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TEMA 1. Origen y evolución de la administración pública y del Derecho administrativo
El derecho administrativo surge en la Revolución francesa y la formación del estado liberal. Antes de esto, existía administración pública, pero destinada a la recaudación de impuestos y al ámbito militar. Existe una administración pero no como la conocemos actualmente.
Existían normas que no estaban sujetas a la ley porque se consideraba que quien ostentaba la soberanía era el monarca. No había derechos públicos subjetivos reconocidos frente a una administración, únicamente derecho civil o penal, sin un principio de jerarquía como actualmente.
Los principios que guían el cambio de monarquía absoluta a estado liberal son:
- Principio de legalidad. La ley se entenderá como la voluntad general y se impondrá ante a todos, tanto ciudadanos como gobernantes. El imperio de la ley rompe con la tradición de las monarquías absolutas y la producción legislativa arbitraria que desempeñaba el monarca. La soberanía recae en la nación y sus representantes realizan leyes que obligan a todos, incluso a la administración cuando esta aparece.
- Idea de libertad. Los ciudadanos tendrán libertad y solo estarán limitados por aquello que establezca la ley. La finalidad de las leyes será regular esta libertad y el orden social, para evitar que se vulnere la libertad de los demás. De esta idea se desprende que la ley será limitada y solo actuará cuando exista un conflicto.
- Estructuración del Estado. División de poderes (teoría de Locke y Montesquieu) limitar los poderes y garantizar el imperio de la ley. División en poder legislativo (crea de norma), poder ejecutivo (prever invasiones, garantizar la paz, diplomacia, guerras, etc.) y poder judicial (interpretará y aplicará las normas). El poder ejecutivo era el que debía estar sometido a control puesto que es el poder cuya capacidad de acción puede poner en riesgo los derechos y libertades de los ciudadanos.
Después de la Revolución francesa se garantizan los derechos naturales innatos al hombre de libertad, propiedad, seguridad y resistencia al antiguo régimen. Dentro de este panorama, la idea de administración pública queda reservada a la creación de una policía y fuerzas del estado, no ejerce una represión a la libertad, que había sido heredada y reconstruida por el poder ejecutivo.
Esta aparición de la administración surge a partir de algunas roturas entre los poderes, dentro de su separación.
La separación de poderes no se aplicará tal y como está concebida, existen 2 roturas:
- Primera rotura. Entre el ejecutivo y el judicial. Los parlamentos recibían la legislación directa del monarca, por tanto los parlamentos eran los encargados de la justicia, pero la nobleza era la que controlaba estos parlamentos e intenta frenar alguna de las modernizaciones y los cambios posteriores del nuevo estado. Estos parlamentos se auto-otorgan el poder de vetar las normas del monarca encaminadas a favorecer la situación de los ciudadanos. Juzgar a la administración es administrar, por tanto, le corresponde no a los tribunales, sino a la propia administración. Actualmente existen normas que impiden a los tribunales intervenir en asuntos administrativos. El control de la Administración surgida del poder ejecutivo no corresponderán a los tribunales sino a la propia Administración. Existen normas que prohíben a los tribunales participar o intervenir en asuntos administrativos.
- Segunda rotura. Entre el legislativo y el ejecutivo. Existía la idea de que únicamente el parlamento quien tenía la potestad de crear normas y el ejecutivo no podría, únicamente debía llevarlas a cabo y recordar su cumplimiento. Esta idea de que no pueda legislar el poder ejecutivo va evolucionando y el poder ejecutivo se apropiará del dictado de algunas normas, desarrollar los reglamentos independientes, por tanto, la rotura de la división de poderes. El Consejo Ejecutivo será quien supervise la nueva Administración surgida. Con el cambio de siglo el Gobierno podrá proponer leyes, por tanto, iniciativa legislativa y a la vez hace los reglamentos necesarios para asegurar la ejecución de las leyes, aparte de hacer cumplir la ley, pueden crear reglamentos para llevar a cabo la ejecución de estas leyes, y además, aumentan su poder pudiendo crear estos reglamentos para garantizar la seguridad sin una norma previa del parlamento.
Los dirigentes revolucionarios desconfiaban del poder judicial ya que en estos estaban muchos nobles y aristócratas, que antes de la Revolución, habían obstaculizado la aplicación de reformas económicas y sociales imprescindibles que habían acordado los ministros del rey. Por tanto, se prohibió a los jueces inmiscuirse en las actividades administrativas y enjuiciar o controlar a los agentes públicos en el ejercicio de sus funciones.
Pero la necesidad de asegurar el cumplimiento de la ley incluso a las autoridades y órganos administrativos, en garantías de los derechos obligó a establecer algún remedio jurídico a favor de los particulares para combatir los abusos e ilegalidades.
En un principio ese remedio consistió en un recurso jerárquico donde el ciudadano podía formular ante el superior del funcionario, llegando en última instancia al ministro. Posteriormente se trasladó la tramitación de los recursos a un órgano especializado, el Consejo de Estado , compuesto de altos funcionarios que también ejercía funciones consultivas del Gobierno. Por tanto, esta Sección Contenciosa, en virtud de un procedimiento con todas las garantías del proceso judicial, este órgano resolvía los recursos dirigidos contra las decisiones de la Administración.
La sociedad el Antiguo régimen era una sociedad estamental, lo que chocaba con la nueva idea de igualdad y libertad de la Revolución francesa. El poder ejecutivo debe dotarse de un fuerte aparato que impulse esta transformación y la Administración será quien pase a regular las materias que antes regulaban los gremios y la nobleza, por tanto, no podrá limitarse a la seguridad, por tanto, se dedica a promover y controlar las actividades como el comercio u otros oficios ejercidos. También el control de los fondos de algunas fundaciones y algunas funciones que desempeñaba la iglesia, como el registro civil, la beneficencia y la educación. En definitiva, se ve un progreso creciente de la Administración pública regulando más materias que ya no se limita a la seguridad.
