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ADMINISTRATIVO MUAPA. ASESORÍA EN DERECHO ADMINISTRATIVO Y PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
TEMA 1. EL ACTO Y EL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO
Abreviaturas de las leyes básicas:
LPAC : Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común. LJCA : Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa. LRJSP : Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.
1. CONCEPTO DE ACTO ADMINISTRATIVO
La Administración es un poder público, dotado de prerrogativas exorbitantes, pero que actúa sometido al principio de legalidad, lo que supone que toda su actuación ha de ser conforme “a la ley y al Derecho” (art. 103.1 de la Constitución). En un Estado de Derecho, no importa sólo lo que hace la Administración sino cómo lo hace. Como sabemos, el Gobierno, junto con la Administración, tiene la potestad de dictar normas jurídicas, los reglamentos (que reciben distintas denominaciones: reales decretos, órdenes ministeriales, ordenanzas , etc.), lo que supone una quiebra del principio de separación de poderes y, por ello, en cuanto no emanan de los representantes libremente elegidos por los ciudadanos, están jerárquicamente subordinados a las leyes. Pero además de aprobar reglamentos, que son normas jurídicas, la Administración actúa y para actuar debe siempre seguir un procedimiento y adoptar una decisión, que es lo que denominamos “acto administrativo”. Se trata de los actos que dictan las distintas Administraciones Públicas (estatal, autonómicas, locales, organismos públicos, autoridades administrativas independientes) en el ejercicio de las competencias que tienen atribuidas. Estos actos administrativos reciben distintas denominaciones ( resoluciones, acuerdos, decisiones… ), pero se utiliza el término “acto administrativo” para comprenderlas a todas, del mismo modo que se utiliza la expresión “reglamento” para comprender a todas las normas jurídicas que dicta el Gobierno, aunque muy pocas de ellas reciben esta denominación. Estos actos administrativos tienen un contenido muy variado. Así, nada tiene que ver el acto administrativo por el que la Dirección General de Tráfico o el Ayuntamiento nos pone una multa, con el nombramiento de un funcionario, el otorgamiento de una beca o de una subvención, la emisión de un dictamen por el Consejo de Estado, o la expropiación de un terreno. Es decir: dado que las
ADMINISTRATIVO MUAPA. ASESORÍA EN DERECHO ADMINISTRATIVO Y PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO formas de actuación administrativa son muy variadas, ello tiene como consecuencia que los actos por los que resuelven sean también muy distintos unos de los otros. A pesar de la importancia del acto administrativo, en las leyes administrativas no está definido. Su concepto nos lo ofrecen los profesores, esto es, la doctrina, y la doctrina española actual acepta de forma mayoritaria la noción de acto administrativo formulada por el profesor italiano Guido ZANOBINI, que define al acto administrativo como “ una declaración de voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo realizada por la Administración Pública en el ejercicio de una potestad administrativa distinta de la potestad reglamentaria ”.
2. CARACTERÍSTICAS DEL ACTO
ADMINISTRATIVO
Se deducen de los preceptos legales que regulan la actuación de la Administración.
