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RÉGIMEN JURÍDICO DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA
BLOQUE I: TIPOS DE ACTUACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN:
NORMA, RESOLUCIÓN Y CONTRATO. ACTUACIÓN MATERIAL
E INACTIVIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN
¿Cómo puede actuar la Administración? ¿Qué “forma” adopta?
Se distingue entre actividad jurídica y actuación material.
▲ Actividad jurídica
■ Acto
■ (^) Norma
■ Contrato
- Inactividad formal: acto presunto, silencio administrativo
▲ Actuación material
■ (^) Real
■ Ejecución de actos previos
■ Actividad de ejecución constitutiva de vía de hecho
I. (^) Actividad jurídica
Se distingue entre formalizada y no formalizada. Afecta a las esferas jurídicas de los particulares. Son actuaciones de la Administración que puede afectar a personas físicas u a otras administraciones, en definitiva, a otros sujetos.
Las actuaciones formalizadas , de forma clásica en nuestro Derecho administrativo, se decía que toda actuación de la Administración tiene que ser capaz de encajarse en cualquiera de estas tres categorías:
- Norma: reglamentos, ordenanzas municipales, etc.
- Resolución (o acto administrativo): una multa, una concesión de un servicio público, una beca, etc.
- (^) Contrato: compra de un bien privado, contrato de servicios, de obras, etc.
Se verá posteriormente la distinción existente entre norma, resolución y contrato. Esta clasificación clásica nos servía para una Administración decimonónica, no nos sirve para la actual.
Por otro lado, las actuaciones no formalizadas , se divide a su vez en actuaciones materiales y actuaciones informales (campaña publicitaria de tráfico).
En cuanto a la distinción de las categorías anteriormente mencionadas, es muy importante identificar ante qué tipo de categoría estamos, ya que se tramitará de forma diferente. No caben recursos administrativos ante normas jurídicas. Sistema de actos jurídico – públicos:
- Importancia de esta distinción
- Manifestación
- Eficacia
- (^) Procedimiento de elaboración
- Régimen de impugnación
Dependiendo de si estamos delante de una norma, acto o contrato tendrán una forma jurídica diferente. Hay normas que siempre van a tener un nombre concreto como por ejemplo los Reales – Decretos o las órdenes Ministeriales. Las categorías van a adoptar una forma jurídica específica, aunque si es verdad que no siempre va a ser así.
Manifestación actos jurídicos públicos:
- Presidente del Gobierno/Consejo de Ministros: RD, acuerdos.
- Ministros: Orden Ministerial
- Secretarios de Estado: Resolución
- (^) Subsecretarios/Secretarios Generales: Resolución
- SGT/Directores Generales: Resolución
- Subsecretarios Generales: Resolución
La forma jurídica únicamente nos dirá de quien viene, pero tendremos que fijarnos especialmente en el contenido concreto para saber si es un acto, una norma o un contrato. Por otro lado, se tiene que tener en cuenta el principio de inderogabilidad , un acto administrativo venga de donde venga y dicte quien o dicte tiene que respetar todo el sistema de fuentes. Por ejemplo, el Gobierno no puede dictar un acto que no respete otro acto administrativo venga de donde venga.
La eficacia : ¿en qué momentos surgen efectos los actos de la Administración? La norma jurídica para que tenga eficacia se deben publicar en el BOE. Sin embargo, los actos para que surjan efectos se deben notificar, ya que afectan personalmente a la gente. En el caso de los contratos es más complejo.
Los procedimientos de elaboración son diferentes, al igual que el régimen de impugnación, que veremos más adelante.
Distinción acto/contrato
▲ Acto y contrato: aplicación, no creación, de Derecho objetivo.
▲ Distinción
- Acto: voluntad unilateral de la Administración.
- Contrato: bilateralidad.
▲ (^) “Actos necesarios de colaboración”
En los contratos (actuación convencional) hay un cierto pacto entre la Administración y otro sujeto (persona física, persona jurídica u otra Administración). El acto es una imposición a un
El criterio ordinamentalista dice que la norma que se integre en el ordenamiento jurídico, es susceptible de una pluralidad de cumplimientos.
El último de los criterios distingue entre creación de derecho y aplicación de derecho. La norma jurídica es aquella que crea derecho (cambia o innova el ordenamiento jurídico); y el acto es aplicación de derecho (coge normas jurídicas y lo lleva a un caso concreto). Esto es decisivo para saber si estamos ante una norma o ante un acto.
II. Actuación material
Distinguiremos la actuación material positiva y la inactividad material (omisión de la Administración cuando debería haber actuado).
Actuación material positiva
La actuación material positiva es aquella actuación que se realiza por parte de la Administración. Hablamos de actuación real cuando es meramente prestacional, es decir, es la que se lleva a cabo.
