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Tema 7. LAS ADMINISTRACIONES PUBLICAS
1. La Administración y los restantes poderes públicos
El término Administración es polisémico, es decir, admite numerosas acepciones, pero para nuestro estudio baste decir que por Administración pública se entiende exclusivamente el aparato orgánico al servicio del Gobierno o Poder Ejecutivo del Estado y de los restantes entes públicos territoriales (Gobiernos autonómicos, Diputaciones Provinciales, Cabildos Insulares, Ayuntamientos...). Los demás poderes y estructuras constitucionales del Estado poseen también organizaciones burocráticas a su servicio, como por ejemplo el Parlamento y el Poder Judicial, pero tales organizaciones no han recibido el nombre de Administración Pública ni su estudio es normalmente objeto del Derecho Administrativo. En el esquema constitucional, la Administración aparece definida como una estructura instrumental que atiende al cumplimiento práctico de los fines del Estado, con estricta sujeción a los tres poderes tradicionales de los sistemas democráticos. Así, la Administración: a) Está sometida al Poder Legislativo, que encarnan las Cortes Generales, por cuanto toda su actuación debe llevarse a cabo «con sometimiento a la ley» (art.103.1 CE). b) Está también sujeta al Poder Ejecutivo, que encarna el Gobierno, al cual corresponde dirigir «la administración civil y militar» (art. 97 CE). c) Está también, en cierto modo, subordinada al Poder Judicial, por cuanto la CE confía a los Jueces y Tribunales la función de controlar «la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican» (art.106.
CE).
Esta sujeción, sin embargo, no es de la misma naturaleza frente a cada uno de los tres Poderes. Respecto del Legislativo, la Administración se limita a cumplir sus mandatos, expresado en la Ley. Respecto al Poder Judicial, la Administración está obligada sólo a acatar el resultado de sus decisiones y a auxiliarle en la ejecución de las mismas. La única dependencia directa e inmediata de la Administración se da frente al Gobierno, el cual, a ciertos efectos, forma parte de la misma, constituyendo su escalón superior. Por ello, suele decirse que la Administración pública se encuadra dentro del Poder Ejecutivo del Estado, Poder que el Gobierno encarna por antonomasia. De hecho, uno y otra vienen conjuntamente regulados en el Título IV de la CE, «Del Gobierno y la Administración», dando a entender que ambos forman una especie de complejo unitario.
2. El sistema general de las Administraciones públicas
La CE ha diseñado un esquema de entes administrativos sumamente innovador, cuya nota predominante es la de una acusada descentralización territorial. Ello hace que no pueda hoy hablarse de una sola Administración pública sino como mínimo de cuatro tipos de Administraciones públicas, correspondiente cada una de ellas a los cuatro niveles territoriales básicos en los que se organiza el Estado español: el Estado mismo, las CCAA, las provincias y los municipios, entidades todas ellas dotadas de «autonomía para la gestión de sus respectivos intereses» (art.137 CE). En Canarias, además, hay que tener presente a la Isla, que ha restado valor a la Provincia. Pero junto a esta descentralización territorial existe además la llamada descentralización funcional. De acuerdo con ésta, determinados servicios no son desempeñados directamente por la administración territorial que primariamente tenía encomendada esa tarea, sino a otros entes, carentes de base territorial, a los
extinguido, está fuertemente desvalorizado en algunas CCAA. En Canarias, por ejemplo, tienen menos valor, y, sin embargo, se establece el Cabildo como el órgano de Gobierno de cada una de las Islas (en las Islas Baleares se denominan Consejos Insulares).
3. La estructura organizativa de las Administraciones
La estructura interna de cada uno de estos niveles administrativos territoriales es ciertamente variada, pero todas ellas poseen características comunes. Por lo que se refiere a su organización primaria y directa, diremos que cada una de las administraciones se compone de un conjunto de órganos (desempeñados por una o varias personas, según los casos) jerarquizados piramidalmente entre sí y distribuidos funcionalmente mediante la asignación a cada órgano o conjunto de órganos de una serie de tareas concretas. El ejemplo prototípico de esta organización lo proporciona la Administración del Estado, paradigma de una organización jerarquizada y piramidal, en cuya cúspide se encuentra el Gobierno, órgano ambivalente por ser al mismo tiempo un órgano constitucional y el primero y superior de los órganos de la Administración del Estado. Tradicionalmente, a la hora de estudiar los órganos que integran la Administración del Estado, se distingue entre: La Administración central, con competencia en todo el territorio estatal. La Administración periférica o territorial, con competencia limitada a determinadas partes de aquél (ej.: los Delegados del Gobierno en las Comunidades Autónomas). La Administración especializada o institucional, que son órganos
estatales con personalidad jurídica propia pero carentes de base territorial (ej.: la Comisión Nacional del Mercado de Valores, el Banco de España, el Consejo Económico y Social, etc...) (Ya aludida al principio del tema).
