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FUNDAMENTOS
DE DERECHO
ADMINISTRATIVO
I. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN EL MARCO DEL ESTADO ESPAÑOL. PRINCIPIOS
CONSTITUCIONALES.
TEMA 1: PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES QUE INFORMAN LA POSICIÓN JURÍDICA DE
LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN EL MARCO DEL ESTADO ESPAÑOL: ESTADO SOCIAL
Y DEMOCRÁTICO DE DERECHO, AUTONOMÍAS TERRITORIALES, DERECHOS
FUNDAMENTALES Y SEPARACIÓN DE PODERES.
ESTADO : En el Estado hay órganos constitucionales. Se llaman así porque son reconocidos, mencionados y regulados en la propia Constitución. Estos órganos constitucionales son:
- El Tribunal Constitucional
- Las Cortes
- Las Jefaturas de Estado
- El Gobierno
- El Consejo General del Poder Judicial
La Administración no es un órgano constitucional, no está regulada por la Constitución Española, sino solo mencionada en el art. 103. La Administración es una Institución que está vinculada al Gobierno, en cuanto que el Gobierno la dirige (artículo 97 de la CE). Por tanto, la Administración está por debajo del Gobierno. Es dependiente del Gobierno pero distinta. El artículo 97 de la CE: “El Gobierno dirige la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado”.
Estado: Organización territorial superior.
Comunidades Autónomas: Los órganos principales de las Comunidades Autónomas son las Asambleas
Legislativas, y también tienen un Consejo de Gobierno. Debajo del Consejo de Gobierno se encuentra la Administración autonómica.
- Asambleas Legislativas
- Consejo de Gobierno
- Administración autonómica
Entidades locales: Se encuentran los municipios y las provincias. Las entidades locales no pueden legislar, no pueden aprobar normas con rango de ley, solo pueden aprobar reglamentos. Por tanto, no podemos distinguir entre Asambleas legislativas y Consejo de Gobierno, sino que todo es Administración.
Las entidades locales y las Comunidades Autónomas son organizaciones territoriales inferiores. Estas tres organizaciones territoriales, que se llaman “ organización territorial ” porque se asientan en un territorio, a su vez, tienen adscritas (dependen de ellas) una serie de organizaciones jurídico-públicas que no tienen base territorial (Por ejemplo la Universidad Autónoma de Madrid). Forman parte de lo que se llama la Administración Instrumental o Institucional. Esta Administración se caracteriza porque está constituida por personas jurídico-públicas que tienen base no territorial, adscritas a alguna organización con base territorial (Gobierno, etc.) Administración corporativa : Está constituida por corporaciones de Derecho público (Colegios Profesionales como el Colegio de Abogados). Su finalidad no corresponde a la finalidad de las personas jurídico-públicas que se encuentran en la Administración Instrumental. Son personas jurídicas, pero no jurídico-públicas, sino asociativas y ejercen funciones administrativas. Pueden estar adscritas o bien a la organización estatal o a la organización autonómica (Comunidades Autónomas). No pueden estar adscritas a los entes locales.
Forma del Estado español: En la Constitución Española, a la hora de afrontar cuál es la forma del Estado, se deducen dos conceptos, dos tipos de la expresión “forma de Estado”:
1) Forma de Estado español como organización (como aparato): Esta forma de Estado español se
encuentra, básicamente, determinada en los artículos 2 y 137 de la CE. Como organización, España es un Estado unitario pero descentralizado política y administrativamente en la Comunidades Autónomas, y sólo administrativamente en las provincias y municipios.
Los modelos de organización son dos: Estado unitario y Estado Federal.
- En el Estado Federal las organizaciones territoriales tienen poder, competencias, funciones, que emanan directamente de la soberanía. La soberanía nacional irradia directamente en estas organizaciones de poder. Las organizaciones territoriales se dan a sí mismas una Constitución.
- En los Estados unitarios sólo la organización territorial superior, el Estado central, tiene poder originario (poder que emana directamente del pueblo, de la soberanía). Las organizaciones territoriales inferiores (Comunidades Autónomas y entes locales) solo tienen poder derivado. Estas organizaciones ejercen competencias por el poder que les atribuye el Estado central, que es el que tiene el poder otorgado por la población. Las Comunidades Autónomas ejercen competencias porque se las atribuye el Estado a través de los Estatutos de autonomía, que son normas estatales.
El artículo 1.2 de la CE establece que: “La soberanía nacional reside en el pueblo español, del que emanan los poderes del Estado”.
La diferencia entre Estado unitario y Estado Federal se lleva a cabo mediante un criterio cualitativo (es poder originario o derivado). La diferencia no radica en el número de competencias que ejercen, sino en la cualidad del poder que ejercen (si el poder es originario, es un Estado Federal, y si es un poder derivado es un Estado unitario). En el Estado unitario el poder originario sólo reside en la organización territorial superior. También hemos dicho que es descentralizado. Hay un dualismo técnico a la hora de determinar cómo actúan las diferentes organizaciones territoriales. Este dualismo técnico hace referencia al funcionamiento de las
La Administración, con respecto a la división de poderes, se sitúa debajo del Gobierno, ya que el artículo 97 de la CE establece que el Gobierno dirige a la Administración. Gobierno y Administración son el antiguo binomio que formaba el Poder Ejecutivo, el poder que ejecutaba las leyes. Los poderes públicos tienen que someterse en su actuación a una serie de principios generales del Derecho, como ya lo hemos mencionado. Tienen además que respetar los derechos fundamentales, y no solo respetarlos sino también favorecer su ejercicio. El artículo 103.1 de la CE reitera el principio de legalidad en relación con la Administración, al establecer que: “La Administración pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con ciertos principios..con sometimiento pleno a la ley y al Derecho”.