En la ejecución de actos previos , el contenido jurídico que hay detrás es más intenso. En este nivel lo que tenemos es una decisión administrativa en ejecución de un acto previo. Ejemplo: demolición de edificios, ocupación, retirada de vehículos, etc. La Administración necesita haber adoptado una decisión que sirva de respaldo jurídico.
Si la Administración adopta o ejecuta un acto sin el respaldo previo del ordenamiento jurídico, tendremos una actividad de ejecución constitutiva de vía de hecho. Cuando la Administración ha adoptado una decisión y luego la ejecuta es legal, a pesar de que se pueda reclamar. Lo que no debe hacer la Administración es hacer una ejecución material sin haber adoptado previamente una decisión. Si lo hace concurre en actividad de ejecución constitutiva de vía de hecho. Concurre cuando:
- Hay una actuación material sin acto previo: se necesita acto previo y notificación para avisar al particular de que se va a proceder, por ejemplo, en el caso de demolición, a demoler el edificio.
- Cuando el acto adoptado no sirve de respaldo para la ejecución de la decisióp.
Inactividad material
Estamos en la situación contraria, es decir, debiendo actuar la Administración, no actúa. En ocasiones, incumple prestaciones debidas (como por ejemplo cuando a un funcionario no le pagan). Hay un acto administrativo que reconoce que yo tengo esa prestación, pero no se da esa prestación.
- Incumplimiento de prestaciones debidas.
- No ejecución de actos previos: falta la ejecución material.
- Resto de inactividad: como por ejemplo cuando la profe falta a clase.
III. Actuaciones administrativas susceptibles de impugnación ante la jurisdicción contencioso – administrativa
▲ Disposiciones: artículos 25 a 27 LJCA. Se pueden impugnar disposiciones de carácter general. Cabe recurso directo (una vez aprobada la norma jurídica tengo dos meses para impugnarlo) o indirecto (a través de un acto de aplicación de la norma, se puede recurrir y cuestionar su legalidad).
▲ Actos administrativos expresos o presuntos (art. 25 LJCA): los expresos son esa beca que me deniegan, esa multa que me imponen, es decir, me los notifican y los recurro en un plazo de dos meses. Pero también los presuntos, como el silencio administrativo (tenemos un plazo de 6 meses para recurrir. Sin embargo, el TC considera que no se puede aplicar porque considera que vulnera la tutela judicial efectiva, por lo tanto no hay plazo para recurrir el silencio). Tanto en disposiciones como actos, las pretensiones están en el artículo 31 LJCA, de que ese acto o norma se anule o que se le reconozca un derecho.
▲ Inactividad material (art. 29 LJCA): se puede recurrir la inactividad material.
- Ausencia de realización de actividad prestacional: el particular puede recurrirlo en un plazo de dos meses desde el día siguiente al vencimiento del plazo de 3 meses desde el requerimiento. Antes de poder recurrir ante la Administración, el particular tendrá que requerir a la Administración. Pasados esos dos meses, el particular puede hacer otro requerimiento y volver a esperar el plazo.
- Inejecución de actos firmes: en este caso, el procedimiento es diferente.
▲ Actuación materiales constitutivas de vía de hecho (art. 25.2 y 30 LJCA): en este caso, hay supuestos en los que la Administración adopta actos sin que estén respaldados por un acto previo del ordenamiento jurídico o bien que adopta el acto sin las medidas adecuadas (como la no notificación al particular). Plazo:
- Intimación: 10 días --- recurso contencioso –administrativo (10 días).
- No intimación: recurso contencioso – administrativo (20 días).
- En este caso, el particular va a pedir que cese la Administración en su actuación y que restaure la situación a la realidad.
BLOQUE II: LA DISCRECIONALIDAD DE LA
ADMINISTRACIÓN
▲ La Discrecionalidad de la Administración
Por acto discrecional entendemos que la Administración tiene un espectro de decisión más amplio. Nos fijaremos en si el legislador e inferiores, regulan una materia de una manera precisa, de modo que la Administración sólo aplica la norma del legislador. No siempre es así la norma, ya que en ocasiones la norma deja que la Administración tome decisiones. A más discrecionalidad, menos capacidad de los tribunales de fiscalizar, ya que se reconoce a la Administración.
Administración, solo que ya no se habla de discrecionalidad sino de una Administración conformadora. Esto no es discrecionalidad en sentido técnico.
▲ Control de la discrecionalidad
El reconocimiento del ámbito de decisión a la Administración no implica que esté exenta de control. Está controlado por los tribunales mediante los recursos contencioso – administrativos.
♦ (^) Elementos reglados: son elementos que no hay duda que se deben dar y que son fiscalizables.
♦ Hechos determinantes: se ha de verificar que concurre el supuesto de hecho. El juez debe verificar que se han dado los supuestos de hecho.
♦ Principios generales del Derecho (principio de interdicción de la arbitrariedad, art. 9. CE): la jurisprudencia acude a los principios generales del derecho, como el principio de interdicción de la arbitrariedad, o el de la desviación del poder, etc. Cuando hay hechos determinantes se suele recurrir a esto.
