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1. LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LAS ADMINISTRACIONES
PÚBLICAS
1.- Evolución histórica. Consideración introductoria sobre el régimen de la responsabilidad patrimonial de los poderes públicos
Responsabilidad puede ser contractual y extracontractual. La primera es la que deriva del incumplimiento de las obligaciones que se establecen en un contrato. Extracontractual o responsabilidad patrimonial es la obligación de indemnizar los daños y perjuicios que deriva de una acción u omisión.
La responsabilidad extracontractual puede ser lícita e ilícita.
Poderes públicos nos referimos a que la responsabilidad puede ser invocada a una administración pública que es un poder público sino también al Estado – legislador y al Estado – juez. A éstos dos últimos también se conocen unas vías, aunque excepcionales, para exigir la responsabilidad del Estado en su actividad normativa y del Estado cuando actúa en el ejercicio del poder judicial.
La responsabilidad patrimonial puede surgir de hechos directamente atribuibles a las autoridades y a los funcionarios pero, también, por hechos de contratistas y concesionarios en general.
Por otro lado, la responsabilidad patrimonial puede surgir derivada de una relación contractual o de la extracontractual, estamos estudiando sólo la extracontractual. Cuando hablamos de responsabilidad patrimonial nos referimos a la exigencia legal de indemnizar por daños y perjuicios que se causen por hechos que ocasiona la actuación de un poder público a terceros en su esfera patrimonial.
139 LPC y ss. El art. 144 LPC “Cuando las Administraciones públicas actúen en relaciones de derecho privado, responderán directamente de los daños y perjuicios causados por el personal que se encuentre a su servicio, considerándose la actuación del mismo actos propios de la Administración bajo cuyo servicio se encuentre. La responsabilidad se exigirá de conformidad con lo previsto en los artículos 139 y siguientes de esta Ley.”
La responsabilidad extracontractual administrativa tiene un paralelismo con la responsabilidad extracontractual civil, es decir, en el ámbito de las relaciones de derecho privado el Código Civil contempla la responsabilidad extracontractual (1902 CC “El que por acción u omisión causa daño a otro, interviniendo culpa o negligencia, está obligado a reparar el daño causado”).
Además, en la vía penal puede haber una condena civil por responsabilidad ex delicto , responsabilidad civil subsidiaria. Por lo tanto, la administración también puede ser responsable por la vía responsabilidad civil subsidiaria.
La exigencia de la responsabilidad, históricamente, el soberano y, después, el Estado no podía admitirse la posibilidad de exigencia de ningún tipo de responsabilidad. Jamás se admitía una responsabilidad al Estado por los daños que resultaban de su actuación ya que el Estado absoluto se imponía.
En el ámbito anglosajón en 1947 surge una ley que somete al Estado a la misma responsabilidad que a las personas privadas. También, en Francia el Consejo de Estado reconoció el principio de responsabilidad patrimonial.
En el ámbito civil se exige, al menos, poder imputar al acto del ciudadano una culpa o negligencia. La jurisprudencia civilista cada vez más tiende a la objetivación de esta responsabilidad civil a través de la teoría del riesgo que consiste cuando una persona física o jurídica realiza una actividad de riesgo debe acreditar que ha adoptado medidas de diligencia necesarias para evitar los perjuicios. También, la jurisprudencia civilista, ha acudido a la inversión del prueba, de manera que, debe mostrarlo quien ha ocasionado el perjuicio debe demostrar que ha actuado de manera diligente.
Diferencia entre la responsabilidad extracontractual respecto a la expropiación.
En la expropiación se produce una transferencia coactiva de la propiedad buscada directamente por la administración, es decir, se produce la privación coactiva del patrimonio y se realiza por una causa de interés público. Los expropiados tienen el deber jurídico de soportar. Y a este efecto, en el ámbito expropiatorio, se inicia un procedimiento ad hoc, específico.
