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Lección 5
ORGANIZACIÓN
- La organización administrativa: introducción, concepto y presupuestos constitucionales. 2. La potestad organizativa de la Administración: creación, modificación y supresión de órganos. 3. Los órganos administrativos. El régimen jurídico de los órganos colegiados. 4. Los principios jurídicos básicos de la organización administrativa 1. La organización administrativa: introducción, concepto y presupuestos constitucionales
Las personas jco.-administrativas están integradas por unidades o partes. Se ha planteado desde el reconocimiento de dicha personalidad, cómo calificar en Derecho a aquellas personas que manifestaban la voluntad de la persona superior en la que se integraban. En este sentido, el concepto de órgano trataba de explicar el fenómeno de la imputación a la persona jurídica de la actividad de las personas físicas que le sirven. A este respecto debe diferenciarse el concepto legal tradicional de órgano del concepto dogmático. Según el primero , el concepto de órgano se aplica genérica e indiscriminadamente a todas y cada una de las unidades funcionales en que se estructuran las Administraciones Públicas (Ministerios, Consejerías, Direcciones Generales, Servicios, etc.). El concepto dogmático , más fiel al origen de la teoría del órgano y a la necesidad para la cual fue elaborada —resolver el fenómeno de la imputación al ente de la actividad desplegada por las personas físicas que la servían—, entiende que son órganos las “unidades funcionales dotadas de capacidad para actuar de forma jurídicamente eficaz en las relaciones intersubjetivas o, lo que es lo mismo, las que ostentan el poder de expresar hacia el exterior la voluntad jurídica del ente en que se integran” (SANTAMARÍA PASTOR). Este segundo concepto empieza hoy a abrirse paso en nuestro ordenamiento, ya que la LOFAGE ( art. 5.2 ) llama órganos sólo a las unidades administrativas a las que se les atribuyan funciones que tengan efectos jurídicos frente a terceros, o cuya actuación tenga carácter preceptivo. Estos, a su vez, se subdividen en órganos superiores y órganos directivos ( art. 6.2 ). Esta Ley distingue, pues, los órganos de las que llama meras unidades administrativas , integradas por puestos de trabajo o dotaciones de plantilla vinculadas funcionalmente por razón de sus cometidos y orgánicamente por una jefatura común ( art. 7 ).
2. La potestad organizativa de la Administración: creación, modificación y supresión de órganos
Los órganos de la Admón. del Estado deben ser creados, regidos y coordinados de acuerdo con la Ley ( art. 103.2 CE ). Pero la expresión “de acuerdo con la Ley” no ha sido entendida como constitutiva de una reserva de Ley absoluta en la materia, esto es, como la necesidad de que la efectiva creación, modificación y supresión de órganos deba operarla directa y exclusivamente una norma con rango de Ley. La remisión a la Ley hace referencia a que debe ser ella la que establezca los tipos de órganos y su régimen jurídico, pero no la alteración de su número; parece lógico entonces que, para suprimir un género de órganos legal, estatutaria o constitucionalmente establecidos (Gobierno, Alcalde, Consejerías, Comisión de Gobierno de Ayuntamientos) sería precisa la modificación de la norma correspondiente que ya previera ese tipo de órgano.
Así lo ha entendido la legislación reciente ( arts. 5.1 LOFAGE ). En el ámbito de la Admón. del Estado, los Ministerios se crean, modifican y suprimen por Real Decreto del Presidente del Gobierno ( arts. 8.2 LOFAGE y 2.2.j LG ); los restantes órganos hasta Subdirección General , por Decreto del Consejo de Ministros a iniciativa del Ministro interesado y a propuesta del Ministro de AA.PP.; los de nivel inferior a Subdirección General por Orden del Ministro respectivo, previa aprobación del Ministro de AA.PP. ( art. 10 LOFAGE ). En la A.P. de las CC.AA. se deberá acudir a sus normas de Gobierno y Admón. En la Admón local y concretamente en los municipios, la creación de los órganos inferiores, en el marco de la legislación sobre régimen local y del reglamento de la corporación, corresponde al Alcalde ( art 20 LBRL ).