♦ Desviación de poder
Hay una distinción entre una discrecionalidad en sentido estricto y conceptos jurídicos indeterminados. Cuando estamos ante conceptos jurídicos indeterminados no hay auténtica discrecionalidad, el control de la Administración es más intenso. Cuando estamos ante auténtica discrecionalidad (art. 71.2 LJCA), la Administración goza de un margen de apreciación no fiscalizable por los Tribunales: no pueden sustituir a la Administración. La norma utiliza conceptos que remiten a un juicio o valoración de carácter técnico. La Tribunales no pueden sustituir a la Administración en el ejercicio de su potestad discrecional.
Aunque estemos hablando de discrecionalidad, no es libertad absoluta ya que tendrá que ampararse en el ordenamiento jurídico y además, en la discrecionalidad se le exige el deber de motivar. Esta motivación nos sirve para establecer un control sobre la Administración y sus objetivos.
Tradicionalmente, en procesos selectivos (antes en la contratación), el tribunal no entraba a valorar porque no tenía suficientes conocimientos y requerían un conocimiento técnico. Esto ha cambiado porque de acuerdo con el art. 106 CE, no puede quedar sin control la actuación de la Administración, sea cual sea. Por ejemplo, el Tribunal se puede servir de informes periciales sobre los que decidir.
▲ (^) Acto político del gobierno
Es algo diferente pero similar ya que son ámbitos de decisión con libertad. El Gobierno debe actuar en sus decisiones con consentimiento del ordenamiento jurídico. Se parece a los actos discrecionales con la diferencia de que no son dictados por la Administración pública. El gobierno dicta actos administrativos (materialmente administrativos), pero esto es distinto de los actos políticos del gobierno. En su contenido político no son fiscalizables. Desde el año 98, permite su control.
- No son supuestos de discrecionalidad de la Administración.Tradicionalmente, exentos del control judicial
- Artículo 2.a LJCA, permite, en relación con los actos del Gobierno, el control: cualquiera que fuera la naturaleza de los actos, atribuye a la competencia contenciosa el conocer:
- Protección jurisdiccional de derechos fundamentales
- (^) Elementos reglados
- Determinación de indemnizaciones
BLOQUE III: CONCEPTO Y CLASES DE ACTO
ADMINISTRATIVO
El acto administrativo se define, según García de Enterría como la declaración de voluntad de juicio, de conocimiento o de deseo realizada por la Administración en ejercicio de una potestad administrativa distinta de la potestad reglamentaria. De acuerdo con Otto Mayer, los actos administrativos son declaraciones de voluntad que están dirigidas a crear, fundamentar, eliminar o modificar, relaciones jurídicas, y esto corresponde al concepto de negocio jurídico.
Los actos administrativos pueden prohibir actuaciones, denegar peticiones, permitir actuaciones, etc. También es muy variada la cantidad de sujetos que pueden dictar actos administrativos.
Según Gallego Anabitarte, el acto administrativo es una resolución unilateral, con eficacia vinculante, de un caso concreto, dictada por un sujeto cuando gestiona actividades y servicios administrativos públicos.
Ha de ser unilateral, lo cual nos permite diferenciarlo de los contratos. No hay acuerdo de voluntades sino que tiene un carácter unilateral. Tiene capacidad para imponerla (carácter vinculante del acto), y esto entre particulares no se da. Es una decisión administrativa que tiene carácter vinculante para sus destinatarios. Puede imponernos una obligación o establecernos un derecho, es decir, un acto no tiene por qué ser negativo, sino que nos puede reconocer algún derecho. Es vinculante porque hay ejercicio de poder público legal y constitucionalmente reconocido, y el ordenamiento jurídico reconoce ejecutividad al acto administrativo. Se fija una situación de hecho real, determinada y que no es susceptible de repetición (si se repite será algo diferente a un acto). Dictada por un sujeto que gestiona actividades y servicios administrativos públicos (Administraciones Públicas, entidades públicas que gestionan tareas administrativas, organismos públicos, órganos constitucionales como el TC, el Gobierno, en la medida que contratan, gestionan su patrimonio, es decir, esto son tareas administrativas ,etc.). Por este
actos aparecen en el art. 114 LPAC son las reglas generales. Para la AGE se ha incluido el art. 114.2 LPAC. En la Administración local y CCAA tenemos el art. 52 LRBRL.
- Acto firme y acto no firme: acto firme y acto definitivo no es lo mismo. Firme hace referencia al derecho procesal. Un acto definitivo, será firme cuando ya no quepa recurso alguno contra él, bien porque se interpusieron los recursos contra él y se ha desestimado, o bien porque ha precluido el plazo para interponerlo. Por otro lado, el acto no firme cabe interponer recurso aún porque no ha pasado el plazo, o ya se ha interpuesto pero todavía no se ha resuelto.
