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LECCIÓN 15—LA POSICIÓN JURÍDICA DEL
ADMINISTRADO.
1. EL ADMINISTRADO: CONCEPTO Y CAPACIDAD.
El término administrado se ha venido utilizando en el Derecho Administrativo para designar al sujeto destinatario de las potestades administrativas, es decir, la persona que se sitúa en una relación jurídico-administrativa como contraparte de la Administración Pública y que viene a coincidir con el término particular. Tradicionalmente, el término administrado expresa, por tanto, una simple posición pasiva del sujeto que soporta la acción de administrar. Sin embargo, desde un punto de vista técnico, la posición del administrado no es la de un mero sujeto pasivo, sino que también puede ser titular de situaciones jurídicas activas (derechos, acciones…) frente a la Administración Pública. Y desde un punto de vista político, la concepción tradicional del término administrado parece colisionar con la ideología favorable a la participación ciudadana en los asuntos públicos.
Es por ello que la LRJAP y PAC ha sustituido en varios preceptos (arts. 35, 39, 40…) el término administrado por el de ciudadano, entendido, no en un sentido limitativo (status de ciudadanía limitado a las personas físicas y, en ocasiones, nacionales), sino como sujeto de derechos y posiciones activas de cualquier persona en sus relaciones con el poder público. En definitiva, el término ciudadano como equivalente al de persona, física o jurídica, que no es poder público o no se encuentra en esta situación.
Todas estas personas tienen, por igual, capacidad de obrar ante las Administraciones Públicas. Así lo reconoce el artículo 30 LRJAP y PAC, según el cual tienen dicha capacidad “además de las personas que la ostenten con arreglo a las normas civiles, los menores de edad para el ejercicio y defensa de aquellos de sus derechos e intereses cuya actuación esté permitida por el ordenamiento jurídico-administrativo sin la asistencia de la persona que ejerza la patria potestad, tutela o curatela. Se exceptúa el supuesto de los menores incapacitados, cuando la extensión de la incapacitación afecte al ejercicio y defensa de los derechos o intereses de que se trate”. Lo que se quiere decir es que cualquier persona puede tener derechos y obligaciones y ser parte en relaciones jurídicas con la Administración, incluso los menores de edad por sí mismos en los casos previstos en las leyes.
La regla sobre la capacidad de obrar de los ciudadanos o administrados en el Derecho Administrativo es, por tanto, muy amplia y flexible. Incluso se reconoce esta capacidad (art. 18 LJCA) a “grupos de afectados, uniones sin personalidad o patrimonios independientes” que, no siendo personas jurídicas, puedan ser titulares de derechos e intereses (por ejemplo, las comunidades de bienes, las agrupaciones de afectados por una obra pública o las juntas de personal que defienden los derechos de los empleados públicos).
Ahora bien, como es obvio no todas las personas y entidades tienen los mismos derechos y obligaciones:
- Hay derechos reservados a quienes tienen la nacionalidad española o bien la de alguno de los Estados miembros de la Unión Europea (por ejemplo, el derecho a acceder a los cargos públicos electivos y de la función pública).
- Hay que derechos que por su naturaleza corresponden solamente a las personas físicas (la libertad de cátedra o el derecho a la intimidad personal y familiar).
- Hay que derechos que corresponden solo a personas en las que concurren determinadas circunstancias: la vecindad administrativa para acceder a determinados servicios municipales, determinados años de cotización para obtener prestaciones de la Seguridad Social…
En cualquier caso, la mayoría de los derechos fundamentales y libertades públicas reconocidos por la Constitución, y además en la Carta Europea de los Derechos Fundamentales y en los Estatutos de Autonomía, así como muchos derechos individuales contemplados por las leyes, incluyendo algunos de carácter asistencial (enseñanza, sanidad, ayudas sociales) están reconocidos a favor de cualquier persona, de cualquier nacionalidad, inclusive si se trata de personas sin residencia legal en ciertos casos.