Sin embargo, la responsabilidad patrimonial extracontractual no se produce una actuación en la que busque el perjuicio, incidentalmente se produce un perjuicio a través de una actuación normal. Dichos perjuicios que no tienen la obligación de soportar.
2.-La responsabilidad patrimonial de la Administración:
A) El sistema español: evolución y características generales.
La AP es un poder público (Montesquiev F 0E 0 división de poderes).
En España la responsabilidad patrimonial de la administración es objetiva, es decir, no se requiere que la administración haya actuado ilícitamente.
La institución de la responsabilidad patrimonial en España se ha incorporado tardíamente. En un primer momento se intentó exigir esta responsabilidad a la administración por los perjuicios que causa su actividad a través del artículo 1902 CC y el 1903 CC pero como el 1903 CC, en su anterior redacción, establecía que la responsabilidad del Estado se exigiría cuando actuara a través de un agente especial. Por lo que la jurisprudencia entendió que no podía exigirse responsabilidad cuando actuara ordinariamente a través de sus funcionarios en el ejercicio de sus competencias, normalmente, asumidas.
La primera norma relevante que recoge la responsabilidad patrimonial extracontractual administrativa es la ley de expropiación forzosa (arts. 121- derecho a ser indemnizado a través el mismo procedimiento de la expropiación forzosa por la lesión que los particulares sufrieran por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos - y 122) que regula, como uno de los supuestos, que podían dar lugar a indemnización siguiendo el procedimiento que marcaba la ley de expropiación forzosa. Ley se refería a toda lesión que sufra como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos (16 de diciembre de 1954). Fue perfeccionado por una ley de 1957 Ley de Régimen Jurídico de la Administración.
En la actualidad;
- 106.2 CE “Los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea
administrativa. Siempre que no actúen totalmente al margen de la función pública o empleo.
También responde la administración por los perjuicios ocasionados por las personas que se hallen bajo su guardia o custodia (ejemplo preso o enfermo mental).
Si son varias administraciones las que actúan, el art. 140 LPC, recoge la posibilidad de una responsabilidad concurrente.
140 LPC “1. Cuando de la gestión dimanante de fórmulas conjuntas de actuación entre varias Administraciones públicas se derive responsabilidad en los términos previstos en la presente Ley, las Administraciones intervinientes responderán de forma solidaria. El instrumento jurídico regulador de la actuación conjunta podrá determinar la distribución de la responsabilidad entre las diferentes Administraciones públicas.
- En otros supuestos de concurrencia de varias Administraciones en la producción del daño, la responsabilidad se fijará para cada Administración atendiendo a los criterios de competencia, interés público tutelado e intensidad de la intervención. La responsabilidad será solidaria cuando no sea posible dicha determinación.”
- Los interesados , los que pueden ejercer la responsabilidad. 139.1 LPC “1. Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos.”.
La legitimación es la especial relación entre el sujeto y el objeto de la pretensión, por lo que el legitimado el que ha sufrido el daño y tiene derecho a ser resarcido. El art. 106 CE habla de “particulares” ¿ Es la AP un particular? Sí, se interpreta en sentido amplio, toda persona física o jurídica que se vea afectada por la actuación de una administración pública.
La legitimación es transmisible porque no es un derecho personalísimo.
Elementos objetivos.
- Es una lesión antijurídica, es decir, es una responsabilidad objetiva (141 LPC, 21 del Reglamento) sólo serán indemnizables las lesiones producidas al particular proveniente de daños que éste no tenga el deber jurídico de soportar. No se le exige a la administración ni culpa ni negligencia.
Lesión antijurídica no confundir con ilícita. Lesión antijurídica es aquella que no se tiene el deber jurídico de soportar, tanto por actividad lícita como ilícita.
Por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, entendiendo servicios públicos en sentido amplio. Por cualquier actuación de la AP en el ejercicio de funciones públicas.
