración. 4.2- Actos legislativos no expropiatorios: Para comenzar a analizar hay que tener en cuenta que si una ley impone una privación de bienes o derechos en sentido expropiatorio debe prever la correspondiente indemnización porque así lo exige el art 33.3 CE. Los ciudadanos deben ser indemnizados por la administración de toda lesión que sufran si no tienen el deber jurídico de soportar. Aun así el legislador puede imponer un sacrificio no expropiatorio que además el ciudadano no deba soportar sin prever ninguna indemnización. Sin embargo, a pesar de la falta de previsión de indemnización el tribunal supremo ha mantenido que los tribunales pueden indagar la voluntad tácita del legislador para poder así definir si procede declarar la obligación de indemnizar. Esta posición coloca el principio de responsabilidad por encima de lo que lo indica la LRJSP. En tres palabras aun cuando a la ley que se impute la producción de la lesión no sea inconstitucional ni contenga una previsión expresa sobre la indemnización o compensación por los eventuales perjuicios que pudieran derivarse de su aplicación, ello no
5.2- La regulación de la ley orgánica 2/2012 de 27 de abril, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera: Esta establece un principio general de responsabilidad por el que las administracuines que icumplan las oligaciones contenidas en esta ley así como los que provoquen o constrbuyan a producir e incumlimiento de los compromisos asumidos por el estado de acuerdo con la normativa europea o las disposiciones contenidas en tratados o convenios internacionales de los eu esta sea parte, asumirán , en lo que les sea imputable la responsabilidades que de al incumplimienti se ubiesen derivado. Según el real decreto tiene la consideración de sanción la imposición, mediante sentencia, acto o acción ejecutiva de las instituciones de una multa coercitiva, correcciones financieras, minoración de cuantías de las transferencias , cualquier otro acto adoptado por otra institución etc. Esta regulación exige que en su caso haya algún tipo de sanción. 6- Responsabilidad de las autoridades/personal al servicio de las administraciones públicas: 6.1- Responsabilidad patrimonial: Para demandar la responsabilidad patrimonial de la Administración, los particulares han de exigir directamente a esta en el caso de que se derive de daños y perjuicios causados por las autoridades y personal a su servicio En consecuencia, hay posibilidad de dirigirse en vía civil contra este personal por los daños que haya podido ocasionar durante su actividad pública (si en el ámbito penal). Por tanto, el sistema de la LRJSP exige demandar a la persona jurídica Administración, sin necesidad de conocer qué concreta persona a su servicio ha podido ocasionar el daño antijurídico. Ahora bien, cuando la Administración haya indemnizado a los lesionados a) Existe una obligación de exigir la correspondiente responsabilidad.. Por tanto, no se trata de una potestad discrecional b) El tenor de la LRJSP habla de autoridades y personal a su servicio. Es decir, dicha responsabilidad es exigible a toda persona que preste servicios en la Administración, incluyendo los cargos de carácter político. c) Hay que entender que acción de regreso prevista en la LRJSP es de aplicación en el caso de las Entidades de Derecho privado, como se ha indicado anteriormente. d) En el supuesto de órganos colegiados serán responsables aquellos que hayan votado a favor de la medida que haya dado lugar a la lesión indemnizable o, en su caso, aquellos que con su voto impidieron que se produjera el acuerdo que debió adoptarse. Cuando los miembros del órgano voten en contra o se abstengan, quedarán exentos de la responsabilidad que, en su caso, pueda derivarse de los acuerdos e) La Administración debe exigir la responsabilidad solo en el caso de que se haya incurrido en dolo, culpa o negligencia graves , por lo que no cabrá en el caso de simple negligencia. Para la exigencia de responsabilidad, la LRJSP establece algunos criterios para su ponderación:
● el resultado dañoso producido, el grado de culpabilidad, la responsabilidad profesional del personal al servicio de las Administraciones Públicas y su relación con la producción del resultado dañoso. La LRJSP contempla también en el caso de que el personal a su servicio le ocasione un daño a la propia Administración. De ahí que disponga que esta instruirá igualmente procedimiento a las autoridades y demás personal a su servicio por los daños y perjuicios causados en sus bienes o derechos cuando hubiera concurrido dolo, o culpa o negligencia graves 6.2- Responsabilidad penal del personal de la administración: En este caso, como resulta obvio, la única competente es la jurisdicción penal. Por tanto, habrá que acudir ante esta para ventilar la posible responsabilidad criminal del personal al servicio de la Administración. Si se produce la condena puede haber responsabilidad de la Administración, si bien esta será subsidiaria y no directa. A raíz de lo anterior se pueden distinguir varios supuestos:
- Ejercicio de la acción civil en el proceso penal. La pretensión indemnizatoria se debe dirigir simultáneamente contra el funcionario y la Administración. La segunda responde de forma subsidiaria.