Derechos fundamentales : Puede darse la circunstancia de que una actuación de la Administración restrinja un derecho fundamental. Por ejemplo: ejecución forzosa de un bar, que es derecho de la propiedad. La diferencia entre legalidad y arbitrariedad cuando está en juego un derecho fundamental es que la actuación sea proporcional. El respeto de los derechos fundamentales se cumple cuando la actuación es proporcionada. Para que el ejercicio de la actuación administrativa sea ponderado debe respetar el principio de proporcionalidad: -Juicio de idoneidad -Juicio de necesidad -Juicio de proporcionalidad en sentido estricto
Dos significados de Estado en la Constitución:
- Estado en sentido amplio o genérico: Estado que engloba a todos los poderes públicos de carácter territorial.
- Estado en sentido estricto: Estado como organización territorial central o general, que solo hace referencia al Estado central.
TEMA 2: GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN. PRINCIPIOS INFORMADORES DE LA ACTUACIÓN DEL GOBIERNO Y LA ALTA ADMINISTRACIÓN (DIRECCIÓN PRESIDENCIAL, COLEGIAL Y DEPARTAMENTAL).
Vamos a distinguir entre Gobierno y Administración. El Gobierno y Administración ocupan dentro de la división de poderes el lugar que ocupaba antiguamente el Poder Ejecutivo, como poder que ejecuta la ley. En la Ley anterior a la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (Ley 30/1992, de 26 de noviembre, LRJ-PAC) se decía que el Gobierno era el órgano superior de la Administración. En la Constitución se advierte ya una diferencia entre ambos:
- El Gobierno se regula como un órgano constitucional (artículo 97 y 98 de la CE)
- La Administración es una institución que se menciona en el artículo 103 de la CE.
Esta distinción queda más clara en 1997 cuando se aprueba la Ley del Gobierno (Ley 50/1997, de 27 de noviembre) y la Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (Ley 6/1997, de 14 de abril LOFAGE). A partir de 1997, queda muy claro que el Gobierno y la Administración son dos instituciones totalmente distintas, reguladas por leyes distintas. Sin embargo, esta distinción no es tan evidente ya que cuando acudimos a ambas leyes, éstas tienen artículos que regulan lo mismo.
La distinción entre Gobierno y Administración , se puede afrontar desde dos perspectivas :
- Orgánica : Atendiendo a su organización. En los artículos 97 y 98 de la CE se deriva que el Gobierno es un órgano constitucional, cuya estructura y funciones se regulan en la Constitución, y también es un órgano colegiado. Es colegiado porque está constituido por diferentes miembros (En los órganos unipersonales el administrador o gestor es solo una persona). Los órganos que componen el Gobierno, según la Constitución Española son: Presidente, Vicepresidentes, Ministros y Consejo de Ministros.
En cambio, la Administración se menciona en el artículo 103.2 de la CE. La Administración es el conjunto de órganos y organizaciones personificadas que son dirigidas por el Gobierno.
- (^) Esas organizaciones personificadas son las entidades de Derecho público que forman parte de la Administración Instrumental (Museo del Prado, etc). Estas entidades públicas son las que dice la LOFAGE que son Administración-> Organismos públicos, constituidos por Organismos autónomos, Entidades Públicas Empresariales y las Agencias estatales.
El nexo orgánico entre el Gobierno y la Administración son los ministros. Los ministros son miembros de Gobierno, y a su vez, son el órgano superior de la Administración (Ministerio). Así se define en la LOFAGE. Las decisiones que se toman en el Consejo de Ministros se trasladan a los diferentes Ministerios a través de los ministros. El ministro tiene una doble naturaleza : Es un órgano del Gobierno (y por tanto, tiene naturaleza política) pero también tiene naturaleza administrativa. Los Secretarios de Estado pueden asistir también a las sesiones del Consejo de Ministros, sin vox ni voto.
- El conjunto de órganos son los Ministerios. - Funcional : Hay que distinguir las funciones del Gobierno de las funciones de la Administración. De acuerdo con lo que regula la Constitución y la Ley del Gobierno, con respecto a las competencias del Gobierno, se pueden distinguir tres tipos de funciones o actos del Gobierno:
- Actos de Gobierno: La función genuina del Gobierno es la dirección política. Dirige la política exterior e interior del Estado. La expresión de actos de Gobierno engloba todas las actuaciones de dirección política. Otro acto típico del Gobierno es la aprobación de normas, o el envío de tropas, o la declaración del estado de alarma.
- Actuación Administrativa (actos administrativos): También se llama función ejecutiva o resolutiva. Es un tipo de actividad de los poderes públicos que se caracteriza por aplicar derecho a un caso concreto, diciendo qué es derecho en ese caso, y que es una actividad unilateral (no necesita la colaboración de ciudadano). La característica fundamental es que supone ejercicio del poder público, y por tanto, tiene carácter coactivo, el particular tiene obligación de cumplir. En el ámbito del Estado, el órgano fetén para llevar a cabo esta actuación son los Ministerios. A nivel local, los Ayuntamientos. Esa función pública, que es la actuación administrativa, se va a dar a otros órganos, como es el caso de los Gobierno. Por ejemplo: El Gobierno puede imponer una sanción.
