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BLOQUE 4: EL GOBIERNO Y LA ADMINISTRACIÓN
1. El poder ejecutivo: naturaleza y composición:
a. Modelos de poder ejecutivo en derecho comparado
b. El ejecutivo en el constitucionalismo español
c. El poder ejecutivo en la Constitución de 1978
2. El Presidente del Gobierno: orígenes históricos, naturaleza y la investidura del Presidente. El
Estatuto del Presidente. Las funciones y órganos de apoyo a la Presidencia.
El Presidente del Gobierno es un órgano unipersonal del Gobierno que es investido por el Congreso y que propone el nombramiento de los restantes miembros del Gobierno. Según el art. 98.2 de la CE « dirige la acción del Gobierno y coordina las funciones de los demás miembros del Gobierno ». La LG en su art. 2 concreta sus importantes facultades:
Facultades de dirección de la acción de gobierno:
- Representa al Gobierno
- Establece el programa político del Gobierno y determina las directrices de la política interior y exterior, además de velar por su cumplimiento
- Dirige la política de defensa y ejerce respecto a las Fuerzas Armadas las funciones previstas en la legislación reguladora de la defensa nacional
Ejercicio de las facultades de coordinación de las funciones de los demás miembros del Gobierno corresponde al Presidente:
- Convocar, presidir y fijar el orden del día de las reuniones del Consejo de Ministros
- Crear, modificar y suprimir mediante Real Decreto de los Departamentos Ministeriales así como las Secretarias de Estado.
- Resolver los conflictos de atribuciones que puedan surgir entre los diferentes Ministerios
- Impartir instrucciones a los demás miembros del Gobierno
Ejerce potestades constitucionales que se le atribuyen de manera expresa a esta figura: la más importante es la formación y cese del Gobierno, esto es, la propuesta al Rey del nombramiento u separación de los Vicepresidentes y de los Ministros y también es el Presidente quien:
- Propone al Rey la convocatoria de un referéndum consultivo
- Refrenda los actos del Rey, salvo los refrendados por el Presidente del Congreso
- Somete para su sanción, las leyes y demás normas con rango de ley
- Interpone el recurso de inconstitucionalidad ante el TC
Como órgano unipersonal ejerce facultades relativas a las crisis de gobernabilidad
- Propone al Rey la disolución del Congreso
- Plantea ante el Congreso de los Diputados la cuestión de confianza
La formación del gobierno es un procedimiento esencial en nuestro sistema de gobierno parlamentario. Se distingue en este proceso el nombramiento del Presidente del Gobierno a través de la investidura (art. 99 de la CE), sin perjuicio del nombramiento de la moción de censura (art. 114.2. CE) y el nombramiento de los restantes miembros del Gobierno (art. 100 CE).
La investidura del Presidente del Gobierno es un nexo de unión entre el órgano de dirección político y el cuerpo electoral que se aplica en cuatro supuestos:
a. Después de cada renovación del Congreso de los Diputados (art. 99.1 CE) como consecuencia de la celebración de unas elecciones generales (art. 101.1 CE).
b. Por fallecimiento del Presidente
c. Por dimisión o renuncia voluntaria, desde una crisis en su partido a la quiebra de la mayoría que lo apoya (Rey está obligado a aceptar la dimisión presentada
d. Por dimisión ante la pérdida de una cuestión de confianza (art. 114.1 CE)
El procedimiento de investidura está regulado en el art. 99 de la CE y consta de 6 pasos:
- Se inicia con la consulta del Rey con los representantes designados por los Grupos políticos con representación parlamentaria. En la practica el Rey consulta con los grupos políticos que cuenten con al menos un parlamentario en el Congreso de los Diputados, los distintos grupos políticos comunican al Pte. Del Congreso el nombre de su representante para estas consultas, éste remite la lista al Rey y el Rey les recibe en orden inverso a su importancia numérica en el Congreso.