2. SITUACIONES JURÍDICAS. DERECHOS SUBJETIVOS E
INTERESES LEGÍTIMOS.
El administrado se encuentra frente a la Administración en dos tipos de situaciones jurídicas: unas son posiciones de poder ─situaciones jurídicas activas─ y otras son posiciones de deber ─situaciones jurídicas pasivas─, si bien existen también situaciones jurídicas mixtas o intermedias.
A) SITUACIONES JURÍDICAS ACTIVAS.
—Los derechos subjetivos. El derecho subjetivo es el poder que tiene una persona frente a otra (en este caso, una Administración Pública) para exigirle una conducta, positiva o negativa, o una prestación, de carácter patrimonial o no, y cualquiera que sea el título en que tenga su origen (legal, contractual, extracontractual).
—Los intereses legítimos. El artículo 24 CE alude al interés legítimo como una situación jurídica distinta de la del derecho subjetivo, menos consistente y enérgica. El interés legítimo consiste en una situación que se da por efecto reflejo o indirecto de una norma: cuando ésta protege de modo inmediato el interés público, pero a la vez de modo indirecto los intereses de los administrados (por ejemplo, el interés legítimo de los opositores a que la selección de los empleados públicos se haga cumpliendo las normas reguladoras del procedimiento correspondiente). En otras palabras, el interés legítimo es aquél que de prosperar la acción entablada originaría un beneficio jurídico
3. LA PARTICIPACIÓN DEL ADMINISTRADO EN LAS FUNCIONES
ADMINISTRATIVAS.
La Constitución contiene múltiples mandatos o llamadas a la participación [arts. 9.2, 27.5, 48, 51.1, 87.3, 105.a), 131.2…], destacando entre todos el artículo 23.1: “Los ciudadanos tienen el derecho a participar en los asuntos públicos directamente o por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal”. A partir de este precepto, algún sector doctrinal (PÉREZ MORENO, SÁNCHEZ BLANCO) ha inferido que el derecho a participar en las funciones administrativas es un derecho fundamental. Sin embargo, el Tribunal Constitucional (SSTC 51/1984, 119/1995 y 166/2001) ha declarado que la participación en los asuntos públicos a la que se refiere el artículo 23.1 es la participación política, pero no la participación administrativa para la que se requiere de un especial llamamiento legal.
En todo caso, la participación administrativa encuentra un fundamento general en el artículo 129.1 CE: “La Ley establecerá las formas de participación de los interesados en la Seguridad Social y en la actividad de los organismos públicos cuya función afecte directamente a la calidad de la vida o al bienestar general”. Puede afirmarse, por tanto, que en los casos previstos en el citado precepto, el derecho a la participación administrativa es un derecho constitucional si bien de configuración legal, y en los restantes casos, se trata de un derecho de creación legal.
El impulso de la participación ciudadana es especialmente intenso en aquellos ámbitos en los que están en juego los intereses colectivos, como es el caso del urbanismo o del medioambiente. En este sentido, destaca el ámbito de la gestión local, así el artículo 18.1.b) LBRL reconoce el derecho de los vecinos a “participar en la gestión municipal de acuerdo con lo dispuesto en las leyes”, y para hacer efectivo ese derecho el artículo 70 bis LBRL ordena a los Ayuntamientos “establecer y regular en normas de carácter orgánico procedimientos y órganos adecuados para la efectiva participación de los vecinos en los asuntos de la vida pública local, tanto en el ámbito del municipio en su conjunto como en el de los distritos, en el supuesto de que existan en el municipio dichas divisiones territoriales”.
Siguiendo a GARCÍA DE ENTERRÍA, las formas de participación de los administrados se pueden clasificar en dos grandes grupos:
a) Modalidades de participación funcional. — Las audiencias públicas que son reuniones informales en sesión pública entre representantes de la Administración y de los ciudadanos para discutir o debatir sobre un asunto.