- Ejercicio separado de la acción civil respecto de la acción penal. En este caso la LRJSP dispone que la exigencia de responsabilidad penal no suspende los procedimientos de reconocimiento de responsabilidad patrimonial que se instruyan, salvo en el caso de que el orden jurisdiccional penal tenga que determinar los hechos 131 Tal determinación vincula a la Administración y a la JCA. El proceso penal tiene eficacia interruptiva del plazo de prescripción (administrativo) de un año con carácter general 7- Procedimiento en materia de responsabilidad en la LPAC: 7.1- Norma aplicable y órganos competentes: El procedimiento en materia de responsabilidad patrimonial de la administración esta en la LPAC. En la AGE los procedimientos se resuelven por el ministro respectivo o el consejo de ministros. Sino serán órganos competentes de las CCAA, entidades etc. 7.2- plazo e inicio de procedimiento: En principio es de seis meses a menos que se inicie un procedimiento simplificado de treinta días. Puede iniciarse de oficio ( notificar a las partes lesionadas con un plazo de siete días para alegar, aportar documentos etc) o por parte de interesado (solicitud debe especificar las lesiones, pruebas , relación de causalidad etc). 7.3- Informes preceptivos: Es preceptivo solicitar un informe por ser ordinario y simplificado al servicio que haya lesionado. Después del tiempo de audiencia debe remitirse al órgano competente para
solo tiene un efecto preventivo indirecto. Entre las medidas de gravamen distintas de las sanciones se pueden citar:
- Coacción administrativa: Supone una reacción frente a determinadas situaciones apremiantes contrarias al orden general poniéndo fin a una situación contraria a la norma de que se trate (retirada de productos peligrosos).
- La revocación de una autorización por incumplimiento de las condiciones añadidas de las mismas: Este no tiene necesariamente un carácter sancionador simplemente si se incumplen las condiciones el interesado deja de beneficiarse de las ventajas que implica la autorización como título habilitante para llevar a cabo una actividad.
- La devolución de una ayuda pública declarada ilegal
- La extinción de una concesión sobre un bien público o sobre un servicio
- La actuación de la administración encaminada a la recuperación del dominio público.
- La expropiación por incumplimiento de la función social de la propiedad
- Las cláusulas penales que se puedan establecer y ejecutar respecto de los contratistas o la prohibición de contratar con la administración por no encontrarse una persona al corriente de los pagos a la seguridad social.
- Los recargos fiscales que se derivan del impago de los tributos. Ahora bien, si el recargo se aplica en supuestos en los que ha existido una infracción de una ley, aquel desempeña una función de castigo y puede justificarse constitucionalmente como sanción.
- La reposición o restitución de la realidad dañada. Son medias que acompañan a la sanción y que no implican bis in idem.