- Actos de Gobierno con carácter administrativo: Son actos que tienen ambas naturalezas: administrativa y política. Por ejemplo: Nombramiento de miembros del TC, o nombramiento del Fiscal General del Estado. -> No hay que confundir acto político de actos políticos. El acto político fue un concepto que se acuñó bajo el régimen del General Franco para excluir actuaciones del poder público de la fiscalización por parte de los Tribunales. Por eso no se habla de acto político, que es el acto excluido del control de los Tribunales. -> En la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa de 1998, en el artículo 2.a, se acuña este concepto de actos de Gobierno. Establece que estos actos del Gobierno son controlables por parte de los Tribunales de lo contencioso-administrativo. Este artículo dispone que el orden jurisdiccional contencioso-administrativo conocerá de la protección jurisdiccional de los derechos fundamentales, los actos reglados, y la determinación de las indemnizaciones que fueran procedentes, todo ello en relación con los actos del Gobierno. Hoy en día, el artículo 106 de la CE establece que ninguna actuación del Gobierno está excluida del control de los Tribunales. Desde el punto de vista funcional, no es tan clara la distinción entre Gobierno y Administración, ya que el Gobierno, además de ejercer funciones típicas del Gobierno (llamadas “actos de Gobierno”), ejerce otro tipo de funciones llamadas puramente administrativas (o ejecutivas/resolutivas) que también ejerce la Administración.
Principios informadores de la actuación del Gobierno
Están presentes en la Constitución, en la LOFAGE y en la Ley del Gobierno.
Principio presidencial : Se encuentra en los artículos 98.2 de la CE y en el artículo 2 de la Ley de Gobierno. Este principio consiste en la atribución al Presidente del Gobierno de la dirección de la acción del Gobierno a través del establecimiento de directrices. El Presidente imparte instrucciones y directrices a los miembros del Gobierno (coordinación) Pero esa coordinación tiene un límite: nunca puede ser una intromisión en las funciones de los ministros, ya que éstos
Cuando en la función administrativa se dan estas características se dice que es actividad administrativa en sentido formal. Esas características se dan en el ámbito del Derecho público. Ese tipo de función del Estado se va a encontrar en los órganos y organizaciones que forman parte de la Administración en sentido subjetivo, pero también se encuentra en el Gobierno, en el Tribunal Constitucional, en la Jefatura de Estado, en las Cortes, en los Juzgados y Tribunales, etc. En definitiva, esa actuación la vamos a encontrar en órganos que no son administrativos. En la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa se identifica esa actividad administrativa que se puede dar en la Administración pública como sujeto pero también en otros órganos que no son Administración pública (artículo 131). Esta función administrativa también se encuentra en otros órganos cuando: gestión patrimonial*********VER El Derecho administrativo es el derecho común de todos los órganos del Estado.
2. Lo que llamamos Administración pública puede revestir formas jurídico-públicas o formas jurídico- privadas. Es decir, que se someten a Derecho público y a Derecho privado. Es lo que se llama la “ huida al Derecho privado ” Hay actuación administrativa que no solo se va a someter al Derecho público, sino que se somete al Derecho privado. El hecho de que la Administración Pública se someta al Derecho privado no significa que deje de ser Administración pública. El artículo 103 de la CE establece que la actuación administrativa es aquella (cualquier actuación del Estado) que sirve al interés general, sometida a la ley y al Derecho. Por tanto, es indiferente que la actuación administrativa se someta a derecho público o a derecho privado. Es lo que se ha llamado intercambiabilidad de formas. Da igual que la Administración se someta al derecho privado porque lo importante es que busque el interés general. ->Es derecho administrativo en sentido material. Los autores han creado lo que se llama el Derecho administrativo privado. Esa actuación administrativa sometida al Derecho privado tiene una serie de límites en su ejercicio:
1. La actuación de la Administración debe perseguir siempre el interés general: El interés
general es el que establezca la ley. La Administración no puede actuar como un particular, nunca puede actuar con autonomía de la voluntad, ya que prevalece el interés general.
2. La Administración se tiene que someter a los principios generales del derecho (principio de
legalidad, principio de igualdad, principio de seguridad jurídica etc), recogidos en su gran mayoría en el artículo 9.3 de la CE.
3. La Administración tiene que respetar los derechos fundamentales, igual que si estuviese
sometido al Derecho público.
4. La Administración nunca podrá actuar bajo normas de Derecho privado, cuando su
actuación suponga el ejercicio de autoridad o de poder público (teniendo que someterse en todo caso al Derecho administrativo).
Sometimiento de la Administración al:
- Derecho público = Administración formal
- Derecho privado = Administración material.
Derecho administrativo: Es el derecho que regula la Administración Pública, no solo cuando se someta a Derecho público sino también cuando se someta a Derecho privado. Existe derecho administrativo privado. Regulación en la Constitución Española Estos dos conceptos de Administración se recogen en la Constitución. En concreto, en el artículo 103 de la CE nos encontramos estos dos significados de la Administración.
- Administración como sujeto: En el artículo 103.2 de la CE se encuentra el sentido subjetivo u orgánico de la Administración.
- Administración como actividad: En el artículo 103.1 de la CE se refiere al sentido objetivo, material
o funcional de la Administración. Este sentido objetivo también nos lo encontramos en el artículo 106 de la CE.
II. FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO.
TEMA 4: LA ARTICULACIÓN ENTRE LA LEY Y EL REGLAMENTO EN LA CONSTITUCIÓN.
EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN: RESERVA DE LEY, JERARQUÍA
NORMATIVA Y CONTROL JUDICIAL.
La Ley, en el Derecho positivo español, de acuerdo con lo que establece el artículo 66.2 de la Constitución, puede regular cualquier materia aunque no haya ninguna referencia de que esa materia se regule por ley. Además, el legislador puede regularla con el grado de precisión que estime conveniente. En principio, el reglamento no tiene ningún ámbito propio y brindado por la Constitución. Por tanto, no existe la reserva reglamentaria (no hay ninguna materia reservada a regulación reglamentaria). El Tribunal Constitucional establece que, aunque no exista reserva reglamentaria como tal, las materias que se caracterizan por su carácter técnico, coyuntural o por su regulación de detalle, es más apropiado que sean reguladas por un reglamento, y no por una ley que regula aspectos más generales.