- Celebradas las reuniones, el Rey propone un candidato a Pte. Del Gobierno a través del Presidente del Congreso (y con su refrendo). La intervención del Pte. Del Congreso refuerza el carácter parlamentario del proceso, la cuestión más interesante en esta fase es la discrecionalidad que tiene el Rey para proponer candidato. Cuando ninguno de los candidatos tiene una mayoría suficiente, ni un respaldo de otros grupos, el Rey debe poner en práctica sus facultades de arbitraje y moderación del funcionamiento regular de las instituciones (Rey está obligado a proponer candidato).
- El candidato propuesto por el Rey expone ante el Pleno del Congreso de los Diputados el programa político del Gobierno que pretende formar y solicita la confianza de la Cámara. Una vez recibida en el Congreso la propuesta del candidato a presidencia del Gobierno, el presidente de la Cámara convoca el Pleno de investidura. A continuación, el candidato expone sin limitación de tiempo, su programa. Después, interviene un representante de cada Grupos Parlamentario que lo solicite por un tiempo limitado de 30 min. El candidato a la investidura podrá hacer uso de la palabra cuantas veces lo solicite. El debate no está exigido por la Constitución, sino que ha sido previsto por el Reglamento del Congreso.
- Concluido el debate, se somete a votación la investidura. Si el Congreso de los Diputados otorga su confianza al candidato propuesto por el voto de la mayoría absoluta de los Diputados, el Rey le nombra Presidente del Gobierno, pero si no se alcanza dicha mayoría, se someterá la misma propuesta a nueva votación cuarenta y ocho horas después de la anterior y la confianza se entenderá otorgada si obtuviere la mayoría simple.
- Si efectuadas las dos primeras votaciones no se otorga la confianza, se tramitaran propuestas en la forma prevista en el art. 99 de la CE, es decir, el Rey deberá efectuar nuevas consultas y propones otro candidato o nuevamente al mismo.
- Si transcurrido el plazo de dos meses a partir de la primera votación de investidura, ningún candidato hubiera obtenido la confianza del Congreso, el Rey disolverá ambas Cámaras y convocará nuevas elecciones. La disolución automática es la forma de devolver la decisión sobre la investidura del Presidente al cuerpo electoral. El TC la ha presentado como un mecanismo propio del parlamentarismo racionalizado.
Nombramiento y composición del Gobierno
Una vez investido al Presidente del Gobierno, los demás miembros del Gobierno serán nombrados y separados por el Rey, a propuesta de su Presidente (art. 100). Se trata de una propuesta vinculante para el rey que está obligado a cesar y nombrar a los miembros del Gobierno cuando se lo proponga el Presidente.
El Congreso de los Diputados no interviene en el nombramiento de los demás miembros del Gobierno. Una vez investido el Presidente del Gobierno tiene absoluta libertad para elegir a su Gobierno, y una vez formado el Gobierno debemos analizar su composición.
El art. 98 de la CE indica que el Gobierno se compone de el Presidente, los Vicepresidentes en su caso, de los Ministros y los demás miembros que establezca la ley. De aquí resulta que en el Gobierno hay miembros necesarios: el Presidente y los Ministros; y miembros posibles: el o los Vicepresidentes.
- Todos los actos de poderes públicos están sujetos al ordenamiento jurídico y a una responsabilidad de naturaleza jurídica, independientemente de que esta sea o no exigible ante los Tribunales.
- La competencia corresponde a una pluralidad de jurisdicciones, siendo la jurisdicción penal la que dispone de una carácter preferente frente a las demás.
- Es imposible negar la existencia de actos políticos, los mismos serian residenciales jurisdiccionalmente siempre que vulnerasen los derechos fundamentales, cuando afecten a derechos o intereses legítimos de terceros, y cuando contengan elementos reglados establecidos por el ordenamiento jurídico.
