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BLOQUE III: El sistema normativo del Estado.
Tema 10: La Constitución y el ordenamiento jurídico
1. Pluralidad de ordenamientos y principios de ordenación
- Pluralidad de centros de producción jurídica
Tanto la convivencia en una comunidad estatal como la convivencia en la sociedad interestatal o internacional se encuentran reguladas por normas jurídicas cuyo carácter básico reside en establecer obligaciones y derechos. El referente común ú ltimo, reside en que un sujeto posee la capacidad legítima, para hacer cumplir esas normas, tal sujeto, ha sido y sigue siendo el Estado. Existen muchos centros de producción de normas jurídicas y existen muchos tipos de normas producidas por los diversos centros aunque el eslabón ú ltimo que asegure su exigibilidad siga siendo el Estado. Un ejemplo es el caso de las normas que rigen la comunidad internacional, que tiene origen en diferentes centros (tratados, entes internacionales e instancias internacionales) sólo se mantiene porque los estados se comprometen a ello (ámbito supraestatal). Dentro del ordenamiento jurídico español (ámbito infraestatal), cada comunidad autonómica es, por sí misma, un centro de producción normativa que genera, a su vez, un ordenamiento propio o subordenamiento integrado en el ordenamiento general del Estado.
Ordenamiento jurídico, entendido como orden entre normas: estará integrado por aquel conjunto de normas procedentes de uno o varios centros de producción normativa organizadas bajo criterios de convivencia interna con la pretensión de garantizarse el grado máximo de obligatoriedad de su cumplimiento.
La diferenciación de las fuentes en función del ordenamiento jurídico al que pertenecen. O, dicho en otros términos, cada ordenamiento jurídico cuenta con su propio sistema de fuentes que puede coincidir o diferir con los demás ordenamientos cuando se hayan integrados, como en el caso español, en un ordenamiento general. La segunda consecuencia, concretada ya en el ordenamiento español, es que esos sistemas de fuentes repartidos por ordenamientos han de analizarse en tres círculos distintos: el ordenamiento estatal, el autonómico y el europeo.
Estatal: viene determinado en la Constitución de la que derivan de forma directa o indirecta la validez de las normas y los distintos regímenes jurídicos que acompañan a cada una de ellas en función de la categoría normativa que pertenecen. Fuentes del derecho estatal: tratado internacional, ley orgánica, leyes especiales, ley ordinaria, decreto legislativo, decreto-ley, reglamento parlamentario y administrativo. Desde punto de vista jerárquico: Constitución, ley y normas con fuerza de ley, reglamento administrativo.
Autonómicos: Cada comunidad autónoma cuenta con un ordenamiento propio y la determinación final de sus fuentes viene realizada por los respectivos estatutos de autonomía, que siguen fielmente el rastro del sistema de fuentes del Estado central. Con excepciones referidas al decreto-ley, esta ordenado en los siguientes escalones: Constitución, estatuto de autonomía, ley, normas con fuerza de ley, reglamento parlamentario y reglamento.
Comunitario : La UE, fruto de una serie de tratados internacionales iniciados en 1952 y ampliados y reformados a lo largo del tiempo hasta llegar al Tratado de Lisboa de 2007, cuenta con un sistema de fuentes propio cuyo caracteres esenciales, residen en su efecto directo y primacía
sobre los ordenamientos de sus estados miembros. Se dividen en 2 categorías: derecho originario o derecho de los tratados y por otro lado derecho derivado o subordinado al derecho originario y producido por las distintas instituciones de la UE con capacidad normativa. Esta última se divide en reglamento, la directiva y la decisión.
2. La normatividad de la CE: el valor obligatorio y la primacía de la CE
- La supremacía constitucional
Su carácter es supremo y las implicaciones que de esta superioridad normativa se derivan para el conjunto del ordenamiento. Este carácter es otra dimensión del denominado principio constitucional, que desplaza al principio de legalidad propio del anterior Estado de Derecho liberal. La supremacía de la Constitución no es sólo una superioridad en el orden jerárquico normativo, sino que indica también una superioridad en el plano político, por cuanto la Constitución establece las bases que fundamentan el juego político de la sociedad. De la consideración de la Constitución como norma superior y fundamental del ordenamiento jurídico se deduce que la Constitución es su parámetro de validez tanto formal como material.
Formal: presupone que la Constitución constituye la fuente de las fuentes del derecho y que goza de una especial rigidez.
