Prepara tus exámenes y mejora tus resultados gracias a la gran cantidad de recursos disponibles en Docsity
Gana puntos ayudando a otros estudiantes o consíguelos activando un Plan Premium
Prepara tus exámenes
Prepara tus exámenes y mejora tus resultados gracias a la gran cantidad de recursos disponibles en Docsity
Prepara tus exámenes con los documentos que comparten otros estudiantes como tú en Docsity
Encuentra los documentos específicos para los exámenes de tu universidad
Estudia con lecciones y exámenes resueltos basados en los programas académicos de las mejores universidades
Responde a preguntas de exámenes reales y pon a prueba tu preparación
Consigue puntos base para descargar
Gana puntos ayudando a otros estudiantes o consíguelos activando un Plan Premium
Comunidad
Pide ayuda a la comunidad y resuelve tus dudas de estudio
Ebooks gratuitos
Descarga nuestras guías gratuitas sobre técnicas de estudio, métodos para controlar la ansiedad y consejos para la tesis preparadas por los tutores de Docsity
La resolución de contraloría que aprueba la directiva "auditoría de desempeño" y el "manual de auditoría de desempeño". La auditoría de desempeño es un tipo de servicio de control posterior que busca contribuir a la mejora de la gestión pública y a la creación de valor para la ciudadanía. Las etapas del servicio de auditoría de desempeño, que comprenden la planificación, ejecución y elaboración del informe. Además, se detallan aspectos como la identificación del problema de auditoría y sus posibles causas, la formulación de las preguntas y objetivos de auditoría, la definición de los criterios y el alcance, y la elaboración de documentos de trabajo. En general, el documento proporciona una guía detallada sobre la metodología y los procedimientos a seguir en una auditoría de desempeño, con el fin de asegurar la rigurosidad técnica de este servicio de control posterior.
Tipo: Ejercicios
1 / 40
Esta página no es visible en la vista previa
¡No te pierdas las partes importantes!
AÑO DE LA CONSOLIDACIÓN DEL MAR DE GRAU^ Jueves 5 de mayo de 2016
Lima, 4 de mayo de 2016
VISTO, la Hoja Informativa Nº 00016-2016-CG/PEC de la Gerencia Central de Planeamiento Estratégico que recomienda la aprobación del proyecto de Directiva “Auditoría de Desempeño” y el “Manual de Auditoría de Desempeño”;
CONSIDERANDO:
Que, el artículo 6º de la Ley Nº 27785, Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República, establece que el control gubernamental consiste en la supervisión, vigilancia y verificación de los actos y resultados de la gestión pública, en atención al grado de eficiencia, eficacia, transparencia y economía en el uso y destino de los recursos y bienes del Estado, así como del cumplimiento de las normas legales y de los lineamientos de política y planes de acción, evaluando los sistemas de administración, gerencia y control, con fines de su mejoramiento a través de la adopción de acciones preventivas y correctivas pertinentes;
Que, el artículo 14º de la citada Ley Orgánica, establece que el ejercicio del control gubernamental se efectúa bajo la autoridad normativa y funcional de la Contraloría General, la que establece los lineamientos, disposiciones y procedimientos técnicos correspondientes a su proceso, en función a la naturaleza y/o especialización de las entidades, las modalidades de control aplicables y los objetivos trazados para su ejecución;
Que, mediante Resolución de Contraloría Nº 382-2013- CG se aprobó la Directiva Nº 011-2013-CG/ADE “Auditoría de Desempeño”, que estableció el marco conceptual y el proceso de la auditoría de desempeño, en el marco de las Normas de Auditoría Gubernamental - NAGU, aprobadas por Resolución de Contraloría Nº 162-95-CG y sus modificatorias;
Que, por Resolución de Contraloría Nº 273-2014-CG se aprobó las Normas Generales de Control Gubernamental, disposiciones de obligatorio cumplimiento para el ejercicio del control gubernamental, que adoptó un nuevo enfoque de control que busca contribuir a la mejora de la gestión pública y a la creación de valor para la ciudadanía, considerándose a la auditoría de desempeño como un tipo de servicio de control posterior, dejándose sin efecto, entre otras, las Normas de Auditoría Gubernamental - NAGU, aprobadas por Resolución de Contraloría Nº 162-95-CG y sus modificatorias;
Que, el numeral 1.18 de las Normas Generales de Control Gubernamental establece que las características y condiciones de los servicios de control son determinadas por la Contraloría en la normativa específica, de acuerdo a los requerimientos y la naturaleza particular de cada uno de los tipos de servicio de control, conforme a sus atribuciones legales y autonomía funcional;
Que, en ese contexto, se han identificado aspectos de mejora en observancia de las disposiciones contenidas en las Normas Generales de Control Gubernamental y la experiencia obtenida durante los años de vigencia de la Directiva Nº 011-2013-CG/ADE, siendo que en el Manual de Auditoría de Desempeño propuesto se establece la metodología para el desarrollo de la auditoría de desempeño, lo que permitirá uniformizar las actividades principales y los criterios a ser aplicados para su realización, a fin de asegurar la rigurosidad técnica del citado servicio de control posterior;
Que, conforme al documento del visto, la Gerencia Central de Planeamiento Estratégico propone la aprobación del proyecto de Directiva denominada “Auditoría de Desempeño” y el “Manual de Auditoría de Desempeño”, en ejercicio de la función establecida en el numeral 10 del artículo 19º del Reglamento de Organización y Funciones de la Contraloría General de la República, aprobado por Resolución de Contraloría Nº 027-2016-CG;
En uso de las facultades previstas en el artículo 32º de la Ley Nº 27785, Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República;
SE RESUELVE:
Artículo Primero.- Aprobar la Directiva Nº 008-2016- CG/GPROD denominada “Auditoría de Desempeño” y el “Manual de Auditoría de Desempeño”, cuyos textos forman parte integrante de la presente Resolución.
Artículo Segundo.- Los documentos normativos aprobados mediante el artículo primero de la presente Resolución, entrarán en vigencia a partir del día hábil siguiente a la publicación de la presente Resolución en el diario oficial El Peruano.
Artículo Tercero.- Dejar sin efecto la Resolución de Contraloría Nº 382-2013-CG que aprobó la Directiva Nº 011- 2013-CG/ADE “Auditoría de Desempeño”.
Artículo Cuarto.- Las Auditorías de Desempeño que se encuentren en proceso en el marco de la Directiva Nº 011-2013- CG/ADE se adecuarán a los documentos normativos aprobados por la presente Resolución, a partir de la etapa de ejecución.
Artículo Quinto.- Encargar al Departamento de Tecnologías de la Información la publicación de la presente Resolución y los documentos normativos aprobados en el Portal del Estado Peruano (www.peru.gob.pe), así como en el portal web (www.contraloria.gob.pe) y en la intranet de la Contraloría General de la República.
Regístrese, comuníquese y publíquese
FUAD KHOURY ZARZAR Contralor General de la República
6.1. Auditoría de Desempeño 6.2. Dimensiones de la Auditoría de Desempeño 6.3. Características de la Auditoría de Desempeño 6.4. Principios de la Auditoría de Desempeño 6.5. Objetivos de la Auditoría de Desempeño 6.6. Orientación de la Auditoría de Desempeño 6.7. La Auditoría de Desempeño y la Cadena de Valor 6.8. El servicio de la Auditoría de Desempeño y sus procesos vinculados
6.8.1. Planeamiento 6.8.2. Servicio de Auditoría de Desempeño 6.8.3. Seguimiento a la Implementación de las Recomendaciones
6.9. Control y Aseguramiento de la Calidad
7.1. Planeamiento 7.2. Etapas del Servicio de la Auditoría de Desempeño
7.2.1. Planificación 7.2.2. Ejecución 7.2.3. Elaboración del Informe
7.3. Seguimiento a la Implementación de las Recomendaciones
distintas dimensiones de desempeño. Dichas causas constituyen potenciales áreas de mejora, las cuales se identifican conjuntamente con las entidades responsables de la intervención pública. De este modo, se formulan recomendaciones que dan lugar a acciones específicas a implementar por los gestores.
La Auditoría de Desempeño busca contribuir con la mejora continua de la gestión pública, considerando su impacto positivo en el bienestar del ciudadano. Fomenta la implementación de una gestión por resultados, la transparencia de la gestión pública y la rendición de cuentas de modo que el uso de los recursos públicos genere el mayor valor o bienestar para el ciudadano.