La justificación doctrinal de la responsabilidad extracontractual objetiva se conoce como “ justicia distributiva”. Los daños causados a los particulares por el funcionamiento de un servicio público que beneficia a toda la colectividad no deben ser soportados por los afectados sino por todos los ciudadanos a través de una condena a la administración.
- 139.2 LPC “2. En todo caso, el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas”. Este daño o lesión ha de ser efectiva y evaluable económicamente. Daño efectivo debe acreditarse, no pueden ser expectativas sino daños ciertos. Los daños morales, es el perjuicio psicológico, también es indemnizable. Daño emergente + lucro cesante.
- 139.2 LPC. La lesión debe ser individualizado con relación a una persona o grupo de personas, es decir, un daño directamente en el patrimonio de una persona.
- Relación de causalidad entre la actuación/omisión de la administración y el daño. El nexo causal se rompe por fuerza mayor, culpa exclusiva de la víctima o por intervención de terceros.106. 2 CE recoge “salvo caso de fuerza mayor”. La FM es una circunstancia irresistible como causa del daño producido, es una causa externa a la acción de la administración.
- 1 LPC, recoge un supuesto de fuerza mayor. “Sólo serán indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños que éste no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley. No serán indemnizables los daños que se deriven de hechos o circunstancias que no se hubiesen podido prever o evitar según el estado de los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de producción de aquéllos, todo ello sin perjuicio de las prestaciones asistenciales o económicas que las leyes puedan establecer para estos casos.”
Culpa exclusiva de la víctima. En ocasiones se puede producir una concurrencia de culpas donde se puede condenar a la administración pero también existe una responsabilidad del lesionado y la jurisprudencia aplica la concurrencia de culpa y reducen la indemnización por el porcentaje que entienden que debe responder el particular.
Culpa exclusiva de la víctima e intervención de terceros recae sobre el autor material de la actividad.
Siempre que se vaya contra la Administración, contratista administración, seguro administración no se acude a la civil, siempre a la JCA desde ley LPC.
Cuando la administración actúe en el derecho privado se deberá acudir al derecho civil, excepto en el ámbito de la responsabilidad patrimonial que siempre se acude a la vía contencioso administrativa. ¿cómo se sabe a qué orden acudir? Cuando actúa potestades administrativas actúa con privilegios acudiremos a la JCA.
Ámbito civil sólo al 1902, mientras que en la administrativa existe la responsabilidad objetiva. ______________________________________________________________________-
C) Los procedimientos de exigencia de responsabilidad.
La responsabilidad extracontractual de la administración puede tener su origen en:
empezará a computarse desde la curación o la determinación del alcance de las secuelas”
Procedimientos.
- RD 429/93 32min.
- Capítulo II: Reglamento general.
- Capítulo III: Procedimiento abreviado
- Capítulo IV: Responsabilidad concurrente
- Capítulo V: responsabilidad de los autoridades y los empleados.
- LPC
- PROCEDIMIENTO GENERAL - Iniciación - Iniciación de responsabilidad extracontractual se pueden iniciar a instancia de parte o de oficio. - Instancia de oficio, art. 5.3 RD 429/93” El acuerdo de iniciación del procedimiento se notificará a los particulares presuntamente lesionados, concediéndoles un plazo de siete días para que aporten cuantas alegaciones, documentos o información estimen conveniente a su derecho y propongan cuantas pruebas sean pertinentes para el reconocimiento del mismo.El procedimiento iniciado se instruirá aunque los particulares presuntamente lesionados no se personen en el plazo establecido.” La AP está reconociendo que exista una responsabilidad y lo único que va a exigir va a ser indentificar a los posibles lesionados quienes deberán comparecer en el procedimiento y acreditar los perjuicios. - Si es a instancia de parte, 6.1 RD 429/93 “1. Cuando el procedimiento se inicie a instancia del interesado, la reclamación se dirigirá al órgano competente y deberá ajustarse a lo previsto en el artículo 70 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. En la reclamación se deberán especificar las lesiones producidas, la presunta relación de causalidad entre éstas y el funcionamiento del servicio público, la evaluación económica de la responsabilidad patrimonial, si fuera posible, y el momento en que la lesión efectivamente se produjo, e irá acompañada de cuantas alegaciones, documentos e informaciones se estimen oportunos y de la proposición de prueba, concretando los medios de que pretenda valerse el reclamante.” El particular tendrá que acreditar la realidad de la lesión, el funcionamiento administrativo y demás elementos y proponer prueba.
