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Tema 10. EL ACTO ADMINISTRATIVO.
I. CONCEPTO.
El acto administrativo puede ser concebido esencialmente como una decisión unilateral ejecutoria de la Administración, en la que se concreta el ejercicio de una potestad administrativa. Este concepto refleja fundamentalmente las concepciones francesas. Y parte de las alemandas. Otra doctrina alemana excluye de la categoría a los actos no negociables. La doctrina italiana, que se asemeja a la mayor parte de la doctrina español, lo define como cualquier declaración de voluntad, deseo, conocimiento o juico realizada por un sujeto de la administración Pública en el ejercicio de una potestad administrativa.
Son notas esenciales del concepto de acto administrativo:
- Los actos administrativos son actos jurídicos, y no meramente materiales, que suponen en la mayor parte de los casos una declaración de voluntad de la Administración Pública, pero también de simple conocimiento o juicio.
- El acto jurídico, la declaración en definitiva, debe ser emitida or la A. Pública. Debe tenerse en cuenta, no obstante, que la actividad relacional de otros órganos estatales o autonómicos no encuadrables en las distintas administraciones Públicas también está sometida en el Derecho español al Derecho administrativo y al control de los Tribunales de lo contencioso Administrativo, cuando se produzca en materia de personal y actos de administración.
- La declaración debe ser consecuencia del ejercicio de una potestad administrativa, algol que conecta los actos administrativos con el principio de legalidad. El acto administrativo se diferencia esencialmente de los actos privados de la Administración Pública, y que están sometidos al derecho administrativo.
- El acto administrativo persigue satisfacer intereses públicos concretos, por lo que se agota con su propio cumplimiento, a diferencia de los reglamentos, que tienen una vigencia indefinida. De ahí que el acto exija su efectivo e inmediato cumplimiento o ejecución, para lo que la Administración goza de los privilegios de ejecutividad y ejecutoriedad.
II. ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO.
a. Sujeto:
El acto administrativo sólo puede ser dictado por la A. Pública competente y para no incurrir en vicio debe hacerlo el órgano competente, sin perjuicio de las técnicas del alteración.
Es preciso, además, que el titular o los miembros del órgano competente para dictar el acto estén válidamente nombrados sin perjuicio de que en ciertos supuestos, por los principios de buena fe y seguridad jurídica, pueda darse validez a actos dictados por
personas que no reúne los requisitos exigidos para el válido nombramiento y desempeño.
También se requiere que los titulares del órgano administrativo no estén incursos en causas de abstención y recusación, excluyendo a quienes estén personalmente relacionados con el caso que debe decidirse.
En el caso de algunos colegiados, es preciso que se hayan observado las reglas de constitución y funcionamiento legalmente previstas.
b. Objeto:
El acto administrativo tiene como contenido una declaración de voluntad, conocimiento o juicio, dependiendo de la clase de acto. La declaración de voluntad no debe estar viciada por error, intimidación, dolo o violencia, lo que haría anulable el acto administrativo. Estas reglas generales cuando el órgano que dicta el acto sea unipersonal deben ser completadas cuando dicho órgano sea colegiado, en cuyo caso deben respetarse además las reglas esenciales de funcionamiento de estos órganos.
El contenido del acto puede contener elementos accidentales. Finalmente, el contenido de los actos administrativos debe ser posible, ajustado a lo dispuesto en el ordenamiento jurídico y si el contenido fuera constitutivo de infracción penal, determina la nulidad de pleno derecho del acto administrativo.
c. Elemento teológico:
Los presupuestos de hecho son un elemento reglado definido en la norma que atribuye potestad, el fin es un elemento reglado también.
La ausencia de los presupuestos de hecho para ejercer la potestad, o la persecución de un fin distinto, aunque sea público, del previsto en la norma, vician el ejercicio de la potestad, y por tanto su manifestación: el acto administrativo. Si no concurren los presupuestos de hecho previstos por la norma para ejercer la potestad, o finalidad concreta perseguía por el acto administrativo no se identifica con la fijada por la norma para la potestad, el acto resulta viciado.
La causa es la particular finalidad por la que resulta dictado el acto. La causa supone una realidad objetiva que implica la existencia de un interés público para cuya satisfacción se llega a ejercer una concreta potestad, que tiene un fin objetivo y reglado establecido en la norma.