La Auditoría de Desempeño no identifica responsabilidad administrativa funcional, civil o penal. En este sentido, cuando se eligen las materias a examinar, se excluyen aquellas que presenten problemas asociados a ilícitos penales, administrativos, denuncias de actos de corrupción, entre otros. No obstante, si durante el desarrollo de una auditoría de desempeño, se advirtiesen hechos respecto de los cuales deba realizarse una evaluación complementaria, estos se comunican a la unidad orgánica competente de La Contraloría.
6.7. La Auditoría de Desempeño y la Cadena de Valor
La Auditoría de Desempeño toma como base de su análisis la estructura de la intervención pública, la cual se enmarca en una cadena de valor que comprende: insumos, actividades, productos, un resultado específico y un resultado final.
Los insumos son los recursos humanos, financieros, materiales u otros, necesarios y suficientes, para realizar una actividad. Una actividad es una acción que transforma dichos insumos en un bien o servicio público, de forma articulada con otras actividades. Ese bien o servicio se denomina “producto”. Se entrega con el propósito de generar un cambio para solucionar un problema identificado sobre una población objetivo, denominado “resultado específico”, el cual contribuye al logro de un objetivo de política nacional, denominado “resultado final”.
En el siguiente gráfico, se muestra la cadena de valor, en el cual se precisan los eslabones que corresponden a los procesos de producción y entrega de bienes y servicios (insumos-actividad-producto) y los que corresponden a los resultados de la misma (resultado específico-resultado final). Asimismo, se muestran los procesos de soporte, los cuales sirven de manera transversal a la intervención pública y están regulados por los sistemas administrativos nacionales aplicables a todas las entidades públicas. La Auditoría de Desempeño se centra en la ejecución de la intervención pública, que comprende los procesos de producción y entrega de bienes y servicios y los procesos de soporte.
Gráfi co Nº 01: Cadena de Valor de una Intervención Pública
POLÍTICAS DE ESTADO Y DE GOBIERNO
EJECUCIÓN DE LA INTERVENCIÓN PÚBLICA RESULTADOS DE LA INTERVENCIÓN PÚBLICA Procesos de producción y entrega de bienes y servicios INSUMOS ACTIVIDAD PRODUCTO RESULTADO ESPECÍFICO RESULTADO FINAL Procesos de soporte (Sistemas Administrativos)
Fuente: Adaptado de la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública. Elaboración: Departamento de Auditoría de Desempeño
En la mayoría de los casos, la estructura de la cadena de valor se encuentra definida en documentos formales que contienen información detallada de los productos y actividades, los cuales describen sus características o especificaciones técnicas y la organización para su producción y entrega (roles y funciones de los gestores, diagramas de flujo, entre otros). Si una intervención pública no cuenta
con dicha información detallada, esta se identifica conjuntamente con los gestores.
6.8. El servicio de la Auditoría de Desempeño y sus procesos vinculados
El servicio de la Auditoría de Desempeño está vinculado con los procesos de planeamiento y seguimiento a la implementación de las recomendaciones. El servicio y estos procesos se describen a continuación.
6.8.1. Planeamiento
El planeamiento permite determinar la materia a examinar, que es un bien o servicio público, y el problema de desempeño asociado a dicha materia. Culmina con la elaboración de la carpeta de servicio.
El planeamiento es efectuado por la unidad orgánica encargada del planeamiento de las auditorías de desempeño.
6.8.2. Servicio de Auditoría de Desempeño
El servicio de Auditoría de Desempeño está constituido por las etapas de planificación, ejecución y elaboración del informe. Estas tienen como productos el plan de auditoría, los resultados de la auditoría y el informe de auditoría, respectivamente.
El servicio de Auditoría de Desempeño es efectuado por la comisión auditora designada.
6.8.3. Seguimiento a la Implementación de las Recomendaciones
Culminado el servicio de la Auditoría de Desempeño, el gestor define el plan de acción, a fin de implementar las recomendaciones contenidas en el informe de auditoría. Se realiza el seguimiento a la implementación de las acciones comprendidas en el plan, lo cual concluye con el reporte de cierre.
El seguimiento a la implementación de las recomendaciones es efectuado por la unidad orgánica encargada del seguimiento a la implementación de las recomendaciones de las auditorías de desempeño.
Según lo descrito, en el siguiente gráfico se muestra el servicio de la Auditoría de Desempeño y sus procesos vinculados.
Gráfi co Nº 02: El servicio de la Auditoría de Desempeño y sus procesos vinculados
Elaboración : Departamento de Auditoría de Desempeño
6.9. Control y Aseguramiento de la Calidad
Con el propósito de contribuir a la mejora continua de la Auditoría de Desempeño, se realiza el control y el aseguramiento de la calidad, de acuerdo a lo establecido en las Normas Generales de Control Gubernamental.
El control de la calidad se refiere a la revisión de los procesos y productos de la Auditoría de Desempeño, durante todo su ciclo, para determinar su grado de cumplimiento con los estándares definidos en esta Directiva, el manual de Auditoría de Desempeño y la normativa complementaria. El control de la
calidad es responsabilidad de la comisión auditora y de la unidad orgánica a cargo de la Auditoría de Desempeño, como parte inherente de su gestión.
El aseguramiento de la calidad se refiere a la verificación de los procesos y productos de la Auditoría de Desempeño para concluir si fueron sujetos a control de calidad durante todo el ciclo y si cumplen con los estándares definidos. Se realiza de manera selectiva por personas o unidades orgánicas distintas a las que realizan la Auditoría de Desempeño.
7. DISPOSICIONES ESPECÍFICAS
En esta sección, se describen el servicio de la Auditoría de Desempeño y sus procesos vinculados: el planeamiento y el seguimiento a la implementación de las recomendaciones.
7.1. Planeamiento
El planeamiento es el proceso a través del cual se identifica la materia a examinar, a partir de la priorización de temas de interés, mediante la aplicación de criterios establecidos por la Contraloría. La identificación y la priorización de la materia a examinar llevan a determinar el problema asociado de la auditoría. Como producto de este proceso se elabora la carpeta de servicio, la cual constituye el insumo para el inicio del servicio de la Auditoría de Desempeño.
Para su desarrollo se realizan las siguientes actividades:
a) Seleccionar el tema de interés El tema de interés es una situación o necesidad que afecta a una población determinada, la cual justifica una intervención pública a través de la entrega de bienes o servicios (productos) con el objetivo de lograr un resultado que genere un cambio positivo en dicha situación o necesidad. Los temas de interés corresponden a un resultado esperado que está vinculado a un objetivo de política nacional.
Para seleccionar el tema de interés, se aplican los siguientes criterios:
i. Relevancia de la intervención pública; ii. Importancia presupuestal de la intervención pública; y iii. Logro de los objetivos de la intervención pública.
b) Seleccionar la materia a examinar La materia a examinar es un bien o servicio (producto) entregado a una población beneficiaria mediante una intervención pública, a fin de lograr un resultado esperado.
Para seleccionar la materia a examinar, se aplican los siguientes criterios:
i. Sustento adecuado de la relación causal entre los productos y el resultado esperado de la intervención; ii. Importancia presupuestal del producto; y iii. Logro de los objetivos del producto.
c) Identificar el problema asociado a la materia a examinar Un problema asociado a la materia a examinar es una desviación en el desempeño de la producción y entrega del bien o servicio público, con respecto a las dimensiones de eficacia, eficiencia, economía o calidad.
Se identifica el problema asociado mediante la evaluación de indicadores de desempeño. Luego, se desarrolla una descripción preliminar del mismo en base a información cuantitativa y cualitativa. Finalmente, se plantean hipótesis iniciales sobre sus causas, vinculadas con alguna dimensión de desempeño.
d) Elaborar la carpeta de servicio La carpeta de servicio contiene la información relevante para el desarrollo del servicio de auditoría. Describe el tema de interés, la materia a examinar, el problema asociado, su organización (gestores y actores involucrados, con sus roles o funciones), el proceso de producción y entrega del bien o servicio público, los procesos de soporte que correspondan y cómo contribuye la auditoría en el conocimiento del problema asociado y sus posibles soluciones, entre otros.
7.2. Etapas del Servicio de la Auditoría de Desempeño
El servicio de la Auditoría de Desempeño comprende las etapas de planificación, ejecución y elaboración del informe.
7.2.1. Planifi cación
La planificación del servicio de la Auditoría de Desempeño establece la estrategia general para conducir la Auditoría de Desempeño. En esta etapa se elabora el plan de auditoría que contiene la matriz de planificación y el programa de auditoría.