Exigencias para la creación de órganos administrativos : El art. 11.2 y 3 LRJPC establece que la creación de órganos debe cumplir tres requisitos y una limitación:
1) determinación de su forma de integración en la A.P. y su dependencia
jerárquica
2) delimitación de sus funciones y competencias
3) dotación de los créditos necesarios para su puesta en marcha y
funcionamiento
• La limitación consiste en la prohibición de duplicar órganos con la misma
competencia.
3. LOS ÓRGANOS ADMINISTRATIVOS. EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS
ÓRGANOS COLEGIADOS
Tipología de los órganos administrativos
A) Clasificación funcional:
1) por el ámbito territorial de sus competencias:
- órganos centrales y periféricos: es órgano central el Gobierno; son periféricos el Delegado del Gobierno en la C.A. o la Junta de Distrito de un Ayuntamiento. 2) por su función:
- órganos activos, consultivos y de control: los primeros son aquellos cuya función principal es la emisión de declaraciones de voluntad (ej.: un Ministro); los segundos aquellos que emiten declaraciones de juicio (ej.: Consejo de Estado); los terceros son aquellos que fiscalizan la actividad de otros órganos (ej.: Intervención General de la Admón. del Estado).
B) Clasificación estructural
• órganos unipersonales y colegiados: según que su titular sea una
única persona física o un conjunto de personas físicas que concurren de modo colectivo a formar la voluntad u opinión del órgano.
Los órganos colegiados
La LRJPC dedica el Cap. II del Título II ( arts. 22 a 27 ) a la regulación de las peculiaridades que presenta la formación de la voluntad de estos órganos. En primer lugar, debe tenerse en cuenta que, aunque esta regulación fue establecida como básica y, por tanto, de aplicación a todas las Administraciones Públicas, la STC 50/99, de 6 de abril ha retirado el carácter de básicos a una gran parte de estos artículos, por entender que llevaban a cabo una regulación excesivamente detallada que no dejaba lugar a la competencia autonómica de desarrollo. Así, este régimen —y a salvo los escasos preceptos a los que el TC no ha retirado el carácter de básicos, de los que
particular en el plazo de 48 horas, el cual se incorporará al texto aprobado.
5. Principios de la organización administrativa
1.- La competencia
- Concepto: la concreción y delimitación jurídica del poder público , esto es, aquel conjunto de funciones cuya titularidad se atribuye por el ordenamiento jurídico a un ente u órgano administrativo con preferencia a los demás.
- Fundamento El fundamento de este principio tiene una dimensión múltiple, pudiendo destacarse al respecto varias dimensiones:
- constituye una exigencia de la división del trabajo, finalidad que alcanza una singular relevancia dada la complejidad de las organizaciones administrativas actuales;
- permite individualizar la responsabilidad en las decisiones públicas que se adoptan, imputándolas a una determinada persona, autoridad o funcionario;
- constituye una garantía para el ciudadano en la medida que le permite conocer quién ha tomado una determinada decisión o, en su caso, exigirle la adopción de determinadas medidas.
- Clasificación Por lo que se refiere a la clasificación de las diversas manifestaciones de este principio podemos acudir a los siguientes criterios: a) desde un punto de vista funcional, la competencia puede ser legislativa, ejecutiva y jurisdiccional; b) a partir de un criterio de distribución territorial, existen competencias estatales, autonómicas o locales; c) desde el punto de vista objetivo, encontramos competencias deliberantes , ejecutivas , consultivas o de control.
- Criterios para su determinación 1)Jerárquico: determina la preferencia de un órgano para el ejercicio de una función respecto de sus superiores e inferiores (p.e. competencia para imponer multas según cuantía). 2)Objetivo: decide sobre la atribución de distintas funciones públicas en bloque a diversos ramos de la Administración. (p.e. Ministros) 3)Territorial: en virtud de este criterio cada órgano administrativo tiene la competencia preferentemente respecto de sus iguales en la circunscripción que se le asigna.
- Conflictos de competencias (interorgánicos e intersubjetivos) Uno de los principales problemas jurídicos que plantea este principio es la determinación de las reglas necesarias para resolver los potenciales conflictos sobre su titularidad y, en su caso, ejercicio. Esta problemática se plantea tanto desde un punto de vista intersubjetivo como, en menor medida, interorgánico. En efecto, resulta ciertamente frecuente comprobar que un solo ente u órgano no dispone de la totalidad de las facultades relativas a un ámbito material determinado, de manera que se produce un reparto de las competencias cuya correcta articulación resulta decisiva para asegurar el normal funcionamiento de las organizaciones públicas. A fin de precisar las diferencias entre los diversos supuestos que nos ofrece la realidad organizativa podemos referirnos a
- sólo puede considerarse exclusiva la competencia cuando un solo órgano o ente, con exclusión de todos los demás, tiene atribuidas la totalidad de las facultades sobre una materia.