- Es un acto jurídico, esto es, que tiene efectos jurídicos , efectos en el mundo del Derecho, por lo que no pueden considerarse como tales las actuaciones que carezcan de esta cualidad. Nuestros actos, los de los particulares, normalmente no son actos jurídicos , porque carecen de efectos en el mundo del Derecho (estudiamos, salimos con amigos, hacemos las distintas actividades de la vida…), aunque algunos sí pueden tenerlo : por ejemplo, cuando otorgamos una donación o hacemos testamento cumpliendo las formalidades que exige el derecho. Por otro lado, si infringimos las normas, también nuestra actuación puede tener trascendencia, porque nos impongan una sanción administrativa o una pena, pero en ese caso el acto jurídico no es nuestro sino de la Administración o del Tribunal que nos sanciona. En cambio, la Administración normalmente actúa por medio de actos jurídicos, pues es un poder público y está encargada de ejecutar las leyes. Pero también realiza actuaciones materiales que no son actos jurídicos porque no tienen efectos en el mundo del derecho. Por ejemplo, cuando los operarios del Ayuntamiento arreglan una zanja o cuando la policía municipal cierra una calle, todos ellos en cumplimiento de una orden de una autoridad municipal. En estos casos, el acto con efectos jurídicos es la orden que da la autoridad municipal, pero la obra o el cierre de la calle que llevan a cabo los policías en cumplimiento de su
ADMINISTRATIVO MUAPA. ASESORÍA EN DERECHO ADMINISTRATIVO Y PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO hay excepciones (p. ej., la convocatoria de unas oposiciones es un acto administrativo, aunque se dirija a muchas personas a priori indeterminadas y, de modo contrario, puede haber normas reglamentarias que tenga como destinatarios a una o varias empresas). Por ello, el criterio de distinción que se utiliza es que el reglamento, como norma que es, se mantiene en el ordenamiento jurídico mientras no es anulado o derogado (tiene carácter “no consuntivo”, no se consume con su aplicación), a diferencia del acto administrativo, que se limita a aplicar una norma (ley o reglamento) y que en cuanto la aplica deja de producir efectos. Los reglamentos, como son normas jurídicas, se estudian en el tema de las fuentes del derecho y no en éste, dedicado a los actos administrativos.
- El acto administrativo está siempre sometido al derecho administrativo. Es verdad que la Administración puede actuar sometida al derecho privado (cuando suscribe un contrato privado –p.ej., de arrendamiento de un inmueble- o contrata a un empleado laboral), pero entonces no estamos ante un acto administrativo y la mejor prueba de ello es que su control corresponde a la jurisdicción civil o laboral y no a la contencioso-administrativa.
- Para dictar un acto administrativo es necesario por regla general seguir un procedimiento administrativo previo. Aunque los hay, son muy pocos los actos que la Administración dicta directamente (por ejemplo, la compulsa de un documento), lo normal es que tenga que seguir una serie de trámites. A ello dedicaremos el último apartado de este tema. Cuando una Administración dicta una resolución sin seguir para nada el procedimiento previsto en las normas, se dice que estamos ante una “ vía de hecho ” y hay un recurso especial para recurrir ante los Tribunales (el llamado “recurso contra la vía de hecho”, que es más rápido que el normal).
3. CARÁCTER RECURRIBLE DEL ACTO
ADMINISTRATIVO
Una característica fundamental de los actos administrativos, que merece un apartado, es el hecho de que son recurribles ante los Tribunales y, en concreto, ante los tribunales de la jurisdicción contencioso-administrativa. Ello es necesario para cumplir con lo preceptuado por la Constitución, cuando garantiza el derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24) y establece además
