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TEMA 2: RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA
ADMINISTRACIÓN
1 Introducción
Desde el punto de vista de la administración, la responsabilidad patrimonial de la administración parte de una idea de “socialización del derecho”
“Hay dos conectivos de la prerrogativa de la Administración que reclama el instinto popular, cuyo sentimiento respecto al poder publico quede formulado en estos dos brocardos:
-Que actúe, pero que obedezca a la ley.
-Que actúe, pero que pague el perjuicio" By: Hariou (frances)
Los dos grandes soportes estructurales del derecho administrativo son:
1 El principio de legalidad
2 Principio de responsabilidad patrimonial de los entes públicos
Exposición de motivos de la LEF del 54:
La actividad administrativa “lleva consigo una inevitable secuela incidental de daños residuales y una constante creación de riesgos” que es preciso evitar que “ reviertan al azar sobre un patrimonio particular en verdaderas injusticias, amparadas por un injustificado privilegio de exoneracion”
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Art.1 LEF: Para cubrir esos daños deliberados
1. Es objeto de la presente Ley la expropiación forzosa por causa de utilidad pública o interés social a que se refiere el artículo 32 del Fuero de los Españoles, entiéndase
artículo 33.3 de la Constitución en la que se entenderá comprendida cualquier forma de privación singular de la propiedad privada o de derechos o intereses patrimoniales legítimos, cualesquiera que fueren las personas o Entidades a que pertenezcan, acordada imperativamente, ya implique venta, permuta, censo, arrendamiento, ocupación temporal o mera cesación de su ejercicio.
Para el legislador el fondo común que unifica expropiacion forzosa y responsabilidad patrimonial es la referencia común a la lesión patrimonial de un administrado producida por la actuación administrativa, si bien difieren por la forma de producción de la lesión.
La LEF se configura, en consecuencia, fundamental como una norma de garantía integral del patrimonio privado frente a la administración ya sea porque la acción de la administración quiere el despojo derecho (expropiación) o porque el funcionamiento de los servicios públicos ocasionan una “secuela incidental de daños residuales”.
La garantía del patrimonio, actualmente esta cubierta por el articulo 33.1 CE (derecho a la propiedad privada).
La aplicación de un principio de responsabilidad patrimonial del estado ha exigido recorrer un largo camino, cuyo termino solo ha podido vislumbrarse bien entrado el pasado siglo que es necesario explicar para entender el articulo 121 LEF.
2 El proceso de evolución histórica
2.1 El principio “The king do not wrong” como punto de partida
“El rey no puede hacer ilícito”
La responsabilidad patrimonial chocaba con este principio anglosajón pero común a todo occidente.
art.17 declaración de los derechos del individiuo 1789 “La propiedad es
persona tiene para con sus servidores y agentes.
EE:UU:
Hasta 1922 se hacían leyes singulares hasta que surgió un Tribunal competente para decidir sobre las reclamaciones de pequeña cuantía hasta que en 1956 se aprueba una ley igual que la inglesa: Responsabilidad por hecho de otro por culpa.
2.3 Evolución por vía jurisprudencial
Sentencia 8-2-73 Francia
Responsabilidad directa de la administración que se le imputan los daños de las faltas cometidas por sus agentes cuando no tengan el carácter de faltas personales determinantes de la responsabilidad exclusiva de las mismas y aquellos derechos que convencionalmente se califican de anónimos. Toda negligencia, error u omisión que, aunque reprochable, se entiende como constitutiva de “falta de servicio” y hace surgir el deber de reparación a cargo de la administración.
No se exige culpa sino falta de servicio, algo se hace mal pero no significa que el funcionario tenga culpa o negligencia.
La administración francesa solo responde por hecho anormal; un daño incluido en el abanico de riesgos no es indemnizable.
Italia
Su regulación parte del derecho civil pero a diferencia de Francia acaba llegando a una conclusión como la nuestra
- La respuesta es siempre directa
- Objetiva, no se exige culpa.
3 La responsabilidad patrimonial en España
3.1 Situación anterior a la LEF
Existen a lo largo del siglo XIX textos concretos que reconocen la responsabilidad patrimonial española
- Ley 9-4-1842 declara la obligación de la nación de “indemnizar daños materiales causados en el ataque, con la defensa de las plazas, pueblos, edificios, etc” en el curso de la 1º guerra carlista y solo para esta guerra como confirma la ST TS 29-10-1904.