- por el contrario, la competencia será compartida si las diversas potestades sobre un ámbito material están repartidas entre diversos entes u órganos, bien por lo
que se refiere a concretos sectores del mismo, bien en relación a las funciones que pueden proyectarse dicho ámbito material.
- la competencia será indistinta cuando corresponda de modo simultáneo a dos (o más) entes u órganos, siempre que la atribución a uno de ellos no tenga carácter excluyente;
- en cambio, será conjunta cuando sea preciso que todos los órganos o entes que la tengan atribuida deban necesariamente ejercerla para dictar válidamente actos o normas, supuesto que se da con mayor frecuencia en el caso de las Entidades Locales. Por lo que se refiere a la resolución de los conflictos competenciales que puedan producirse entre diversos órganos de una misma Administración, el art. 20 Ley 30/ establece que cuando un órgano se considere incompetente deberá remitir el asunto al que considere que le corresponda. Cuando los interesados en un procedimiento susciten la falta de competencia del órgano que esté conociendo de un asunto podrán formular una solicitud en dicho sentido o, en su caso, dirigirse al órgano que estimen competente para que requiera de inhibición al que esté conociendo del asunto. En todo caso, este tipo de conflictos no pueden darse entre órganos relacionados jerárquicamente ya que en este supuesto el superior deberá resolver el conflicto.
En relación con las características predicables de este principio podemos destacar las siguientes: a) es irrenunciable , de manera que cuando se dé el supuesto de hecho previsto por la norma de atribución deberá ejercerse por el titular del órgano y, además, no puede ser rechazada a favor de otro órgano o ente. Ahora bien, el alcance de esta característica debe matizarse por cuanto existen determinados supuestos legalmente reconocidos que implican la traslación de la titularidad y/o ejercicio a favor de un órgano distinto (tal y como sucede singularmente con la delegación y la avocación), así como la alteración de alguno de sus elementos (encomienda de gestión, delegación de firma y la suplencia). b) su atribución se produce necesariamente a través de una norma jurídica, ya legal ya reglamentaria, sin que pueda ser derogada por acuerdos públicos o privados más allá de los límites establecidos en el ordenamiento.
Sin embargo, no siempre resulta claro cuál es el órgano que tiene atribuida la competencia, cuestión de gran importancia práctica por cuanto las Administraciones Públicas son personas jurídicas que necesariamente han de actuar a través de sus órganos, de ahí que, cuando no se especifique a cuál de ellos corresponda la competencia (atribución genérica al ente, no al órgano – atribución específica-), el art. 12.3 Ley 30/92 establece que la facultad de instruir y resolver los expedientes corresponderá a los órganos inferiores competentes por razón de la materia y del territorio y, en el caso de existir varios, el superior jerárquico común. En el caso de la Administración Local, el art. 21.1.s) LBRL dispone que corresponden al Alcalde las competencias que no hayan sido específicamente atribuidas a otro órgano municipal. Asimismo, se positiva el principio de vis atractiva respecto del Presidente de la Diputación en la Provincia.
- Consecuencias del incumplimiento de los criterios para su determinación
El correcto ejercicio de la competencia por el órgano que la tiene atribuida constituye una cuestión de orden público, de manera que la vulneración de las reglas que disciplinan este principio se proyecta sobre la validez de los actos administrativos. En el caso de que se estos últimos se dicten por un órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o el territorio serán nulos de pleno derecho (art. 62.1.b Ley 30/92), mientras que la incompetencia jerárquica sólo determinará la anulabilidad de la actuación realizada. En este último caso, de conformidad con lo dispuesto por el art. 67.3 Ley 30/92, el acto podrá ser convalidarse por el órgano competente cuando sea superior jerárquico del que dictó el acto viciado.
de la competencia para la resolución de los recursos administrativos, en concreto el de alzada. Según dispone el art. 109 Ley 30/92, las resoluciones de los órganos que carezcan de superior jerárquico ponen fin a la vía administrativa salvo que una Ley establezca lo contrario, correspondiendo a dicho superior el conocimiento de los recursos de alzada frente a los actos dictados por los inferiores.