- Acto confirmatorio o reproductor de otro anterior no recurrible: son casos que establece que no cabe interponer recursos contencioso - administrativo contra actos que sean reproductores de otros anteriores que sean definitivos y firmes y los confirmatorios de actos consentidos por no haberlos recurrido en tiempo y forma. Esto está en el artículo 28 LJCA. Ejemplo: una multa de tráfico, que no pagamos ni recurrimos, lo cual se transforma en un acto firme y definitivo, lo cual ese acto es inatacable. Este artículo 28 no se aplica a estos casos. En esta situación, pasado un tiempo la Administración quiere ejecutar pidiéndonos el pago. Este acto que nos dictan sería un acto reproductor que ya no podemos pedir ante el contencioso. Eso sí, esto hace referencia al acto inicial, es decir, a la multa de tráfico. El fundamento de esto es la seguridad jurídica.
▲ Por su vinculación con la norma
- (^) Acto reglado
- Acto discrecional
ANEXO BLOQUE III: COMUNICACIÓN PREVIA Y DECLARACIÓN
RESPONSABLE. LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DE LIMITACIÓN
- INTERVENCIÓN DE LOS PARTICULARES: LA TRANSFORMACIÓN
DEL CONTROL ADMINISTRATIVO
Se conocía antiguamente como los instrumentos de la “actividad de policía”. Este tipo de mecanismos se incluyen dentro de la “actividad de policía”, pero hoy en día se habla ya de la actividad administrativa de limitación - intervención , por el que limitan a los particulares. No hay libertad de acceso a estas actividades, ya que hay actividades más importantes que salvaguardar. Se refiere a la limitación del ejercicio de los derechos de los ciudadanos para salvaguardar intereses generales. Las técnicas de limitación son:
- Ex ante : antes de poder acceder a una determinada actividad, uno se tiene que dirigir a la Administración para que les conceda una licencia administrativa.
- (^) Ex post : la Administración lo que hace es controlar las actividades a posteriori.
En el modelo clásico se combinan tanto el control ex ante como el control ex post. Junto a la licencia (Ex ante) empieza a haber otros mecanismos de licencia como la comunicación previa y la declaración responsable, donde ya no te dan un título habilitante (como en las licencias) ni una solicitud, sino que uno declara a la Administración de que va a abrir un establecimiento, es decir, basta con declarar que uno va a empezar con una actividad, simplemente hay una
comunicación a la Administración. Con ello, habrá más mecanismos de control ex post , ya que el particular empieza la actividad (lo cual incrementan los riesgos).
Esto se lleva a cabo porque hay una imposición normativa de la Unión Europea. La Directiva de Servicios implica para nosotros la generalización de medios electrónicos, la eliminación de obstáculos a la libertad de establecimiento, y que se eliminen los controles ex ante. Esto significa que se imponga la libertad absoluta o por lo menos su comunicación. Muchos artículos se han visto modificados debido a la directiva de Servicios:
- Art. 69 LPAC: ya no se les llama comunicaciones previas, sino que solo se le llaman comunicaciones y declaraciones responsables.
- Art. 69.1 LPAC: el documento suscrito por un interesado en el que éste manifiesta, bajo su responsabilidad, que cumple con los requisitos establecidos en la normativa vigente para obtener el reconocimiento de un derecho o facultad o para su ejercicio, que dispone de la documentación que así lo acredita, que la pondrá a disposición de la Administración cuando le sea requerida, y que se compromete a mantener el cumplimiento de las anteriores obligaciones durante el período de tiempo inherente a dicho reconocimiento o ejercicio”.
- (^) Art. 69.1 3 LPAC: “las Administraciones podrán requerir en cualquier momento que se aporte la documentación que acredite el cumplimiento de los mencionados requisitos y el interesado deberá aportarla”.
- Comunicación (art. 69.2 LPAC): es aquel documento mediante el que los interesados ponen en conocimiento de la Administración Pública competente sus datos identificativos o cualquier otro dato relevante para el inicio de una actividad o el ejercicio de un derecho”.
- Art. 61.6 LPAC: únicamente será exigible, bien una declaración responsable, bien una comunicación para iniciar una misma actividad u obtener el reconocimiento de un mismo derecho o facultad para su ejercicio, sin que sea posible la exigencia de ambas acumulativamente.
- Art. 69.3 LPAC. Efectos: permiten el reconocimiento o ejercicio de un derecho o bien el inicio de una actividad, “ desde el día de su presentación, sin perjuicio de las facultades de comprobación, control e inspección que tengan atribuidas las Administraciones Públicas ”.