Tipos de reglamentos
Reglamentos ejecutivos : Los define el Tribunal Constitucional como aquellos reglamentos que están directamente vinculados a una ley, a un conjunto de leyes, a un precepto y a un conjunto de preceptos, de tal manera que los detallan, desarrollan, pormenorizan. Estos reglamentos ejecutivos pueden ser reglamentos que se llaman “secundum legem” o “intra legem”.
- Reglamento ejecutivo “intra legem”: Es un reglamento que no se limita a incluir los preceptos necesarios para la estricta aplicación de la ley, sino que la desarrolla, incluyendo supuestos o materias nuevas, aunque siempre sin contradecir la regulación legal. Este reglamento no ejecuta simplemente la ley, sino que también la complementa.
- Reglamento ejecutivo “secundum legem”: Se limitan a aplicar la ley, incluyendo los aspectos procedimentales o técnicos no detallados en aquélla. Este reglamento solo ejecuta la ley, sin aportar nada nuevo, sin añadir una regulación nueva.
Los reglamentos ejecutivos pueden limitarse a ejecutar o también ejecutar y desarrollar.
Reglamentos independientes : También se llama reglamento “praeter legem”. Cuando el reglamento regula, sin ley previa o sin previsión legal, directamente una materia. Es decir, regula “ex novo” una materia.
Reglamentos “contra legem ”: Son reglamentos ilegales puesto que un reglamento no puede vulnerar lo regulado en una ley, por la primacía de ley (principio de jerarquía normativa). Esos reglamentos son ilegale sy nulos de pleno derecho. Los reglamentos ejecutivos están previstos en el artículo 5.1 h) de la Ley del Gobierno. Este artículo
El artículo 66.2 de la CE establece que la potestad legislativa es ilimitada. En principio, el reglamento no tiene ninguna materia en exclusiva para su regulación.
Reserva de ley : La reserva de ley significa que hay determinadas materias tienen que ser reguladas por ley. Es un mandato al legislador. Puede ser reserva de ley orgánica o reserva de ley ordinaria. El legislador tiene obligación de regularlas por ley. En el resto de materias, es deseable que también se regule por ley. En el artículo 81.1 de la CE se establecen las materias reservadas a ley orgánica: Derechos fundamentales y libertades públicas, Estatutos de Autonomía y el Régimen electoral general. No existe un artículo específico que establezca las materias reservadas a ley ordinaria. En los diferentes artículos de la Constitución, mediante expresiones distintas, se deduce que algunas materias sólo se podrán regular por ley ordinaria. En las materias reservadas a la ley (orgánica u ordinaria), incluso cuando se trate de una reserva de ley absoluta, sí cabe regulación mediante un reglamento ejecutivo. Así lo ha venido confirmando el TC desde sus primeras sentencias, pero con una condición: -Siempre que la regulación reglamentaria sea claramente subordinada y dependiente de la ley, aunque la reserva de ley sea absoluta (aunque se diga “solo por ley”). -Ese reglamento ejecutivo podrá ser “secundum legem” o “intra legem”. Nunca cabría que un reglamento independiente regulara una materia reservada a la ley. Es lo que se llama colaboración reglamentaria.
Materias no reservadas a la ley
-En materias no reservadas a la ley, pero que han sido reguladas por ley, cabe reglamento ejecutivo. En este caso el margen del reglamento ejecutivo es mayor. El único límite es que no podrá nunca contradecir a la ley. Incluso, cabría que la ley realizara una deslegalización. Es decir, que una materia no reservada a la ley, regulada por una ley, pero el legislador aprueba otra norma que determina que esa materia será regulada por reglamento ejecutivo (porque hay una previsión legal). En materias no reservadas a la ley, que no han sido reguladas por la ley, cabe reglamento independiente, siempre que no exista previsión legal (porque si no será un reglamento ejecutivo). Los órganos inferiores al Ministro (secretario de Estado, etc.) también pueden aprobar normas o disposiciones generales. Pero estas normas nunca pueden ser reglamentos ya que la potestad reglamentaria solo corresponde a Gobierno, Ministros y Presidente del Gobierno. La consecuencia que tiene que no sean reglamentos es que no pueden afectar a derechos o intereses de los particulares. Las normas que aprueban serán normas de ámbito interno, organizativo o doméstico. Esas normas están previstas en el artículo 21 de la LRJ-PAC, y se denominan Órdenes o Instrucciones de servicios. Estas se dictan como instrumento mediante el cual los órganos superiores dirigen la actuación de los órganos inferiores (se dan instrucciones de actuación a órganos inferiores). Por tanto, los destinatarios son los órganos inferiores, basándose en el principio de jerarquía. Estas normas están por debajo de los reglamentos. La forma jurídica de los actos o normas que adoptan los órganos inferiores del Ministro es de Resoluciones. Esto no se ha recogido en el Derecho positivo, pero de forma tradicional, así se denomina. La jurisprudencia, en esta materia de fuentes, es bastante confusa. En algunos casos se admite que si estas Instrucciones de servicios se publican en el BOE puedan vincular a los particulares, a pesar de que la ley sea tan clara.
Cuando se habla de norma se refiere a disposición de carácter general, disposición.
- Dentro de norma tendremos normas con rango de ley, normas con rango reglamentario (Real Decreto u Orden ministerial) y normas que no tiene carácter reglamentario.
TEMA 5: LA POTESTAD REGLAMENTARIA DEL GOBIERNO. REGLAMENTOS
AUTONÓMICOS Y LOCALES. DISPOSICIONES ADMINISTRATIVAS. INSTRUCCIONES Y
ÓRDENES DE SERVICIO. OTRAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO.