3.- La desconcentración
- Concepto: la atribución de competencias desde un órgano superior a otro inferior o, en su caso, desde uno central a otro periférico, en el ámbito de una misma persona jurídico-administrativa.
Según el 12.2 Ley 30/1992 “la titularidad y el ejercicio de las competencias atribuidas a los órganos administrativos podrán ser desconcentradas en otros jerárquicamente dependientes de aquéllos en los términos y con los requisitos que prevean las propias normas de atribución de competencias”. Así pues, la desconcentración no implica la creación de personas jurídicas diferenciadas sino que sólo conlleva el traslado de funciones o competencias de unas a otros, fundamentalmente de carácter periférico, aligerando el cometido de los órganos centrales.
<<Sobre la peculiar interpretación que de este precepto ha llevado a cabo el TS, en el sentido de admitir la posibilidad de que puedan desconcentrarse potestades previamente delegadas, nos referimos más adelante en sede de delegación>>
- Fundamento Por lo que se refiere a su fundamento, es preciso destacar su naturaleza estrictamente técnica en la medida que con él se pretende una redistribución operativa de las atribuciones a fin de conseguir la mayor eficacia en la gestión administrativa. En definitiva, constituye una exigencia descongestionadora en cualquier organización pública o privada compleja que permite a los órganos superiores encargarse directamente de los asuntos más relevantes.
- Diferencia con la reordenación competencial No debe confundirse con la descentralización por cuanto, a diferencia de lo que sucede con esta última, la reordenación competencial se realiza como una redistribución entre los órganos de una misma Administración Pública. Por el contrario, la competencia descentralizada se atribuye a otra entidad jurídico-pública que, una vez recibida y por lo que se refiere a las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales, podrá ejercerla con autonomía salvo que expresamente se prevean mecanismos de control específicos.
- Clases o carácter Desde el punto de vista de su alcance territorial, la desconcentración puede tener carácter central o interno , cuando la transferencia de atribuciones se realice desde un órgano superior a otro inferior o, por el contrario, externo o periférico , si la atribución la decide un órgano central a favor de otro de ámbito periférico, es decir, cuya competencia territorial se encuentra limitada a un determinado ámbito geográfico inferior al total sobre el que la entidad jurídico-pública ejerce sus competencias.
4.- La delegación
- Concepto Puede definirse como la atribución del ejercicio de una competencia por un órgano jerárquicamente superior a otro inferior, o de una Administración Pública a otra,
reteniendo el órgano o Administración delegante la titularidad de la competencia delegada. La reforma del art. 13 Ley 30/92, en la reforma operada por la Ley 4/99, ha modificado sustancialmente esta definición doctrinal al permitir la delegación entre órganos sin dependencia jerárquica y, esta es la innovación legal, permitiendo la delegación de competencias a favor de las entidades que integran la respectiva Administración Institucional.
De este modo, los órganos de las diferentes Administraciones públicas podrán delegar el ejercicio de las competencias que tengan atribuidas en otros órganos de la misma Administración, aun cuando no sean jerárquicamente dependientes, o en órganos de las entidades de derecho público vinculadas o dependientes de aquéllas (art. 13.1).
