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Tema V – Organización de la administración
I - La potestad organizatoria. Principios generales
I.1 – La personalidad jurídica de la administración publica
Partiendo de la idea de que la administración publica es entendida como una organización , el profesor García de Entrerría sostiene que la administración publica es una persona jurídica es decir es sujeto de derecho (teoría subjetiva).
Para la teoría subjetiva del derecho administrativo las funciones y las actividades de la administración resulta algo contingente e históricamente variable en directa dependencia de lo que constituye la demanda social en cada momento , en consecuencia y ante la imposibilidad de establecer una posición prototípica de la administración esta teoría propone establecer como centro del análisis al sujeto , es decir , a la administración como aquella que realiza las actividades y funciones que tiene atribuidas.
De esta manera el sujeto de la actividad administrativa no debe entenderse como un complejo orgánico , si no como un sujeto que tiene personalidad jurídica. La personalidad de la administración se convierte de esta manera en una condición indispensable en el derecho administrativo. Debemos tener en cuenta que no existe una única administración publica sino una pluralidad de administraciones de esta manera no se puede hablar de la existencia de una personalidad jurídica única administrativa , sino que cada administración gozara de su propia personalidad jurídica , cada administración publica será sujeto de derecho.
Al margen de consideraciones y criterios doctrinales , hay que subrayar que la personificación jurídica de la administración se encuentra expresamente regulada en la legislación que regula cada una de las administraciones publicas. De esta manera el art.2.2 de la LOFAGE (6/1997) , establece que la administración general del estado esta constituida por órganos jerárquicamente organizados, actúa con personalidad jurídica única.
I.2 – Principios generales
Los principios que regulan la organización de las administraciones publicas vienen recogidos en los art.103 y 105 de la CE. Tales principios no se aplican en iguales situaciones, y por ello se separan los principios aplicables a las relaciones entre administraciones publicas (principio de autonomía , principio de descentralización , el principio de cooperación y el principio de coordinación) y aquellos principio que regulan la organización interna de cualquier administración pública (principio de jerarquía , principio de coordinación inter organiza y principio de desconcentración).
a)Principio que rigen la relaciones entre administraciones públicas
- Principio de autonomía : aparece como novedad en la constitución española de 1978 donde se reconoce la autonomía de distintas nacionalidades , regiones y entidades locales. Para una entidad o administración gozar de autonomía
significa tener una serie de capacidades entre ellas destacamos : (1)capacidad de gestión independiente de sus asuntos e interese propios ; 2) capacidad de dictar normas internas ; 3)capacidad de designar los miembros de sus órganos ; 4) capacidad de administración que conlleva la facultad de organización y; 5) suficiencia económica para la realización de aquellas competencias y facultades que tenga atribuidas).
- Principio de descentralización : Este principio implica la distribución de funciones administrativa entre distintas administraciones publicas jurídicamente independientes. La situación contraria a la descentralización seria la de centralización en la que una única administración , la del Estado , asume la responsabilidad de satisfacer todas las necesidades de interés general , y por tanto , asume todas las potestades y competencias necesarias para ello. Cabe observar en consecuencia que para que pueda tener lugar este principio de descentralización es necesario la existencia de una pluralidad de administración publicas , tal y como sucedió en España en la CE de 1978 gracias a la previsión realizada en el titulo 8 de la misma , el cual hace referencia a la organización territorial del Estado.
- Principio cooperación y coordinación : la existencia con su propio ámbito de actuación y su propia personalidad jurídica no conlleva la total independencia entre las mismas. Debemos tener presente que la mayoría de actuaciones que llevan a cabo las administraciones se producen en el marco de complejas relaciones de cooperación y coordinación. EL principio de coordinación según la jurisprudencia del TC debe ser entendido como la fijación de medios y sistemas de relación que hagan posible la información reciproca la homogeneidad técnica y la acción conjunta de las autoridades en el ejercicio de sus respectivas competencias , de manera que se consiga la integración de todos lo actos parciales en la globalidad del sistema. El principio de cooperación supone el ejercicio conjunto de competencias por parte de distintas administraciones publicas con el objetivo de sumar esfuerzos con otras administraciones y obtener así mejores resultados. Los denominados convenios de colaboración son el instrumento jurídico habitual de articulación de las relaciones de cooperación interadministrativa. Estos se hayan regulados en el art.6 de la ley 30/
b) Los principios que regulan la organización interna de la administración
Estos principios son aquellos que permiten organizar la estructura interna de cualquier administración publica así como articular las relaciones de los distintos órganos que forman parte de la misma.
- Principio de Jerarquía : Este principio esta previsto en el art.103 de la CE y representa la ordenación del aparato organizativo de la administración en posiciones de gradación sucesivas entre los distintos órganos ello conlleva la existencia de órganos superiores que despliegan sus facultades de control y organización sobre órganos interiores. Hay que remarcar que este principio únicamente tendrá lugar entre los órganos de una misma administración. Este principio de jerarquía supone una dirección y control de los órganos superiores respecto de los órganos inferiores se traduce en una serie de potestades que los primero tendrán sobre los segundos , entre ellas podemos destacar las siguientes potestades de dirección , potestades de control e inspección , potestades disciplinarias , potestades de resolución de conflictos
III – Las competencias de un órgano administrativo : la delegación , la avocación y la encomienda de gestión
Se entiende por competencia administrativa de un órgano e conjunto de atribuciones que le otorga el ordenamiento jurídico , la distribución de competencias de una administración se llevara acabo atendiendo al principio de división del trabajo y de distribución de tareas , principio que resulta esencial en toda organización. En sentido mas estricto la competencia puede entenderse como la habilitación normativa previa y necesaria para que un órgano administrativo pueda actuar válidamente.