Material: tiene como consecuencia la limitación del contenido de todas las demás normas, que es en parte predeterminado y debe adecuarse a la constitución. De forma que é sta deberá ser tenida en cuenta no sólo durante la elaboración y aprobación, sino que también condicionara su interpretación y aplicación.
La garantía de la superioridad de la Constitución corresponde esencialmente al TC, por medio del control de constitucionalidad de las leyes y normas con rango de ley.
- Derogación de las normas preconstitucionales
La Constitución contiene una disposición derogatoria compuesta por tres apartados. Mediante el primer apartado se derogan expresamente las leyes básicas del régimen anterior: las siete leyes fundamentales del franquismo y la Ley para la reforma política de 1977, que permitió el paso del régimen autoritario al democrático. Mediante el segundo apartado se derogan expresamente, con un valor simbólico, determinadas leyes que podrían hipotéticamente obstaculizar la reintegración foral de los territorios vascos. Estos 2 apartados no sería absolutamente necesarios. En atención al tercer apartado, que dispone de manera expresa la derogación de toda disposición anterior contraria a la Constitución.
En el plano constitucional, un cambio de régimen político no supone la completa eliminación del sistema jurídico anterior. Sólo se deroga aquello que no sea conforme con la nueva realidad jurídico-política, manteniéndose vigentes las normas que no sean contradictorias a la misma, las cuales serán de aplicación si son conformes a la Constitución y mientras no sean modificadas por leyes posteriores o sean declaradas inconstitucionales. Es preciso señalar que sólo se entenderán derogadas las normas que sean contradictorias con los principios o postulados materiales, es decir, se derogan normas que contradicen “sustancialmente” la Constitución, pero no aquellas normas elaboradas y aprobadas mediante procedimientos distintos a los previstos constitucionalmente, pero que sí siguieron la tramitación correspondiente en el momento que fueron dictadas. Las normas que solo contradicen “formalmente” no se considerarían abrogadas y siguen vigentes.
La abundancia de principios y valores entre los criterios de enjuiciamiento –junto con la responsabilidad del TC como intérprete de la Constitución- alimenta un género de interpretación abierto a las consideraciones valorativas y finalistas, que la alejan de aquel ideal positivista según el cual la decisión jurídica equivaldría a una conclusión lógica ausente por completo de voluntad, en que no tendrían cabida elementos tales como las concepciones morales y políticas del intérprete, el cálculo sobre las consecuencias sociales y económicas de la decisión, el contexto cultural o la precisión de la opinión pública. La positivización de valores y principios de valores y principios reduce el riesgo de subjetividad del intérprete al poner límites a la discrecionalidad de la tarea integradora o recreadora que desarrollan la jurisprudencia y la doctrina, y contribuye indirectamente a reforzar la normatividad de la Constitución.
- La mutación constitucional
La mutación constitucional se entiende como el fenómeno por el cual tiene lugar una modificación del contenido normativo de los preceptos constitucionales producida de manera que, restando intacta su literalidad, se les atribuye un significado distinto al originalmente querido por el constituyente o al generalmente aceptado por su aplicación práctica.
4. La reforma constitucional
La Constitución destaca por su estabilidad e inalterabilidad. Sin embargo, ninguna sociedad puede pretender dictar leyes perpetuas, por lo que la Constitución también debe poder modificarse para regular las relaciones políticas de las distintas generaciones. La defensa de la idea de estabilidad proviene de la consideración de la reforma constitucional como mecanismo de defensa de la supremacía de la Constitución y del régimen político que é sta propugna. En este sentido, la adopción de medidas que dificultan la reforma constitucional (como la existencia de preceptos irreformables –que sancionan, el carácter federal o republicano del Estado- o el establecimiento de mecanismos más o menos complejos para la reforma o revisión constitucional) opera como verdadera garantía, ya que é stas impiden una modificación continua y caprichosa. No obstante, tampoco parece que convenga limitar en exceso las posibilidades de reforma, puesto que se impediría al tiempo la adaptación a las nuevas realidades sociales.
Las constituciones suelen clasificarse en flexibles o rígidas, atendiendo a la dificultad de modificación de sus preceptos. Así, se consideran flexibles aquellas constituciones que pueden modificarse mediante una ley ordinaria y, en cambio, se denominan rígidas aquéllas que establecen determinados procedimientos de revisión especiales, que generalmente requieren mayorías reforzadas. Además de la rigidez, en las constituciones modernas se exige que la reforma sea expresa, lo que favorece el principio de seguridad jurídica.