- Doctrina Constitucional <<Conviene precisar que, al contrario de lo que sucede con la desconcentración, como puede verse en el precepto transcrito, en la delegación se transfiere únicamente el ejercicio de una competencia, pero no su titularidad. Ello implica a su vez que no pueda el órgano que ejerce una competencia delegada disponer de su titularidad a favor de otro órgano de la misma organización, esto es: que no quepa desconcentrar una potestad previamente delegada por parte del órgano delegado. La razón es sencilla: sólo puede disponerse de lo que se tiene. No obstante, el TS ha mantenido recientemente el criterio contrario (STS de 17 de diciembre de 2003), habiendo fijado la siguiente doctrina legal: “que los artículos 12.2 de la Ley 30/92 de 26 de noviembre y 10.3 del RD 1398/93 no impiden a los Ayuntamientos, a través de su órgano competente, desconcentrar en órganos jerárquicamente dependientes el ejercicio de competencias sancionadoras delegadas por otra Administración, titular originaria de dichas competencias”>>
- Clases Por lo que se refiere a las clases de delegación es preciso hacer referencia a la delegación orgánica y a la interadministrativa. Esta última se utiliza de forma muy infrecuente a pesar de encontrarse constitucionalmente reconocida en el art. 150 de la norma Fundamental a través de las Leyes de delegación, precepto que se utilizó para ampliar el acervo competencial inicial de las Comunidades Autónomas de Valencia y Canarias, así como en orden al incremento provisional de las competencias propias de las Comunidades Autónomas del art. 143 CE previamente a la reforma de sus Estatutos. Asimismo, dentro de la delegación intersubjetiva cabe destacar la previsión recogida en los arts. 27 y 37 LBRL y en los arts. 5 y 8 de la Ley del Proceso Autonómico en orden a la colaboración de las Entidades Locales en el ejercicio de las competencias estatales y autonómicas. Existe finalmente una última modalidad de delegación intersubjetiva cuyo alcance se encuentra ciertamente matizado: la Administración matriz puede delegar en sus entes instrumentales el ejercicio de las competencias que tiene asignadas, supuesto expresamente admitido por la disposición adicional 13.4ª LOFAGE para el supuesto en que “resulte conveniente para alcanzar los fines que aquéllas tengan asignados y mejorar la eficacia de su gestión”. Sin embargo, la delegación interorgánica tiene una aplicación más frecuente en la práctica, de ahí que la Ley 30/92 contenga una regulación detallada en su art. 13, precepto en el que se precisa el alcance de esta técnica. En concreto, la delegación implica el traslado del ejercicio competencial a favor del órgano delegado de forma indefinida, de manera que el delegante sólo podría ejercer la competencia cuya titularidad tiene atribuida cuando revoque la delegación o, en su caso, si decide avocarla para conocer de un asunto concreto. En todo caso, los actos dictados mediando delegación se imputarán al órgano delegante, previsión que tiene una importante aplicación a la hora de determinar quién deba conocer del recurso de alzada.
- Presupuestos subjetivos Por lo que se refiere a los elementos subjetivos , esta modalidad sólo puede emplearse
organizaciones administrativas distintas sobre un mismo ámbito material.
Los artículos 103.1 CE y 3.1 de la Ley 30/1992 se refieren a este principio 1)Coordinación orgánica
- Comisiones delegadas del CM
- Creación del Consejo Superior de la función pública 2)Coordinación actuación
- Leyes marco
- Planificación
La coordinación orgánica
Concepto: “principio que se ocupa de reconducir a la unidad de acción a los órganos situados horizontalmente en la línea jerárquica de la organización”.
Quizás la aplicación más conocida de este principio sea la que sitúa en la cúspide de las estructuras gubernamentales, donde la figura del Presidente se justifica ante la necesidad de someter a un criterio único la actuación político-administrativa que llevan a cabo diversos órganos, los Ministros. Con el sometimiento de estos últimos al criterio presidencial se consigue la finalidad antes aludida por cuanto, en el caso de existir divergencias insolubles, prevalecerá siempre la voluntad del Presidente dado que a él corresponde nombrar y cesar a los responsables ministeriales.
Asimismo, esta modalidad del principio analizado también se institucionaliza a través de órganos colegiados, en concreto, el Consejo de Ministros y las Comisiones Delegadas del Gobierno. En efecto, a pesar de que formalmente estos órganos adopten colectivamente sus decisiones, lo cierto es que la supremacía presidencial siempre se encuentra presente y condiciona el funcionamiento colegiado de estos órganos. Por último, suele ser frecuente la existencia de un Vicepresidente encargado de intensificar la acción política gubernamental en un determinado ámbito material, supuesto en que nos encontraríamos ante un nuevo ejemplo de coordinación impositiva por cuanto, a pesar de que este órgano unipersonal no controle el nombramiento y cese de las autoridades ministeriales, sí está investida de la confianza directa del Presidente.
Coordinación imperativa
La coordinación impositiva se ha reforzado en el ámbito de la organización estatal periférica al haberse fortalecido la posición institucional del Delegado del Gobierno. En efecto, a partir de la LOFAGE será esta autoridad quien no sólo coordine la actividad de las autoridades responsables de los diversos ámbitos sectoriales sino que, como principal novedad de la reforma aludida, nombre y cese a los responsables de las diversas Áreas Funcionales. Asimismo, la coordinación impositiva se manifiesta igualmente a través de órganos colegiados en este nivel organizativo, fundamentalmente a través de la Comisión de Asistencia al Delegado del Gobierno.