ADMINISTRATIVO MUAPA. ASESORÍA EN DERECHO ADMINISTRATIVO Y PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO que “los tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican” (art. 106.1). Precisamente, la jurisdicción contencioso administrativa se ha creado para resolver los recursos contra los actos administrativos y contra los reglamentos. Se necesita una jurisdicción especial y hay unos jueces especialistas en esta materia por las especialidades de la actividad de la administración, que actúa ejerciendo unas potestades de las que los particulares carecen, y que está asimismo afectada por unos límites que no se nos aplican en nuestra actividad privada. Si no se dieran estas especialidades, podría demandarse a la Administración ante la jurisdicción civil como si fuera otro particular. Conviene recordar, aunque este tema trate de los actos administrativos, que también los reglamentos de la Administración son recurribles ante la Jurisdicción contencioso-administrativa y en ello se diferencian de las leyes, que sólo pueden recurrirse ante el Tribunal Constitucional (y no por todo el mundo, sólo por quienes están legitimados -defensor del Pueblo, presidente del Gobierno, cincuenta diputados o cincuenta senadores, entre otros-, y por los tribunales cuando plantean una cuestión de inconstitucionalidad). Pero, en relación al carácter recurrible de los actos administrativos hay que hacer dos precisiones: a) Muchas veces, como veremos, antes de recurrir un acto administrativo ante la Jurisdicción contencioso-administrativa es obligatorio recurrir primero frente a la propia Administración, lo que se denomina “ agotar la vía administrativa previa ”. Los recursos que se interponen ante la propia Administración son los llamados recursos administrativos que repasaremos en el Máster. b) Si hacemos una solicitud y la Administración no nos contesta, estamos ante lo que se llama un acto dictado por silencio o “acto presunto” y estos actos también pueden recurrirse. Sobre ello vamos a volver más adelante. c) Únicamente son recurribles en vía administrativa y ante la Jurisdicción contencioso-administrativa los actos definitivos , que resuelven el procedimiento, y determinados actos de trámite especialmente cualificados. No se permite que se estén recurriendo los actos de trámite porque entonces muchas veces los procedimientos no terminarían nunca. Por eso, los actos de trámite únicamente son recurribles en situaciones en que afecten de un modo muy grave al administrado, que se producen cuando se den alguna de las siguientes condiciones (así lo dice el art. 112
ADMINISTRATIVO MUAPA. ASESORÍA EN DERECHO ADMINISTRATIVO Y PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO aspirantes a un concurso-oposición, la solicitud de un informe o el otorgamiento o denegación de una prueba que se solicita en el curso de un procedimiento. Los actos definitivos son siempre recurribles en tanto que los de trámite solo pueden ser objeto de impugnación independiente en los supuestos de actos de trámite cualificados ya expuestos (art. 25 LJCA y 112 LPAC). Si consideramos que un acto de trámite es contrario a Derecho, podremos invocar las razones en el recurso que interpongamos contra la resolución final. Esta regla trata de evitar que las reclamaciones de los interesados interfieran en el curso del procedimiento, paralizándolo con impugnaciones poco fundamentadas o dirigidas a combatir aspectos no sustanciales. B) Actos firmes ¿Pueden recurrirse todos los actos definitivos? No, puede ocurrir que se nos haya pasado el plazo para recurrir la resolución de la Administración o que la hayamos recurrido y hayamos perdido, esto es, los tribunales han confirmado que era conforme a derecho. Estos actos no pueden recurrirse y se llaman “actos firmes”. Son firmes, por tanto, los actos que ya no pueden recurrirse sea porque (i) ha pasado el plazo o (ii) porque se han recurrido hasta agotar todos los recursos y estos recursos han sido desestimados, es decir los tribunales han confirmado que el acto se ajusta a derecho. C) En función de su contenido: actos favorables y actos de gravamen. Los actos favorables son aquellos que enriquecen o amplían el patrimonio o la esfera de libertad de un ciudadano. Por ejemplo, la concesión de una beca o de una subvención, el otorgamiento de una licencia o autorización etc. No necesariamente tienen que tener efectos económicos, pueden ser, por ejemplo, puramente honoríficos, como el otorgamiento de una condecoración. Estos actos favorables se llaman en derecho administrativo actos declarativos de derechos. En cambio, son actos desfavorables o de gravamen los que restringen el patrimonio jurídico del administrado porque le imponen una obligación o una carga o porque le limitan o privan de un derecho o facultad que hasta entonces tenía. Aquí entrarían, entre otros, la imposición de una multa, la imposición de un tributo, la expropiación de un terreno, la orden de cierre de un local o la orden de derribo de un edificio en ruina. Se habla también, en estos casos, de actos que limitan derechos subjetivos.