Para ello, se realizan las siguientes actividades:
a) Comprender la materia a examinar y su problema asociado Se revisa la carpeta de servicio, se actualiza la información ahí contenida y se profundiza su comprensión sobre la materia a examinar y el problema asociado.
b) Analizar las relaciones causales del problema asociado Se identifican y se clasifican posibles causas del problema asociado, seleccionando las de mayor relevancia. Luego, se identifican las causas directas e indirectas, sustentando la existencia de relaciones causales entre las mismas.
c) Identificar el problema de auditoría a examinar y sus causas. El problema de auditoría es una situación que afecta la eficacia, la eficiencia, la economía o la calidad en la producción y la entrega de la materia a examinar.
El problema de auditoría y sus causas se identifican a partir del análisis de relaciones causales, considerando los siguientes factores: lo que es factible de auditar (según la información disponible, los métodos y las capacidades de la comisión auditora), la relevancia de las causas (excluyendo causas externas, fuera del control del gestor) y la contribución potencial de una auditoría que examine dicho problema y causas.
d) Formular las preguntas y los objetivos de auditoría La pregunta general y las preguntas específicas de la Auditoría de Desempeño se formulan en el marco de una dimensión de desempeño, a partir de la identificación del problema de auditoría y sus posibles causas. De estas preguntas se derivan el objetivo general y los objetivos específicos, respectivamente.
e) Establecer los criterios Los criterios son los estándares bajo los cuales se evalúa la evidencia y se interpretan los resultados. Permiten un análisis consistente de las preguntas de auditoría. Definen el desempeño esperado, a partir de información científica, normas, mejores prácticas (benchmarking), juicio de expertos, entre otros.
Cierre del Servicio de Auditoría de Desempeño
Una vez remitido el informe a los gestores, este es registrado en el sistema informático establecido por La Contraloría. La documentación del servicio de Auditoría de Desempeño se remite a la unidad orgánica competente para su archivo, conservación y custodia.
7.3. Seguimiento a la Implementación de las Recomendaciones
La Contraloría realiza el seguimiento de la implementación de las acciones de mejora contenidas en el plan de acción, con respecto a las recomendaciones formuladas en el informe de auditoría.
El proceso de seguimiento a la implementación de las recomendaciones comprende las siguientes actividades:
a) Elaborar el plan de acción El plan de acción es el documento elaborado por el gestor que contiene una o más acciones de mejora para cada recomendación determinada en el informe de auditoría, así como los medios de verificación, los plazos y las unidades orgánicas responsables de su implementación.
Las acciones de mejora, propuestas por el gestor en el referido plan, deben permitir superar las causas que explicaron los problemas de desempeño evidenciados en el informe, para lo cual La Contraloría orienta a los gestores en dicho proceso.
Luego de la recepción del informe, el gestor elabora el plan de acción en un plazo máximo de treinta (30) días hábiles, el cual después de su aprobación, se remite a La Contraloría, con lo cual se da inicio al seguimiento de su implementación, que no debe exceder los tres (3) años.
b) Difundir el informe y el plan de acción
Las actividades de difusión tienen por objetivo dar a conocer a la ciudadanía los resultados y las recomendaciones contenidos en el informe de auditoría y las acciones de mejora definidas en el plan de acción. Para ello, La Contraloría publica la citada información en su portal web.
c) Efectuar el seguimiento del plan de acción El seguimiento del plan de acción es un proceso permanente que consiste en la verificación del grado de cumplimiento en la implementación de las acciones de mejora definidas en el plan de acción, el cual es de acceso público para facilitar el seguimiento de su cumplimiento.
d) Elaborar el reporte de cierre Concluido el plazo de la implementación del plan de acción, se emite un reporte de cierre, en el cual se identifican los beneficios alcanzados con la implementación de las recomendaciones.
8. DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS FINALES
Primera: Vigencia La presente Directiva entrará en vigencia al día siguiente hábil de la publicación de la Resolución de Contraloría que la aprueba, en el diario oficial El Peruano.
Segunda: Absolución de consultas Corresponde al Departamento de Auditoría de Desempeño o a la unidad orgánica que haga sus veces, absolver las consultas referidas a la aplicación de las disposiciones contenidas en la presente Directiva.
9. DISPOSICIÓN COMPLEMENTARIA TRANSITORIA
Única: Auditorías de Desempeño en proceso
Las Auditorías de Desempeño que se encuentren en proceso en el marco de la Directiva Nº 011-2013-CG/ADE aprobada por Resolución de Contraloría Nº 382-2013-CG,
se adecuarán a las disposiciones de la presente Directiva, a partir de la etapa de ejecución.
10. ANEXO Nº 01: Glosario de términos
Glosario de términos
1. Actores clave : Individuos, grupos o entidades que, según su rol, pueden influir en el proceso de producción y entrega del bien o servicio público y contribuir al logro de sus resultados. Entre ellos se incluyen a beneficiarios, ciudadanía en general, organismos no gubernamentales, organizaciones comunitarias, comunidad académica, medios de comunicación, proveedores, agencias de cooperación, entre otros. 2. Criterio inclusivo : El Estado busca asegurar que todos los ciudadanos tengan igualdad de oportunidades en el acceso a sus servicios para elegir sus opciones de vida, buscando cerrar las brechas existentes. 3. Gestores : Titulares, representantes y personal técnico (en funciones operativas y de supervisión) de las entidades públicas responsables de la producción y la entrega del bien o servicio público a examinar. Se identifican dos tipos de gestores: (i) el gestor rector, quien tiene a su cargo la identificación, el diseño y los logros de los resultados esperados de la intervención pública (rector de la política nacional) y (ii) otros gestores, los cuales incluyen a gobiernos sub-nacionales y entidades públicas en general. 4. Intervención pública : Conjunto de actividades que realizan las entidades públicas con la finalidad de responder a las necesidades ciudadanas, con los recursos y capacidades disponibles. Una intervención se puede referir a una política, plan, programa o proyecto. 5. Medio de verifi cación : Documento u otro sustento que permita comprobar la implementación de la acción de mejora, definida en el plan de acción. 6. Proceso de producción y entrega de un bien o servicio : Conjunto de acciones mutuamente relacionadas o que interactúan, las cuales transforman los insumos en un bien o servicio público (producto). 7. Procesos de soporte : Procesos que sirven de manera transversal a todas las actividades de la intervención pública, tales como: administración central, gestión financiera, gestión de personal, infraestructura, equipamiento y logística. En el sector público, están regulados por los sistemas administrativos nacionales aplicables a todas las entidades.
V. DESARROLLO DEL SERVICIO DE CONTROL Y SUS PROCESOS VINCULADOS
1. PLANEAMIENTO
1.1. Seleccionar el tema de interés 1.2. Seleccionar la materia a examinar 1.3. Identificar el problema asociado a la materia a examinar 1.4. Elaborar la carpeta de servicio 1.5. Cierre del proceso de planeamiento
2.1. Etapa de Planificación
a) Comprender la materia a examinar y su problema asociado b) Analizar las relaciones causales del problema asociado c) Identificar el problema de auditoría a examinar y sus causas d) Formular las preguntas y los objetivos de auditoría e) Establecer los criterios de auditoría f) Definir el alcance de la auditoría g) Establecer la metodología h) Elaborar la matriz de planificación i) Elaborar el programa de auditoría j) Elaborar y aprobar el plan de auditoría
2.2. Etapa de Ejecución
a) Organizar el manejo de las evidencias b) Recoger los datos c) Registrar y procesar los datos d) Analizar la información e) Elaborar la matriz de resultados f) Comunicar los resultados y evaluar los comentarios de los gestores g) Elaborar el documento que contiene los resultados de la auditoría
2.3. Etapa de Elaboración de Informe
a) Elaborar el informe de auditoría b) Aprobar y remitir el informe de auditoría
2.4. Documentación de auditoría 2.5. Cierre del servicio de control
3. SEGUIMIENTO A LA IMPLEMENTACIÓN DE LAS RECOMENDACIONES 3.1. Elaborar el plan de acción 3.2. Difundir el informe y el plan de acción 3.3. Efectuar el seguimiento del plan de acción 3.4. Elaborar el reporte de cierre del plan de acción 3.5. Cierre del proceso de seguimiento a la implementación de las recomendaciones
VI. CONTROL Y ASEGURAMIENTO DE LA CALIDAD
VII. ANEXOS
Anexo Nº 01: Glosario de Términos Anexo Nº 02: Formato de la Matriz de Planificación Anexo Nº 03: Formato del Programa de Auditoría Anexo Nº 04: Carátula y estructura del Plan de Auditoría Anexo Nº 05: Herramientas de recojo de datos para producir evidencia Anexo Nº 06: Formato de Matriz de Resultados Anexo Nº 07: Carátula y estructura del Informe de Auditoría de Desempeño Anexo Nº 08: Contenidos del Informe de Auditoría Anexo Nº 09: Formato del Plan de Acción Anexo Nº 10: Referencias Documentales Anexo Nº 11: Notas Finales
Contraloría : Contraloría General de la República. Directiva ADE : Directiva “Auditoría de Desempeño” INEI : Instituto Nacional de Estadística e Informática. INTOS : Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (en inglés). ISSAI : Normas Internacionales de las Entidades Fiscalizadoras Superiores (en inglés). SNC : Sistema Nacional de Control. Subproceso : Subproceso de producción y entrega de un bien o servicio público. Normas Generales : Resolución de Contraloría Nº 273- 2014-CG, que aprueba las “Normas Generales de Control Gubernamental”.