Los franceses tenían la idea de que para mantener la idea de igualdad y libertad se necesita una única administración centralizada potente que pueda supervisar la totalidad del estado con un único presupuesto estatal. Se deben eliminar los reinos feudales y de la nobleza que fragmentaba el territorio y los poderes, será necesario que la Administración centralizada absorba todos estos poderes y funciones fragmentadas.
La administración, por tanto, estará sujeta a la ley, a diferencia de lo que sucedía en el Antiguo régimen, que podía regular una serie de materias. Esto da lugar al derecho administrativo, debido a que deberán aparecer unas normas específicas para la regulación de esta administración.
Napoleón, además de la codificación normativa del Código civil, en otra gran obra jurídica, otorgó una forma de organización decisiva a la administración, crea la figura del Consejo Administrativo de Ministros. Un consejo que está a cargo de cada uno de los departamentos de la administración, estructurado a partir de órganos que se estructuran de forma jerárquica, lineal y unipersonal (o monocrático). Bajo el poder ejecutivo existen diversos órganos activos de carácter unipersonal organizados de forma jerárquicamente lineal. Y otros órganos consultivos o deliberativos , con una composición colegial de varios titulares, distintos consejos, situados lateralmente a la línea activa.
La descentralización consiste en traspasar competencias de la Administración central a la Administraciones locales (hace referencia a los sujetos). La idea de concentración significa que serán los niveles superiores jerárquicamente de una administración los que poseerán más competencias, la desconcentración en cambio, serán los órganos jerárquicamente inferiores los que desempeñen dichas competencias.
Con esta nueva organización se dota a la Administración de una gran centralización. A parte de la administración central existían otras administraciones, pero con muy poco nivele de descentralización, se mantienen los municipios, pero a estos se les concedían pocas materias o competencias, con la excusa de que no tienen suficientes recursos, por lo que la mayoría de competencias eran realizadas por la Administración central. Además, se trataba de una administración concentrada, esto es que la mayoría de las competencias eran llevadas a cabo por los órganos superiores. No obstante, existe una pequeña desconcentración territorial.
En la época de Napoleón el territorio francés se dividido en departamentos , dentro de los cuales estaba el prefecto, el órgano superior de la jerarquía dentro de este departamento, que dependen de la Administración central. Son unidades de la Administración central extendida por todo el territorio, es la misma administración.
Cuando se ceden competencias de una administración con muchas a otra con menos, se descentraliza el estado. En el caso de tratarse de distintos órganos de una misma administración, se estaría desconcentrando. Por tanto, el Estado fue descentralizándose a lo largo del tiempo debido a los movimientos migratorios y las grandes concentraciones urbanas.
Con el surgimiento de nuevas ideas neoliberales, se quieren liberalizar (se liberaliza cuando un servicio solo se presa monopolísticamente desde la administración) y privatizar (venta de un servicio público a una empresa privada) todos los servicios y sectores públicos.
Las prestaciones de servicios llevan a la aparición de administraciones independientes con la finalidad de garantizar la libre competencia en diversos sectores, como por ejemplo, la Comisión General de Energía. Estas administraciones independientes regulan acciones concretas en el ámbito del sector económico y tienen potestad sancionadora respecto a las empresas que no respetan las reglas del mercado.
Estas administraciones son sujetos singulares, especiales, que se diferencian de otros sujetos de derecho. Las administraciones son sujetos que sirven, no a su propio interés, sino al interés general, a diferencia de los demás sujetos de derecho. Por ello, el ordenamiento otorga una posición de prevalencia a la administración respecto a los demás sujetos. Se trata de un derecho diferente al derecho común, aplicado al resto de sujetos.
El Consejo Real se crea en 1845. No se trata de un tribunal, sino que atiende a los recursos contra la administración central. Así, irán apareciendo leyes administrativas que irán configurando el derecho administrativo, que se ira inspirando a través del derecho administrativo francés, donde del control de la administración no se encarga un órgano jurisdiccional, sino uno administrativo. En gran Bretaña, son los tribunales ordinarios los que controlan la administración pública. La mayoría de estados europeos se inspiran en el modelo francés, cuyo sistema se llama régimen administrativo.
Evolución de la administración
Con la creación del Consejo Real , que conoce de los asuntos contra la administración central. También una serie de Consejos Provinciales que conocen sobre los asuntos locales. Los miembros de estos organismos son ordenados por el gobierno central.
En 1858 el Consejo Real pasa a llamarse Consejo de Estado y se mantienen los Consejos Provinciales. En 1888 se aprueba una ley de jurisdicción Contenciosa-administrativa que encarga el control al Consejo de Estado de órgano consultivo y el órgano que realiza una función de control. Esta sala estará compuesta por una parte del magistrado y otra formada por consejeros del estado.
A nivel provincial se crean Tribunales Provinciales , donde la mitad de los miembros son nombrados por la administración y la otra mitad por magistrados. No existían recursos directos contra reglamentos. Estos solamente podían impugnarse si se aplicaba este reglamento y resultaba inválido. Tampoco podía impugnarse la actividad discrecional.
En 1904, la sala de justicia pasa a formar parte del Tribunal Supremo y estará formada por magistrados y consejeros del estado. En 1956, se pone fin a este sistema mixto y se pasa a la sala contenciosa del TS. El control corresponde únicamente a los tribunales.
En la Ley de 1956 se permite el control directo de los reglamentos, aunque este control no podía ser realizado por cualquier sujeto, solamente se podía realizar a través de personas jurídicas. Los particulares no podían impugnar directamente, pero sí que se existía un recurso directo. También empieza a haber con esta ley un cierto control de potestades discrecionales.
Posteriormente aparece la ley contenciosa que deroga la ley de 1888, aparece la ley de 1998, donde se mantiene el control por los tribunales y donde el Consejo de Estado no ejerce ninguna función de control.
TEMA 2. Concepto de derecho administrativo y de las administraciones públicas
Concepto de derecho administrativo y administración pública.
- Derecho general. Regulan la actividad de cualquier sujeto. Por ejemplo, el derecho civil.
