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TEMA 5.- EL PRINCIPIO DE LEGALIDADD DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA E
INSTRUMENTOS FORMALES DE ACTUACIÓN
• EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD Y LAS POTESTADES EN LA ACTUACIÓN
ADMINISTRATIVA
Principio de legalidad – jur Art. 9.3 CE Vinculación negativa o positiva La actividad de las Administraciones públicas se sustenta jurídicamente sobre tres conceptos básicos: la potestad administrativa, el acto administrativo y el procedimiento administrativo. La potestad administrativa hace referencia a los poderes o prerrogativas de actuación de las Administraciones públicas, cuyo ejercicio condiciona la esfera jurídica de los ciudadanos o administrados, aumentándola, disminuyéndola e incluso eliminándola en algunos casos. Las tres nociones mencionadas (potestad, acto y procedimiento) están estrechamente ligadas y tienen una doble función:
- Por un lado, las potestades suponen una situación de poder para la Administración, es decir, la capacidad de hacer, su realización efectiva y la averiguación de los hechos necesarios para optimizar la decisión.
- Por otro lado, su ejercicio obliga a emitir una resolución formal y de poner la decisión en conocimiento de los afectados (el acto administrativo y su notificación o publicación), así como a adoptarla conforme a determinadas formas (el procedimiento administrativo y su reflejo documental, o sea, el expediente administrativo). El procedimiento administrativo, competencia exclusiva del Estado (art. 149.1.18ª CE)
• EL ACTO ADMINISTRATIVO: CONCEPTO ELEMENTOS Y CLASES
A. EL CONCEPTO
El acto administrativo: acto administrativo es toda declaración de voluntad, de deseo, de conocimiento o de juicio, formulados por un órgano de cualquier Administración pública o colaboradores. El concepto de acto administrativo puede considerarse desde varias vertientes: a) por un lado, desde la perspectiva de su incidencia en la esfera jurídica de los ciudadanos, sirve para distinguir entre las «resoluciones» (o actos definitivos) y los «actos de trámite». b) por otro lado, desde el punto de vista del control de legalidad, la noción de acto administrativo sirve para delimitar la competencia de la Jurisdicción contencioso-administrativa respecto de otros órdenes jurisdiccionales; c) desde la perspectiva de su contenido dispositivo, la configuración del acto administrativo sirve para distinguirlo de otras decisiones de las Administraciones públicas que no pueden considerarse actos administrativos strictu sensu, como son los reglamentos, los contratos administrativos, u otras actuaciones sujetas a Derecho privado (civil, mercantil o laboral); d) desde el punto de vista de su autor, existen los actos administrativos “impropios”. Hay otra clase de declaraciones de voluntad que, procedentes de determinados órganos superiores de Administraciones públicas, no deben considerarse, conceptualmente, como actos administrativos son «actos políticos». B. LOS ELEMENTOS La configuración del acto administrativo puede realizarse a partir de sus elementos de carácter subjetivo, objetivo, y formal que las leyes delimitan. Son elementos subjetivos , la Administración, el órgano y la competencia, además de la investidura de la persona o personas físicas titulares de los órganos unipersonales o colegiados. Son elementos objetivos, el presupuesto de hecho, el fin, la causa y el motivo, así como el contenido del acto. Son elementos formales, el procedimiento, la firma, el plazo y la motivación.
- la doctrina de la «desviación de poder», C) No deben confundirse con la discrecionalidad:
- Los «conceptos jurídicos indeterminados»
- La discrecionalidad técnica 4. INVALIDEZ DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS: LA NULIDAD Y LA ANULABILIDAD En el caso de que los órganos de la Administración pública adopten resoluciones o lleven a cabo diligencias y trámites infringiendo las normas jurídicas, en el fondo o en la forma, se produce la invalidez Distinguir:. A) Son nulos de pleno derecho: a) los actos que lesionen derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional. b) los actos dictados por órgano manifiestamente incompetente, por razón de la materia o del territorio. c) los actos de contenido imposible. e) los actos dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados. f) los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieran facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición. g) las disposiciones administrativas inconstitucionales e ilegales o las disposiciones retroactivas no favorables o restrictivas de derechos individuales. h) cualesquiera otros actos, cuando así se establezca expresamente en una norma con
rango de ley. B) La anulabilidad es la regla general aplicable en caso de infracción de las normas. Son actos anulables todos aquellos que infrinjan el Ordenamiento jurídico y no estén incluidos entre las causas de nulidad radical. Pero hay infracciones:
- de carácter formal (vulneración de reglas de competencia o de procedimiento), y
- las hay de fondo, o sea, que vulneran el contenido sustantivo o material de las normas. Por ello, sólo los actos administrativos que «carezcan de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o den lugar a la indefensión de los interesados» serán anulables. También determina la anulabilidad (o nulidad relativa) la «desviación de poder». C) Las irregularidades simples son infracciones meramente formales D) La consecuencia de las vulneraciones de la norma es la invalidez del acto. La declaración de nulidad de pleno derecho (o nulidad radical) produce efectos ex tunc, es decir, borra desde el principio cualquier efecto producido por el acto nulo. La anulabilidad sólo produce efectos ex nunc, es decir, desde el momento en que se declara la vulneración de la norma, y a partir de ese momento dejan de producirse los efectos del acto, siendo válidos los ya producidos. Por otro lado, las infracciones de la norma que provocan la nulidad de pleno derecho pueden ser denunciados en cualquier momento e implican la desaparición de cualesquiera efectos que haya podido producir el acto administrativo nulo. En cambio, la denuncia de los vicios que provocan la anulabilidad (o nulidad relativa) está sujeta a plazos perentorios, es decir, los plazos del recurso administrativo o jurisdiccional. 5. FORMULAS DE VALIDACIÓN DE ACTOS ADMINISTRATIVOS: CONVERSIÓN Y CONVALIDACIÓN.