Así pues, esta modalidad coordinadora, como proyección del principio de jerarquía, se limita únicamente al ámbito de la misma Administración Pública, por lo que en el actual Estado de las Autonomías su relevancia cede a favor de la consensual, medio de gran efectividad potencial para reducir los conflictos competenciales entre los diversos entes autónomos existentes. Sin embargo, en determinadas ocasiones la coordinación impositiva constituye una competencia atribuida en exclusiva a un determinado ente con la particularidad de que su ejercicio se ha de proyectar necesariamente sobre la actividad de otros entes públicos de
ámbito inferior, quienes necesariamente han de someter el ejercicio de sus competencias a los criterios adoptados por aquél (art. 18.2 Ley 30/92).
La coordinación consensual
A través de esta variante se pretende reconducir a la unidad la actuación de órganos competentes sobre un mismo ámbito material pero que se encuentran integrados en Administraciones Públicas diferentes. Así pues, el fundamento de esta modalidad coordinadora es sustancialmente el mismo que en el caso anterior, conseguir la coherencia de las decisiones político-administrativas, si bien en este caso se plantea una dificultad adicional en la medida que las entidades públicas afectadas tienen constitucionalmente garantizada con exclusividad la autonomía para el ejercicio de sus competencias.
A pesar de la enorme importancia de este principio en la organización pública actual, su puesta en práctica resulta ciertamente difícil por cuanto su efectividad depende de la libre voluntad de las diversas entidades afectadas. Así, el Tribunal Constitucional, STC 23/83, ha destacado su importancia al reconocer que con ella se pretende “la persecución de la integración de la diversidad de las partes o subsistemas en el conjunto o sistema, evitando contradicciones y reduciendo disfunciones que, de subsistir, impedirían o dificultarían respectivamente la realidad misma del sistema”.
La coordinación consensual se manifiesta principalmente a través de una doble vía: la creación de un órgano colegiado y la adopción de un concierto o acuerdo. En el primer caso, el órgano está integrado por representantes de las diversas Administraciones afectadas, por lo que esta modalidad orgánica debe entenderse incluida en el supuesto de los órganos colegiados representativos a que se refiere el art. 22.2 Ley 30/92. Incluso, como manifestación de la autonomía subyacente en esta modalidad de la coordinación, resulta ciertamente frecuente que la adopción de las decisiones en este tipo de órganos se encuentre condicionada al logro de un consenso entre todos los miembros que integran el órgano, tal y como sucede en las Conferencias Sectoriales entre el Estado y las Comunidades Autónomas y en la Comisión Nacional de Administración Local prevista en el art. 117 LBRL.
Por su parte, a través del concierto se manifiesta el acuerdo de las Administraciones Públicas afectadas de ajustar sus conductas a determinados criterios o parámetros que permitan racionalizar la intervención conjunta sobre un mismo ámbito material. Sin embargo, también existen otras posibilidades como la elaboración de planes y programas conjuntos en materias donde existan competencia concurrentes, supuesto regulado en el art. 7 Ley 30/92.
6. Otros principios
La avocación A diferencia de lo que sucede con el principio anteriormente analizado, con la avocación tiene lugar un proceso inverso en virtud del cual el órgano superior o, en su caso el delegante, recuperan el ejercicio de la competencia para conocer de un asunto concreto que, en principio, corresponde ordinariamente o por delegación a un órgano subordinado (art. 14 Ley 30/92). Partiendo de las relaciones existentes entre ambos órganos, la avocación tiene un alcance diverso:
- cualquier órgano superior puede recabar para sí el conocimiento de los asuntos que en principo tienen atribuidos sus órganos dependientes;
- cuando la competencia corresponda al órgano inferior por delegación, únicamente el órgano delegante puede utilizar la avocación, de manera que este mecanismo estaría vedado al resto de los órganos jerárquicamente superiores al
acuerdos que atenten gravemente al interés general de España, posibilitándole incluso su suspensión, si bien deberá impugnar judicialmente el acuerdo en el plazo de diez días desde esta decisión.