La Contraloría General de la República del Perú, como ente rector del Sistema Nacional de Control, tiene la misión de promover el desarrollo de una gestión eficaz y moderna de los recursos públicos en beneficio de todos los peruanos.
La Auditoría de Desempeño es un servicio de control, el cual examina la eficacia, la eficiencia, la economía y la calidad de la producción y entrega de los bienes o servicios que realizan las entidades públicas con la finalidad de alcanzar resultados en beneficio del ciudadano.
La Auditoría de Desempeño tiene un carácter constructivo y participativo. Conjuntamente con las entidades públicas responsables, se identifican áreas de mejora que se reflejan en las recomendaciones de los informes de auditoría, las cuales son recogidas en planes elaborados por las mismas entidades con acciones específicas para implementar las recomendaciones. La Contraloría hace seguimiento a dichos planes para posteriormente evaluar el beneficio de las mejoras efectuadas. Los informes de auditoría, los planes de acción y la información de seguimiento son de acceso público.
De esta manera, se busca contribuir con la mejora continua de la gestión pública y se fomenta la implementación de una gestión por resultados, la transparencia de la gestión pública y la rendición de cuentas.
Este manual establece la metodología para el desarrollo de la Auditoría de Desempeño. Se ha elaborado sobre la base de la experiencia de las auditorías realizadas por el Departamento de Auditoría de Desempeño en el periodo 2014-2015, la revisión de las normas internacionales y de las mejores prácticas en auditoría de desempeño, las cuales han sido adaptadas a la realidad nacional.
El manual busca uniformizar las actividades principales y los criterios a ser aplicados por los equipos encargados de realizar el servicio de auditoría de desempeño y sus procesos vinculados (el planeamiento y el seguimiento a la implementación de las recomendaciones), así como promover la calidad del trabajo de los auditores.
El manual de Auditoría de Desempeño consta de siete capítulos. En los tres primeros capítulos se presentan la finalidad, el alcance y la base legal del manual. En el capítulo IV, se presenta el marco conceptual. En el capítulo V, se explica cómo se desarrolla el servicio de auditoría de desempeño (con las etapas de planificación, ejecución y elaboración del informe) y sus procesos vinculados. En el capítulo VI, se describe el control de calidad efectuado.
Finalmente, el manual cuenta con Anexos para facilitar la comprensión de los contenidos, a los cuales se hace referencia en el texto del manual; asimismo, se incluye un glosario de términos (Anexo Nº 01), referencias documentales (Anexo Nº 10) y notas finales (Anexo Nº 11).
La finalidad de este manual es establecer la metodología para el desarrollo de la auditoría de desempeño. De esta manera, se busca uniformizar las actividades principales y los criterios a ser aplicados por los equipos encargados de realizar el servicio de auditoría de desempeño y sus procesos vinculados, así como promover la calidad del trabajo de los auditores.
II. ALCANCE
Las disposiciones del presente Manual son de aplicación obligatoria a:
Gráfi co Nº 02 Ejemplos de ordenamientos de subprocesos
Sub- proceso 1
Sub- proceso 2
Sub- proceso 3
Sub- proceso 1
Sub- proceso 2
Sub- proceso 3
Sub- proceso 4
Salida 1 Salida 2 Entrada 2 Entrada 3
Salida 1
Salida 2
Salida 3
SalidS lida 2 222 Entrada 3 Entrada 4
Ejemplo 1
Ejemplo 2
Elaboración : Departamento de Auditoría de Desempeño.
Un bien o servicio público puede formar parte de una intervención pública interinstitucional (que involucre a varias entidades del mismo sector), multisectorial (que involucre a entidades de más de un sector) o intergubernamental (que involucre varios niveles de gobierno); por lo cual, dependiendo del diseño de la intervención pública, los subprocesos pueden tener proveedores, clientes y ejecutores directos que pertenezcan a distintas entidades.
La auditoría de desempeño se centra en un bien o servicio público (“la materia a examinar”). Aunque pudiesen existir formas alternativas de producción y entrega para este, la auditoría de desempeño identifica y analiza el proceso escogido en el diseño de la intervención pública. Por tanto, se deben conocer con detalle los subprocesos y procesos de soporte (y cómo interactúan), así como analizar cuidadosamente la participación de cada actor.
Además, como existen varias materias de competencia compartida, en algunos casos, la auditoría de desempeño debe analizar los mecanismos de coordinación y cooperación interinstitucional e intergubernamental.
Finalmente, la auditoría de desempeño se puede orientar hacia alguno o algunos de los subprocesos. Esta selección se realiza en la etapa de panificación. Los subprocesos seleccionados pueden o no pueden tener contacto directo con los clientes externos (ciudadanos) o con los proveedores externos (p. ej. empresas privadas).
3. Los gestores y los actores clave
Distintos actores participan en el servicio de auditoría, además de la comisión auditora. Se distinguen dos grupos principales: los gestores y actores clave.
3.1. Gestores
Los gestores comprenden a los titulares, los representantes y el personal técnico (en funciones operativas y de supervisión) de las entidades públicas responsables de la producción y entrega del bien o servicio público a examinar. Se identifican dos tipos de gestores: el gestor rector y otros gestores.
El gestor rector es el rector de la política nacional. Tiene a su cargo la identificación, el diseño y los logros de los resultados esperados de la intervención pública. Los otros gestores incluyen a gobiernos subnacionales (si la intervención es intergubernamental) y entidades públicas en general.
Se debe motivar la participación y compromiso activo de los gestores, durante el desarrollo de la auditoría, a fin de definir objetivos que les sean relevantes y generar resultados de auditoría útiles, con valor agregado, que favorezcan la apropiación de las recomendaciones por parte de ellos y su implementación efectiva.
3.2. Actores clave
Los actores clave son individuos, grupos o entidades que, según su rol, pueden influir en el proceso de producción y entrega del bien o servicio público a examinar. De hacerlo positivamente, pueden mejorar dicho proceso y contribuir al logro de los resultados de la intervención.
Son actores clave la población beneficiaria, la ciudadanía en general, organismos no gubernamentales (ONG), organizaciones comunitarias, comunidad académica (representantes de universidades, centros de Investigación, colegios profesionales), medios de comunicación, proveedores, organismos internacionales, entre otros.
Durante la auditoría de desempeño, se debe procurar su participación, en la medida que el principio de reserva lo permita, con la finalidad de conocer sus intereses y opiniones, así como recibir información relevante para identificar problemas en la entrega del bien o servicio público.
Entre los actores clave, el grupo más importante es la población beneficiaria. La auditoría de desempeño está orientada al ciudadano; por tanto, es necesario conocer sus necesidades, expectativas y grado de satisfacción con respecto al bien o servicio público recibido; más aún, cuando se examina la dimensión de calidad.
La ciudadanía (en especial, la organizada) representa una fuente de ideas de temas a auditar y puede hacer uso de los informes de auditoría, multiplicando su impacto. Además, la comunidad académica puede ofrecer su opinión experta, a través de sus publicaciones y asesorías específicas, constituyendo además una red de contactos importante.
Finalmente, por su rol en la formación y difusión de la opinión pública, los medios de comunicación deben ser involucrados para transmitir adecuadamente los resultados y las recomendaciones de las auditorías, fomentando la transparencia de la gestión pública.
4. La comisión auditora
La comisión auditora es el equipo multidisciplinario de auditores gubernamentales responsable de la realización de la auditoría de desempeño. Está conformada por un supervisor, un jefe de comisión e integrantes de la comisión. En el ejercicio de sus labores, se rigen por las normas de desempeño profesional establecidas por La Contraloría.
4.1. Funciones de la comisión auditora según los roles asignados
Las principales funciones de la comisión auditora, según su rol, son las siguientes:
en la comisión. Informan al jefe de comisión de manera periódica sobre el trabajo efectuado, los resultados de la auditoría y las dificultades que hubiesen encontrado en el proceso de análisis. Formulan recomendaciones para mejorar la metodología o la organización de la auditoría.