La Administración Pública tiene la obligación de motivar los actos administrativos más relevantes, en especial los que afectan a derechos de los administrados. Los motivos del acto son la expresión formal de la intencionalidad por la que se dicta, es la determinación de finalidad concreta que señala a cada acto su propio autor. Debe de existir una congruencia con los fines que establece la potestad, además han de ser reales. La falta de adaptación implica la anulabilidad del acto por desviación de poder.
Hay actos que por ley debe ser motivados y son los siguientes:
- Los que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos.
efectos retroactivos, siempre que en la fecha a que se retrotraen sus efectos se diesen las condiciones establecidas.
- Gravamen: negativos. Sanciones, expropiaciones…etc. Cuando afectan a derechos exigen un rango mayor en la habilitación de la normativa, deben ser motivados y son irretroactivos.
- (^) Actos resolutorios y de trámite.
- Resolutorios: actos propiamente dichos se producen en el curso de un procedimiento que culminará normalmente en una resolución. No tienen vida jurídica, se refundan en una resolución que pone fin al procedimiento. Son susceptibles de recursos.
- Tramite: pueden ser susceptibles de recurso cuando determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento o causen indefensión o perjuicio del irreparable a derechos o intereses legítimos.
- Actos que causan estados en la vía administrativa y actos que no lo producen:
Hay actos que son susceptibles del recurso de alzada ante el superior jerárquico, y otros que no lo son al tratarse de asuntos de la competencia exclusiva de los órganos que los dictan. Los actos que causan estado, sólo son susceptibles de recurso contencioso administrativo o de revisión de oficio o del recurso potestativo de reposición. Los actos que no causan estado deben se recurridos en alzada con carácter previo a la posible interposición de un recurso contencioso administrativo.
- Actos originarios y confirmatorios:
- Originarios: son los que ponen fin a un procedimiento que se plantea por primera vez en la relación a una concreta cuestión.
- Confirmatorios: los que se limitan a reproducir o confirmar otro acto previo dictado sobre el mismo asunto, idénticos sujetos, y en base a iguales pretensiones y argumentos.
- Actos simples y complejos:
- Simples: actos ordinarios o generales, en los que un solo órgano tiene atribuida la competencia para decidir.
- Complejos: la competencia resolutoria es mixta, siendo compartida por dos o más órganos.
- Actos plurimos:
Los actos que aparecen reflejados en una misma relación o publicación, pero que conservan su vida jurídica perfectamente diferenciada al tratarse no un solo acto, sino de varios independientes.
- Actos constitutivos y declarativos:
- Constitutivos: innovan las relaciones jurídicas de los destinatarios.
- Declarativos: se limitan a certificar, acreditar o inscribir en registros administrativos hechos o situaciones sin alterar las relaciones jurídicas a las que se refieren.
IV. SILENCIO ADMINISTRATIVO.
Los efectos del silencio administrativo pueden ser positivos o negativos.
- Silencio positivo: se considera un verdadero acto administrativo. Es como si la administración hubiera dictado una resolución, supone que se consideran estimadas las pretensiones del administrado.
- Silencio negativo: es una mera ficción legal por la que el procedimiento se considera finalizado a los efectos de que el administrado considere desestimada su pretensión y puede interponer los recursos pertinentes.
La ley 30/92 establece que la norma general iba a ser la del silencio administrativo positivo, y que el silencio negat9ivo fuera la excepción. La determinación de los efectos del silencio (cuando se considere positivo o negativo), se remite a distintos procedimientos. Aunque finalmente la regla general se convierte en la excepción, y viceversa, ya que en la práctica el silencio tiene efectos.
Acto presunto al no haber respondido expresamente la administración pública en el plazo establecido, pero lo tanto se considera que se producen unos efectos positivos a ese silencio.
En caso de que la administración pública dicte la resolución posterior solo podrá ser confirmatoria.
La ley 30/92 para evitar que por silencio administrativo se consideren concedidas unas pretensiones en su art. 62. i. F) prevé la nulidad de pleno derecho para los actos presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por lo que se adquieren facultades y derechos cuando se conozcan de los requisitos esenciales para su constitución.
El silencio positivo se establece en el art. 43 Ley 30/92. Se establece como regla general a solicitud del interesado.
Excepción:
- (^) Salvo que una ley estatal, autonómica o de derecho comunitario establezca lo contrario.
- Resolución del recurso de alzada.