La participación La participación presupone la incorporación del ciudadano al proceso de formación de la decisión pública, tanto de forma individual como grupal e, incluso, colectiva. Se trata de un principio garantizado constitucionalmente y que supone el contrapunto al modelo organizativo estatal propio del anterior Estado, siendo asimismo una exigencia frente a los riesgos que plantean los excesos de la burocratización de las organizaciones administrativas.
La Constitución Española de 1978 ha consagrado al máximo nivel este principio, fundamentalmente en los siguientes preceptos:
art. 9.2, según el cual, corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida económica, política, cultural y social;
art. 23.1, que configura el derecho fundamental de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal
art. 6, donde se reconoce la dimensión esencialmente participativa de los partidos políticos;
art. 7, en el que se atribuye a los sindicatos y las asociaciones empresariales la defensa y promoción de los intereses económicos y sociales que son propios;
art. 105, que remite la configuración legal la participación de los administrados en el procedimiento de elaboración de las disposiciones generales y en el procedimiento administrativo.
Por lo que se refiere a las manifestaciones de este principio, podemos encontrar, de un lado, las de carácter orgánico, singularmente las Administraciones corporativas o los órganos colegiados integrados por representantes de intereses sociales a que alude el art. 22.2 Ley 30/92. Asimismo, desde una consideración funcional, la participación se concreta a través de técnicas como la información pública, las acciones populares, las denuncias o el ejercicio del derecho de petición constitucionalizado en el art. 29.
La consulta Tradicionalmente ha sido una constante la existencia de órganos consultivos en las estructuras públicas encargadas de suplir las insuficiencias derivadas de la falta de preparación técnica y administrativas de las autoridades políticas. Sin embargo, en la actualidad, al margen de esta dimensión la consulta ha adquirido gran trascendencia desde el punto de vista de la participación de los ciudadanos en la adopción de las decisiones públicas a través de los representantes de los grupos sociales afectados.
Este principio se ha consagrado incluso en ámbitos donde la decisión pública se ha articulado al margen de la de la opinión del colectivo afectado, singularmente en relación con las cuestiones relacionadas con el personal al servicio de las Administraciones Públicas. Inicialmente, la Ley del Proceso Autonómico creó el Consejo Superior de la Función Pública, calificado por el art. 6 de la Ley de Medidas para la Reforma de la Función Pública como el órgano superior colegiado de coordinación y consulta de la función pública, así como de participación del personal al servicio de las Administraciones Públicas. Bajo la presidencia del Ministro competente,
este órgano tiene una composición cuatripartita en el que participan representantes de las Administraciones central, autonómica y local junto con las organizaciones sindicales más representativas.
Con la Ley 9/1987, de 12 de junio, de órganos de representación, determinación de las condiciones de trabajo y participación del personal al servicio de las Administraciones Públicas se ha institucionalizado definitivamente la consulta como instrumento para la adopción de las decisiones públicas en este ámbito material. En este sentido, el art. 9 de la referida Ley reconoce a las Juntas y Delegados de Personal las siguientes funciones:
recibir información sobre la política de personal de la respectiva entidad o departamento;
ser consultados sobre determinados asuntos, tales como traslado de instalaciones o planes de formación del personal;
ser informados de las sanciones disciplinarias por faltas muy graves.
La negociación
A diferencia del principio anterior, la negociación presupone una posición de igualdad de las partes que en ella intervienen, ya que, como destaca Martínez Marín, supone un resquebrajamiento del principio jerárquico y del carácter estatutario de la relación que une al personal con la Administración Pública para la que presta sus servicios. Sin embargo, en la práctica resulta ciertamente difícil de precisar el límite entre ambos principios, dado que, a pesar de la posición paritaria de la negociación, la decisión final corresponde en todo caso a la autoridad administrativa.
Los arts. 30 y ss. Ley 9/1987 han institucionalizado las Mesas de Negocación Paritaria, donde se integran en posición de igualdad representantes de las Administraciones Públicas y los sindicatos más representativos con el fin de acodar las condiciones en que ha de llevarse a cabo la actividad profesional de los funcionarios y demás personal al servicio de las Administraciones Públicas. En concreto, el art. 32 precisa una serie de materias que necesariamente habrán de someterse a negociación, pudiendo destacarse el incremento de las retribuciones, la clasificación de los puestos de trabajo o los sistemas de ingreso, provisión y promoción de los funcionarios.