Procedimiento de elaboración
El procedimiento de elaboración de los reglamentos estatales se recoge en el artículo 24 de la Ley del Gobierno. Aunque no es un procedimiento que regule todos los reglamentos. Este artículo 24 de la Ley del Gobierno establece tres fases del procedimiento:
1ª Preparación del reglamento : Antes de empezar a elaborar un reglamento se tiene que justificar la necesidad del reglamento, se tiene que justificar su legalidad, y se tiene que justificar que existen presupuestos para afrontar los gastos que puedan conllevar la creación del reglamento. Es lo que se llama “memoria económica”
2ª Instrucción del reglamento : Es la instrucción o tramitación del reglamento. Entre los trámites que se llevan a cabo van a existir:
- Trámite de audiencia : Es deudor de la jurisprudencia del TS en aplicación del antiguo artículo 130. Es un trámite que hoy está concebido de dos formas. Un método u otro depende del órgano que está tramitando la decisión. Esa decisión no es arbitraria sino que la tiene que motivar en el expediente. Estas dos formas de audiencia son: - Audiencia directa a los ciudadanos - Audiencia a través de las organizaciones o asociaciones que representen los intereses de los ciudadanos afectados por la disposición: Siempre que esas asociaciones u organizaciones tengan como fines actividades que estén reguladas por el reglamento (guarden relación directa con el objeto de la disposición). El artículo 24.1 c) de la Ley del Gobierno establece que tendrán ser oídas las asociaciones u organizaciones reconocidas por la ley. Aquellas asociaciones u organizaciones que tengan su origen directo e inmediato por ley, es decir, porque la ley las regula. Estas asociaciones reconocidas por ley son: los colegios profesionales, los sindicatos de ámbito nacional y las asociaciones empresariales de ámbito nacional.
Si no se realiza el trámite de audiencia a estas organizaciones o asociaciones el reglamento será nulo. Estas son las asociaciones de carácter no voluntario. La jurisprudencia ha ido señalando que en las asociaciones de carácter no voluntario el trámite de audiencia es preceptivo.
Las demás asociaciones no mencionadas tendrán que ser oídas cuando se personen en el procedimiento y soliciten audiencia. Si no se les otorga audiencia, la consecuencia también es la nulidad de pleno derecho del reglamento. Estas son las asociaciones de carácter voluntario. Plazo: El trámite de audiencia tiene un plazo mínimo de 15 días hábiles. Es un trámite esencial. En algunos casos, la ley establece que este trámite de audiencia podría no ser realizado por la Administración sin que el reglamento sea declarado nulo de pleno derecho. Estas excepciones son:
- Cuando a lo largo del procedimiento ya han sido oídas las organizaciones o asociaciones afectadas por la disposición.
- Cuando se trate de reglamentos de contenido únicamente organizativo.
- Cuando exista una urgencia para aprobar el reglamento.
En los demás casos, según el artículo 105 de la CE, si el trámite de audiencia no se produce habrá nulidad de pleno derecho del reglamento.
- Trámite de información pública : Es un trámite que consiste en que cualquier ciudadano, durante el plazo de audiencia, podrá realizar las alegaciones que considere pertinentes. - La diferencia con el trámite de audiencia, es que para poder alegar en un trámite de audiencia es necesario que los ciudadanos/asociaciones tengan un derecho o interés legítimo. Mientras que en el trámite de información pública puede hacer alegaciones cualquier persona.
Cuando el trámite de audiencia se realiza oyendo directamente a los ciudadanos afectados, normalmente, se cristaliza en un trámite de información pública. Informes o dictámenes : Algunos de ellos tienen carácter preceptivo y obligatorio. Es decir, que su solicitud
2º) Recurso: El particular afectado interpone recurso contencioso-administrativo, y el Tribunal fiscaliza la legalidad del reglamento. Es un control directo a través de la impugnación del reglamento por los particulares afectados. Esta posibilidad de impugnación se recoge en el artículo 25.1 de la LJCA. El plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo sería dos meses contados a partir del día siguiente de la publicación del reglamento.
- ¿Qué ocurre si transcurre el plazo de dos meses? Existe una posibilidad: impugnación indirecta.
La impugnación indirecta: El objeto de impugnación no es el reglamento en sí, si no un acto de aplicación del reglamento (por ejemplo una sanción). Solo se puede alegar cuestiones referidas a la ilegalidad de la disposición que aplica ese acto (el acto es nulo porque aplica una disposición nula). Se puede realizar siempre que exista un acto de aplicación incluso:
- Cuando se ha desestimado la impugnación de la disposición -Cuando ha transcurrido el plazo para impugnar la disposición Esta posibilidad de impugnación indirecta se regula en el artículo 26 de la LJCA. En el caso de impugnación directa se puede alegar cualquier causa de invalidez (formal y material). En el caso de la impugnación indirecta solo se puede fundamentar la impugnación en causas materiales (no formales).
Condiciones para interponer recursos
Legitimación: Podrá impugnar un reglamento cuando se tenga derecho subjetivo o interés legítimo (artículo 19.1 de la LJCA). Se tiene interés legítimo cuando el éxito de la acción supone un beneficio material o jurídico, o por el contrario cuando el mantenimiento de la situación jurídica impugnada supone para ese particular un perjuicio material o jurídico. Un derecho subjetivo es cuando la norma te da un poder para exigir algo o bien a la Administración o bien al Estado. Puede ser un derecho constitucional (derecho fundamental) o un derecho que otorga una norma.
Plazo: Dos meses (artículo 46 de la LJCA)
Objeto: Artículo 26.1 de la LCJA
- Directa: El reglamento
- Indirecta: Debemos determinar si el acto administrativo de aplicación agota o no la vía administrativa. Un acto agota la vía administrativa cuando la ley lo dice. La LOFAGE, disposición adicional quinta, establece los actos que agotan la vía administrativa.