- La conversión.
- La conservación.
- La convalidación.
7. LA EFICACIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
Los actos administrativos son eficaces desde el momento en que se dictan, salvo que en ellos se disponga otra cosa. Es posible aplazar o demorar la eficacia de un acto administrativo. La notificación (o la publicación cuando la sustituya) es una condición previa de la efectividad y ejecutividad del acto administrativo. La presunción de validez de los actos administrativos queda supeditada al cumplimiento de los requisitos legales y constituye un claro privilegio concedido a las Administraciones Públicas por su vinculación forzosa a la protección y persecución de los intereses generales y sometimiento al imperio de la Ley y del Derecho. A. LA NOTIFICACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS a) La notificación del acto administrativo significa darlo a conocer a los afectados e interesados. La legislación establece la obligación de notificar, no sólo las resoluciones sino también los actos de trámite que afecten a los «interesados» o destinatarios, esto es, los titulares de derechos afectados y también todos los que ostenten intereses legítimos y directos, cuya identificación aparezca o se derive del expediente y puedan resultar afectados por la resolución que se dicte. La notificación debe contener el texto íntegro de la resolución y la firma del titular del órgano autor del acto, los recursos procedentes y los plazos y órganos ante los que interponer esos recursos. Si falta alguno de estos requisitos, no puede la Administración aprovecharse de dicha irregularidad. b) Forma de la notificación. Notificación electrónica. c) Lugar donde han de practicarse las notificaciones. d) Notificaciones infructuosas. e) Notificación rechazada. f) Notificación defectuosa B. LA PUBLICACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS La publicación de los actos administrativos es una regla excepcional y cuando resulta necesaria, es un requisito de eficacia de los actos administrativos, y, aún en muchos supuestos en que la publicación es preceptiva, no dispensa de la notificación a los administrados que tuviesen derecho a ella, salvo previsión expresa. La publicación se equipara totalmente a la
notificación individualizada en lo que concierne a los elementos que debe contener. Los actos administrativos deben ser objeto de publicación cuando:
- tengan una pluralidad indeterminada de eventuales destinatarios o interesados,
- cuando las normas reguladoras de cada procedimiento así lo establezcan
- cuando lo aconsejen razones de interés público. La publicación, en consecuencia, puede sustituir a la notificación individualizada o puede acumularse a ella. Un supuesto muy especial para la exteriorización formal de los actos administrativos es el de los procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva (oposiciones u otros tipos de exámenes, contrataciones públicas, etc.). Las publicaciones en el Tablón Edictal Único se realiza a través del «Boletín Oficial del Estado». Una fórmula adicional a la publicación obligatoria en el BOE es la publicación complementaria en cualesquiera medios de comunicación, incluidos los medios electrónicos.. En favor de la protección de datos personales, cuando la notificación de un acto administrativo por medio de anuncios, o su publicación, pudiesen lesionar derechos o intereses legítimos, la Administración se limitará a publicar una indicación somera del contenido, indicando el lugar donde puedan comparecer los interesados para, previa acreditación de su condición de interesados, conocer el contenido íntegro del acto. 8. EL PRINCIPIO DE AUTOTUTELA ADMINISTRATIVA: EJECUTIVIDAD, EJECUTORIEDAD Y EJECUCIÓN FORZOSA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS Las Administraciones públicas se «autotutelan»: tienen, además de la presunción de legalidad de sus actuaciones, el importantísimo privilegio de declarar su voluntad, hacer efectivas sus decisiones, resoluciones o acuerdos –incluso algunos de sus derechos–, y, además, «ejecutarlas» por sí mismas, o sea, sin acudir a los jueces, cuando los obligados o afectados no las cumplen voluntariamente. Esta prerrogativa o potestad, derivada de la misión constitucional que desarrollan, de la protección y consecución de los intereses públicos, se conoce con la denominación tradicional de autotutela administrativa. La potestad de autotutela se manifiesta en una doble vertiente:
e) Entre las medidas extraordinarias de seguridad, deben incluirse los registros personales. Uno de los más importantes problemas de la ejecución forzosa de los actos administrativos es el que se refiere a la posibilidad, por determinados agentes de la Administración Pública a la entrada en el domicilio del ciudadano afectado por el acto que debe ejecutarse, cuando para la ejecución resulta imprescindible el acceso al domicilio, cuya inviolabilidad está garantizada por la Constitución. En todo caso, corresponde a los jueces de la Jurisdicción contencioso- administrativa autorizar la entrada en los domicilios y en los restantes edificios o lugares cuyo acceso requiera el consentimiento del titular, cuando ello proceda para la ejecución forzosa de los actos de la Administración pública.