- Art. 14 Ley de Policía de Ferrocarriles: daños causados a los particulares por el ferrocarril.
- Art. 132 Instrucción de sanidad: destrucción o deterioro de objetos cuando lo exija la garantía de la desinfección.
- Art. 84 Ley de lo contencioso 1888-1894: Inyección de sentencias firmes de los tribunales de esta jurisdicción
- Etc. Se regulan casos particulares
En este clima de irresponsabilidad patrimonial quedaron prácticamente inéditas las posibilidades del CC 1989.
- Art. 1902: Principio general por el cual toda persona responde de los daños “ que por acción u omisión causa a otro, interviniendo culpa o negligencia”
- Art. 1903: Responsabilidad “ exigible no solo por actos u omisiones propios, sino por los de aquellas personas de quienes se debe responder”
Esto fue recogido en el art. 209 de la ley municipal de 31-10-1935 “Las entidades municipales responderán civilmente de los perjuicios y daños que al derecho de los particulares irrgue la actuación de sus órganos de gobierno o la de sus funcionarios en la esfera de sus atribuciones respectivas, directa o subsidiariamente, según los casos”
Es decir: Limita la responsabilidad a las administraciones publicas.
La guerra civil impuso un corte en esta evolución que se reaundo en :
- 1980 Ley de Régimen Local art. 405 a 409 recoge la regulación de la ley Municipal republicana matizando una responsabilidad directa “cuando los daños hayan sido producidos con ocasión del funcionamiento de los servicios públicos o del ejercicio de las atribuciones de la entidad local, sin culpa o negligencia graves imputables personalmente a sus autoridades, funciones o agente (406.2) “y responsabilidad subsidiaria”^ cuando los daños hayan sido causados por culpa o negligencia graves imputables personalmente a sus autoridades, funcionarios o agentes en el ejercicio de su cargo (409).
La evolución finaliza con la LEF 1954 cuyos principios ratifico luego la ley de régimen jurídico de la administración del estado de 1957 (art. 405.5) y han pasado finalmente a la vigente LPC (art. 139 y 55) 30/92.
3.2.-) la situación actual
El legislador de 16-12-1984 consagró en los terminos mas amplios la responsabilidad patrimonial de la administración,
Art 121 LEF: dara tambien lugar a indemnización con arreglo al mismo procedimiento toda lesión que los particulares sufran en los bienes y derechos a que este Ley se refiere, simpre que aquella sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios publicos o de la adopción de medidas de carácter discrecional no fiscalizables en via
contenciosa, sin perjuicio de las responsabilidades que la administración pueda exigir de sys funcionarios con tal motivo”
Este principio tan amplio solo tenia una limitacion material: “los bienes y derechos a que esta ley se refiere” que podia provocar que quedaran fuera los daños corporales y morales ya que son bienes que la administración no puede expropiar. Pero esto se corrigio:
Art 13 REF”dera lugar a indemnización toda lesion que los particularessufran en sus bienes o derechos,simpre que sean susceptibles de ser evaluados económicamente”
Más tarde tambien fue corregido por el articulo 40 de LRJA de 1957 incluyendo el principio de responsabilidad patrimonial en una ley basica “Los particulaes tandrán derecho a ser indemnizados por el Estado de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bines y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor,simpre que aquella lesió sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios `´públicos o de la adopción de medidades no fiscalizabes en via contenciosa”
El sistema de responsabilidad patrominal español se edifica en:
Articulo 40, 41 y 42 de LRJA de 1957 (substituidos por los articulos 139 y ss de la LPC que no deroga el articulo 121 y ss de la LEF.
EN la practica no fue facil la consolidación del sistema instaurado por la Lef ya que el cambio del art 121 era demasiado grande.
- en sus primeras sentencias el tribunal supremo se negó a aceptar que la administración puediera causar daños indemnizables sin culpa y siguió insitiendo en la aplicación de las reglas de CC. ( ST 30-9-59; ST 30-5-61; ST 5 y 15-12-61)
-declararon la incompetencia de la jurisdicción contencioso administrativa para conocer de las reclamaciones de responsabilidad por daños derivados de la actividad privada de la administración. ( ST 28-5-63)
-Cuando no puedo hechar mano a estas trincheras defensivas se refugió en la inexistencia del nexo causal ( ST 12-6-60 que desestima una reclamación de daños sufrids por un automovil a consecuencia del mal estado de una carretera pudieron deberse a otras causas como la
4.) Los presupuestos de la responsabilidad de la
administracion.