Como una auditoría de desempeño puede requerir de conocimientos, habilidades y experiencia en una determinada disciplina, la comisión puede contar con expertos contratados (personas naturales o jurídicas) que elaboren informes especializados.
La comisión auditora debe asegurarse de que estos expertos tengan la competencia necesaria para responder las preguntas de auditoría y que sean independientes de la intervención pública a la cual pertenece la materia a examinar. Además, aunque sus informes sean usados como evidencia, la comisión sigue siendo responsable de los resultados y conclusiones que contenga el informe de auditoría.
4.2. Perfi l de los integrantes de la comisión auditora
Los integrantes de la comisión guían su accionar por las normas de independencia, entrenamiento y competencia, diligencia profesional y confidencialidad. Asimismo, su comportamiento ético se rige de acuerdo a sus códigos de ética profesionales y de la función pública, así como la normativa emitida por La Contraloría.
Cuentan con formación profesional, con énfasis en evaluación de políticas públicas; experiencia en el uso de métodos de investigación social y económica; conocimiento de la estructura y funcionamiento del sector público, y de los sistemas administrativos nacionales (presupuesto, contrataciones, inversión, entre otros). Dentro de una comisión auditora, los integrantes reúnen dichos conocimientos, de manera conjunta, a fin de producir resultados de auditoría de calidad.
Además de la formación profesional y especialización, los auditores tienen capacidad analítica y de reflexión, integridad, creatividad, ingenio, habilidades sociales, capacidades de comunicación oral y escrita. Ejercen el escepticismo profesional; es decir, mantienen distancia profesional de las entidades responsables de la materia a examinar y una actitud crítica en el transcurso de la auditoría. Sin embargo, también son receptivos, curiosos, están dispuestos a innovar y mantienen una actitud abierta al aprendizaje.
V. DESARROLLO DEL SERVICIO DE CONTROL Y SUS PROCESOS VINCULADOS
El servicio de Auditoría de Desempeño está vinculado con dos procesos, el planeamiento y el seguimiento a la implementación de las recomendaciones, los cuales se realizan antes y después del servicio, respectivamente. El servicio y cada proceso culmina con la aprobación y registro de un documento: la carpeta de servicio para el planeamiento, el informe de auditoría para el servicio de auditoría y el reporte de cierre para el seguimiento a la implementación de las recomendaciones.
En el siguiente gráfico se muestra la secuencia entre estos procesos y los principales hitos dentro de cada uno.
Gráfico Nº 03 El servicio de la auditoría de desempeño y sus procesos vinculados
Planeamiento
Servicio de la Auditoría de Desempeño
Planificación Ejecución Elaboraciónde Informe
Plan de Auditoría:
Resultados de Auditoría:
Informe de Auditoría
Seguimiento a la implementación de recomendaciones
Carpeta de Servicio
Reporte de cierre
Elaboración : Departamento de Auditoría de Desempeño
El servicio de la auditoría de desempeño y sus procesos vinculados se explican a continuación.
1. PLANEAMIENTO
El planeamiento es el proceso a través del cual se identifica la materia a examinar, a partir de la priorización de temas de interés, mediante la aplicación de criterios establecidos por La Contraloría. La identificación y la priorización de la materia examinar lleva a determinar el problema asociado de la auditoría. Sobre la base de lo anterior, se elabora la carpeta de servicio, la cual constituye el insumo para iniciar el servicio de auditoría de desempeño.
1.1. Seleccionar el tema de interés
Un tema de interés es una situación o necesidad que afecta a una población determinada, la cual justifica una intervención pública a través de la entrega de bienes o servicios públicos con el objetivo de lograr un resultado que genere un cambio positivo en dicha situación o necesidad. Por lo tanto, a todo tema de interés le corresponde un resultado esperado que está vinculado con un objetivo de política nacional.
Para determinar el tema de interés se requiere información actualizada referente a las intervenciones públicas, la cual incluye: resultados de las intervenciones, estructura de cadena de valor (insumos-actividades-productos-resultados), indicadores de desempeño, información presupuestal, entre otros. Sobre la base de esta información, se aplican los criterios de selección siguientes: la relevancia de la intervención pública, su importancia presupuestal y el nivel de logro de sus objetivos. Estos criterios se explican en el Cuadro Nº
Cuadro Nº 01 Criterios de selección para temas de interés
Criterio Definición
Relevancia de la intervención pública 3
Se identifican temas de importancia social que forman parte de políticas nacionales, son de debate público o resultan relevantes para diversos sectores de la sociedad, así como de los líderes de opinión con cobertura en medios de comunicación.
Importancia presupuestal de la intervención pública
Se identifican las intervenciones públicas que han recibido mayores asignaciones presupuestales con respecto al presupuesto nacional o incrementos considerables en relación al año anterior, tomando como referencia su presupuesto asignado.
Logro de los objetivos de la intervención pública
Se verifica el nivel de logro de los resultados esperados, a través de indicadores de desempeño (instrumentos de medición de las variables asociadas al cumplimiento de los objetivos) en las dimensiones de eficacia, eficiencia, economía o calidad.
Elaboración : Departamento de Auditoría de Desempeño.
Para aplicar los criterios expuestos, primero se identifican las intervenciones públicas que tengan resultados de alta relevancia. Luego, se ordenan dichas intervenciones según el criterio de importancia presupuestal y el logro de los objetivos (medidos a través de los indicadores de desempeño). Se concluye con un listado de intervenciones públicas priorizadas, vinculadas a los temas de interés, con mayor presupuesto asignado o alto incremento presupuestal, pero con menor logro de objetivos. Este listado constituye el insumo para la selección de la materia a examinar.
1.2. Seleccionar la materia a examinar
La materia a examinar es un bien o servicio entregado en una intervención pública, a fin de lograr un resultado esperado. Equivale a un producto en la cadena de valor de la intervención pública.
Para determinar la materia a examinar se aplican los criterios de selección siguientes: el sustento adecuado de la relación causal entre el producto y el resultado
c) Identificar el problema de auditoría y sus causas a examinar d) Formular las preguntas y los objetivos de auditoría e) Establecer los criterios de auditoría f) Definir el alcance de la auditoría g) Establecer la metodología de la auditoría h) Elaborar la matriz de planificación i) Elaborar el programa de auditoría j) Elaborar y aprobar el plan de auditoría
El proceso de planificación concluye con la elaboración del plan de auditoría, el cual contiene la matriz de planificación y el programa de auditoría.
a) Comprender la materia a examinar y su problema asociado
La comisión auditora revisa la información contenida en la carpeta de servicio sobre la materia a examinar y su problema asociado. Además, analiza nueva información a fin de obtener un balance actualizado del conocimiento existente y necesidades de investigación (“estado de la cuestión”). Esta información comprende normas, documentos de gestión y literatura especializada. Para conocer las perspectivas de los gestores y los actores clave, realiza entrevistas y visitas preliminares, entre otras actividades.
Con dicha información, la comisión auditora puede revisar, modificar o profundizar su comprensión sobre el proceso de producción y entrega del bien o servicio público. Prepara un esquema detallado, en el cual se distinguen claramente los subprocesos, su ordenamiento y actividades, los procesos de soporte correspondientes y los actores que participan en ellos.
Adquiridos los conocimientos necesarios sobre la materia a examinar y su problema asociado, la comisión auditora está en condiciones para definir el problema de auditoría y sus causas.
b) Analizar las relaciones causales del problema asociado
A partir del problema asociado (identificado en el planeamiento), la comisión auditora identifica las causas directas e indirectas sustentando la existencia de relacionas causales entre las mismas.
b.1) Identifi car causas del problema asociado La comisión auditora identifica posibles causas del problema asociado, a partir del análisis de problemas existentes o riesgos en el proceso de producción y entrega del bien o servicio, público mediante algunas de las siguientes herramientas de diagnóstico:
señalen la existencia de problemas e identifiquen posibles causas.
i) A nivel del proceso, se identifican los subprocesos (o acciones) más largos o más costosos, porque más tiempo puede significar mayor probabilidad de desviaciones en su funcionamiento y mayor costo puede implicar que una desviación tenga mayor efecto sobre la calidad del bien o servicio público. El análisis requiere un amplio conocimiento sobre la materia a examinar, generalmente de un experto temático. ii) A nivel de subproceso, se identifican riesgos altos, valorados según su probabilidad de ocurrencia e impacto sobre el logro de los objetivos de las acciones del subproceso. Este análisis se basa en revisión documental, experiencia técnica e información de campo. Se fortalece con la participación de las unidades operativas de los gestores. Se puede usar una matriz de análisis de riesgo o una herramienta adaptada. 5
Con el uso de estas herramientas, la comisión puede validar u obtener nuevas causas del problema asociado a la materia a examinar, en relación a las identificadas en la carpeta de servicio. Además, para obtener una perspectiva global de las causas identificadas y valorar su importancia relativa, sostiene reuniones de trabajo con la Alta Dirección de las entidades gestoras.