La competencia administrativa se define en cuatro ámbitos :
- Ámbito territorial : ello se debe a que todos los órganos desarrollan su actividad sobre espacios geográficos determinados que pueden abarcar la totalidad o una parte del territorio sobre el que opera la administración sobre la que se integra.
- Ámbito funcional : es aquel que guarda relación con las determinadas y concretas facultades que tiene atribuidas cada uno de los órganos.
- Ámbito material : es aquel ámbito que guarda relación con la parte de la realidad social sobre la cual desarrolla su actividad el órgano administrativo.
- Ámbito jerárquico o estructural : este ámbito se debe al hecho de que todo órgano administrativo ejerce sus competencias dentro de un marco organizativo jerarquizado.
La importancia de la competencia y de que todos los órganos administrativos ejerzan su actividad dentro de la misma se encuentra reflejada en el art. 62 de la ley 30/1992, este articulo regula la invalidez de los actos administrativos y concretamente en el apartado 2 de dicho articulo se menciona que serán nulos de pleno derecho aquellos actos administrativos dictados por un órgano manifiestamente incompetente , por razón de la materia o por razón del territorio. Este precepto nada establece en relación a la falta de competencia por razón de la función o por razón de la jerarquía. En consecuencia , se ha de deducir que aquellos actos dictados con falta de este tipo de competencias darán lugar a la anulabilidad de los mismo y por ello cabra su convalidación.
La competencia administrativa tiene con carácter general una característica de irrenunciabilidad , ello quiere decir que no depende del órgano que la tiene atribuida el hecho de disponer de su titularidad ni de su ejercicio y que por lo tanto debe ser ejercida por el órgano que la tiene atribuida como propia.
La ley 30 /1992 prevé una serie de excepciones a este principio de irrenunciabilidad de este modo hace referencia a una serie de mecanismo que permite la transmisión de la misma , estos son la delegación de competencias , la avocación , la encomienda de gestión , la delegación de firma y la suplencia. Por otra parte , pese a no estar prevista en esta ley también haremos referencia a la figura de la Sustitución , figura que podemos encontrar en distintas normas del ordenamiento jurídico.
III. 1 – La delegación
Este mecanismo consiste en la transmisión del ejercicio de una competencia de un órgano a otro órgano aunque no sea entre ellos jerárquicamente dependientes , la delegación de competencias opera mediante una decisión del órgano delegante , que puede revocar esta decisión en cualquier momento. Los actos que dicta el órgano que recibe la delegación , (delegado) se consideran realizado por el órgano que la concede (delegante).
La delegación puede producirse por razones técnicas y en todo caso deberá cumplir ciertas garantías de publicidad y seguridad por ello la delegación deberá publicarse en el diario oficial correspondiente a la administración delegante y por otra parte las resoluciones que dicte el órgano delegado deberá indicar expresamente esta circunstancia.
En el ordenamiento jurídico , concretamente en la ley 30 /1992 se regula una serie de prohibiciones de delegación sobre determinadas materias y sobre determinados órganos , debemos mencionar como a partir de la reforma de 1999 de la ley 30/1992 se elimino la prohibición de la delegación del ejercicio de la potestad sancionadora , como novedad respecto de la legislación anterior cabe tener en cuenta que dicha ley prevé la posibilidad siempre y cuando exista autorización expresa de la ley de la delegación del ejercicio de competencias a su vez delegadas. Todas estas reglas que en su mayoría se encuentran recogidas en le art.13 de la ley 30/1992 son aplicable a las delegaciones interorganicas , es decir , las delegaciones que se establecen entre órganos de una misma administración. Por su parte , las delegaciones intersubjetivas , es decir , aquellas que tenga lugar entre órganos
III.2 – La delegación de firma
Esta última es una especie mas modesta de la delegación de competencias ya que consiste en la delegación no del ejercicio de la competencias decisoria , si no en la simple materialidad de la firma de los actos o resoluciones previamente dictados por el órgano delegante , por eso constituye uno de los supuestos en los que no se altera la competencia del órgano delegante. Esta figura aparece regulada en el art.16 de la ley 30 /.
III.3 – La avocación
Constituye el supuesto inverso a la delegación de competencias y esta prevista en el art.14 de la ley 30/1992. Consiste en el hecho de que un órgano (avocante) reclama mediante una fuerza motivada y por razones técnicas , sociales , económicas , jurídicas o territoriales la competencia para conocer y resolver un asunto que ordinariamente o por delegación le corresponde a otro órgano jerárquicamente dependiente (avocado).
La avocación presenta las siguientes características :
- Solo cabe entre órganos que guarden una relación de dependencia
- La avocación debe referirse a un asunto concreto sin afectar a la competencia genérica
- La avocación precisara siempre de motivación
- La resolución de los actos administrativos se imputara al órgano avocante.