- Las medidas compensatorias a adoptar en el caso de proyectos que puedan ocasionar daños a la biodiversidad
- Las indemnizaciones que se tengan que pagar a una administración al ser medidas de restauración o compensación de daño causado
- La devolución de personas extranjeras
- Las multas coercitivas que son medios de ejecución forzosa de actos administrativos, acumulables, independientes de las sanciones y compatibles con ellas
- La decisión de la comisión de propiedad intelectual para interrumpir la prestación de un determinado servicio de la sociedad de la información o de un contenido que sea contrario a la propiedad intelectual y que sea accesible a través de correspondientes redes informáticas
- La deducción sobre la nómina de un empleado público por jornada no realizada
- La infracción del art 98 del reglamento de armas 3- Tipo de potestad: Además de formar parte del ius puniendi del estado en su conjunto, tradicionalmente se ha venido manteniendo el carácter discrecional de la misma. La administración cuenta por tanto, con un margen de apreciación a la hora de ejercerla. La potestad sancionadora formaría parte de las políticas que se sigan en los distintos sectores de actuación de la administración. Frente al dogma de que la potestad sancionadora deberá aplicarse sin márgenes de apreciación , una vez constatado el ilícito sancionador, se impondría la realidad de la imposibilidad material de sancionar a todos los eventuales infractores. Este
argumento conecta con uno general sobre la existencia del dogma frente a la realidad de su aplicación. Aun así la anterior posición se encuentra con algunos obstáculos que no son menores. Por una parte la administración puede incurrir en la arbitrariedad de perseguir determinadas infracciones que cometen ciertos ciudadanos pero no otros. Un uso arbitrario de la sanción dejaría de tener carácter preventivo, pasando a depender de circunstancias ajenas a los principios de legalidad y de igualdad , tan importantes en este ámbito y también al principio según el cual las competencias son indeclinables. Por tanto, sostener que la potestad sancionadora es discrecional contradice y erosiona sus pilares básicos y su ejercicio. La naturaleza reglada de la potestad sancionadora precisa de alguna matización respecto de la aplicación de las concretas sanciones. El OJ ofrece a la administración un rango admisible en cuanto a la concreta cuantía en que aquella se puede traducir. El principio de proporcionalidad requiere que la discrecionalidad que se otorga a la administración sancionadora para su concreta aplicación se desarrolle ponderando y sopesando correctamente las específicas circunstancias del caso en cuestión, a fin de lograr la debida adecuación entre los hechos imputados y la responsabilidad exigida. Toda sanción debe determinarse en congruencia directa con la entidad de la infracción cometida y las particularidades fácticas y objetivas del supuesto sancionado. Por tanto la administración cuenta necesariamente con un margen de apreciación que impide hablar de mero automatismo a la hora de calcular la sanción. 4- Aplicación del marco normativo del derecho administrativo sancionador: 4.1- Aspectos generales: Los principios de la potestad sancionadora aparecen recogidos en la LRJSP. El procedimiento sancionador se ha integrado en la LPAC como especialidad del procedimiento administrativo común. Los principios de la LRJSP son de aplicación general, incluyendo la potestad disciplinaria respecto del personal al servicio de las Administraciones, cualquiera que sea la naturaleza jurídica de la relación de empleos. Sin embargo, no lo son respecto de quienes estén vinculados a aquellas por relaciones reguladas por la legislación de contratos del sector público". Asimismo, se rigen por su normativa específica los procedimientos sancionadores en materia tributaria y aduanera, en el orden social, en materia de tráfico y seguridad vial y extranjería. Aparte de lo que señalan la LRJSP y la LPAC, el Estado puede, de acuerdo con sus competencias, establecer en algunos sectores el marco jurídico completo de la materia de que se trate, aunque no lo ejecute él mismo. Esto sucede en determinados supuestos. En estas materias puede establecer un procedimiento sancionador específico para ello. En la medida en que el Estado tiene competencias de carácter básico en distintos sectores, puede establecer el correspondiente cuadro de infracciones y sanciones que deberá ser respetado por las Comunidades Autónomas o, en su caso, por los Entes Locales.