- Los procedimientos de reforma
La reforma se regula en el Titulo X (arts. 166 a 169), se encuentra entre las constituciones rígidas y complejas. El mecanismo presenta una ú nica fase iniciativa, y posteriormente existen 2 procedimientos de tramitación distintos, más o menos gravosos de acuerdo con la materia que se pretende reformar, lo que condiciona el grado de rigidez del procedimiento.
a) La iniciativa:
Los titulares de la iniciativa en la reforma constitucional son: el Gobierno, las Cortes generales y las comunidades autónomas. En cuanto al Congreso de los Diputados, el art 146 requiere una quinta parte de los diputados o dos grupos parlamentarios. Respecto al
senado, se precisa de al menos cincuenta senadores que pertenezcan a grupos parlamentarios distintos. Y finalmente, respecto a las comunidades autónomas, la iniciativa partirá de los parlamentos autonómicos. La exclusión de la iniciativa popular puede responder a un intento de evitar un uso sectario y populista de esta institución.
b) Procedimiento ordinario:
Este procedimiento se aplica a aquellas propuestas de reforma de la Constitución que no sean ni generales ni afecten a los preceptos aludidos por el procedimiento especial, por lo que tiene un carácter residual. El procedimiento de aprobación requiere solamente la mayoría de las 3/5 partes del Congreso y Senado, que sigue siendo una mayoría reforzada. Ahora bien, si no se llega a un texto idéntico para las dos cámaras, se creará una comisión mixta paritaria entre ambas que presentará un ú nico texto, el cual será aprobado con las mayorías citadas, lo que constituye un intento de aproximar las diferencias y evitar la frustración de la reforma constitucional. En el supuesto de que no se alcance la mayoría de 3/5, si el Congreso supera los 2/3 se considerara aprobado el texto. Además, si una décima parte de senadores o diputados solicitan, dentro de los quince días siguientes a la aprobación de las Cortes Generales, la celebración de un referéndum, é ste deberá convocarse. El concurso del pueblo no es preceptivo, pero de solicitarse de forma debida, es vinculante.
c) El procedimiento especial:
Cuando se trata de revisar la totalidad de la Constitución o de modificarla parcialmente, de forma que se afecte al tí tulo preliminar, al capítulo segundo, sección primera del tí tulo primero o al tí tulo segundo se procederá por el mecanismo agravado. Los aspectos para los que se requiere este tipo especial de reforma incluyen los principios básicos, los derechos fundamentales y la Corona un totum.
El procedimiento de aprobación demanda la superación de una primera votación separada de las 2/3 partes del Congreso y del Senado en la que se haya debatido y pronunciado cada cámara sobre la conveniencia de la reforma y la fijación de los principios que deben desarrollarla, que será acompañado por las disolución de ambas cámaras y el decreto de convocatoria de elecciones. Celebradas las elecciones y una vez constituidas las nuevas Cortes generales, é stas deberán ratificar la decisión e iniciar el estudio del nuevo texto constitucional, que debe aprobarse por las mismas mayorías establecidas anteriormente. En cuanto a la ratificación, la Constitución no exige mayorías especiales, por lo que una mayoría simple es suficiente en el Congreso, mientras que en el reglamento del Senado se requiere mayoría absoluta. A continuación se procede a la celebración de un referéndum vinculante para la ratificación popular de las modificaciones propuestas y aprobadas en sede parlamentaria.
- Los límites de la reforma constitucional
La Constitución española no establece límite alguno de carácter material. Todos los preceptos constitucionales pueden modificarse si se sigue el procedimiento de reforma adecuado. No existen, pues, cláusulas de intangibilidad como ocurre en Francia respecto a la forma republicana o a la integridad del territorio o en Alemania respecto a la estructura federal o en Italia respecto a la forma republicana. La Constitución española dispone expresamente de otro tipo de límites a la reforma, no materiales, en su art 169. Este precepto establece la prohibición de reformar la Constitución en
La jurisprudencia constitucional se ha hecho eco de la distinción doctrinal entre <> y <>, según se requiera que la intervención de la ley sea exclusiva o bien deje lugar para una regulación por medio de reglamento.