- Cuando un acto agota la vía administrativa el recurso puede ser:
- Recurso potestativo de reposición
- Recurso contencioso-administrativo
- Cuando el acto no agota la vía es obligatorio:
- Recurso de alzada, y luego si quieres:
- Recurso contencioso-administrativo
IMPORTANTE : En el caso de impugnación directa de una disposición general o reglamento siempre se acude directamente a la vía contencioso-administrativa. El artículo 107.3 de la LRJPAC establece que solo se puede interponer recurso contencioso-administrativo.
Cuestión de ilegalidad : Se ha construido a semejanza de la cuestión de inconstitucionalidad. Apuntes.
Efectos de la anulación de un reglamento -Impugnación directa: Se anula el reglamento con efectos “erga omnes”, con efectos generales. El reglamento desaparece del ordenamiento jurídico. -Impugnación indirecta: Esa anulación vincula a los actos de aplicación que aún no hayan ganado firmeza,
que no sean firmes. Un acto es firme cuando no cabe recurso frente a él. La anulación solo surte efectos al recurrente. El reglamento sigue vivo, sigue aplicándose. Para que se pueda anular hay que recurrir a la cuestión de ilegalidad.
- Un acto de aplicación se considera nulo por un órgano administrativo, que es el que conoce de la impugnación indirecta. Y luego será ante el órgano judicial ante el que se plantee la cuestión de ilegalidad y declare nulo el reglamento, pero hasta entonces el reglamento seguirá aplicándose.
Potestad reglamentaria de las Comunidades Autónomas En las Comunidades Autónomas tenemos que entender que también reside la potestad reglamentaria. En todos los Estatutos de Autonomía, donde se atribuye como competencia de las Comunidades Autónomas el ejercicio de la potestad reglamentaria. El artículo 97 de la CE virtud de ese acuerdo con la CE y las leyes (ley que aprueba los Estatutos), se da potestad reglamentaria a las Comunidades Autónomas En el Estatuto se le atribuye la potestad reglamentaria al órgano de Gobierno de la Comunidad Autónoma que es el Consejo de Gobierno (y no a los consejeros). Esto ha planteado problemas a la hora de decidir si los consejeros tienen potestad reglamentaria. La jurisprudencia del Tribunal Supremo ha venido admitiendo que, aunque los Estatutos de Autonomía solo atribuyen potestad reglamentaria al Consejo de Gobierno, también la tienen los consejeros debido a que forman parte del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma. La forma jurídica que adoptan los reglamentos aprobados por el Consejo de Gobierno es el Decreto. La forma jurídica que adoptan los reglamentos aprobados por los Consejeros es el de Orden.
Potestad reglamentaria de las entidades locales Respecto a los municipios, los dos tipos de reglamentos que vamos a encontrar son: Ordenanzas locales/municipales: Son normas reglamentarias por las que se regulan las materias que son competencia de municipio (seguridad, etc). El problema de las ordenanzas municipales se circunscribe a la hora de regular las sanciones e infracciones, ya que cualquier norma que no tiene aparejada una consecuencia jurídica, en caso de incumplimiento, poco vale. La regulación de las infracciones y sanciones está reservada a la ley (artículo 25 de la CE). Por tanto, necesitan que una norma anterior haya regulado al menos de forma indiciaria las infracciones que luego el municipio desarrolle. Esa necesaria cobertura legal que regule las infracciones para que luego el municipio la desarrolle, cada vez es más relajada por parte de la jurisprudencia del Tribunal Supremo. La exigencia de cobertura legal cada vez es más relajada por parte de la jurisprudencia del TS, pero debe existir una norma con rango de ley que regule las infracciones y sanciones, para que luego sea desarrollada por los municipios. El ejercicio de la potestad reglamentaria por parte de los municipios se vincula al ejercicio de la autonomía local (en virtud del artículo esa autonomía se plasma en la posibilidad de regular materias que son de su competencia. Pero el hecho de que no puedan incluir dentro un capítulo de infracciones y sanciones, dejan esa norma sin fuerza. Por tanto, en aras de la autonomía de los municipios, el TS ha flexibilizado esa exigencia. La competencia para aprobar las ordenanzas municipales es del Pleno del Ayuntamiento. Los reglamentos orgánicos del municipio: Son reglamentos que regulan la organización del municipio. Tienen efectos exclusivamente internos. También se aprueban por el Pleno del Ayuntamiento. Los bandos municipales, aunque formalmente parezcan normas, son actos administrativos.
propia.
2. Encomienda de gestión: art.15 LRJPAC, una figura que encomienda competencias materiales.
3. Delegación de firma: art. 16 LRJPAC, se reduce al derecho a firmar en nombre de otra persona (un
secretario firma en nombre de su superior). No hay medidas sancionadoras para el secretario sino para el superior, excepto que el secretario incurriera en un acto negligente.
4. Avocación: art. 14 LRJPAC, posibilidad que tienen los órganos superiores de conocer un asunto que
es competencia de un órgano inferior.
5. Suplencia: art.17 LRJPAC, no hay traslado de competencias sino sustitución del administrador o
gestor del órgano. Razones para la suplencia: vacancia, ausencia o enfermedad.
Conflictos entre órganos y entre organizaciones personificadas
1. Conflictos de atribuciones entre órganos administrativos
Solo cabrá el planteamiento de conflicto cuando surja entre órganos pertenecientes a la misma Administración, cuando no se encuentren relacionados jerárquicamente. El conflicto de atribuciones solo cabe plantearlo respecto a procedimientos que aún no posean una resolución. Los conflictos de la Administración deben ser planteados por el ministro y resueltos por el presidente del Gobierno.
Los conflictos entre órganos de la misma Administración (Ejemplo: el mismo ministerio) serán resueltos por el superior jerárquico común en el plazo de 10 días. Si el conflicto se plantea entre órganos directivos dependientes, el conflicto será resuelto por el Secretario de Estado.