ADMINISTRATIVO MUAPA. ASESORÍA EN DERECHO ADMINISTRATIVO Y PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO La distinción entre ambos tipos de actos tiene consecuencias importantes en su régimen jurídico. De un modo muy simple, puede decirse que mientras los actos de gravamen son difíciles de adoptar, pero fáciles de suprimir, los actos favorables son fáciles de adoptar por la Administración, pero difíciles de suprimir, en ambos casos con el fin de garantizar los derechos legítimos de los administrados. Las diferencias son: a) Los actos de gravamen, cuando afectan a algún derecho o libertad fundamental (del capítulo II del Título I de la CE) , deben legitimarse en una norma con rango de ley. Como establece el art. 53.2 de la Constitución solo la ley podrá regular el ejercicio de los derechos y libertades fundamentales, respetando siempre su contenido esencial. En particular, cualquier acto restrictivo del derecho de propiedad debe tener un fundamento en una norma con rango de ley, aunque luego esta sea desarrollada por un reglamento. Esta reserva resulta especialmente reforzada en materia de tributos y de sanciones administrativas (en este caso por exigencia del principio de legalidad sancionadora del art. 25 CE), tal como lo reconoce la LPAC (art. 128). Por tanto, dado que estos derechos y libertades deben ser regulads por ley (sin perjuicio de que se admita una labor de desarrollo o complemento del Reglamento, cualquier acto de gravamen que afecte a un derecho o libertad tendrá que encontrar una apoyatura legal expresa. b) Además, los actos de gravamen deben ser motivados de manera expresa por la Administración , es decir la Administración tiene que decirnos las razones por las que nos impone una multa o nos deniega una licencia que le habíamos pedido. Esta motivación es muy importante, porque nos permite conocer las razones y así recurrir contra ellas si no estamos de acuerdo. Así lo exige el art. 35.1.a) de la LPAC: “Serán motivados, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho: a) Los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos”. Sobre la motivación volveremos a continuación, al explicar los elementos del acto administrativo. c) En tercer lugar, para imponer un acto de gravamen o restrictivo de derechos es necesaria la audiencia del administrado. En algunos casos, como las sanciones, la omisión del trámite de audiencia se
ADMINISTRATIVO MUAPA. ASESORÍA EN DERECHO ADMINISTRATIVO Y PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO (…) El personal al servicio de las Administraciones Públicas que tenga a su cargo el despacho de los asuntos, así como los titulares de los órganos administrativos competentes para instruir y resolver son directamente responsables, en el ámbito de sus competencias del cumplimiento de la obligación legal de dictar resolución expresa en plazo. El incumplimiento de dicha obligación dará lugar a la exigencia de responsabilidad disciplinaria, sin perjuicio de la que hubiere lugar de acuerdo con la normativa aplicable”. Sin embargo, esta última posibilidad de que se exija responsabilidad disciplinaria por no haber resuelto a tiempo es muy poco aplicada en la práctica. En un artículo sobre el silencio administrativo, el magistrado Luis Alfredo Diego Díez relata lo siguiente: “Personalmente no conozco ni un solo caso en que la Administración, sea cual fuere, haya abierto motu proprio expediente disciplinario contra el funcionario o contra el titular del órgano administrativo moroso en resolver. Eso sí, tuve ocasión de enjuiciar, con resultado estimatorio de la demanda, un caso en el que el afectado por el silencio de la Administración local solicitó de ésta que incoase el procedimiento correspondiente para depurar las eventuales responsabilidades disciplinarias en que hubieran podido incurrir el funcionario o la autoridad que no dio cumplida respuesta en plazo. Como era de esperar, el Ayuntamiento volvió a guardar silencio y el afectado tuvo las agallas de acudir a la jurisdicción contenciosa para que se condenase a la Administración a incoar el correspondiente expediente disciplinario y así se estimó, con independencia, claro está, del resultado final del mismo. Sentencia de 20/01/2006, del juzgado de lo contencioso-administrativo número 7 de Sevilla (procedimiento ordinario 240/2005)”. Artículo completo accesible en: http://www.latoga.es/detallearticulo.asp? id=200208232339&nro=167&nom=Enero/Febrero% Los actos expresos de la Administración son, además, por regla general, escritos y ahora se exige que se produzcan por medios electrónicos (aunque no todos los administrados están obligados a utilizar medios electrónicos; sobre ello volveremos más adelante). El art. 36 de la LPAC dice así que