En síntesis, la existencia de reservas de ley expresas refuerza la posición de la ley en nuestro ordenamiento constitucional, pudiendo también deducirse del mismo, en relación con el principio de legalidad, la necesidad de que sea este tipo de norma la que abra la regulación de aquellas cuestiones que afecten a los derechos y obligaciones de los ciudadanos.
- El procedimiento legislativo
El procedimiento legislativo comprende el conjunto de actos que el ordenamiento califica como necesarios, o al menos relevantes en el proceso de formación de la ley. Fases del procedimiento legislativo: Las tres fases que se distinguen en el desarrollo del procedimiento legislativo son: la fase iniciativa, en la que los sujetos habilitandos proponen un textos para su tramitación como ley; la fase constitutiva, de tramitación y aprobación del texto por el Congreso y el Senado, y la fase de formalización, que comprende la sanción, promulgación y publicación de la ley.
a) La iniciativa legislativa: Está regulada en los art. 87 a 89 de la Constitución. El primer precepto identifica como titulares de la iniciativa legislativa al Gobierno, El Congreso y el Senado, las asambleas legislativas de las comunidades autónomas y los ciudadanos, no siendo la posición de todos estos ó rganos estrictamente equiparada.
La iniciativa gubernamental es, con mucha diferencia, la más frecuente en los sistemas parlamentarios modernos. Reciben el nombre de proyecto de ley, y han de ser aprobadas formalmente por el Consejo de Ministros, que los remitirá al Congreso. El procedimiento para el ejercicio de este tipo de iniciativa se regula en el art 22 de la ley 50/1997, del Gobierno. El constituyente ratifica la posición preeminente de este tipo de iniciativa al prever su tramitación inmediata y la prioridad frente a las iniciativas legislativas de cualquier otro origen, garantizando así unas probabilidades de é xito mayores que al resto de modalidades de ejercicio de la iniciativa. Además esta el hecho de que determinadas materias, como las presupuestarias, están reservadas a la iniciativa gubernamental.
La iniciativa parlamentaria se materializa con la presentación de proposiciones de ley por los grupos parlamentarios, supuesto más común, o por varios parlamentarios. Este trámite consiste en un debate de totalidad, al que sigue una votación en el pleno, favorable o de rechazo, que no requiere motivación. El Gobierno puede oponerse a la tramitación de aquellas proposiciones de ley que impliquen un aumento de los créditos o una disminución de los ingresos presupuestarios, o bien cuando modifiquen una delegación legislativa en vigor. La iniciativa legislativa atribuida a las comunidades autónomas ante las Cortes Generales, se instrumenta por una doble vía: solicitar al Gobierno la adopción de un proyecto de ley o remitir directamente a la Mesa del Congreso una proposición de ley. En el primer caso la iniciativa se ejerce indirectamente, en el segundo supuesto, las proposiciones comunitarias siguen la tramitación normal, con la especialidad que la asamblea autonómica puede delegar a un máximo de tres de sus parlamentarios para su defensa la cámara en el trámite de toma de consideración. Los estatutos y los reglamentos parlamentarios autonómicos regulan los requisitos.
Finalmente el art 87.3 de la Constitución identifica como titular de la iniciativa legislativa a una fracción del cuerpo electoral, integrada por 500.00 electores. La posibilidad de que sean los ciudadanos los impulsores. Se excluyen de la iniciativa popular las materias propias de la ley orgánica, las tributarias, las de carácter internacional, las referentes a la prerrogativa de gracia, entre otras.
En cuanto a la posibilidad de retirada de la iniciativa, mientras los proyectos de ley pueden retirarse por el Gobierno en cualquier momento, sobre las proposiciones de ley el titular de la iniciativa pierde su poder de disposición con la toma en consideración, si bien en el Congreso se prevé la retirada posterior con la aceptación del Pleno. La disolución del las cámaras produce la caducidad de las iniciativas, menos las de iniciativa popular.
b) La tramitación en el Congreso de los Diputados: Culmina con la aprobación de la ley en las dos cámaras. Se ha previsto las distintas fases preparatorias de la decisión sobre el contenido final de la ley, así como los plazos de desarrollo de las mismas, confirmando la prevalencia del Congreso sobre el Senado.