- Derecho estatutario. Regula relaciones de determinados sujetos. Por ejemplo, el derecho mercantil.
El derecho administrativo es un derecho estatutario porque regulan las actividades de unos concretos sujetos, que son las administraciones públicas. Substrae estos sujetos del derecho común.
El derecho administrativo es el derecho común de las administraciones públicas, esto quiere decir que en el derecho administrativo se encuentra prácticamente la totalidad de las instituciones jurídicas que precisa la administración. (En el caso del derecho mercantil, no es el derecho común de las empresas ya que se suele recorrer también a otro tipo de derecho).
El derecho administrativo deberá integrar con sus propias normas algún vacío o laguna normativa, no pudiéndose aplicar el derecho civil como supletorio, como lo indica en el art. 4.3 CC.
Únicamente se aplicará otra rama del derecho en la administración en el caso de que la norma administrativa prevea su aplicación expresa. Por ejemplo, en la contratación, podrán tener carácter administrativo o privado.
- En el caso de los contratos administrativos , se regulará en 4 partes previstas por Ley ( preparación, adjudicación, efectos y extinción ), supletoriamente regirán por las normas del derecho administrativo, en su defecto, por las normas de derecho privado.
- En cuanto a los contratos privados prevé que se regirán, en cuanto a su preparación y adjudicación, en defecto de normas específicas por la presente ley y sus disposiciones de desarrollo, aplicándose supletoriamente normas del derecho administrativo o del derecho privado, según corresponda la razón del sujeto o la entidad correspondiente. En cuanto a efectos y extinción, se regirán por el derecho privado.
Prerrogativas y garantías del derecho administrativo
El derecho administrativo es un sujeto singular, como unas potestades que van más allá de las que tienen las instituciones privadas. Por tanto, poseen privilegios por un lado y restricciones (garantías) por el otro, equilibrio para el derecho administrativo.
Privilegios de la administración
- Los actos administrativos van acompañados de: o Ejecutividad. Los actos tienen efectos inmediatos. La decisión de la administración crea una obligación con efectos inmediatos con el contenido de un acto. Ej. Multa de tráfico, inmediatamente deudor. o Ejecutoriedad. Es la potencialidad de la administración de imponer el cumplimiento del acto. o Ejecución forzosa. Actividad material de la administración por tal de dar cumplimiento al acto. Por ejemplo, una obligación de vacunar al ganado, en caso de no realizarlo, la administración deberá hacerlo cumplir.
- La administración puede, de forma unilateral, crear, modificar o extinguir derechos de los particulares.
- La administración puede recuperar por ella misma la posesión de sus bienes sobre un tercero, sin recorrer a los tribunales. o El patrimonio de la administración pública. Bienes de dominio público. Dominio público natural. Por su naturaleza física hacen que el ordenamiento los considere bien de dominio público. Dominio público no naturales. Porque están afectados a un servicio público o a un uso general. Bienes patrimoniales o de dominio privado. o Los bienes de dominio público son inalienables, imprescriptibles e inembargables.
Los bienes y derechos patrimoniales podrán ser enajenados siguiendo el procedimiento y previo el cumplimiento de los requisitos legalmente establecidos. De igual forma, estos bienes y derechos podrán ser objeto de prescripción adquisitiva por terceros de acuerdo con lo dispuesto en el CC y en las leyes especiales.
Ningún tribunal ni autoridad administrativa podrá dictar providencia de embargo ni despachar mandamiento de ejecución contra los bienes y derechos patrimoniales cuando se encuentren materialmente afectados a un servicio público o a una función pública, cuando sus rendimientos o el producto de su enajenación estén legalmente afectados a fines determinados, o cuando se trate de valores o títulos representativos del capital de sociedades estatales que ejecuten políticas públicas o presten servicios de interés económico general.
Son bienes patrimoniales:
a) Las cuotas, partes alícuotas y títulos representativos de capital de empresas, cooperativas, asociaciones o de cualquier otra fórmula asociativa que pertenezcan al ente local. b) Los bienes adjudicados a las Entidades Locales en virtud del procedimiento recaudatorio seguido contra los deudores tributarios. c) Las parcelas sobrantes y los bienes o efectos no utilizables. d) Derechos reales y de arrendamiento. e) Derechos de propiedad industrial e intelectual. f) Bienes del patrimonio forestal. g) Los bienes muebles.
La Administración pública como persona jurídica. Tipología
La administración es una persona jurídica, formadas por sus órganos organizados jerárquicamente pero que no son personas jurídicas, solo en su conjunto. Las administraciones son sujetos de derecho y por tanto se manifiesta de forma jurídica con:
- Declaraciones
- Contratos
- Titulares de un patrimonio
- Sujetos responsables.
- Sujetos justiciables, se pueden llevar a juicio.
Existen varias administraciones, algunas son dependientes jerárquicamente de otras, pero existen otras que son independientes.
Sector público
El sector público está formado por las administraciones y todo el sector público institucional,
La administración pública abarca todas las administraciones y los organismos públicos y entidades de derecho público, no así los consorcios ni las entidades de derecho privado.
Administraciones
Incluye las administraciones, que son (Ley 29/1998 art.1.2):
- Administración General del Estado
- Administración de las CCAA
- Administración Local o Territoriales (más competencias) Municipio Provincia Isla o No territoriales Comarcas u otras entidades que agrupen municipios. Áreas metropolitanas. Mancomunidades.
Sector público institucional. (Ley 29/1998 art.84.1)
- Organismos públicos Administración General del Estado o Organismos autónomos. o Entidades públicas empresariales. No pueden celebrar contratos administrativos, solamente contratos privados. A efectos de contrato no son considerados administraciones públicas. o Agencias estatales* Existen pero no están recogidas por la Ley.
- Entidades de derecho público. o Autoridades administrativas independientes. o Otras (ej. Agencia tributaria)
- Consorcios. No definido si entidad derecho privado o público, no queda claro si entra en las administraciones públicas ni en el sector público.