ADMINISTRATIVO MUAPA. ASESORÍA EN DERECHO ADMINISTRATIVO Y PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO “ los actos administrativos se producirán por escrito a través de medios electrónicos a menos que su naturaleza exija o permita otra forma más adecuada de expresión o constancia ”. La importancia de que los actos de la Administración consten por escrito radica en que sólo así podrá formarse lo que se conoce como “ expediente administrativo”, que es el conjunto de documentos administrativos en los que se reflejan los trámites y consultas administrativas que conforman el procedimiento que da lugar a una resolución. Esto es importante, porque este expediente es el que permite su control por los tribunales en caso de que la resolución sea recurrida. Debido a la creciente informatización de los procedimientos, ya es normal que este expediente administrativo esté escaneado. b) Actos presuntos o por silencio administrativo Se producen en aquellos supuestos en los que solicitamos algo a la Administración y, a pesar de tener la obligación de resolver de manera expresa, no lo hace en el plazo establecido por la ley, por lo que el ordenamiento le atribuye un valor, ya sea desestimatorio de la solicitud (se entiende que se la deniega: “el que calla, no dice nada”), o ya sea estimatorio (se entiende que se la otorga: “quien calla, otorga”). Se habla en estos casos de actos presuntos , y su significado es distinto según sean actos presuntos positivos (se entiende otorgado lo solicitado), o negativos (se entiende denegado). Ya hemos visto que la LPAC (art. 21) establece la obligación de resolver de forma expresa. Este precepto también dice cuál es el plazo máximo en el que tiene que resolver los procedimientos que inicia a instancia o solicitud nuestra: “El plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa será el fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento. Este plazo no podrá exceder de seis meses salvo que una norma con rango de Ley establezca uno mayor o así venga previsto en el derecho de la Unión Europea. Cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen el plazo máximo, éste será de tres meses ”. Este plazo se computa: (i) En los procedimientos iniciados de oficio, desde la fecha de iniciación.
ADMINISTRATIVO MUAPA. ASESORÍA EN DERECHO ADMINISTRATIVO Y PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO siguiendo los procedimientos para la revisión de los actos declarativos de derechos de los arts. 106 y ss. LPAC. El art. 24 precisa aún más la importancia que tiene el silencio positivo y nos señala la forma de probarlo: “En los casos de estimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior a la producción del acto sólo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo. (…) Los actos administrativos producidos por silencio administrativo se podrán hacer valer tanto ante la Administración como ante cualquier persona física o jurídica, pública o privada. Los mismos producen efectos desde el vencimiento del plazo máximo en el que debe dictarse y notificarse la resolución expresa sin que la misma se haya producido, y su existencia puede ser acreditada por cualquier medio de prueba admitido en Derecho, incluido el certificado acreditativo del silencio producido ”. Podemos, por tanto, solicitar a la Administración un certificado de que se ha producido el silencio positivo, pero si no nos lo emite no importa porque se admite cualquier medio de prueba, como es, en particular, la copia del escrito que presentamos en la que constará el día de la presentación (ya sea por el sello que ponga la Administración o ya sea porque conste en la solicitud electrónica). B) El silencio negativo no equivale, en cambio, a un acto denegatorio, no tiene la misma fuerza, pues lo único que permite es que podamos recurrir, se dice que es una ficción jurídica para posibilitar el recurso contra el acto. Sólo se permite que se produzca silencio negativo cuando lo establezca una norma con rango de ley o norma de derecho de la Unión Europea. El propio art. 24 de la LRJAP contempla algunos supuestos, los más frecuentes, en que el silencio de la Administración tiene carácter negativo. Dice así: El silencio tendrá efecto desestimatorio en aquellos actos “cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público, impliquen el ejercicio de actividades que puedan dañar el medio ambiente y en los procedimientos de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas”. También dice que tendrá carácter negativo el silencio cuando la Administración resuelva recursos en vía administrativa.