— Las iniciativas populares. El artículo 18.1.h) LBRL reconoce el derecho de los ciudadanos a ejercer la iniciativa popular. Se trata de un derecho de ejercicio colectivo, pues la iniciativa popular debe estar suscrita, al menos, por un porcentaje de vecinos del municipio, que varía en función de una tabla (hasta 5.000 habitantes, el 20 %;
desde 5.001 a 20.000 habitantes, el 15 %; y a partir de 20.001 habitantes, el 10 %). Más cuestionable es restringir este derecho a los vecinos que gocen del derecho de sufragio activo en las elecciones municipales, ya que no se trata en sentido estricto de un derecho político. El derecho de iniciativa popular se contra a dos obligaciones: primera, que la propuesta sea debatida, en todo caso, en el Pleno de la Corporación, con independencia de cuál sea el órgano competente para decidir si la aprueba o no; segunda, que el órgano competente por razón de la materia, se pronuncie expresamente sobre la iniciativa.
—Las consultas populares. El artículo 18.1.f) LBRL reconoce el derecho de los vecinos a pedir la consulta popular en los términos previstos en la Ley (estatal o autonómica) y en la propia LBRL. En todo caso, solamente se podrán someter a consulta popular asuntos de competencia municipal y de carácter local que sean de especial relevancia para los intereses de los vecinos, con excepción de los relativos a la Hacienda local.
— Los trámites de información pública. Su finalidad es aportar a un determinado asunto puntos de vista inicialmente desconocidos y sacar a la luz intereses cuya existencia se presume; es decir, se llama públicamente a opinar sobre cuestiones de hecho, de ciencia o de derecho a cualquier persona. Constituye una forma de participación de los ciudadanos, pensada para aquellos que puedan verse afectados por una resolución o norma de la Administración Pública, es decir, para los ciudadanos en general, sean o no interesados. No es infrecuente que las regulaciones específicas sectoriales impongan el trámite de información pública con carácter imperativo (por ejemplo, urbanismo, aguas, montes, actividades molestas, nocivas, insalubres y peligrosas, planes hidrológicos, etc.).
b) Modalidades de participación orgánica. Consiste en la creación de órganos colegiados integrados no sólo por representantes de la Administración sino parcial o exclusivamente por representantes de determinadas organizaciones sociales.
En nuestro ordenamiento han proliferado estos órganos de composición participativa, con muy diversas denominaciones (Consejos, Comités, Juntas, Comisiones…). A diferencia de las otras formas de participación, en ésta participan exclusivamente determinados sujetos que actúan en representación de una concreta organización social (organizaciones sindicales, empresariales, consumidores…). Estas personas solamente ostentan, de modo directo, la representación legal de las entidades que los han designado, y solamente de un modo indirecto puede decirse que defiendan los intereses de los colectivos relacionados con las organizaciones sociales que representan.
Reconociendo el riesgo de potenciar un corporativismo de nuevo cuño, estos órganos suelen limitarse a desempeñar funciones consultivas, de propuesta y asesoramiento.
un procedimiento administrativo; quejas por los defectos de tramitación que se produzcan en un procedimiento, o incluso un tipo de recurso.
e) Renuncias. Son actos jurídicos del administrado por los cuales éste abdica de una titularidad jurídica que le corresponde. Su operatividad se ve condicionada en el Derecho Administrativo por la posible incidencia sobre los intereses generales en juego, por lo que se exige en algunos casos su aceptación por la Administración.
f) Opciones. En ocasiones, el acto jurídico del administrado es determinante para el nacimiento de un determinado status. Este es el caso de las opciones; así, los artículos 18, 19 y 20 CC, sobre opciones en materia de nacionalidad. En estos casos, el órgano administrativo es un mero receptor de la declaración de voluntad del administrado, que produce por sí sola el efecto pretendido.