- (^) Art. 69.4 LPAC. Consecuencias: La inexactitud, falsedad u omisión, de carácter esencial, de cualquier dato o información que se incorpore a una declaración responsable o a una comunicación, o la no presentación ante la Administración competente de la declaración responsable o la comunicación, determinará la imposibilidad de continuar con el ejercicio del derecho o actividad afectada desde el momento en que se tenga constancia de tales hechos, sin perjuicio de las responsabilidades penales, civiles o administrativas a que hubiera lugar.
- Art. 69.5 LPAC. Modelos: Establece un mandato a las Administraciones Públicas para que tengan permanentemente publicados y actualizados modelos de declaración responsable y de comunicación, que resulten fácilmente accesibles a los interesados.
- (^) Otras referencias:
- Art. 16.4 LPAC se refiere, genéricamente a “documentos”
en la nueva ley. No ha simplificado ni ha hecho un cambio estructural, sino que mantiene en gran medida el modelo anterior. La obsesión de la ley es la simplificación.
En el art. 1.2 LPAC se habla de una simplificación administrativa Este principio implica que solo mediante ley, cuando resulte eficaz, proporcionado y necesario para la consecución de los fines propios del procedimiento, y de manera motivada, podrán incluirse trámites adicionales o distintos a los contemplados en esta Ley. La ley con esta precisión evita que se aumenten los trámites, y solo se podrán incluir por una norma con rango de ley; y esto es un intento de simplificación. Reglamentariamente se pueden incluir especialidades del procedimiento referidas a los órganos competentes, plazos propios del concreto procedimiento por razón de la materia, formas de iniciación y terminación, publicación e informes a recabar.
La ordenación del Procedimiento Administrativo
Dentro de la ordenación del procedimiento se incluyen todos esos principios que hablan de la agilización del procedimiento y de encauzar y articular los distintos trámites procedimentales en el orden y con la finalidad establecida por la Ley. Tiene la idea matriz de agilidad, eficacia y simplificación. Estos principios se proyectarán sobre todas las fases del procedimiento.
Expediente administrativo (art. 70 LPAC) regulación expresa. “Conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolución administrativa, así como las diligencias encaminadas a ejecutarla”. Exige el 70.2 que sea en formato electrónico. Este expediente se forma con la agregación ordenada de cuantos documentos, pruebas, dictámenes, informes, acuerdos, notificaciones y demás diligencias deban integrarlos. En el 70.4 nos dice que no forma parte de este expediente administrativo todo aquello que define como la información auxiliar o de apoyo no formará parte del expediente (notas, borradores, opiniones, comunicaciones informes internos, etc.). Los informes oficiales, que forman parte del expediente, sí forman parte del expediente.
Principios de ordenación del procedimiento
▲ Impulsión de oficio (art. 71.1): el órgano responsable para la tramitación del procedimiento tiene el deber de conseguir que el procedimiento siga avanzando, con independencia de la actuación del particular. Hay que hacer avanzar el procedimiento. Detrás de cada procedimiento hay un interés público, y eso no se puede dejar en manos del particular. Esto es así en los procedimientos iniciados de oficio, pero en los procedimientos iniciados a instancia del particular, si este desiste, en ocasiones puede terminar el procedimiento. Este deber recae sobre el personal de las administraciones públicas que tengan en sus manos un determinado asunto. Estos responsables son los encargados de remover los obstáculos que impidan, dificulten o retrasen el ejercicio pleno de los derechos de los interesados o el respeto a sus intereses legítimos. Hay que remover los obstáculos en todos los trámites o fases del procedimiento. La novedad es, “a través de medios electrónicos, respetando los principios de transparencia y publicidad” (esto último no viene muy a cuento). Hay responsabilidad por dilaciones en el procedimiento administrativo.
▲ Orden en el despacho de asuntos (art. 71.2): es la obligación de guardar un orden riguroso en la incoación de los asuntos de homogénea naturaleza. No es un orden absoluto, sino los que entran con una naturaleza determinada deben de tener un orden, y ese orden se rige según la fecha de llegada de los actos a los registros. Cabe que el titular altere el despacho de asuntos siempre que sea de manera motivada. Incumplimiento: responsabilidad disciplinaria del funcionario y la remoción del puesto de trabajo. La alteración del orden en el despacho de asuntos, en principio no afecta a la validez del acto, salvo que el orden fuera determinante para adquirir un derecho.
▲ Acumulación de expedientes (art. 57): previsión o facultad potestativa de que la Administración decida acumular dos o más procedimientos que guarden identidad sustancial o íntima conexión. El fundamento de esto es de economía procesal, ya que se puede unificar las decisiones y además se evitan contradicciones. Como requisito debe cumplirse que sea el mismo órgano quien deba tramitar y resolver el procedimiento. Además, añade la previsión de que esta decisión la puede tomar el órgano administrativo de oficio o a instancia de parte (aunque lo pida el particular, sigue siendo algo discrecional de la Administración, esto es, puede aceptarlo o denegarlo). El art. 57 establece que la decisión de no acumular procedimiento es un acto no recurrible.