- Cuando se haya interpuesto contra la desestimación por silencio de una pretensión ejercitada en su día por el administrado.
Casos en los que se produce el carácter positivo del silencio:
Solicitud en vía de recurso de la suspensión de los efectos del acto recurrido. Pasados 30 días de dicha solicitud se consideran producidos los efectos positivos.
- Anulabilidad: es la regla general.
Nulidad de pleno derecho:
Se sanciona de la manera más grave por el ordenamiento jurídico. La desaparición del mundo jurídico. Puede ser apreciado de oficio. Tiene efectos “es tuna”, es decir, desde entonces. La nulidad es desde el momento en que se produce el acto administrativo. No son convalidables por el transcurso del tiempo y pueden impugnarse en cualquier momento.
Anulabilidad:
No puede apreciarse de oficio. Sus efectos son “ex nova”, es decir, desde ahora, desde el momento en el que el acto sea considerado anulable. Pueden convalidarse y sólo se admite su impugnación en los plazos previstos.
Hay otros vicios en los actos administrativos que son denominados irregularidades no invalidantes. Podríamos considerarlos vicios menores. Entre ellos podemos tener: los defectos de forma, no siempre estas irregularidades van a ser menores sino que a veces rozan el acto anulable.
Los actos nulos de pleno derecho se producen en los casos más graves y están tasados por la ley 30/92 art. 62:
- Los que lesionen derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional del art. 14-29 y 30 de la CE. Todos los demás quedan fuera.
- Los dictados por órgano incompetente por razón de la materia o territorio.
- Los que tengan un contenido imposible.
- Los que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de esta.
- Los dictados prescindiendo del procedimiento legalmente establecido o de las normas que contienen reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados.
- Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de requisitos para su adquisición.
- Cualquier otro que establezca una disposición de rango legal.
Estos siete puntos están en el art. 62 de la ley 30/92. Pero el art. 62.2 recoge un supuesto más: es el caso de los reglamentos viciados:
Cuando vicien la jerarquía normativa, concurriendo en una infracción de la reserva de ley y cuando prevenga la irretroactividad de disposiciones sancionadoras restrictivas o no favorables de derechos individuales.
Los actos anulables se recogen en al art. 63 ley 30/92 y son aquellos que incurran en cualquier infracción no determinante de nulidad de pleno derecho y aquellos que incurran en desviación de poder.
La desviación de poder es un vicio se una gravedad tan tremenda que no pueda entender como la ley 30/92 lo considera vicio de anulidad y no sea de nulidad de pleno derecho.
¿Cómo se subsana ese vicio?
El acto administrativo anulable cuando suponga un vicio procedimental pude ser subsanable.
En el caso de un trámite de audiencia en modo alguno puede considerarse subsanado. La audiencia esta prevista en el art. 105 CE.
Si el trámite procedimental consiste en la realización de una actividad fuera de plazo sólo va a implicar la anulación del acto en el supuesto de que aun la establecieran el término o el plazo. En otros casos si no estamos ante estos supuestos estaríamos ante irregularidades no vinculantes.
Los efectos de los actos viciados
En los casos de viciados de anulabilidad, nulidad de pleno derecho su efecto es la desaparición del mundo jurídico. Los actos viciados deben recurrirse.
Rige el principio de la incomunicabilidad de los vicios: esos vicios no pueden comunicarse a otros actos que sean independientes de ellos.
Lo que se va a hacer es que los afectados nulos o anulables se van a aislar en el derecho o parte del derecho en el que se produce dejando a salvo el resto de los derechos o parte de los derechos no viciados.
Excepto que la parte viciada sea de tal importancia que las otras no se habrían producido, en tal caso, también le afectará el vicio.
La conversión, convalidación y conservación de los actos invalidados. Se trata de tres técnicas que van a salvar a los actos (convalidación) reconvirtiendo el acto en otro válido (conversión) y aislando la parte no viciada de la viciada (conservación).
- Convalidación: la administración puede convalidar actos anulables subsanando los vicios de los cuales adolezca (art. 67 ley 30/92). Los supuestos más frecuentes se dan en los vicios de competencia jerárquica.
- Conversión: cuando un acto viciado contenga los elementos constitutivos de otro acto que no le afecten los vicios puede producir los efectos de este otro acto. Art. 65 de la ley.