En el ejercicio de la función de dirección política parece presentarse un mayor margen de discrecionalidad en la actuación del Gobierno a la hora de dirigir la política interior y exterior del país, y no siempre la acción política puede sustanciarse a través de la acción jurídica. Normalmente esta función afecta a sus relaciones con los demás órganos constitucionales, que podemos concretarlas en las siguientes:
- En relación con la Jefatura de Estado, el Gobierno no interviene en la configuración de la Corona, pero si en la actividad constitucional del Monarca, y en este sentido hay que partir del principio general del refrendo ministerial del art. 64.
- En relación con el Parlamento las competencias del Gobierno son más numerosas, siendo destacable su intervención: - En el funcionamiento de las propias Cámaras, ya que el Gobierno está presente en la Junta de Portavoces e interviene en la fijación del orden del día. - En el ejercicio de la potestad legislativa, que se manifiesta tanto en su condición de órgano legitimado para ejercer la iniciativa legislativa a través de los proyectos de ley y oposición a las proposiciones de ley que supongan un aumento del gasto público o disminución de ingresos. - En el ejercicio de la actividad económica del estado, que se manifiesta en la elaboración de los Presupuestos Generales - En la declaración de los estados de alarma y excepción y en la proposición al Congreso de la declaración del estado de sitio. - En la autorización de la negociación de los tratados internacionales en los supuestos constitucionales que así proceda. - En la participación en los supuestos de reforma constitucional - En la necesidad de someterse al control político del Parlamento.
- En relación al poder judicial, que hay que tener en cuenta su intervención en el nombramiento del Ministerio fiscal sin olvidar las funciones en relación con la Administración de Justicia.
- En relación con el Tribunal Constitucional, pues le compete nombrar a dos de sus magistrados, y tiene la posibilidad de impugnar ante el las disposiciones y resoluciones adoptadas por los órganos de las CCAA
- Respecto a las CCAA hay que tener en cuenta su presencia en la configuración de las mismas, tanto a través de la figura del delegado del Gobierno como en los supuestos establecidos en los arts. 153 y 155 CE
La función de la dirección de la Administración civil y militar y la defensa del Estado afecta a otras cuestiones: por un lado a las relaciones entre el Gobierno y la Administración y por otro, las relativas a la defensa del Estado y sus relaciones con la Administración militar.
El ejercicio de esta competencia deber ser puesto en relación con la posición constitucional atribuida a las Fuerzas Armadas por el art. 8 CE y la señalada en el art. 10 a las Fuerza y Cuerpos de Seguridad. Y es que ambos se
encuentran sometidos a la autoridad del Gobierno. LA atribución constitucional de mando supremo de las Fuerzas Armadas al rey en el art. 62 debe ser interpretada en el ámbito de una Monarquía parlamentaria.
En cuanto a la función ejecutiva , al Gobierno le compete la ejecución de los acuerdo y rectrices establecidas por sí mismo Es el ejercicio de una función que implica además, a priori, que el Gobierno es algo ams que Poder Ejecutivo, tampoco el Gobierno solo ejerce esta función exclusivamente sino que existen otros poderes públicos como la Administración y los Gobiernos de las CCAA. La función ejecutiva debe diferenciarse del ejercicio de la potestad reglamentaria.
En el ejercicio de la potestad reglamentaria plantea una problemática específica a la cual ya hemos aludido cuando abordamos el análisis de las fuentes del Derecho, es algo más que la mera ejecución de las leyes, ya que también cabe la posibilidad de reglamentos independientes, es decir, anteriores a la previa existencia de la ley, y que es compartida no solo con la potestad reglamentaria de los ministros y la Administración, sino también con la atribuida a otros órganos constitucionales en el ejercicio de sus competencias.
c. El gobierno en funciones
El art. 21.3 de la LG indica que « el Gobierno en funciones facilitara el normal desarrollo del proceso de formación del nuevo Gobierno y el traspaso de poderes al mismo y limitará su gestión al despacho ordinario de los asuntos, absteniéndose de adoptar, salvo casos de urgencia debidamente acreditados y por razón de interés general cuya acreditación expresa así lo justifique, cualesquiera otras medidas ». La consecuencia es que el Gobierno en funciones está limitado en cuanto ha perdido su representatividad tras el cese.