▲ Simplificación: concentración de trámites (art. 72.1): la obsesión de la ley es la simplificación. Desaparece la referencia (contenida en el art. 75 LRJPAC) al “principio de celeridad”. De acuerdo con este principio, se acuerda la obligatoriedad de la realización simultánea de todos aquellos trámites que por su naturaleza admitan un impulso simultáneo y no requieran su cumplimiento sucesivo en una única actuación. Siempre que sea posible se debe simultanear y no hacerlo de manera sucesiva. Esta celeridad no puede significar eludir trámites esenciales. La Administración no puede alegar el art. 72 para justificar la omisión de trámites esenciales. Pero si es verdad que la jurisprudencia es bastante permisiva con la Administración cuando omite trámites.
▲ Cumplimiento de los trámites (art. 72.2 y 73): a veces no todo queda en mano del órgano responsable de la Administración, sino que tiene que hacer avanzar el procedimiento, dependiendo a veces de otros órganos o incluso de particulares. La ley nos recoge unas reglas de cómo se llevan a cabo estos trámites por otros órganos.
- Cuando el trámite a realizar por un órgano o unidad administrativa distinta al órgano competente para la tramitación del procedimiento: tiene que dirigir una petición y en esa petición tiene que consignar el plazo que la normativa correspondiente establece para la realización de ese trámite. Problema: no se ha incluido un plazo supletorio (se remite a la ley sectorial correspondiente).
- Cuando el trámite lo realiza el particular, el plazo es perentorio de 10 días, salvo plazo establecido en la normativa específica. A partir del día 2 de octubre, el sábado pasa a ser inhábil. Si esos 10 días son insuficientes, cabe otorgar otros 10 días de subsanación. El art. 73 dice que la Administración puede facultativamente declarar decaído (desistido) el interés y notificar al interesado la caducidad del trámite. Se puede subsanar después y que la Administración lo admita, porque la Administración tiene esta facultad. Todo esto tiene más sentido en un acto desfavorable.
▲ Cuestiones incidentales (art. 74): aquí lo que intenta la ley es que la Administración no se desvíe demasiado con asuntos colaterales cuando el asunto principal es el que interesa. Pueden surgir en la tramitación del procedimiento en relación con el objeto del mismo o con la validez de las actuaciones instrumentales producidas. Requieren un tratamiento y resolución específicos: no tiene virtualidad suspensiva del procedimiento principal (salvo la recusación). Si fuera una cuestión penal, sí paralizaría, por el principio de prioridad del orden penal.
Lengua del procedimiento (art.15): aquí hay legislación específica en relación con la lengua en el territorio de sus CCAA.
En el art. 55 recoge las actuaciones previas. Son actuaciones previas al procedimiento. Puede ser una verificación de las circunstancias que darían comienzo al procedimiento y comprobar la conveniencia o no del procedimiento.
Iniciación por el interesado
Interesados no son sólo los que inician, sino los que se incorporan también después al procedimiento. Se definen en el artículo 4 y entran también las asociaciones y organizaciones. Si el derecho en juego es transmisible, cabe transmitir la condición de interesado. Ejemplo: si la condición de interesado en un procedimiento es mi nombramiento como interesado, eso no es transmisible, pero si reclamo que la puntación ha sido inadecuada, la reclamación económica pueden recibirla mis herederos. Hay partes transmisibles de la condición de interesados y otros no.
- (^) Capacidad de obrar: igual que en la legislación civil y además, la ley admite la capacidad de obrar a grupos de afectados.
- Se amplía notablemente la representación.
- Pluralidad de interesados. No hay identidad entre procedimiento y un solo interesado, puede que no se personen directamente al inicio del procedimiento, se pueden incorporar.
Derechos de los interesados (art. 53)
▲ Conocer el sentido del silencio administrativo; el órgano competente para su instrucción y resolución; y los actos de trámite dictados.
▲ Consulta de información en el Punto de Acceso General electrónico de la Administración.
▲ A no presentar documentos originales salvo que, de manera excepcional, la normativa reguladora aplicable establezca lo contrario.
▲ Derecho a no los documentos “que hayan sido elaborados por éstas”.
▲ Derecho a utilizar los medios de defensa admitidos por el Ordenamiento Jurídico.
▲ (^) Derecho a actuar asistidos de asesor.
▲ Derecho a cumplir las obligaciones de pago a través de los medios electrónicos.
Iniciación por solicitud del interesado (art. 66)
Puede ser que la contestación de la Administración sea negativa, aunque suele ser con contenido positivo o favorable. Se inicia este tipo de iniciación, y determina el inicio del procedimiento. La presentación del escrito por parte del interesado determina el inicio del procedimiento. Aquí no depende de la aceptación por parte de la Administración de esa solicitud. Hasta que no entre en el registro no se iniciará el periodo máximo para resolver.