- Conservación: la tiene que declarar el órgano administrativo que declara la conservación de aquellos actos y trámites independientes del acto viciado. Cuyo contenido sería el mismo. Se retrotrae el expediente al acto viciado sin que deban repetirse los actos que se ordenan conservar.
VI. LA EFICACIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.
En todo caso, no cabría la revocación de actos que aun teniendo efectos no favorables para el interesado directo, tuvieran efectos favorables para un tercero.
VIII. EJECUCIÓN FORZOSA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.
La ejecución de los actos administrativos corresponde a los obligados a ello, bien a al propia administración autora del acto o a los ciudadanos destinatarios.
Cuando el administrado no cumple voluntariamente el acto que le afecta, se producen los supuestos más problemáticos, que se reconducen a la ejecución forzosa.
El privilegio de ejecutoriedad o acción de oficio permite a la Administración ejecutar por si misma sus actos si necesidad de intervención judicial, salvo excepciones que requieren la autorización judicial.
Otro privilegio es el de prohibición de interdictos contra las actuaciones administrativas realizadas de acuerdo con el procedimiento establecido. La ejecutoriedad del acto administrativo carece de sentido en los actos favorables al interesado, sólo en el caso de que sus efectos impongan un deber que éste no cumple voluntariamente entra en juego la ejecutoriedad.
La ejecución material de cualquier decisión que limite derechos de los particulares tiene como título jurídico necesario la adopción del correspondiente acto administrativo y el cumplimiento de los requisitos de eficacia exigidos. Para proceder al a ejecución forzosa de actos cuyo cumplimiento debió realizar el administrado destinatario la Administración deberá apercibirlo con carácter previo.
La ejecución forzosa está presidida por los principios de menor onerosidad y proporcionalidad, que están lógicamente interrelacionados. El primer principio obliga a la administración a intentar vencer la resistencia del administrado sujeto al cumplimiento y a elegir el medio de ejecución menos gravoso para el interesado. El de proporcionalidad exige que los medios utilizados por la Administración se adecuen a los objetivos que se deben alcanzar para el cumplimiento del acto.
- Medios de ejecución forzosa:
- Multa coercitiva:
Es un medio para vencer la resistencia del administrado obligado a cumplir el acto a realizarlo, lo que demuestra una actitud de rebeldía o desobediencia. Su objeto es convencer al administrado y son independientes, así como compatibles con cualquier otra multa que pudiera imponerse como sanción. Su imposición y su cuantía la determina la ley, además, su imposición debe ir precedida de apercibimiento y concesión de un nuevo plazo para la ejecución del acto administrativo.
Las multas coercitivas independientes de la potestad sancionadora de la administración no permiten el acceso al recurso de amparo para su control por el TC, por cuanto se trata de una manifestación de la autotutela ejecutiva o privilegio de ejecución forzosa.
Los supuestos de multa coercitiva son:
- Actos personalísimos: donde no hay compulsión directa sobre la persona del obligado.
- Actos en que la administración no la estimara conveniente.
- Actos cuya ejecución pueda el obligado encargar a otra persona.
- Apremio sobre el patrimonio:
Procede cuando el acto a ejecutar consista en satisfacer una cantidad líquida. El procedimiento a seguir se regula en el Reglamento General de Recaudación. Procede para ejecutar el pago de multas coercitivas, de las costas de ejecución procedentes en caso de ejecución subsidiaria, o de las cantidades debidas por los daños y perjuicios en las obligaciones personalísimas de hacer inejecutadas.
Cuando el apremio recae sobre el patrimonio que exige el embargo de bienes del domicilio del deudor, la actuación administrativa debe contar con la previa autorización judicial, para el control de este privilegio administrativo, requiere una previa autorización judicial, cuya competencia está atribuida a los juzgados de lo contencioso- administrativo.
Se utiliza para ejecutar actos que por no ser personalísimos pueden ser ejecutados por sujetos distintos del obligado. La ejecución se hará por la propia Administración o por terceras personas, siempre a costa del obligado, al que podrá exigirle su abono con carácter previo, a reserva de la liquidación definitiva.
- Compulsión sobre las personas:
Procede para hacer cumplir obligaciones personalísimas, aquellas que sólo puede ejecutar el obligado y siempre que se trate de no hacer o soportar. Sólo cabe utilizar este modo de ejecución forzosa en los casos en que expresamente lo autorice una ley, y con respeto a los derechos fundamentales que consagra la CE.