- Entidades de derecho privado o Sociedades mercantiles estatales o Fundaciones del sector publico o Fondos sin personalidad jurídica o Universidades públicas no transferidas
Las administraciones deben garantizar imparcialidad en su interior y deben actuar en interés general y definir sus normas en base a esto. Deben actuar en base al principio de eficacia, principio de jerarquía, principio de descentralización (garantizar los intereses de cada territorio), pero este no es un principio cerrado ni fijado, sino que debe existir una tendencia y el principio de coordinación (para coordinarse entre órganos e imponer criterios a otros). El principio de cooperación aunque no esté expresamente por la CE, también viene impuestos por el TC para garantizar el auxilio y las ayudas entre administraciones.
Bases constitucionales
Funciones y órganos de la Administración. Art. 103 CE.
- La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho. El interior de la administración debe garantizar imparcialidad, para garantizar a su vez que no se defienda el propio interés, sino el interés general. Se debe acceder a través de pruebas en que exista una cierta concurrencia selectica para no escoger arbitrariamente, sino de acuerdo a una serie de criterios de imparcialidad. Esto son las oposiciones entre otros, que garantizan la imparcialidad. Además, deben actuar con los principios de:
- Eficacia (los medios utilizados deben der ser adecuados para conseguir los objetivos)
- Jerarquía. Órganos ordenados jerárquicamente, de forma que los superiores ordenan los inferiores.
- Descentralización. La CE establece ciertas descentralizaciones territoriales. Existen niveles territoriales que tienen competencias, deben tener autonomía en sus intereses. Se trata de una tendencia.
- Coordinación. Entre administraciones y órganos debe de haber coordinación y cooperación. Se ejercita en el centro de la administración o bien en varias, entre órganos. Uno tiene capacidad de decisión sobre los demás, el que decide obliga a los demás. La coordinación obliga a los subordinados. Esto es diferente a cooperación. No es coordinación. En este caso todos los órganos están en el mismo nivel. Existe ayuda, auxilio entre administraciones. Suele ser voluntaria.
- Los órganos de la Administración del Estado son creados, regidos y coordinados de acuerdo con la ley.
- La ley regulará el estatuto de los funcionarios públicos, el acceso a la función pública de acuerdo con los principios de mérito y capacidad, las peculiaridades del ejercicio de su derecho a sindicación, el sistema de incompatibilidades y las garantías para la imparcialidad en el ejercicio de sus funciones.
- En la organización territorial de la Administración General del Estado son órganos directivos tanto los Delegados del Gobierno en las Comunidades Autónomas, que tendrán rango de Subsecretario, como los Subdelegados del Gobierno en las provincias, los cuales tendrán nivel de Subdirector general.
- En la Administración General del Estado en el exterior son órganos directivos los embajadores y representantes permanentes ante Organizaciones internacionales.
- Los órganos superiores y directivos tienen además la condición de alto cargo, excepto los Subdirectores generales y asimilados, de acuerdo con lo previsto en la Ley 3/2015, de 30 de marzo, reguladora del ejercicio del alto cargo de la Administración General del Estado. Un subdelegado del gobierno no es un alto cargo.
Ordenación jerárquica de los órganos ministeriales. Art. 60
- Los Ministros son los jefes superiores del Departamento y superiores jerárquicos directos de los Secretarios de Estado y Subsecretarios.
- Los órganos directivos dependen de alguno de los anteriores y se ordenan jerárquicamente entre sí de la siguiente forma: Subsecretario, Director general y Subdirector general.
Los Secretarios generales tienen categoría de Subsecretario y los Secretarios Generales Técnicos tienen categoría de Director general.
Elegibilidad y compatibilidad de los órganos ministeriales
*La causa de inelegibilidad también es causa de incompatibilidad.
Elegibilidad *Posibilidad de ser senador o diputado y ser elegido para las siguientes funciones.
Compatibilidad *Ser diputado o senador y poder realizar las siguientes funciones.
Altos cargos
Ministros Elegible Compatible Secretarios de estado Elegible Compatible Subsecretarios y secretarios generales
Inelegibles Incompatible
Secretario general técnico y directores generales
Inelegibles Incompatible
Subdirectores generales Elegible Incompatible Subdelegado del gobierno Inelegibles Incompatible
Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contenciosa administrativa
Artículo 1. [ Ámbito jurisdiccional ]
- Los Juzgados y Tribunales del orden contencioso-administrativo conocerán de las pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación (la actuación comprende actos, actividades de la administración sin soporte legal e inactividad) de las Administraciones públicas sujeta al Derecho Administrativo, con las disposiciones generales de rango inferior a la Ley y con los Decretos Legislativos cuando excedan los límites de la delegación.
Las cuestiones administrativas por tanto, serán conocidas por lo contencioso. No conocerá lo contencioso por tanto sobre aspectos políticos, a no ser que se encuadren en alguno de los siguientes casos:
Artículo 2. [ Actos objeto de control ]
El orden jurisdiccional contencioso-administrativo conocerá́ de las cuestiones que se susciten en relación con:
a) La protección jurisdiccional de los derechos fundamentales, los elementos reglados y la determinación de las indemnizaciones que fueran procedentes, todo ello en relación con los actos del Gobierno o de los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas, cualquiera que fuese la naturaleza de dichos actos. b) Los contratos administrativos y los actos de preparación y adjudicación de los demás contratos sujetos a la legislación de contratación de las Administraciones públicas. c) Los actos y disposiciones de las Corporaciones de Derecho público, adoptados en el ejercicio de funciones públicas. d) Los actos administrativos de control o fiscalización dictados por la Administración concedente, respecto de los dictados por los concesionarios de los servicios públicos que impliquen el ejercicio de potestades administrativas conferidas a los mismos, así́ como los actos de los propios concesionarios cuando puedan ser recurridos directamente ante este orden jurisdiccional de conformidad con la legislación sectorial correspondiente. e) La responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, cualquiera que sea la naturaleza de la actividad o el tipo de relación de que derive, no pudiendo ser demandadas aquellas por este motivo ante los órdenes jurisdiccionales civil o social, aun cuando en la producción del daño concurran con particulares o cuenten con un seguro de responsabilidad. f) Las restantes materias que les atribuya expresamente una Ley.