Criterios para presentar la solicitud o escrito:
▲ (^) En principio, la solicitud no tiene ningún requisito de forma. La ley dice que ha de ser explícito, es decir, que quede claro el contenido del acto. En ocasiones, la Administración nos dice que para conseguir una beca se puede hacer a través de un formulario. Salvo que exista un modelo concreto de presentación, no hay una exigencia en cuanto a la forma.
▲ En cuanto al contenido sí que hay requisitos. Cualquier solicitud debe contener:
- (^) Identidad del solicitante
- Firma
- Lugar de notificación
- Domicilio
- Medio electrónico o en su defecto el lugar físico en el lugar en el que se produzca la notificación.
- Dirección de correo electrónico, con el fin de que las Administraciones Públicas envíen una notificación.
- Objeto de la solicitud
- Petición fundada: qué solicito y qué pido. Se debe acompañar de los medios de prueba que sean necesarios. También nos pueden rechazar una solicitud no fundada.
- Lugar y fecha.
No hay requisitos de forma, pero sí de contenido. En cuanto a la acreditación de la solicitud , hace referencia a que los solicitantes tienen derecho a obtener un recibo de la presentación del escrito. Indicará la fecha y la hora de entrada en el registro.
Puede pasar que exista una pluralidad de solicitudes , la Administración puede establecer modelos de presentación masiva. No es más que la opción de presentar muchas solicitudes con una identidad parecida en un solo documento (sin carácter obligatorio). El modelo de presentación masiva es una novedad de la ley. Los sistemas normalizados de solicitud ya existían, pero la nueva ley los recoge, son modelos en los que hay información ya rellenada por la Administración (con datos personales que ya conoce). El borrador lo propone la Administración, y el particular es el encargado de comprobar si se ajusta a nuestra realidad para comprobar la veracidad del documento. Una vez comprobado se procede a la autorización de ese documento. Eje: declaración de la renta. Hay una posibilidad de subsanación , la Administración puede solicitar una vez recibido la solicitud del particular puede pedirle que subsane esa solicitud porque falten cosas (le permite subsanar en 10 días, y 5 días más si concurre alguna circunstancia especial). Si no se subsana una vez pasado el plazo, se inadmite, y esto supone la desestimación de la solicitud.
Con el fin de asegurar la eficacia de la resolución del procedimiento cabe la adopción de medidas de carácter cautelar y preventivo. Al igual que en derecho procesal, esto es un procedimiento en vía administrativa. Son medidas cautelares que pretenden asegurar el final del procedimiento. La novedad en la ley es que el art. 56.3 enumera estas medidas de manera más detallada e incluye una remisión a la Ley de Enjuiciamiento Civil. Adicionalmente, se pueden dan medidas provisionalísimas (art. 56.2), son medidas que se adoptan antes de empezar el procedimiento (medidas de protección del procedimiento). Antes, en la antigua LRJPAC decía que estas medidas deberían estar incluidas en una norma con rango de ley, ahora ya no. Se debe también dar en casos de urgencia inaplazable.
Tramitación
A lo largo de esta fase se deben dar todas las actuaciones para comprobar todos los hechos que van a dar lugar a la resolución del procedimiento. Antiguamente, incluía la LRJPAC, todos
podrá suspender el informe. En estos casos, la ley permite suspender el plazo máximo para resolver (siempre y cuando no sea superior a 3 meses).
- Prueba: aparece en el artículo 77. Puede haber hechos contradictorios, y cada una de las partes debe aportar sus medios de prueba. Puede ser de oficio o a instancia del particular. Se comprueba la veracidad de los hechos jurídicos, se valoran las pruebas, etc. La Administración no está obligada a desarrollar algo inabarcable para ella, hay unos límites: actividad pertinente relacionada al caso, no es para todo procedimiento (cuando no tenga por ciertos los hechos). Valoración de la prueba: se somete a objetividad, teniendo en cuenta los principios de la libre valoración y apreciación conjunta. Plazo: entre 10 y 30 días. Se puede abrir un período extraordinario de prueba (art. 77.2), ya que a veces las pruebas son más complicadas, o hay hechos nuevos que no están lo suficientemente acreditados. El 77.3 permite que se rechace, pero solo pueden ser rechazadas pruebas, mediante resolución motivada, cuando sean manifiestamente improcedentes e innecesarias.
Terminación
Aparece en los artículos 84, y 24, 25 y 26. La ley recoge en estos preceptos las diferentes formas de terminación del procedimiento:
▲ Resolución : es una terminación expresa (art. 88) y en sentido estricto. Coincide con la definición de acto. La Administración toma una decisión sobre el fondo del asunto y de las cuestiones planteadas por los interesados. Es una resolución en sentido amplio que pone fin al procedimiento y pone fin a todas las cuestiones planteadas en el procedimiento. Novedad: justo antes de dictar la resolución, el órgano se puede dar cuenta de que está incompleto, entonces la ley incluye actuaciones complementarias indispensables para terminar el procedimiento (Art. 87).