ADMINISTRATIVO MUAPA. ASESORÍA EN DERECHO ADMINISTRATIVO Y PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO En estos casos, y en otros previstos por leyes especiales, una vez que se supera el plazo máximo para resolver entendemos que nos han desestimado el recurso o la petición por lo que podemos recurrir. Sin embargo, la LPAC dice, a diferencia de lo que hemos visto en el silencio positivo, que “la resolución expresa posterior al vencimiento del plazo se adoptará por la Administración sin vinculación alguna al sentido del silencio ”. Es decir, la Administración puede darnos lo que nos había denegado por silencio negativo. ¿Qué pasa entonces si ya habíamos recurrido ante los Tribunales? Pues simplemente, que si nos da lo que pedimos o nos estima el recurso, desistimos del recurso. Si únicamente nos da parcialmente lo que solicitamos, podemos seguir con el recurso por la parte que no nos lo ha otorgado.
B) Procedimientos iniciados de oficio. En ellos:
- Si la Administración no resuelve y el contenido del acto fuera favorable para el interesado, se entiende desestimado (art. 25 LPAC).
- Pero si fuera desfavorable y la Administración no resuelve, se produce la caducidad en beneficio del administrado. Dice así la ley: “ En los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen , se producirá la caducidad ” (art. 25). Así, por ejemplo, si el Ayuntamiento tiene seis meses para resolver un procedimiento sancionador y no lo hace en plazo, alegaremos que el procedimiento había caducado y tendrá que archivar el expediente, no podrá por tanto sancionarnos. Lo mismo sucederá en un procedimiento expropiatorio, en la declaración de caducidad de una concesión o en cualquier otro tipo de resolución desfavorable. Sin embargo, aunque la caducidad de los procedimientos sancionadores o de gravamen obliga a la Administración a declararlo caducado y a archivar el expediente, puede volver a abrirlo si aún no ha prescrito el plazo para ejercitar la acción (p.ej., si aún no ha prescrito la infracción administrativa), según lo previsto en el art. 95.3 LPAC: “La caducidad no producirá por sí sola la prescripción de las acciones del particular o de la Administración, pero los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción. En los casos en los que sea posible la iniciación de un nuevo procedimiento por no haberse producido la prescripción, podrán incorporarse a éste los actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse producido la caducidad. En todo caso, en
ADMINISTRATIVO MUAPA. ASESORÍA EN DERECHO ADMINISTRATIVO Y PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO procedimiento establecido”. La falta de competencia manifiesta (grave) del órgano que emite el acto es una causa de nulidad de pleno derecho (art. 47 LPAC). Además, si se trata de un órgano colegiado, éste debe reunir los requisitos que establecen las normas sobre su composición y la formación de su voluntad. 6.2. Elementos objetivos También según el art. 34 LPAC, “ el contenido de los actos se ajustará a lo dispuesto por el ordenamiento jurídico ”. Esto no quiere decir que la actuación de la Administración esté estrictamente vinculada a la ley, pues ésta no siempre predetermina por entero su contenido. En efecto, en la mayoría de los casos el acto administrativo contiene elementos discrecionales mediante los cuales los responsables de la Administración tienen un margen de decisión. Se dice, en estos casos, que el acto administrativo contiene elementos discrecionales (p.ej., un Ayuntamiento puede decidir si presta un servicio público de forma directa, con sus propios medios, o mediante concesionario). Existen otros actos, en cambio, que son reglados , en los cuales la Administración debe limitarse a comprobar la subsunción de unos hechos en el presupuesto fáctico de la norma y a aplicar la consecuencia jurídica en ella prevista (p.ej., expedir el carnet de conducir a quien ha aprobado los exámenes, otorgar una licencia de obra a quien cumple todos los requisitos necesarios). El contenido del acto debe ser además determinado y adecuado a sus fines, como precisa el art. 34. Cuando un acto tiene un contenido imposible , ya sea porque no se entienda o ya sea porque su ejecución es materialmente imposible, incurre en una causa de nulidad de pleno derecho del art. 47 LPAC. Cuando el acto no se ajusta a los fines que marca la ley para su adopción, la Administración puede incurrir en un vicio de desviación de poder, que determina que el acto sea anulable. Sobre ello volveremos al exponer las causas de nulidad de la actuación administrativa. 6.3. Elementos formales a) La forma o manifestación de los actos Como hemos visto, la LPAC (art. 36) dice que los actos administrativos se dictarán, por regla general, por escrito y añade “ a través de medios electrónicos ”. Esto último, sin embargo, no siempre será así, pues no todos los ciudadanos estamos obligados a relacionarnos electrónicamente con la Administración, solo los que enuncia el art. 14 LPAC y otros sujetos cuando así se prevea reglamentariamente; sobre ello volveremos más adelante. También se permite en algunos casos que los actos no sean escritos , cuando la naturaleza de la actuación lo exija o permita esta forma de manifestación.