Artículo 106 CE. [Control de la potestad reglamentaria y de la legalidad. Indemnización a particulares por el funcionamiento de servicios públicos ]
- Los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así́ como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican.
- Los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos.
Artículo 117 CE. [ Poder judicial ]
- La justicia emana del Pueblo y se administra en nombre del Rey por Jueces y Magistrados integrantes del poder judicial, independientes, inamovibles, responsables y sometidos únicamente al imperio de la ley.
- [...]
- El ejercicio de la potestad jurisdiccional en todo tipo de procesos, juzgando y haciendo ejecutar lo juzgado, corresponde exclusivamente a los Juzgados y Tribunales determinados por las leyes, según las normas de competencia y procedimiento que las mismas establezcan.
El control corresponde a los tribunales exclusivamente. Solamente el poder judicial puede conocer sobre los actos de la administración.
Artículo 3. Principios generales. Llei 40/2015, de l’1 d’octubre, de règim jurídic del sector públic
- Las Administraciones Públicas sirven con objetividad los intereses generales y actúan de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho (art. 103 CE) Además, deberán respetar en su actuación y relaciones los siguientes principios: a) [...] c) Participación, objetividad y transparencia de la actuación administrativa. d) [...] e) Buena fe, confianza legítima y lealtad institucional. f) [...] g) Planificación y dirección por objetivos y control de la gestión y evaluación de los resultados de las políticas públicas. h) Eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados.
Criterio de competencia. Reservadas para desarrollar sus competencias y no pueden ser desarrolladas por la otra.
El presidente del gobierno solo podrá aprobar disposiciones organizativas, para crear, modificar o eliminar secretarias de estado o ministerios y organizar la estructura organizativa de la presidencia del gobierno. (Art. 2 Ley del Gob.)
Ni los RD ni las órdenes ministeriales deben ser reglamentos, pero sí hay actos que pueden presentar la estructura administrativa. Podrá aprobarse una disposición o que no lo sea.
Variedad de tipos normativos.
El ordenamiento administrativo se construye con el más variado origen, contenido y rango normativo. Los textos normativos, particularmente en el ámbito del derecho administrativo, no responden a un solo modelo estructural, aquel que consiste en un conjunto de preceptos de carácter abstracto, general, predominante imperativo.
El ordenamiento administrativo cuenta con normas generales y abstractas, ordenadas en textos legales o reglamentarios de prolongada vigencia. Algunas leyes regulan aspectos generales de este ordenamiento (Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa). Otras son especiales por razón de la materia (Ley de Expropiación forzosa). Pero es raro en el derecho administrativo que un solo texto agote la regulación de una misma materia. Lo habitual es que las leyes generales o especiales, sean desarrolladas y complementadas por reglamentos. Incluso muchos reglamentos son completados o desarrollados a su vez por otros de inferior rango, de manera que la regulación de ciertos sectores de la actividad administrativa se contiene en una compleja normativa en cascada.
Hay que añadir que una misma materia puede ser regulada por leyes de diferente procedencia y función. Que una pluralidad de normas recaiga sobre una misma materia u objeto es frecuente en derecho administrativo y por eso en este ordenamiento tiene especial importancia la articulación de unas y otras normas conforme a criterios de jerarquía, competencia, cooperación, prevalencia y supletoriedad.
En el extremo opuesto de las normas generales, el derecho administrativo conoce también otras cuto objeto es regular una situación específica, irrepetible en sus estrictas circunstancias, localizada y pasajera (subsidio para damnificados por catástrofe), que son las leyes-medida , no son solo normas de rango legal, sino también reglamentarias. Semejantes a estas están las leyes singulares , no como normas aprobadas para su aplicación a una o varias personas por razón de sus características personales, sino como leyes de caso único, dictadas en atención a un supuesto de hecho concreto y singular, que solo sirven para ese especifico supuesto de hecho y no comunicable a ningún otro (expropiación de un terreno).
En el derecho administrativo, las normas que establecen al mismo tiempo derechos y obligaciones de las partes en el marco de una misma relación jurídica (facultad administrativa de expropiar y derecho del expropiado a obtener el precio justo) no son mayoría. Son más numerosas las leyes que se limitan a fijar objetivos y fines de la actividad administrativa y habilitar medios jurídicos o potestades para alcanzarlos. Muchas normas tienen carácter programador o directivo y se limitan a establecer guías, orientaciones o vinculaciones muy generales de la acción administrativo atribuyendo a los propios gobiernos y administraciones públicas una esfera de libertad para concretar en cada caso que es lo más conveniente al interés público. En estas normas finalistas (fomento del uso de dos lenguas) no se encuentra la clásica estructura normativa comprensiva de un supuesto de hecho y una consecuencia jurídica, sino indicaciones de medios, procedimientos y órganos competentes para lograr unos fines. También existen las leyes-propaganda , leyes que contienen puras referencias programáticas sin precisión alguna de plazos, medios y recursos para llevarlas a cabo, destinadas a contentar al electorado.
Otra variedad de importancia creciente es las normas de contenido técnico, que prescribe con detalle y precisión las características técnicas de las actividades públicas o privadas (Código Técnico de la Edificación o métodos de análisis y parámetros de calidad de aguas). En ocasiones estas normas complementan con otras de corte más clásico, que prevén las consecuencias jurídicas de su incumplimiento.
Hay normas que tienen un contenido meramente organizativo, que regulan estructuras administrativas, distribuyen o transfieren competencias o traspasan servicios o medios y recursos administrativos o regulan relaciones entre entidades y órganos públicos.