Se trata de un Gobierno que carece de la función de dirección política. Debe ceñirse a la función de despacho ordinario de los asuntos públicos , esto es, a la gestión de asuntos de puro trámite. Las medidas que pueda adoptar encuentran dos condicionantes: debe acreditarse de forma expresa una hipotética urgencia y deben existir razones de interés general que obliguen a adoptar las medidas en ese momento, sin esperar la formación del nuevo Gobierno.
El artículo 2 establece limitaciones específicas al Presidente, al Gobierno y a las delegaciones legislativas. El Presidente del Gobierno no podrá proponer al Rey la disolución de alguna de las Cámaras o de las Cortes Generales.
Por su parte, el Gobierno en funciones no podrá aprobar el proyecto de Ley de presupuestos o presentar proyectos de ley. Finalmente, las delegaciones legislativas otorgadas por las Cortes Generales quedarán en suspenso durante todo el tiempo que el Gobierno esté en funciones.
Lo importante es destacar que están vedadas al Gobierno cesante cualesquiera otras facultades en relación a los distintos órganos constitucionales o entes territoriales de las que les reconoce la constitución y su ley reguladora.
La propuesta de nombramiento de dos magistrados del TC que corresponde al Gobierno puede posponerse hasta que el nuevo ejecutivo haya tomado posesión pues resulta posible mantener en su cargo a los que cumplen mandato hasta que el Gobierno recupere la plenitud de sus facultades. También cabe destacarse la cuestión de los decretos leyes que no están impedidos al Gobierno en funciones.
d. La Administración del Estado: composición, funcionamiento, actuación y control. La
responsabilidad patrimonial
La administración pública o del Estado merece una distinción con el Gobierno. En el art. 97 de la CE se encuentra esta distinción al señalar que el Gobierno dirige la Administración. Por ello, puede decirse que el Gobierno dirige la actuación política y la Administración ejecuta bajo la dirección del propio Gobierno. Lo cual significa que el Gobierno no es solo el órgano de dirección política sino también el órgano superior de Administración Pública. Los ministros, en concreto, se sitúan en la cúspide de la Administración pública organizada en virtud de ámbitos materiales de actuación.
Partiendo de estos rasgos, podemos adentrarnos en la Administración Pública analizando su estructura, funcionamiento y los principios de actuación y control.
En primer lugar podemos definir la Administración Pública como el complejo organizativo al servicio de la comunidad bajo la dirección de los órganos de dirección política. Además, existen varias Administraciones Públicas:
- El acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos, salvo en lo que afecte a la seguridad y defensa del Estado, la averiguación de los delitos y la intimidad de las personas.
- La audiencia de los ciudadanos interesados en el procedimiento a través de la cual se producen los actos administrativos, esto es, en las actuaciones de la Administración que no tienen un destinatario general sino concreto.
En cuanto al control y actuación de la Administración, el sometimiento pleno de la Administración a la ley y al Derecho implica que ningún ámbito administrativo está exento de control. Más allá del control político, las actuaciones administrativas están sometidas a control judicial. El art. 106.1 señala que los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican. La CE diferencia entre el control de la actuación administrativa y el control de los Reglamentos. Respecto al control de la actuación administrativa, lo ejerce un orden jurisdiccional específico: la jurisdicción contencioso-administrativa que será competente según el art. 24 LOPJ. Finalmente, el sometimiento a los fines que la justifican debe interpretarse como un límite especifico al margen de la discrecionalidad característico de la actuación administrativa.
Una consecuencia del control de la Administración es la posibilidad de indemnización ante cualquier daño que se cause a los ciudadanos. Así, el art. 106.2 CE señala que los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos.
5. La Administración Central especializada: Fuerzas Armadas, Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del
Estado, Administración consultiva y Administración contable.