ADMINISTRATIVO MUAPA. ASESORÍA EN DERECHO ADMINISTRATIVO Y PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Este tipo de actos abundan en el ámbito de la policía de seguridad pues, como señala la doctrina, el mundo de la policía en la calle es el mundo de las órdenes verbales, de la intimación, de los hechos. Se trata, sin embargo, de actos administrativos. Por ejemplo, la orden verbal o mediante señales (toque de silbato) de la policía disolviendo una manifestación u ordenando el desalojo de una universidad. Del mismo modo, en la ordenación del tráfico se utilizan mucho los actos por señales. Se trata de actos que exigen esta forma de manifestación por su inmediatez y por la necesidad de que sean cumplidos de inmediato y hay que señalar que el Tribunal Supremo ha aceptado algún recurso contra este tipo de actos. Así, por ejemplo, la STS de 28 de mayo de 2001 declaró contrario a derecho y anuló el acto administrativo de un Ayuntamiento consistente en la colocación de una señal de tráfico que limitaba el paso de los vehículos de más de cinco toneladas por un camino del pueblo, alegando la conservación de la vía. El Tribunal Supremo consideró que era una medida desproporcionada y ordenó al ayuntamiento retirar la señal. Además, el propio art. 36 prevé el supuesto, nada infrecuente, de que los órganos administrativos, normalmente los superiores y directivos, ejerzan su competencia verbalmente, disponiendo que en estos casos “la constancia escrita del acto, cuando sea necesaria, se efectuará y firmará por el titular del órgano inferior o funcionario que la reciba oralmente, expresando en la comunicación del mismo la autoridad de la que procede”. Dice “cuando sea necesaria” porque, obviamente, en múltiples ocasiones no lo será, al tratarse de las comunicaciones internas entre los empleados públicos. b) La motivación Es un elemento formal importante cuando se requiere. Ya hemos hecho referencia a él en relación a los actos de desfavorables o de gravamen, que siempre deben estar motivados. La motivación es una exigencia del principio de transparencia de la Administración, pero además tiene por finalidad permitir conocer las razones de una decisión para poder contrastarlos jurídicamente y, en su caso, recurrirla. Por ello, la falta de motivación de un acto puede causar indefensión al administrado y ser, por ello, causa de nulidad de pleno derecho. De acuerdo con el art. 35 LPAC, deben ser motivados, con “sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho una gran variedad de actos administrativos, como son: a) Los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos.