b.2) Ordenar las causas del problema asociado
Con una lista definida de causas, la comisión auditora las ordena en diferentes niveles. Inicia por aquellas más cercanas al problema asociado (sus causas directas) y continúa con aquellas que contribuyen a explicarlo (causas indirectas o causas de causas). Este ordenamiento se presenta en un esquema tipo “árbol de problemas”, en el cual se grafican las relaciones causales. Estas relaciones se sustentan con la información recogida con las herramientas de diagnóstico y el conocimiento adquirido por la comisión auditora.
c) Identifi car el problema de auditoría a examinar y sus causas
Con el árbol de problemas construido, la comisión prioriza el nivel y la “raíz” del árbol a examinar, a fin de identificar el problema de auditoría. Asimismo, selecciona las causas del problema de auditoría que serán examinadas en la auditoría de desempeño.
c.1) Identifi car el problema de auditoría a examinar
Para ubicar el problema de auditoría en el árbol de problemas, la comisión considera los siguientes factores:
i) Lo que es factible de investigar (auditable), considerando la disponibilidad y calidad de la información del gestor, aquella que puede ser generada por la comisión, los
métodos de análisis disponibles y las capacidades conjuntas de los miembros de la comisión. ii) La relevancia de las causas, en relación a riesgos valorados o problemas verificados; y iii) La contribución potencial de la auditoría.
Con respecto al tercer factor, evalúa si la descripción del problema es lo suficientemente completa, de modo que se pueden encontrar resultados sustanciales en la auditoría, y si los problemas no han sido estudiados a profundidad en otras auditorías o estudios previos, a fin de que la auditoría ofrezca valor agregado.
El problema de auditoría es una situación que afecta la eficacia, la eficiencia, la economía o la calidad en la producción y entrega del bien o servicio público, el cual se deriva del análisis de las relaciones causales del problema asociado a la materia a examinar identificado en el planeamiento. El problema de auditoría puede ser una causa directa o indirecta del problema asociado.
En el Gráfico Nº 04, se muestra un ejemplo de como una causa indirecta del problema asociado se convierte en el problema de auditoría a examinar.
Gráfi co Nº 04 Árbol del problema asociado y sus causas
Problema asociado
Causa directa 1
Causa indirecta
Causa indirecta
Causa indirecta 1.2.
Causa indirecta 1.2.
Causa indirecta 1.2.
Causa directa 2
Causa indirecta
Problema de auditoría
a
C ind 111
Problem
Elaboración : Departamento de Auditoría de Desempeño. Nota: Este es un ejemplo. El problema de auditoría se puede identificar a nivel de causa directa o indirecta del problema asociado.
Una vez identificado el problema de auditoría, la comisión elabora una descripción o desarrollo conceptual del problema de auditoría y sus causas, acompañada con la información cuantitativa o cualitativa que haya permitido su identificación. Asimismo, relaciona el problema y sus causas con las dimensiones de desempeño (eficacia, eficiencia, economía o calidad).
Se debe precisar que el mismo árbol construido para definir el problema de auditoría sirve para identificar sus causas. El problema de auditoría no necesariamente se ubica en el nivel más bajo del árbol.
c.2) Seleccionar las causas del problema de auditoría a examinar
Del conjunto de causas del problema de auditoría, la comisión analiza cuáles están dentro del control de los gestores; es decir, aquellas que pueden ser superadas por
acciones de los gestores. Luego, identifica la correspondencia entre dichas causas y los subprocesos de producción y entrega del bien o servicio público o sus procesos de soporte.
La auditoría de desempeño solo se orienta a aquellos subprocesos (referidos a la producción o entrega de un bien o servicio público) o procesos de soporte donde se encuentran las causas del problema de auditoría; es decir, las causas pueden ser parte de un subproceso, pertenecer a otro subproceso (anterior) o formar parte de un proceso de soporte. Estos subprocesos o procesos de soporte son los relevantes para la auditoría.
En el ejemplo del Gráfico Nº 05, el área sombreada muestra las causas del problema de auditoría que son examinadas en la auditoría de desempeño, porque se encuentran dentro del control de los gestores. La auditoría no abarcaría la causa directa 3 por estar fuera del control del gestor.
Gráfi co Nº 05 Selección de causas del problema de auditoría a examinar
Problema de auditoría
Causa directa 1
Causa indirecta 1.
Causa indirecta 1.
Causa directa 2
Causa indirecta 2.
Causa directa 3
Causa de un problema asociado al bien o servicio
Causas del problema de auditoría dentro de subprocesos de producción y entrega o procesos de soporte
Elaboración : Departamento de Auditoría de Desempeño. Nota: Se examinan las causas dentro del control de los gestores, las cuales se ubican en subprocesos de producción y entrega del bien o servicio público o procesos de soporte.
Como el problema de auditoría es distinto al problema asociado, el contexto en el cual actúan los actores puede ser también distinto; el nivel de involucramiento de algunos varía, mientras otros pueden ser más relevantes para la solución del nuevo problema. En este sentido, la comisión debe actualizar su análisis de roles de los gestores y los actores clave, con respecto a los subprocesos (referidos a la producción o entrega de bien o servicio público) o procesos de soporte relevantes; asimismo, debe analizar sus intereses y grado de influencia (mediante una matriz o mapa de actores).
d) Formular las preguntas y los objetivos de auditoría
Por su enfoque orientado a problemas, para verificar y comprender el problema de auditoría y explicar sus causas, la auditoría de desempeño cuenta con una estructura de preguntas de hasta tres niveles: una pregunta general, varias preguntas específicas y subpreguntas vinculadas a cada pregunta específica. Esta estructura debe contener al menos una relación causal entre dos niveles de preguntas. Se definen dos tipos de estructura de preguntas que difieren, principalmente, en cuanto al abordaje de las relaciones causales.
La comisión debe identificar cuál estructura funciona mejor para comprender el problema de auditoría, seguir ciertos lineamientos para formular las preguntas y luego, enunciar los objetivos de auditoría respectivos.
debe señalar que pueden ser respondidas de forma dicotómica (sí/no), aunque la respuesta requerida sea más elaborada.
Las preguntas específicas o subpreguntas (según la estructura tipo) guían el recojo, el registro, procesamiento y análisis de información. Por tanto, deben ser relevantes y auditables; es decir, debe ser posible evaluarlas tomando en cuenta los métodos de investigación disponibles, los recursos y las capacidades de la comisión auditora.
Además, se debe tomar en cuenta el periodo para el cual se cuenta con información y sobre el cual se obtendrá el resultado la cual puede no coincidir con el periodo de auditoría, lo cual se especifica en la matriz de planificación.
d.4) Objetivos de auditoría
Los objetivos de auditoría se formulan sobre la base de la estructura de preguntas: el objetivo general se deriva de la pregunta general y los objetivos específicos, de las preguntas específicas de auditoría. Cada objetivo específico se refiere explícitamente a una dimensión de desempeño a examinar: eficacia, eficiencia, economía o calidad.
e) Establecer los criterios de auditoría
Los criterios son los estándares bajo los cuales se evalúa la evidencia y se interpretan los resultados. Definen el desempeño esperado en el subproceso (referido a la producción o entrega de un bien o servicio público) o proceso de soporte relevante al cual se refiere la pregunta específica o subpregunta de auditoría (según la estructura tipo). Los criterios pueden ser cualitativos o cuantitativos, generales o específicos. La relevancia y tipo de criterios depende de la naturaleza de las respectivas preguntas.
Los criterios pueden enfocarse en “lo que debe ser” (de acuerdo a las leyes, reglamentos, regulaciones, lineamientos u objetivos) o “lo que se espera” (de acuerdo a información científica, mejores prácticas en el sector, juicio de expertos, entre otros). En algunos casos, puede referirse a “lo que podría ser” si se anticipan mejores condiciones.
Para establecer los criterios a utilizarse en el servicio de auditoría de desempeño, en primer lugar, la comisión auditora solicita al gestor rector información de los estándares definidos para la producción y entrega del bien o servicio público.
Luego, identifica criterios complementarios que reflejen el desempeño esperado, los cuales deben ser socializados con el gestor, para promover su confiabilidad y aceptación. Deben provenir de fuentes confiables, ser relevantes y comprensibles para el gestor.