- Tramitación e instrucción
- Instrucción. Se podría llegar a un acuerdo indemnización, por lo tanto, una terminación anormal del procedimiento.
Habrá práctica de prueba, después, el trámite de audiencia previo a la propuesta de resolución y el dictamen de Consejo de Estado u Órgano Consultivo Autonómico correspondiente que es preceptivo sólo se exige a partir de una determinada cuantía, en el ámbito estatal es de 50.000 euros y en el ámbito autonómico lo valora cada CC.AA.
- Terminación
- Expresa: si se produce dentro del plazo, 6 meses.
- Presunta: si no resuelve en el plazo se produce la presunta. El silencio administrativo es desestimatorio.
Resolución expresa es favorable: debe determinar la cantidad indemnizatoria.
Resolución agota la vía administrativa.
¡ No debiera haber ninguna actuación de poder público que no pueda ser objeto de fiscalización ante los tribunales! Cualquier resolución en responsabilidad patrimonial debe ser objeto de impugnación judicial.
Recurso: reposición potestativo y jurisdicción contencioso – administrativo.
PROCEDIMIENTO ABREVIADO. RD 429/
En aquellos casos en los que el instructor entiende que está acreditado el nexo causal, funcionamiento – lesión, y la valoración del daño y la cuantía de indemnización está determinado, podrá la administración, en 30 días reconocer el derecho. art. 143 LPC. Siempre antes del trámite de audiencia. Si transcurre el plazo de 30 días y no hay resolución se producirá el silencio presunto desestimatorio.
Resolución expresa, hay plazo de 2 meses para poder impugnar la resolución del procedimiento.
Ejemplo: lunes 5 de marzo 2009 se produce un fallecimiento por un obstáculo en la calzada. ¿quién podría reclamar daños y perjuicios? Los herederos. ¿qué plazo tendrían los legitimados para reclamar los perjuicios causados? Un año (el primer día es el día siguiente al que pasan los hechos, el día 6 de marzo, por lo tanto el 5 de marzo es el último día).
D) La indemnización.
La exigencia de plena indemnidad, quiere decir, la íntegra restitución a la situación previa a la lesión antijurídica.
141.2 LPC establece unas pautas o criterios de valoración genéricos que deben interpretarse en cuanto a que el criterio de la ley es que juez acuda a los criterios valorativos que en cada caso considere más justos para obtener la plena indemnidad. Es habitual que se acuda a los
Procedimiento Administrativo Común, siguiendo el procedimiento previsto en el artículo 21 de este Reglamento.
2. Cuando los daños o perjuicios a que se refiere el anterior apartado fueran originados por acciones u omisiones de las autoridades o funcionarios al servicio de las Administraciones públicas constitutivos de responsabilidad contable, será de aplicación lo previsto en los artículos 140 y siguientes del Texto refundido de la Ley General Presupuestaria, aprobado por Real Decreto legislativo 1091/1988, de 23 de septiembre , o las normas sobre la materia que resulten de respectiva aplicación al resto de las Administraciones públicas, as como las previsiones contenidas en la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas, y Ley 7/1988, de 5 de abril, de funcionamiento de dicho Tribunal.
En el ámbito de la Administración General del Estado se aplicará, en su caso, el procedimiento regulado en el Real Decreto 700/1988, de 1 de julio. Téngase en cuenta que el R.D. Legislativo 1091/1988, 23 septiembre, ha sido derogado por la Disposición Derogatoria Única.1 a) de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria.