Atendiendo al criterio de procedimiento de elaboración, encontramos numerosas variantes, con infinidad de supuestos especiales. La tendencia a arbitrar cauces de participación de los ciudadanos en la elaboración de los reglamentos y anteproyectos o proyectos de ley. Casos en los que el acuerdo o pacto previo es el fundamento o requisito necesario para aprobar la norma, normas pactadas , como la modificación de los Estatutos Autonómicos, que requiere la participación de las Cortes Generales y de la Asamblea legislativa de la CCAA.
Desde otro punto de vista, el ordenamiento jurídico administrativo reconoce verdaderos supuestos de autorregulación , es decir, atribución a organizaciones sociales la capacidad de regular aspectos de su actividad, normas que pueden alcanzar fuerza vinculante general en virtud de la aceptación formal de tales normas los la Administración, Como es el caso de la normalización industrial, actividad reconocida a favor de organismos internacionales, comunitarios o nacionales.
En definitiva, el modelo clásico de norma jurídica escrita construido sobre la imagen de ley general y abstracta, reguladora de un tipo de terminado de relación jurídica y producto exclusivo del poder soberano se extingue para dar paso a un panorama más complejo, de creciente diversidad de tipos normativos. Esta diversidad se encuentra en el derecho administrativo mucho ms que en otras disciplinas.
Tiene origen en la creación espontánea y se considera que la espontaneidad no debe ser aplicada en el derecho administrativo, por esto existe una discusión sobre su presencia en el derecho administrativo, ya que la ley debe regular con mucha intensidad las normas de la administración pública. No obstante, forma parte de este derecho, pero es raramente aplicable como fuente subsidiaria. Existen normas en el derecho administrativo que disponen cuándo se deberá aplicar la costumbre, pero no como normas aplicadas de forma subsidiaria, como en el ámbito local.
Es necesario hacer referencia al precedente administrativo. Las administraciones resuelven procedimientos, dictan actos y establecen criterios de aplicación de las normas. La administración puede cambiar de criterios precedentes, pero deberá realizarlo de forma motivada y de acuerdo a los intereses generales. Un cambio de criterio no justificado por una modificación del criterio antiguo será ilegal, en el caso de que se pusiera en manifiesto el interés general, podría darse por válido.
Tipos de casos donde la norma administrativa remite a la costumbre para su aplicación:
- En ámbito local de la ley reguladora de las bases de Régimen Local. El art. 29 de esta ley regula el régimen especial de municipios que dice que se organizan con la forma de consejo abierto. El régimen de consejo abierto, el gobierno y la organización municipal corresponde al alcalde y a una asamblea vecinal de la que forman parte todos los electores. Este órgano es el que regula y toma acuerdos de los municipios. Ajustan su funcionamiento a costumbres y tradiciones locales.
- Con los bienes comunales. Es un tipo de bienes de dominio público y son bienes de aprovechamiento de los cuales es de régimen comunal. A veces, en bosques, prados. La legis local cuando regula el aprovechamiento de bienes comunales, habla de que los bienes comunales se aprovecharan preferentemente de forma colectiva, pero las características del bien puede ser que no pueda ser de forma común y simultánea, entonces regirá la costumbre.
- En materia de aguas. La ley obliga a todos los que se beneficien de una misma de agua deberán constituir una comunidad de usuarios. Esta comunidad de usuarios deben establecer unos estatutos y unos órganos establecidos a la ley entre los que se encuentran el jurado, que conocerá los hechos que ocurran entre usuarios de la misma presa (turnos para regar…). Estos jurados tendrán un procedimiento público y verbal según la forma que determine la costumbre, según el RDL 1/2001.
El precedente administrativo
Las administraciones dictan resoluciones, resuelven procedimientos, y cuando resuelven un procedimiento determinado aplican un criterio de aplicación de las normas.
La administración puede cambiar de criterios pero esto puede suponer aplicar la norma de forma diferente a otros administrados, lo que va en contra del principio de igualdad y la confianza legítima. La reforma continuada de aplicar una norma se considera como una costumbre que cambia, ya que es la forma reiterada de aplicar una norma.
Son ejemplos:
- Principio de legalidad. 9.3 CE. Principio básico del derecho administrativo. No son necesarias las mismas exigencias en todos los ámbitos y sectores del ordenamiento administrativo. Cuando la administración ejerce potestades sancionadoras o cuando limita de algún modo derechos individuales, las exigencias del principio deben ser más intensas. Es necesario distinguir entre: o Manifestación material de la legalidad. Impone la existencia de una norma jurídica habilitante y reguladora del uso de las potestades administrativas. o Manifestación o garantía formal. Implica la necesidad de regulación por un tipo de norma escrita, una norma con rango de ley (reserva de ley). Vinculado a este principio se menciona también: o Principio de jerarquía normativa. o Principio de juridicidad. Que subrayan el deber de la administración de actuar conforme a derecho. o Principio de inderogabilidad singlar de los reglamentos. - Principio de igualdad. Es necesario distinguir entre igualdad material o social, que alude al art. 9.2 CE y que los poderes públicos deben promover, y la igualdad jurídica o ante la ley, amparada como derecho fundamental por el art. 14 CE. o Por igualdad ante la ley no solo hay que entender en la ley, es decir, en el propio texto de las disposiciones normativas, sino también en la aplicación, de ahí la importancia del principio para el derecho administrativo. La igualdad jurídica no permite ningún tipo de discriminación por razón de nacimiento, raza, sexo, religión, opinión o cualquier otra circunstancia personal o social. o Pero además, obliga a dispensar un trato semejante a los ciudadanos que se hallen en una misma situación sin introducir diferencias que carezcan de justificación objetiva y razonable. La igualdad en la aplicación de la ley por la Administración persigue evitar diferencias de trato arbitrarias. o La igualdad en la aplicación administrativa de la ley se predica en cada Administración, ya que no se puede exigir de todas ellas uniformidad en las decisiones más allá de la de impongan las leyes que deben aplicar. La autonomía de cada administración presupone la posibilidad de aplicar distintos criterios y soluciones a problemas