Respecto a los conflictos de atribuciones en la Administración de las CCAA, son resueltos de manera similar a los conflictos de ámbito estatal. El presidente del Consejo deberá resolver los conflictos que se planteen ente distintas Consejerías. A su vez, los conflictos que se planteen entre cargos pertenecientes a la misma Consejería será resueltos por el Consejero correspondiente. Los conflictos de atribuciones en la Administración Local se resolverán mediante el Pleno del Ayuntamiento o mediante la Diputación Provincial.
2. Conflictos de competencias e impugnaciones entre entidades territoriales
El control jurídico de la actuación de las distintas organizaciones que integran la estructura territorial del Estado español cuando ejercen sus competencias, se atribuye al Tribunal Constitucional y a los Tribunales Ordinarios.
Los procedimientos de control se articulan mediante dos vías: los conflictos de competencia y las impugnaciones. En los conflictos de competencias se centra en la distribución de competencias, mientras que las impugnaciones cuestionan la legalidad o constitucionalidad de las normas. Conflicto de competencias entre entidades territoriales: la organización territorial del Estado español queda divida en: Estado, Comunidades Autónomas y Corporaciones locales. El reconocimiento constitucional de autonomías supone una serie de atribuciones de competencias a las CCAA y corporaciones locales. Por ello, pueden surgir conflictos.
Entre Estado y CCAA: Los órganos competentes para suscitar estos conflictos son el Gobierno y los órganos ejecutivos de las CCAA. En caso de conflicto positivo suscitado por el Estado, no se preverá requerimiento previo, ya que podrá producir la suspensión automática de la disposición recurrida, la cual deberá ser ratificada por el Tribunal Constitucional en un plazo de 5 meses. La garantía del orden de distribución de competencias entre Estado y CCAA también puede lograrse mediante el recurso de inconstitucionalidad.
Entre Estado o CCAA y Corporaciones Locales: La Ley 7/1999 de 21 de abril ha regulado los conflictos
entre las disposiciones impuestas por el Estado o las CCAA y las normas de las entidades locales, constitucionalmente garantizadas. Se encuentran legitimados para plantear estos conflictos: El municipio o provincia que sea destinatario de la disposición, los municipios que representen como mínimo a un sexto de la población en el territorio correspondiente y el numero de provincias que supongan al menos el 50% de las existentes en ámbito territorial de aplicación de la disposición con rango de ley.
El art. 63.2 LRBRL legitima a las entidades locales para la impugnación de las disposiciones y actos de las Administraciones del Estado y de las CCAA que lesionen su autonomía. Por otro lado, el art. 66 LRBRL permite a la Administración del Estado o de las CCAA impugnar directamente, incluso sin necesidad de previo requerimiento, los actos o acuerdos de las entidades locales que menoscaben o interfieran el ejercicio de sus competencias.
3. Conflictos entre entidades de un mismo nivel territorial
En cuanto a los conflictos que puedan surgir entre CCAA, su regulación será la misa que se aplica a los conflictos entre Estado y CCAA. Los conflictos entre entidades locales serán resueltos por la Administración de la CA o la del Estado.
- Impugnaciones: Estado – CCAA: El art. 153 CE regula los procedimientos de control de la actividad de las CCAA. Se atribuye el control de constitucionalidad de las disposiciones normativas al Tribunal Constitucional y a la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. El recurso de inconstitucionalidad, cuya interposición puede ser llevada a cabo por el Estado o las CCAA, sirve para fiscalizar la constitucionalidad de las normas estatales y autonómicas. La regulación de LJCA es más amplia que la de la LOTC relativa a los conflictos de competencia entre el Estado y las CCAA, aunque su objeto coincide parcialmente. Estado/CA – Corporaciones Locales: El art. 63.1.a) LRBRL legitima a las CCAA y al Estado a impugnar los actos de las entidades locales que incurran en una infracción del ordenamiento.
- La coacción: El principio de autonomía impide con carácter general la intervención directa de las entidades territoriales de nivel superior en el ámbito competencial propio de las entidades territoriales de ámbito competencial inferior. Esta intervención solo se produce en determinados casos excepcionales regulados en nuestro ordenamiento.
El art. 155 CE prevé la posibilidad de la intervención estatal en el caso de que la CA no cumpliere las obligaciones que la Constitución u otras leyes le impongan, o actuare de forma que atente gravemente al interés general de España.
Legislación local: El art. 61 LRBRL dispone que en el caso de que una entidad Local incumpliera sus obligaciones constitucionales mediante la gestión gravemente dañosa para los intereses generales, el Consejo de Ministros con acuerdo favorable del Senado, podrá proceder a través de Real Decreto a la disolución de los órganos de la Corporación Local de que se trate. También, el art. 60 LRBRL prevé un supuesto de sustitución materiales o subrogación de las Entidades Locales por el Estado o la CA correspondiente, como consecuencia del incumplimiento por parte de aquéllas de las obligaciones impuestas directamente por la Ley y cuya cobertura económica estuviere legal o presuntamente garantizada.
TEMA 7: LA COLABORACIÓN ENTRE ENTIDADES TERRITORIALES: COOPERACIÓN Y
COORDINACIÓN. CONFLICTOS ENTRE ENTIDADES TERRITORIALES. CONFLICTOS
ENTRE ÓRGANOS.
Relaciones de colaboración entre las entidades territoriales
Estas relaciones de colaboración se reducen a dos figuras:
Artículo 98.1 CE: se compone del Presidente, Vicepresidentes, Ministros y los miembros que establezca la ley. La Ley de Gobierno solo regula las tres primeras figuras.
Presidente del Gobierno: órgano unipersonal, lleva a cabo la dirección política y representa al Gobierno.
Vicepresidente: carácter potestativo o disponible, es decir, su existencia dependerá de si el presidente crea esta figura.
Ministros: miembros del Gobierno y de la Administración, es el nexo de conexión entre ambas. Traslada la información y direcciones del Gobierno a la Administración. Son responsables de sus departamentos ministeriales.