4.1.-) Universalidad de la cláusula general de responsabilidad patrimonial.
4.1.1.) Universalidad de regimen juridico y jurisdiccion
Art 149.1.18 CE: atribuye al estado competencia exclusiva sobre el sistema de responsabilidad de todas las administraciones publicas. El sistema de responsabilidad del art 106.2, desarrolado actualmente por la ley 30/92 reformada parcialmente por la ley de 1 de enerote 99) es pues un regimen general y unico para todas las administraciones.
Esta claro: la responsabilidad puede surgir tanto de una actividad juridica, ya se plasme en un acto administrativo o en un reglamento, como de una actividad puramente material o tecnica o incluso de una omisión.
Discusión:
Solo queda la responsabilidad nacida de la actividad de los entes publicos en regimen de derecho privado que se remitia al derecho civil. LPC “la responsabilidad de la administración sera tambien directa y que la actuación de su personal se considerara actos propios del a administración bajo curo servicio seencuentre” y con el mismo procedimiento que para la responsabilidad del derecho publico, es decir, remite a la jurisdicción contencioso administrativo. Esta unificación jurisdiccional vino a ser luego confirmada por el art 2 LJ y la reforma de la LPC por la Ley 13-1-99 unifició tambien el regimen juridico.
4.1.2.) Universalidad del sujeto dañado, de la victima.
La cláusula general se refiere a los particulares,
- esta expresión no excluye que una administración puede raclamar otra (un ayuntamiento a la generalitat)
- entran tb los funcionarios y el restante personal al servicio de los propios entes publicos que tambien puede sufrir daños con ocasión o como consecuencia del funcionamiento de los servicios publicos.
4.2.) La configuración basica de la responsabilidad patrimonial de la administración.
La RP se formula en los art 121 Lef y 139 LPC como directa, prescinde del elemento de culpa o ilicitud del acto administrativo como elemento basico,despláza el elemento basico de la ilicitud del daño desde la conducta del responsable a la situación del patrimonio de quien sufre el perjuicio, el cual debera justificar que no tiene el deber juridico de soportar dicho daño en los terminos del art 149 LPC para poder justificar su pretensión reparatoria. El fundamento del sistema esta en la protección y garantia del patrimonio de la victima.
4.3.) El concepto tecnico juridico de la lesión resarcible y sus notas caracteristicas.
El concepto de lesion se convierte en el centro de gravedad del sistema, por lo que lo hemos de precisar el termino desde el punto de vista tecnico-juridico.
El concepto juridico de lesion^ difiere^ del^ concepto^ vulgar^ de perjuicio. En sentido material o economico,perjuicio es una perdida patrimonial cualquiera. Para que exista lesion es necesario además que el perjuicio sea antijuridico, ya que la obligación reparatoria se basa en la antijuridicidad.
La antijuridicidad susceptible de convertir el simple perjuicio material en una lesión no deriva del hecho de que la conducta del autor sea contraria al derecho, no es una antijuridicidad subjetiva. Un perjucio se convierte en lesión siempre y que y solo cuando la persona que lo sufre no tiene el deber juridico de soportarlo (art 141 LPC). Es una antijuridicidad referida al perjudicado.
administrativa o por el orden jurisdiccional administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone el derecho a la indemnización, esta podrá reclamarse si la resolucion o disposición impugnada lo fuese por razon de forma o de su fondo” en el plazo de 1 año desde su notificación cuando tal resolucion o disposición hayan producido al recurrente un daño efectivo, evaluable e individualizado que no tenga el deber juridico de soportar( es decir con los requisitos anteriores).
4.4.-) El problema de la imputación
4.4.1.) Planteamiento general
Para que surja responsabilidad es preciso que la lesión puéda ser imputada, esto es, jurídicamente atribuida a un sujeto distinto al de la victima.
Imputacion: fenomeno juridico consistente en la atribución a un sujeto de indeterminado del deber de reparar un daño, en base a la relacion existente entre el sujeto y el daño.
El problema es precisar la relación entre ambos.
Supuesto simple: causacion material del daño por el sujeto responsable. En este caso la imputacion es automatica una vez que se prueba la relacion de causalidad entre la actividad del sujeto productor del daño y el perjuicio producido.