En algunos casos, la comisión auditora identifica criterios específicos referidos a “lo que se espera” durante la ejecución del servicio de auditoría, reforzando de esta manera el análisis del subproceso (referido a la producción o entrega de un bien o servicio público) o proceso de soporte relevante.
La identificación de los criterios se registra en un documento, que puede ser ajustado durante la ejecución de la auditoría. Forma parte de la documentación de auditoría.
f) Defi nir el alcance de la auditoría
El alcance de la auditoría de desempeño se define a partir de las preguntas de auditoría, las
entidades públicas involucradas en la producción y entrega del bien o servicio, el ámbito geográfico al cual se aplican los resultados de la auditoría y el periodo que abarca. 6
Con respecto al ámbito, se formula la pregunta: ¿Sobre qué espacio geográfico se pronuncia la auditoría? esta pregunta se refiere a dónde se van a aplicar los resultados; y se deriva de los lugares de los cuales se recoge información.
El ámbito puede ser:
(i) General , cuando cubre todos los espacios del territorio nacional donde se implementa la intervención pública de la cual forma parte la materia a examinar, ya sea con cobertura geográfica universal o focalizada (según el diseño de la intervención); o (ii) Específico , cuando se refiere a un número limitado de departamentos, provincias o distritos.
Frecuentemente, la auditoría de desempeño abarca el ámbito general. Sin embargo, si dos o más niveles de gobierno participan en la producción y entrega del bien o servicio público, puede ser conveniente definir ámbitos específicos. Para esto, la comisión auditora considera las competencias, los roles y las relaciones entre los gestores.
Con respecto al periodo de auditoría, este debe ser, por lo menos, un año fiscal, para que abarque un ciclo completo de la intervención pública. Sin embargo, el periodo puede ser ampliado para que incluya la revisión de operaciones y registros anteriores o posteriores al periodo inicial, según las circunstancias, con el fin de cumplir con los objetivos.
g) Establecer la metodología
La metodología de la auditoría refleja la estrategia de análisis para responder las preguntas de auditoría. (En adelante, se usa la denominación “pregunta de auditoría” para referirse indistintamente a una pregunta específica o una subpregunta; no obstante, el nivel de pregunta usado para cada auditoría depende de su estructura tipo, explicada en el acápite d.)
La metodología asegura la coherencia entre las preguntas, los criterios, las fuentes de datos, las herramientas y los métodos. Constituye un plan que orienta las distintas actividades en la etapa de ejecución para que la comisión genere evidencia suficiente y apropiada que respalde los resultados de auditoría.
En el Cuadro Nº 03, se muestra la diferencia entre los conceptos: método, herramienta, instrumento y técnica. Los métodos y las herramientas permiten implementar la metodología; brindan una estructura ordenada de pasos para generar y analizar los datos que constituirán la evidencia, estos se definen en la etapa de planificación. Los instrumentos se elaboran en la ejecución, antes de ser aplicados en el trabajo de campo.
Cuadro Nº 03 Conceptos metodológicos
Método Herramienta Instrumento Técnica Secuencia lógica de pasos ordenados para responder las preguntas de auditoría.
Estrategia a través de la cual se crea un mecanismo para generar un dato (p. ej. entrevista).
Adecuación objetiva de la herramienta (p. ej. guía de entrevistas), la cual se utiliza para recoger los datos en el terreno.
Manera de aplicar un i n s t r u m e n t o frente a la fuente de datos (p. ej. se desarrollan criterios para aplicar una guía de entrevistas).
Elaboración : Departamento de Auditoría de Desempeño.
La auditoría de desempeño utiliza y combina diversas herramientas de recojo de datos y métodos de análisis de datos cualitativos y cuantitativos, con flexibilidad en la elección de los mismos. Lo hace de manera pragmática 7 ; es decir, utilizando aquellos métodos que sirven mejor al desarrollo de la auditoría, lo cual depende de la naturaleza de las preguntas y la dimensión de desempeño a la cual se refieren.
Algunas preguntas se responden mejor de manera cuantitativa, otras de manera cualitativa y algunas utilizando ambos tipos de métodos. Cuando se buscan explicaciones generales, se usan métodos cuantitativos. Cuando se buscan descripciones y explicaciones complejas del problema de desempeño y sus causas, en contextos particulares, se usan métodos cualitativos. Se pueden emplear distintos tipos de métodos dentro de una misma pregunta. La comisión debe precisar y justificar su elección del diseño cuantitativo, cuantitativo o mixto para cada una de las preguntas de auditoría.
Con dicho fin, para cada pregunta de auditoría, se distingue:
Además, se identifican categorías, con características comunes, que orientan las actividades de recojo, registro y procesamiento de datos, en la etapa de ejecución. Estas categorías son:
El siguiente paso es definir los métodos específicos y las herramientas, según la naturaleza de los datos a usar (numéricos, no numéricos o ambos).
g.1) Métodos cuantitativos Los métodos cuantitativos permiten describir las características del subproceso (referido a la producción o entrega de un bien o servicio público) o proceso de soporte relevante, así como entender, explicar y predecir patrones o relaciones entre distintas variables asociadas a aquel. Se analizan datos numéricos, provenientes de una población (universo o número total de elementos que comparten ciertas características) o una muestra representativa de esta.
Entre los métodos más usados para la auditoría de desempeño, se encuentran los métodos estadísticos, los de investigación
de operaciones (o ciencias de la decisión) y los de evaluación económica. Los métodos estadísticos permiten resumir datos a través de tablas, gráficos o números (estadística descriptiva) y usar datos de una muestra para hacer estimaciones y probar hipótesis sobre las características de una población (estadística inferencial). Los métodos de investigación de operaciones permiten formular modelos matemáticos que representen problemas de desempeño y resolverlos computacionalmente. Los métodos de evaluación económica permiten examinar la dimensión de eficiencia; los más usados son: el análisis costo-beneficio, el análisis costo-eficacia y el análisis de eficiencia relativa.
Para el empleo de estos métodos, la comisión puede usar información cuantitativa proveniente de registros de los gestores o bases de datos existentes (datos organizados y relacionados entre sí) producidas por los gestores u entidades oficiales como el INEI 8.
Asimismo, puede emplear encuestas que son una herramienta para recoger datos de manera sistemática de un grupo de individuos, organizaciones u otras fuentes, usando un cuestionario estandarizado (instrumento) diseñado por la comisión. Las encuestas pueden ser muestrales o censales (censos), si están dirigidas a una muestra o a toda la población respectivamente.
Para la encuesta muestral, se selecciona la muestra mediante muestreo probabilístico, el cual utiliza algún método de selección aleatorio (al azar) para garantizar que cada elemento de la población tenga una probabilidad, conocida de antemano, de ser seleccionado. Este muestreo puede ser: aleatorio simple, sistemático, estratificado o por conglomerados.
Finalmente, con respecto a la aplicación de los métodos, se recomienda la triangulación para mejorar la confiabilidad o consistencia interna de los resultados. Por ejemplo, se pueden estimar dos modelos econométricos para identificar posibles causas de un mismo problema de desempeño, usando una base de datos del gestor y otra generada por la comisión auditora.
g.2) Métodos cualitativos
Los métodos cualitativos recogen información sobre conocimientos, experiencias y percepciones de los participantes, a fin de establecer patrones comunes en los mecanismos que permiten la producción y entrega del bien o servicio público e identificar los factores que contribuyen a un desempeño dado.
En la auditoría de desempeño, se usa principalmente el estudio de caso, 9 que puede ser individual o comparado.
Es importante distinguir los datos cualitativos y documentales porque, generalmente, mientras los primeros son generados por la comisión auditora de acuerdo a las preguntas de auditoría definidas, los segundos son pre-existentes. Entonces, el uso que se les puede dar y la forma de procesamiento es distinta.
Finalmente, para mejorar la confiabilidad de los resultados alcanzados, se recomienda la triangulación mediante el uso y combinación de herramientas. Por ejemplo, se puede describir un subproceso con el análisis de datos provenientes de la revisión de documentos de gestión, entrevistas y observación no participante.
g.3) Métodos mixtos
Los métodos mixtos integran de manera sistemática los métodos cuantitativos y cualitativos. Implican el recojo y análisis de datos numéricos y no numéricos para obtener una mejor comprensión del subproceso (referido a la producción o entrega de un bien o servicio público) o proceso de soporte relevante en la pregunta de auditoría.
El diseño de un método mixto depende de:
De acuerdo a esto, en la auditoría de desempeño^11 , se pueden usar los diseños secuenciales, con énfasis cualitativo o cuantitativo, y el diseño concurrente de triangulación. Para identificarlos, se usa una notación específica que señala la naturaleza del recojo (flecha para señalar la secuencia) y la prioridad del tipo de datos (letras mayúsculas para reflejar el tipo de datos que es prioritario).