similares, sin ser ilícito. Sin embargo, el Estado debe garantizar la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales estableciendo unas condiciones básicas de general aplicación a través de su legislación. Otros principios que permiten la seguridad jurídica: o Principio de imparcialidad. o Discriminación positiva. o Principio de solidaridad. - Principio de interdicción de la arbitrariedad. Se aplica no solo al ejercicio por la Administración de sus potestades discrecionales. Obligación a motivar las decisiones y afín al principio de proporcionalidad. - Principio de seguridad jurídica. Entendido como la suma de certeza y legalidad, jerarquía y publicidad normativa, irretroactividad de lo no favorable, interdicción de la arbitrariedad equilibrada. Son manifestaciones de la seguridad jurídica: o Principio de irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales. - Principio general de la buena fe. Prohíbe ir contra los propios actos. - Principio de protección de la confianza legítima. En conexión con el de buena fe y el de seguridad jurídica. El principio obliga a la Administración a respetar la confianza que el ciudadano haya adquirido en su comportamiento futuro y que haya sido inspirada por actuaciones inequívocas de aquella, sean actos declarativos de derechos, informaciones, declaraciones o situación de tolerancia, incluso tratándose de situaciones no plenamente conformes a derecho, siempre que el destinatario no haya actuado de forma dolosa o no fuera conocedor de la ilegalidad. o La confianza legítima protege a los individuos y las empresas contra los cambios bruscos e imprevisibles de criterio de la Administración, que produzcan resultados lesivos, cuando ha
sido la administración la que ha avalado o impulsado su conducta mediante su propio comportamiento. o No ampara una simple expectativa de que las circunstancias van a mantenerse ni garantiza que hayan de mantenerse indefinidamente situaciones de ventaja económica. Es decir, no ampara frente a cambios normativos previsibles por un operador económico prudente y diligente. o Prohíbe a la administración adopta medidas contrarias a la esperanza inducida por la razonable estabilidad de sus decisiones previas y basadas en signos externos suficientemente concluyentes. o Su infracción puede conllevar la anulación de una decisión administrativa o el pago de una indemnización.
- Principio de eficacia. Informan toda la acción administrativa. Significa que la administración debe atender al cumplimiento de sus fines institucionales, el servicio de los intereses generales, con la mayor diligencia posible y alcanzando sus objetivos específicos de la mejor manera y con el menor coste (principio de eficiencia y economicidad). o Este principio tiene una vertiente organizativa, pues la Administración debe contar con la estructura y los medios necesarios para prestar los servicios de su competencia. Se le añade el comportamiento conjunto de las distintas administraciones públicas, pues es evidente, que sin una organización adecuada el interés público no puede ser bien gestionado. o Justifica revisión legal de deberes, cooperación y coordinación entre distintas administraciones. o Se complementa con el principio de estabilidad presupuestaria y de sostenibilidad financiera. o La eficacia administrativa no puede perseguirse al margen de la legalidad, las normas jurídicas y el respeto de los deberes individuales. o Será necesario suprimir o modificar aquellas normas que generen confusión o dilaciones burocráticas o que reflejen un exceso de garantismo. - Principio de transparencia y responsabilidad administrativa. Son principios esenciales del funcionamiento de la Administraciones públicas en un Estado democrático de derecho, pues la debe motivar sus decisiones y permitir el acceso de los ciudadanos a la información sobre asuntos públicos, y responder de su actuación ante la sociedad, a través de los medios de control previstos por el OJ.
Los principios generales del derecho tienen mucha importancia en derecho administrativo. Esto se debe a que establecen parámetros que se utilizan mucho en los tribunales. A veces es complicado saber qué norma es aplicable y ante esta dificultad se aplican los principios generales del derecho.
- La jurisprudencia
No se trata de una fuente de derecho en el OJ español y por tanto no crea derecho, pero sí en otros como en el Common Law.
El art. 1 del CC se refiere a la jurisprudencia estableciendo que complementa el OJ. En este sentido, la jurisprudencia es importante, porque la interpretación de los tribunales es un elemento básico en la elaboración de las normas, ya que estas se aplicaran en función de esta interpretación. Por tanto, complementan, no crean nuevo derecho, pero es importante porque las normas se aplicaran en función de la interpretación de los tribunales.
Es un factor psicológico importante también, ya que tiene un valor vinculante para los tribunales. Ahora bien, estos también pueden apartarse justificando siempre el por qué. Los tribunales inferiores están vinculados en este sentido por la doctrina de los tribunales superiores.
a) Los recursos de casación
Es importante tener en cuenta otro elemento, cuando los tribunales, en casos semejantes, aplican la norma de forma distinta, por tanto se apartan de la jurisprudencia, de forma justificada o no, se permitirá un tipo de recurso conocido como recurso de casación.
El recurso de casación se estudia en el ámbito jurídico administrativo. Este se modificó de forma radical el año
- En la legislación originaria existían el simple recurso de casación, el recurso de casación para unificación de doctrina y el recurso de casación en defensa de la ley.
Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contenciosa administrativa
Artículo 86.
- Las sentencias dictadas en única instancia por los Juzgados de lo Contencioso administrativo y las dictadas en única instancia o en apelación por la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional y por las Salas de lo Contencioso-administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia serán susceptibles de recurso de casación ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo. En el caso de las sentencias dictadas en única instancia por los Juzgados de lo Contencioso-administrativo, únicamente serán susceptibles de recurso las sentencias que contengan doctrina que se reputa gravemente dañosa para los intereses generales y sean susceptibles de extensión de efectos.
- Se exceptúan de lo establecido en el apartado anterior las sentencias dictadas en el procedimiento para la protección del derecho fundamental de reunión y en los procesos contencioso-electorales.