En la practica la dificultad no se encuentra tanto en encontrar al sujeto responsable si no encontrar un patrimonio con cargo al cual se podra hacer efectiva la resparacion..
La relación de causalidad siempre es necesaria pero la mera relación de causalidad no basta para justificar la atribución del deber de reparación al sujeto a quien la ley califica de responsable. Esto ocurre cuando los responsable son personas jurídicas en la medida que estas solo puedan actuar por medio de personas físicas. Siendo la administración una persona jurídica habrá que mirar los títulos en virtud de los cuales pueda
atribuírsele jurídicamente el deber de reparación.
4.4.2.) La formula legal y los problemas específicos de la responsabilidad estado-juez.
Articulo 121 LEF “ deber de indemnizar toda lesion que sea consequencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios publicos sin perjuicios de las responsabilidades que la administración pueda exigir a sus funcionarios con tal motivo”
Se refiere a administración en sentido amplio: esfera estatal, autonomica, local e institucional.
-esfera local e institucional: art 54LRJ “ las entidades lcales responderan directamente de los daños y perjuicios causados a los particulares en sus bienes y derechos como consecuencia del funcionamiento de los servicios publicos o de la actuación de sus autoridades, funcionarios o agentes, en los terminos establecidos en la legislación general sobre repsonsanilidad administrativa”.
-esfera estatal: hay que matizar aspectos referentes a la responsabilidad de los organos legislativos y judiciales.ç
La inclusión en la formula legal de la reparacion de los dañoscausados por los organos judiciales ha sido siempre una cuestionproblemaica.
Art 121CE “ Los daños causados por error judicial,asi comolos que sena consecuencia del funcionamiento anormal de la administración de justicia, daran derecho a una indemnización a cargo del estado conforme a la ley” La ley a que se remite es LOPJ, art 292 a 297.
El planteamiento constitucional engloba dos tipos de problemas:
El daño producido por la actividad jurisdiccional a resultas de la adopción de resoluciones sentencias injustas.
Los daños imputables a la administración de justicia en sus aspectos no
administrativo y otro civil, obligaba a diferenciar si el sujeto que producia el daño actuaba como administración publica en el ejercicio de las competenica propias de su giro o trafico especifico o si, por el contrario, su actividad era el resultado del puro despliegue de su capacidad de derecho privado.
La eliminacion de la dualidad con el nuevo redactado del articulo 144 ha eliminado el problema de la diferenciación y implicado el problemade la imputacion, que se ha reducido a determinar en base a que titulos puede atribuirse ala administración el deber de reparacion
4.4.3.1-) La organización administrativa como base esencial de imputacion
La titularidad administrativa de la actividad o servicio en cuyo marco se ha producido el daño es suficiente para justificar la imputación del mismo a la admnitracion.
Si el daño lo ha producido una persona física, se debe constatar la integracion del agente en la organización prestadora del servicio.
Por no^ estar integrados en la organización no imputan su actividad dañosa a la administración los concesionarios. Los contratistas administrativos u en general los prodesionales libres que ejercitan privadamente funciones publicas(notarios):
-notarios: la responsabilidad se califica de administrativa, los daños producidos terceros no sei mputan ala administración concedente, sino al notario “salvo en el caso en que el daño tenga su origen en alguna cláusula impuesta por la dminitracion al concesionario y que se de ineludible cumplimiento” art121.2 LEF.
Sí pertenecen a la administración: los funcionarios y todo tipo de autoridades, empleados o contratados e incluso a cualesquiera agentes que por un titulo u otro despeñen ,aunque sea de modo ocasional, esas funciones, o el mero gestor oficioso o de facto.
-Personas que aun sin ser funcionarios o agentes de la administración, ni siquiera en los amplios terminos escritos arriba, se encuentran bajo suautoridad o custodia de la organización en que elservicio se presta.
ST 12-3-75 un enfermo se arroja por la ventana de un hospital y al caer sobre una pareja de novios, mata al novio y crea lesiones a la novia. La sentencia imputa el daño a la diputación titular del establecimiento que no puede exonerarse del mismo inbocando como hecho, su imputacion a la accion de tercero, puesto que el perturbado,al hallarse internado en el hospital, no constituia agente extraño al funcionamiento del centro, sino un usuario interno que se integraba en su organizaion y disciplina.
4.4.3.2.) EN particular, la imputacion por funcionamiento anormal del servicio. Los estandares de renimiento del servicio y su control por via de responsabilidad.