(i) CUAL Æ cuan (primero se realiza el recojo y el análisis de datos cualitativos)
Este diseño se usa cuando los datos cuantitativos ayudan a interpretar los resultados cualitativos o cuando se busca generalizar los patrones emergentes del análisis cualitativo a diferentes grupos.
(ii) cuan Æ CUAL (primero se realiza el recojo y el análisis de datos cuantitativos)
Este diseño se usa, generalmente, cuando los resultados cuantitativos
permiten identificar individuos con ciertas características, que luego son participantes de un estudio cualitativo.
Gráfi co Nº 08 Diseños mixtos secuenciales con énfasis cualitativo
CUAL Recojo de datos
CUAL Análisis
cuan Recojo de datos
Interpretación de todo el análisis
cuan An Re e AnálisisAn de a
CUAL cuan
cuan Recojo de datos
cuan Análisis
CUAL Recojo de datos
Interpretación de todo el análisis
CUAL An Re e AnálisisAn de a
cuan CUAL
(i) CUAL ÆÆ cuan
(ii) cuan Æ CUAL
Elaboración : Departamento de Auditoría de Desempeño. Nota : CUAN=Cuantitativo; CUAL=Cualitativo
Se distinguen dos diseños secuenciales con énfasis cuantitativo (Gráfico Nº 09):
(i) CUAN Æ cual (primero se realiza el recojo y el análisis de datos cuantitativos)
Este diseño se usa, generalmente, cuando los resultados cualitativos ayudan a explicar e interpretar los resultados cuantitativos.
(ii) cual Æ CUAN (primero se realiza el recojo y el análisis de datos cualitativos)
Este diseño se usa cuando se realiza un estudio cuantitativo, el cual requiere el recojo de datos cualitativos para identificar o restringir el enfoque de las variables posibles. Además, se usa para elaborar instrumentos cuantitativos.
Gráfi co Nº 09 Diseños mixtos secuenciales con énfasis cuantitativo
CUAN Recojo de datos
CUAN Análisis
cual Recojo de datos
Interpretación de todo el análisis
cual An Re e AnálisisAn de a
CUAN cual
cual Recojo de datos
cual Análisis
CUAN Recojo de datos
Interpretación de todo el análisis
CUAN An Re e AnálisisAn de a
cual CUAN
(i) CUAN ÆÆ cual
(ii) cual Æ CUAN
Elaboración : Departamento de Auditoría de Desempeño. Nota : CUAN=Cuantitativo; CUAL=Cualitativo
En estos diseños con énfasis cualitativo o cuantitativo, uno se convierte en el insumo del otro.
La integración se realiza al interpretar los datos analizados; es decir, se comparan los resultados de ambos tipos de métodos para confirmar, validar o corroborar los mismos. Esto se conoce como “triangulación entre métodos”, la cual permite mejorar la validez externa de los resultados. Por ejemplo, para describir un subproceso, se desarrollan entrevistas, talleres participativos y encuestas. Se analizan los datos
recogidos por separado (lo cualitativo de lo cuantitativo) y luego, se interpretan de manera conjunta.
Cuando los resultados de dichos análisis convergen, aumenta la confiabilidad en los resultados de la auditoría. Sin embargo, cuando los resultados de esos análisis no convergen, se debe buscar una explicación alternativa más compleja.
h) Elaborar la matriz de planificación
La matriz de planificación es un resumen de la metodología de la auditoría. Contiene los enunciados del problema; las preguntas de auditoría, con sus dimensiones de desempeño; las categorías que guían el recojo de datos para responder cada pregunta; las fuentes y las herramientas; los métodos de análisis (según el diseño cualitativo, cuantitativo o mixto de las preguntas) y las limitaciones del diseño (con respecto a las herramientas y los métodos a usar, el acceso y la calidad de la información, el tiempo de los funcionarios públicos, las condiciones operativas, etc.). El formato se muestra en el Anexo Nº 02.
De estimarlo necesario, la comisión auditora presenta la matriz de planificación a los gestores a fin de recopilar información y propiciar su compromiso durante la auditoría.
i) Elaborar el programa de auditoría
El programa de auditoría es el documento que contiene los procedimientos para lograr los objetivos de la auditoría e identifica el personal responsable de desarrollarlos. Sustenta la determinación de los recursos y plazos de ejecución. Asimismo, sirve para identificar el trabajo efectuado, en la documentación de auditoría, por cada procedimiento. El formato respectivo se presenta en el Anexo Nº 03.
Los procedimientos son acciones a realizar para responder las preguntas de auditoría (al nivel más bajo, preguntas específicas o subpreguntas, de acuerdo a la estructura de preguntas). No son tareas estandarizadas. Si su definición fuese demasiado prescriptiva, se podría “afectar la flexibilidad, el juicio profesional y los altos niveles de habilidades analíticas requeridas en una auditoría de desempeño”.
Por tanto, los procedimientos se pueden modificar durante la ejecución de la auditoría, según se hagan ajustes a la matriz de planificación.
j) Elaborar y aprobar el plan de auditoría
El plan de auditoría es el producto de la etapa de planificación, el cual contiene las preguntas de auditoría y la metodología a emplear, resumida en la matriz de planificación. Orienta la ejecución del servicio de auditoría de desempeño.
Debe contener los siguientes elementos:
(a) Introducción; (b) La materia a examinar y el problema de auditoría; (c) Preguntas y objetivos de la auditoría (incluye criterios y ámbito de la auditoría); (d) Metodología de la auditoría (el diseño de la auditoría y sus limitaciones); (e) Organización de la auditoría (el personal y sus perfiles, el cronograma de trabajo, el presupuesto asignado); (f) Bibliografía, que detalla las fuentes de información empleadas; y (g) Anexos correspondientes, incluyendo la matriz de planificación, el programa de auditoría,
el listado de herramientas usadas en la caracterización del problema y la explicación del proceso de selección de casos o de determinación de la muestra estadística.
El plan de auditoría es refrendado por el gerente o jefe de la unidad orgánica a cargo de la ejecución de la auditoría, para su aprobación por las instancias competentes.
2.2. Etapa de Ejecución
La etapa de ejecución se inicia con la acreditación de la comisión auditora ante los gestores, mediante documento emitido por el nivel jerárquico competente de la Contraloría. En el acto de acreditación, la comisión auditora informa acerca de los objetivos de la auditoría, su alcance y los resultados que se espera encontrar.
En la etapa de ejecución se aplica el plan de auditoría, con el fin de obtener las evidencias que sustenten los resultados, las conclusiones y las recomendaciones de la auditoría de desempeño. Sobre la base de esta información, se elabora la matriz de resultados.
En esta etapa se realizan las siguientes actividades:
a) Organizar el manejo de las evidencias b) Recoger los datos c) Registrar y procesar los datos d) Analizar la información e) Elaborar la matriz de resultados f) Comunicar los resultados y evaluar los comentarios de los gestores g) Elaborar el documento que contiene los resultados de la auditoría
La etapa de ejecución concluye con la elaboración de un documento que contiene los resultados definitivos de la auditoría, a partir de cual se prepara el informe de auditoría.
a) Organizar el manejo de las evidencias
En preparación a la etapa de ejecución, la comisión auditora organiza el manejo de las evidencias, que sustentan los resultados de la auditoría, mediante la construcción de un inventario de fuentes de información y de un libro o diccionario de códigos.
Se debe señalar que, si bien la mayor parte de las evidencias se generan durante la etapa de ejecución, tanto en el planeamiento como en la etapa de planificación se realizan actividades de recojo, registro, procesamiento y análisis de datos. Estas actividades permiten la elaboración de la carpeta de servicio y el plan de auditoría, respectivamente. Por tanto, antes de la etapa de ejecución, también es necesario usar alguno o algunos de los instrumentos explicados a continuación.
a.1) Inventario de fuentes de información
El inventario de fuentes de información es un compendio ordenado del origen de todos los datos usados en la auditoría de desempeño, los cuales ofrecen las evidencias que sustentan los resultados de la auditoría.
En la auditoría de desempeño, las evidencias están relacionadas a distintos tipos de datos, los cuales se clasifican en cuantitativos (numéricos), cualitativos (texto oral, imagen, audiovisual, artefacto) y documentales (solo texto escrito). En el Anexo Nº 05 se muestran los tipos de datos, sus herramientas de recojo y su correspondencia con los tipos de evidencia documental, testimonial y física, usadas en auditoría.
Los datos pueden ser primarios (generados por la comisión auditora para responder