Una vez culminado toda la tramitación, la Administración elabora la propuesta de resolución. En ocasiones, a veces es el mismo órgano el que hace la propuesta de resolución y el órgano que resuelva dicha resolución. La resolución final debe contener la decisión sobre las cuestiones planteadas, la motivación, recursos que contra la misma procedan, órgano administrativo o judicial ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos (art. 88.6). El contenido de la resolución es exactamente igual de lo que se debe notificar al particular. Resolución electrónica en el artículo 88.4.
Por otro lado, en el desistimiento: el interesado no quiere continuar, abandona el procedimiento sin renunciar a su derecho y la renuncia , consiste en el abandono del derecho, y por lo tanto no puede iniciar un nuevo procedimiento sobre el mismo hecho. Exige que exista voluntad expresa y explícita, además de firma (art. 94.3). La Administración una vez conoce ese desistimiento o renuncia debe dictar una resolución expresa y concluir el procedimiento. Excepciones: si la continuación del procedimiento entrañase intereses generales, la Administración podrá limitar los efectos del desistimiento o la renuncia al interesado y seguirá el procedimiento (art. 94.4 y 5).
Por último, puede ser que se dé la caducidad del procedimiento (art 95) , en la que se tendrá que determinar expresamente cuando concurran las circunstancias que veremos. La caducidad no implica prescripción de la acción, simplemente impide que ese procedimiento termine con una resolución expresa. Las infracciones muy graves caducan a los tres años. Esto cabe en procedimientos iniciados de oficio (se puede producir la caducidad por inactividad de la Administración en procedimientos iniciados de oficio susceptibles de producir actos desfavorables para los interesados) y a instancia del interesado (transcurrido el plazo de tres meses desde la advertencia al particular de
que se ha producido la caducidad del procedimiento imputable al interesado, en estos casos se le comunica al particular de esa situación y se le dice que tiene que cumplir el trámite correspondiente; en estos casos la Administración puede declarar la caducidad).
▲ Terminación convencional (pacto o convenio) : son supuestos en los que la Administración termina el procedimiento a través de un acuerdo con el interesado. Casi no hay regulación de la terminación convencional. La única novedad es en sentido de responsabilidad patrimonial. Hay una serie de límites generales que se deducen de la ley que se pueden imponer a esta terminación convencional: no pueden ser contrarios al ordenamiento jurídico, no pueden versar sobre materias no susceptibles de transacción, no pueden alterar las competencias atribuidas a los órganos administrativos, no pueden celebrarse como convenios contratos regulados en la legislación de contratos del sector público, ha de enmarcarse en el ámbito de las competencias del órgano que lo suscribe, etc.
▲ Imposibilidad material de continuar el procedimiento : en ocasiones lo que sucede es que es imposible terminar el procedimiento por causas sobrevenidas. En unos casos se puede dar porque desaparece el objeto de procedimiento o porque desaparece el sujeto que tiene atribuida la condición de interesado (de carácter estrictamente personal y no transmisible). Puede ser que se impida continuar con el procedimiento debido a una modificación legislativa, que es posible que elimine ese comportamiento como punible (cabe retroactividad favorable). En todo caso, aunque exista esta imposibilidad sobrevenida, no impide que haya una resolución administrativa que ponga fin al procedimiento (sin ser una resolución en sentido estricto, es decir, que se pronuncie sobre el fondo del asunto).
Obligación de resolver y régimen del silencio administrativo
La obligación de resolver implica que la Administración resuelva mediante una resolución expresa en todos los procedimientos. No tiene contenido de fondo, pero tiene un valor a efectos procesales. El legislador, sin embargo, le ha dado un sentido. Para compensar esta actuación de la Administración, obliga mediante un mandato a las Administraciones a resolver. Excepciones: no habrá obligación de resolver cuando haya un acuerdo entre la Administración y el interesado; cuando el procedimiento se refiera al ejercicio de derechos ejercidos de comunicación previa o declaración responsable.
El plazo máximo de resolución lo es también para la notificación. En esta legislación vigente, se establece un plazo máximo para resolver, pero dentro de este plazo máximo se incluye el plazo para notificar.
Hay supuestos tasados de suspensión del plazo y supuestos en que procede la ampliación del plazo.
El plazo máximo para resolver , las normas pueden establecer un plazo máximo para resolver y notificar que consideren adecuado. En primer lugar, la ley se remite a las normas específicas de cada procedimiento. Cuando no diga nada la ley, las normas reglamentarias podrán establecer un plazo que no sea superior a seis meses. Si no hay previsión legal ni reglamentaria el plazo máximo será de tres meses.
En los procedimientos iniciados de oficio, se computa el plazo desde la fecha del acuerdo de iniciación (Art. 21.3), mientras que en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, desde la fecha en que la solicitud haya tenido la entrada en el registro electrónico de la