Matizaciones a lo actos personales del agente; el limite es los servicios publicos excluyendo la actividad privada. Se exige la desconexión total. (Caso mosso)
-daños anonimos e impersonales, no es necesario localizar al agente concreto que lo haya causao.(caso bache en la carretera que provoca accidente) La titularidad de esa organización o servicio justifica por si sola la imputación, tanto :
- si el servicio a funcionado mal (culpa in comiendo o por accion positiva)
-no ha funcionado (culpa in ommittiendo)
Los dos tipos estan dentro del termino funcionamiento anormal.
4.4.3.3.) Imputacion por riesgo creado por la administración. Caso fortuito y fuerza mayor.
La titularidad de la empresa administrativa justifica la imputacion de los daños resultantes del riesgo creado con independencia de culpa objetiva o subjetiva.
Problema ¿Qué es caso fortuito y que es fuerza mayor?
5.1.) El problema de la causalidad en la producción del daño. Equivalencia recondiciones, causalidad adecuada, apreciación pragmatica.
La existencia de una relacion de causa a efectiva entre el hecho qye se imputa a la administración y el daño producido es, lógicamente, una condicion indispensable para que pueda atribuirse a aquella el deber de resarcir dicho daño.
Debemos precisar los criterios en base a los cuales pueda afirmarse que una determinada acividad(funcionamiento normal o anormal) es la causa de la lesión patrimonial.
-Teoria equivalencia de condiciones: cualquiera de los hechos o condiciones, en la medida en que todos ellos contribuyen ap roducir el resultado final deben ser calificados como causa. (sobretodo para derecho penal)
-Causalidad adecuada: para que un hecho se considere causa es preciso qe sea en si mismo idoneo para producirlo según la experiencia comu, es decir, que tenga una especia laptitud para producir el efecto lesivo. Difícil de aplicar para determinar que porcentaje de indemnización debera pagar cada parte causante del daño.
El principio de garantia de la victima, en funcion del cual se orienta toda la institución de la responsabilidad contribuye muchas veces a forzar el planteamiento puramente teorico del problema de la causa, obligando al juez a prescindir del concepto de causa adecuada para fundar su decision en la tesis de equivalencia de las condiciones.
Por eso la jurisprudencia ha renunciado a categorizar y resuelve caso por caso.
La exigencia de una relación de causalidad directa se extrae de Francia. La formula de nuestro CC refiere el deber de reparacion a los daños y perjuicios "que sean consecuencia necesaria del incumplimineto", lo que ha permitido afirmar a la jurisprudencia que para que la responsabilidad
surja es suficiente que el daño se deba a actos directos o mediatos del agente, sin que la ley le exija que la relación de causalidad sea directa, sino que basta que sea necesaria. (ST 20-4-51).
La jurisprudencia ha optado en la imputacion a la administración por el criterio de la causalidad adecuada precisando que es necesario que resulte normalmente idonea, teniendo en consideración todas las circunstancias del caso quedando excluidos tanto los indiferentes como los inadecuado o inidoneos y los absolutamente extraordinadior determinantes de fuerza mayor.
5.2.) La indidencia de causa extraña, culpa de la victima y hecho de un tercero. El concurso de causas y su tratamiento.
Solucion de el problema de la causalidad: exclusión de aquellos hechos que no hayan tenido ningun poder determinante en la produccion del daño final.Planteamiento de carácter negativo que remite al analisis del problema de la causa extraña, es decir, al de aquellos supuestos en que el nexo de causalidad quedha roto al interferirse una situación de fuerza mayor,el hecho de un tercero o incluco la propia conducta de la victima.
A.) Fuerza mayor: el daño es causado por un acontecimiento previsto o imprevisto pero en todo cado irresistible y ajeno alambito dominado por o a la disposición del demandado, en cuanto exterior a su propia organización o esfera de actividad
B.)Falta de la victima o hecho de un tercero.
El art 121 LEF afirmaba con carácter general que para que la administración pueda ser declarada responsable es preciso queentre el funcionamiento del servicio publico y el daño producido exista y se pruebe por el reclamante una relacion directa y exclusiva, en base a lo cual rechazaba automáticamente las demanadas de resarcimiento desde el momento en que se apreciaba la interferencia en el proceso causal de la conducta de la victima o de una tercera persona aunque con ellos concurriera ala produccion del daño la actividad de la administración.
Esta fue una primera fase, actualmente hay una fase mas abierta.