Por lo que respecta a la ordenación jerárquica de los órganos ministeriales, los Ministros son los jefes superiores del Departamento y superiores directos de los Secretarios de Estado. Los órganos directivos dependen de un Ministro o de un Secretario de Estado, y se ordenan jerárquicamente entre sí de acuerdo con el siguiente escalafón: Subsecretario Director General Subdirector General Hay, asimismo, órganos comunes, que son los que se encuentran bajo la dependencia o dirección de un órgano superior o directivo. Antes de la LOFAGE las Direcciones Generales se estructuraban en Secciones y Negociados. Sin embargo, la LOFAGE prescinde de estas denominaciones, que pasan a llamarse unidades administrativas, que son los elementos organizativos básicos de las estructuras orgánicas, y que comprenden puestos de trabajo o dotaciones de plantillas vinculados funcionalmente por razón de sus cometidos y orgánicamente por una jefatura común.
La Administración Central del Estado
La organización central de la Administración General del Estado – comúnmente denominada “Administración Central”- está integrada por el conjunto de órganos con competencia en todo el territorio nacional y con sede ubicada en Madrid, como capital del Reino.
La Administración periférica
Las Administración centrales estatales suelen disponer de un entramado de organizaciones propias distribuidas sobre el territorio del Estado que ostentan la representación de la Administración del Estado. Mediante estos órganos, de competencia limitada a una parte del territorio y jerárquicamente subordinados a
los órganos centrales, se consigue que la acción política y administrativa llegue a todo el territorio nacional. Estos órganos constituyen la denominada Administración periférica, cuya pieza clave es el Delegado del Gobierno, institución a la que nuestra Constitución Española de 1978 le dedica el artículo 154: “Un delegado nombrado por el Gobierno dirigirá la Administración del Estado en el territorio de la Comunidad Autónoma y la coordinará, cuando proceda, con la Administración propia de la Comunidad”. La LOFAGE instaura la figura del Subdelegado del Gobierno, que sustituye a los anteriores Gobernadores Civiles. En el caso de Canarias (y en Baleares), además del Delegado del Gobierno, cuya sede radica en Las Palmas de Gran Canaria, y del Subdelegado del Gobierno, con sede en Santa Cruz de Tenerife, existen los llamados Delegados insulares de la Administración General del Estado. Hay uno en cada una de las siguientes Islas: Lanzarote, Fuerteventura, La Palma, La Gomera y El Hierro. En cuanto a las funciones del Delegado del Gobierno, podemos agrupar sus tareas en tres grandes apartados: Es el representante del Gobierno en el territorio de su Comunidad Autónoma. Le corresponde dirigir la Administración del Estado en el territorio de su Comunidad Autónoma. Coordina la Administración Periférica del Estado con la propia de la Comunidad Autónoma y con la de las Entidades locales.
5. La estructura de la administración autonómica y de
las administraciones locales
Administración suministra mediante sus propias organizaciones determinadas prestaciones a los particulares (sanitarias, docentes, culturales, de transporte, ...).
A) La actividad administrativa de limitación o de policía.
Por actividad administrativa de limitación o de policía se entiende aquella forma de intervención mediante la cual la Administración restringe la libertad o derechos de los particulares, pero sin sustituir la actividad de éstos. La actividad administrativa de limitación de los derechos o libertades de los administrados responde a una escala o progresión, según la intensidad de la medida interventora. Algunos ejemplos son: En el grado menor de la intervención: La obligación de los administrados de comunicar a la Administración determinados comportamientos o actividades (inscripción en Registros) o de soportar inspecciones administrativas (inspecciones laborales, sanitarias, tributarias...). En un grado intermedio de intervención administrativa: el administrado, para poder ejercer determinados derechos, necesita una autorización administrativa, de forma que la Administración compruebe si se dan las condiciones requeridas para ello (licencias de caza y de pesca, permisos de conducir, licencias de construcción...). El tercer grado de la actividad de limitación se concreta en una prohibición formal de hacer o la imposición de una determinada conducta (orden de cierre de establecimientos por razones de salud pública, la vacunación obligatoria...).
B) La Actividad administrativa de fomento.
Por actividad administrativa de fomento se entiende aquella modalidad de intervención administrativa que consiste en dirigir la acción de los particulares hacia fines de interés general mediante el otorgamiento de incentivos diversos. La técnica de incentivar actividades privadas, que no es otra cosa que el
transporte, el abastecimiento, la enseñanza, la sanidad, el correo... LEGISLACION BASICA Constitución Española de 1978 (BOE nº 311.1, de 29 de diciembre) Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (BOE nº 285, de 28 de noviembre de 1997). Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE) (BOE nº 90, de 15 de abril de 1997). Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJAP) (BOE nº 285, de 27 de noviembre de 1992; correcciones de errores en BOE nº 311, de 28 de diciembre de 1992, y en BOE nº23, de 27 de enero de 1993). Real Decreto 617/1997, de 25 de abril, de Subdelegados del Gobierno y Directores insulares de la Administración General del Estado (BOE nº 106, de 3 de mayo de 1997). RD 758/1996, de 5 de mayo, de reestructuración de los Departamentos ministeriales (BOE nº 110, de 6 de mayo de 1996). BIBLIOGRAFIA BASICA PARADA VAZQUEZ, R: Derecho Administrativo , Vol. I (Parte general) y Vol II (Organización y empleo público), Ed. Marcial Pons, Madrid, 1997. BERMEJO VERA, J: Derecho Administrativo Básico (Parte General), Egido Editorial, Zaragoza, 1997. SANTAMARIA PASTOR, J.A: Principios de Derecho Administrativo , Vol. I, Editorial Centro de Estudios Ramón Areces, S.A., Madrid, 1998.