ADMINISTRATIVO MUAPA. ASESORÍA EN DERECHO ADMINISTRATIVO Y PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO La eficacia de los actos administrativos significa su aptitud para producir los efectos que, según su contenido, procedan en cada caso. De acuerdo con el artículo 39 de la LPAC: “ los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dictan, salvo que en ellos se disponga otra cosa ”. Esta eficacia inmediata de los actos administrativos, desde la fecha en que se dictan es una consecuencia de la presunción de validez de la que están dotados , a diferencia de los actos de los particulares; “ se presumen válidos ” dice la Ley, por lo que tenemos que cumplirlos nos guste o no. Los actos administrativos gozan de esta presunción de validez porque son decisiones de un poder público, adoptadas presuntamente por razones de interés general. Por ello, de la misma manera que las disposiciones de una ley o de una sentencia judicial, las decisiones de la Administración deben ser cumplidas por todos. Ahora bien, a diferencia de las sentencias firmes, los actos administrativos solo tienen una presunción de validez “iuris tantum”, esto es, pueden ser recurridos y anulados, ya sea por la propia Administración o por los tribunales. El hecho de que sean eficaces y se presuman válidos desde que se dicta conlleva que los actos administrativos pueden ser ejecutados por la Administración, aun en contra de la voluntad de sus destinatarios, mediante los medios de ejecución forzosa que estudiaremos más adelante. Ahora bien, la regla general según la cual los actos administrativos son eficaces desde la fecha en que se dictan se excepciona en cuatro casos fundamentalmente:
- De una parte, en los supuestos en los que, como dice el art. 39, «la eficacia queda demorada porque así lo exige el contenido del acto ”. Se trata de los casos en los que el propio acto fija una fecha posterior para la producción de efectos. Por ejemplo, se ordena a una empresa la aplicación de determinadas medidas en cuanto a sus emisiones cuando se superen determinados índices de contaminación atmosférica.
- Cuando se necesite autorización o aprobación superior para que el acto sea eficaz.
- Cuando su eficacia dependa de su notificación o publicación. La notificación y la publicación tienen por objeto trasladar el contenido de los actos administrativos a los interesados.
- Cuando se produzca la suspensión de la ejecución del acto , normalmente porque se recurra contra el mismo y se solicite y obtenga la suspensión hasta que se resuelva el recurso.
ADMINISTRATIVO MUAPA. ASESORÍA EN DERECHO ADMINISTRATIVO Y PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Vamos a estudiar con mayor detenimiento estos dos últimos supuestos, dado que los dos primeros no revisten complejidad alguna. 7.2. La notificación La notificación consiste en el traslado del acto administrativo a su destinatario personalmente. Constituye una garantía para el interesado en la medida en que, como indica la jurisprudencia, le permite “adoptar las medidas que estime más eficaces para sus intereses, singularmente la oportuna interposición de los recursos procedentes” (STS de 10 de febrero de 2014, RJ 2014/910), aunque también lo es para la propia Administración que, a través de ella, tiene la certeza de que el acto ha llegado al interesado y, por tanto, pueden cumplirse sus efectos La ley establece que “el órgano administrativo que dicte las resoluciones y actos administrativos los notificará a los interesados cuyos derechos e intereses sean afectados por la resolución”. Es decir, nos deben notificar todos los actos que afecten a nuestros derechos e intereses. La LPAC establece que “toda notificación deberá ser cursada dentro del plazo de diez días a partir de la fecha en que el acto haya sido dictado, y deberá contener el texto íntegro de la resolución, con indicación de si pone fin o no a la vía administrativa, la expresión de los recursos que procedan, en su caso, en vía administrativa y judicial, el órgano ante el que hubieran de presentarse y el plazo para interponerlos” (art. 40). El incumplimiento del plazo de los diez días es bastante normal y no invalida, por sí misma, la resolución administrativa. Pero a veces a la propia Administración puede interesarle notificar en plazo. Así ocurre, en especial, cuando de no resolver y notificar en el plazo máximo se produce el silencio positivo. En cuanto al contenido que ha de tener la notificación, incluye los siguientes elementos según el art. 40 LPAC: a) El texto íntegro de la resolución. b) La indicación de si pone fin a la vía administrativa (esto es importante, como veremos, para poder recurrir) y de los recursos que procedan , en vía administrativa o judicial, el órgano ante el que se pueden presentar los recursos y el plazo para resolverlos. Esta parte de la resolución es lo que se conoce como “ pie de recurso ” y es muy importante. ¿Qué ocurre cuando falta alguno de estos elementos?