- Las sentencias que, siendo susceptibles de casación, hayan sido dictadas por las Salas de lo Contencioso- administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia sólo serán recurribles ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo si el recurso pretende fundarse en infracción de normas de Derecho estatal o de la Unión Europea que sea relevante y determinante del fallo impugnado, siempre que hubieran sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por la Sala sentenciadora. Cuando el recurso se fundare en infracción de normas emanadas de la Comunidad Autónoma será competente una Sección de la Sala de lo Contencioso administrativo que tenga su sede en el Tribunal Superior de Justicia […].
Artículo 88.
- El recurso de casación podrá ser admitido a trámite cuando, invocada una concreta infracción del ordenamiento jurídico, tanto procesal como sustantiva, o de la jurisprudencia, la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo estime que el recurso presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia.
- El Tribunal de casación podrá apreciar que existe interés casacional objetivo, motivándolo expresamente en el auto de admisión, cuando, entre otras circunstancias, la resolución que se impugna: a. Fije, ante cuestiones sustancialmente iguales, una interpretación de las normas de Derecho estatal o de la Unión Europea en las que se fundamenta el fallo contradictoria con la que otros órganos jurisdiccionales hayan establecido. b. Siente una doctrina sobre dichas normas que pueda ser gravemente dañosa para los intereses generales.
- Se presumirá que existe interés casacional objetivo: a. Cuando en la resolución impugnada se hayan aplicado normas en las que se sustente la razón de decidir sobre las que no exista jurisprudencia. b. Cuando dicha resolución se aparte deliberadamente de la jurisprudencia existente al considerarla errónea. c. [...]
No obstante, en los supuestos referidos en las letras a), d) y e) el recurso podrá inadmitirse por auto motivado cuando el Tribunal aprecie que el asunto carece manifiestamente de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia.
Artículo 93
- La sentencia fijará la interpretación de aquellas normas estatales o la que tenga por establecida o clara de las de la Unión Europea sobre las que, en el auto de admisión a trámite, se consideró necesario el pronunciamiento del Tribunal Supremo. Y, con arreglo a ella y a las restantes normas que fueran aplicables, resolverá las cuestiones y pretensiones deducidas en el proceso, anulando la sentencia o auto recurrido, en todo o en parte, o confirmándolos. Podrá asimismo, cuando justifique su necesidad, ordenar la retroacción de actuaciones a un momento determinado del procedimiento de instancia para que siga el curso ordenado por la ley hasta su culminación.
Procedimiento utilizado para unificar el criterio de las secciones de la sala contencioso administrativa del TS
Puede ser que una sección decida distinto de otra sección de la misma sala, en este caso el TS, para unificar la doctrina, hará uso del art. 264 de la LOPJ. Este precepto prevé que cuando dentro de una sala exista disparidad de criterios, resoluciones con criterios diferentes, se podrán reunir todos los magistrados de la sala para acordar la interpretación de la cuestión, es una corrección interna de cara al futuro, pero no hay recurso de casación de cara a los particulares.
En todo caso, es importante tener en cuenta que cuando el TS cambia de criterio ante una resolución propia, se puede interponer el recurso de amparo ante el TC.
Ley orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial.
Artículo 264. [Unificación de criterios]
- Los Magistrados de las diversas Secciones de una misma Sala se reunirán para la unificación de criterios y la coordinación de prácticas procesales, especialmente en los casos en que los Magistrados de las diversas Secciones de una misma Sala o Tribunal sostuvieren en sus resoluciones diversidad de criterios interpretativos en la aplicación de la ley en asuntos sustancialmente iguales. A esos efectos, el Presidente de la Sala o Tribunal respectivo, por sí o a petición mayoritaria de sus miembros, convocará Pleno jurisdiccional para que conozca de uno o varios de dichos asuntos al objeto de unificar el criterio.
- Formarán parte de este Pleno todos los Magistrados de la Sala correspondiente que por reparto conozcan de la materia en la que la discrepancia se hubiera puesto de manifiesto.
- En todo caso, quedará a salvo la independencia de las Secciones para el enjuiciamiento y resolución de los distintos procesos de que conozcan, si bien deberán motivar las razones por las que se aparten del criterio acordado.
Ley orgánica 6/1985, de 1 de julio, del poder judicial
Artículo 4 bis.
- Los Jueces y Tribunales aplicarán el Derecho de la Unión Europea de conformidad con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.
- Cuando los Tribunales decidan plantear una cuestión prejudicial europea lo harán de conformidad con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea y, en todo caso, mediante auto, previa audiencia de las partes. Artículo 5. [Constitución. Norma suprema]
- La Constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico, y vincula a todos los Jueces y Tribunales, quienes interpretarán y aplicarán las leyes y los reglamentos según los preceptos y principios constitucionales, conforme a la interpretación de los mismos que resulte de las resoluciones dictadas por el Tribunal Constitucional en todo tipo de procesos.
- Cuando un órgano judicial considere, en algún proceso, que una norma con rango de ley, aplicable al caso, de cuya validez dependa el fallo, pueda ser contraria a la Constitución, planteará la cuestión ante el Tribunal Constitucional, con arreglo a lo que establece su Ley Orgánica.
- Procederá el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad cuando por vía interpretativa no sea posible la acomodación de la norma al ordenamiento constitucional. Artículo 5 bis. Se podrá interponer recurso de revisión ante el Tribunal Supremo contra una resolución judicial firme, con arreglo a las normas procesales de cada orden jurisdiccional, cuando el Tribunal Europeo de Derechos Humanos haya declarado que dicha resolución ha sido dictada en violación de alguno de los derechos reconocidos en el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y Libertades Fundamentales y sus Protocolos, siempre que la violación, por su naturaleza y gravedad, entrañe efectos que persistan y no puedan cesar de ningún otro modo que no sea mediante esta revisión.
Ley orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional
Artículo 40. [Revisión de procesos fenecidos]
- En todo caso, la jurisprudencia de los tribunales de justicia recaída sobre leyes, disposiciones o actos enjuiciados por el Tribunal Constitucional habrá de entenderse corregida por la doctrina derivada de las sentencias y autos que resuelvan los procesos constitucionales.
TEMA 4: LOS REGLAMENTOS