Ministros sin cartera: ministros que no posean un ministerio.
Ministerio: Los órganos que forman parte del ministerio son:
- Los órganos superiores: ministros, secretario de Estado
- Los órganos inferiores: subsecretario, secretaría general, direcciones generales, Secretarías generales técnicas y Subvenciones generales. Estos son órganos de asistencia obligatoria (artículo 9 LOFAGE).
Órganos colegiados:
1) El Consejo de ministros es un órgano colegiado constituido por el Gobierno, asique se suele
identificar con el Gobierno.
2) Comisiones delegas del Gobierno: se configuran mediante decisión del Presidente y Real Decreto
del Consejo de ministros. Su función es la de grupo de trabajo.
Órganos de apoyo al Gobierno:
A) Secretarios de Estado: pueden asistir a las sesiones del Consejo de Ministros.
B) Secretariado del Gobierno: apoya el consejo de ministros como a las comisiones delegadas. Está integrado en el ministerio de la Presidencia.
C) Gabinetes: órganos de apoyo técnico y político, de apoyo al presidente del Gobierno. Los ministros y otras figuras también pueden poseer un gabinete. Los miembros del gabinete no pueden tomar decisiones administrativas o políticas, simplemente asesoran.
TEMA 9: LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO: ORGANIZACIÓN CENTRAL Y
TERRITORIAL. LA ADMINISTRACIÓN DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS
1. Administración central. Está integrada por: - Gobierno o Consejo de Ministros. - Comisiones delegadas del Gobierno. - Ministerios. - Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios. - Comisiones Interministeriales 2. Administración territorial o periférica. Esta Administración periférica o Administración territorial es la Administración estatal en las Comunidades Autónomas y en las entidades locales. Esta Administración territorial está formada por las figuras de: Delegado de Gobierno y Subdelegado de
Gobierno (Director insular en las Islas).
- ¿Cuándo va a existir Delegado de Gobierno y Subdelegado de Gobierno en una Comunidad Autónoma, constituida por más de una provincia?
En el caso de una Comunidad Autónoma con una sola provincia, sólo estará el Delegado de Gobierno. Hay Subdelegados de Gobierno, en función del número de provincias de la Comunidad Autónoma. Las competencias que tiene el Delegado de Gobierno son las competencias que va a tener el Subdelegado del Gobierno en las provincias, es su hombre de confianza.
Delegado de Gobierno : Representa al Gobierno de la nación en las Comunidades Autónomas. Es el órgano de comunicación entre el Gobierno de la nación y el Gobierno autonómico (es el interlocutor). Por tanto, el Delegado de Gobierno de cada Comunidad Autónoma es una persona de confianza del Presiente del Gobierno, y depende directamente de la Presidencia de Gobierno. Se nombra mediante Real Decreto de Consejo de Ministros, a propuesta del Presidente del Gobierno. 1º) La principal función es representar al Gobierno de la nación en una Comunidad Autónoma 2º) Otra competencia que tiene el Delegado de Gobierno es integrar, en la medida de lo posible, dentro de la Delegación del Gobierno, los servicios ministeriales territoriales. Es una innovación de la LOFAGE, y esos servicios ministeriales territoriales se integran mediante áreas de Gobierno. Se incluyen los servicios de los organismos públicos adscritos a los Ministerios, los servicios personalizados (AENA.etc). Hay servicios territoriales del Estado, que por su naturaleza, es mejor que sean dependientes del Ministerio, y no se integren en las áreas de integración del Gobierno. Por ejemplo : Hacienda.
Subdelegados de Gobierno : Ejercen las mismas funciones que el Delegado de Gobierno, pero en las provincias. Los Subdelegados de Gobierno son elegidos por el Delegado de Gobierno entre funcionarios de carrera de la Administración General del Estado, de la Administración de las Comunidades Autónomas o de la Administración de los municipios. El Delegado de Gobierno es el superior jerárquico. La Subdelegación del Gobierno también está constituida por áreas de Gobierno, servicios provinciales ministeriales. Tendrán menor complejidad. La estructura orgánica de la Delegación y Subdelegación de Gobierno se establece mediante Real Decreto del Consejo de Ministros La principal función, que tenía el Delegado de Gobierno (llamado antes Gobernador civil), eran funciones referidas al orden público (que hoy se incluyen dentro de las funciones del Ministerio del Interior).
3. Administración de las Comunidades Autónomas. Para saber la estructura organizativa de una Comunidad Autónoma debemos acudir al Estatuto, y a la Ley de Gobierno y Administración. En el caso de la Comunidad de Madrid hay una Ley de Gobierno y Administración, Ley 1/1983 de la Comunidad de Madrid, donde se regula su planta organizativa. Si recorremos todas las Leyes de Gobierno y Administración de las Comunidades Autónomas, la estructura de éstas es prácticamente igual que la estructura de la organización estatal (algo más simplificada). La Administración central autonómica está formada por Consejerías (órganos equivalentes a los Ministerios). En algunas Comunidades Autónomas se llaman departamentos o departamentos ministeriales. Consejería. Dentro de la Consejería encontramos: - Consejero: Equivalente al Ministro. Agota la vía administrativa. La disposición adicional décimo quinta de la LOFAGE puede aplicarse de forma analógica al ámbito de la Comunidad Autónoma - Viceconsejería: Equivalente al Secretario de Estado - Secretaría General Técnica - Direcciones Generales: Se insertan áreas homogéneas de gestión, del mismo modo que las Direcciones generales en el ámbito del Ministerio.
TEMA 10. RÉGIMEN LOCAL. CLASES DE ENTIDADES: EL MUNICIPIO, LA PROVINCIA Y
OTRAS. RÉGIMEN ESPECIAL DEL MUNICIPIO DE MADRID.