La tramitación en el Congreso se regula en su propio reglamento y comprende los siguientes momentos: Los proyectos o proposiciones de ley son presentados ante la Mesa, la cual ordena su publicación en el BOCD (Boletín oficial del Congreso de los Diputados), la apertura de un plazo de quince días (ampliables) para la presentación de enmiendas y el envío a la comisión legislativa permanente correspondiente. Las enmiendas presentadas por los diputados o los grupos parlamentarios pueden ser al articulado (de adición, modificación o supresión de uno o varios artículos del texto) o a la totalidad (proponiendo un texto alternativo completo o postulando la devolución del proyecto al Gobierno). Estas ú ltimas solo pueden ser presentadas por los grupos parlamentarios.
Finalizada la fase de enmiendas, la comisión correspondiente en función de la materia nombra en su seno una ponencia, formada por un grupo reducido de diputados, para que, a la vista del texto y las enmiendas, redacte un informe sobre el que se producirá la posterior la posterior discusión. Posteriormente, en la comisión legislativa se debate artículo por artículo y las enmiendas son votadas, con lo que formalmente son aceptadas o rechazadas. Pueden admitirse a trámite nuevas enmiendas que se dirijan a alcanzar un acuerdo, o bien destinadas a subsanar errores o incorrecciones técnicas. La discusión concluye con la adopción de un dictamen, que se eleva al presidente de la cámara a efectos de la tramitación que proceda.
En el Pleno del Congreso tiene lugar la deliberación y aprobación del texto. Los grupos deben comunicar al presidente de la cámara las enmiendas y votos particulares no aceptados por la comisión que pretenden defender ante el Pleno. É ste deberá pronunciarse a favor del texto del dictamen o del texto alternativo propuesto en la enmienda, o puede asumir un texto de transacción entre aquéllos siempre que ningún grupo se oponga y se retiren las enmiendas al respecto de las que se transige. El presidente de la cámara puede ordenar los debates y votaciones, que pueden hacerse por artículos o bloques.
Una vez aprobado el texto del proyecto o proposición de ley por mayoría simple del Congreso, su presidente lo remite al Senado, donde sigue la tramitación.
Naturaleza del decreto-ley El decreto-ley es una disposición que emana del Gobierno de modo directo y sobre la que el Congreso de los diputados se pronuncia sólo a posteriori. Por ello la Constitución regula primero la acción gubernamental (art. 86.1. CE) y luego la intervención parlamentaria (art. 86.2. CE). Se trata de una facultad legislativa atribuida directa y originariamente al Gobierno, que la ejerce como propia, aunque se encuentre limitada formal y materialmente. Ello significa que no requiere una previa autorización parlamentaria. Es la propia Constitución la que autoriza al Gobierno a dictar decretos-leyes, aunque supedita dicha autorización a la existencia de una situación calificada como de <>, como excepcional. De ahí que esta figura normativa sea denominada como legislación de urgencia
El presupuesto habilitante: la extraordinaria y urgente necesidad Dicha expresión indica el propósito de restringir la utilización del decreto-ley a situaciones singulares, pero no queda claro lo que debe entenderse por <> cuando la CE no lo detalla. Se trata de un concepto jurídico indeterminado que debe ser examinado supuesto a supuesto y que, en su caso, podrá ser revisado por el TC a posteriori.
Los límites materiales del decreto-ley El art 86 CE delimita negativamente el á mbito material del decreto-ley prohibiendo su utilización en determinadas materias. Así, se establece que “no podrán afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos que se regulan en el tí tulo I, al régimen de las comunidades autónomas y al derecho electoral general”. Para precisar el límite material que introduce el art 86, se debe hacer frente a dos cuestiones conjuntas: la delimitación de las materias enunciadas y la interpretación del verbo “afectar” que utiliza la CE.
El ordenamiento de las instituciones básicas del Estado
Hay que entender instituciones básicas del Estado no sólo las del Estado en sentido estricto o poder central, sino, aquellas en que el Estado se organiza territorialmente: las autonómicas, provinciales y municipales (ayuntamientos, diputaciones provinciales, etc.). Además no solo abarca a aquellas instituciones cuya regulación la Constitución reserva a la ley orgánica sino también a aquéllas que están reservadas a la ley ordinaria, como el Ministerio Fiscal, el jurado o el delegado del Gobierno
Los derechos y deberes de los ciudadanos
Se excluyen de regulación mediante decreto-ley los derechos y deberes de los ciudadanos recogidos en el tí tulo I (solo los derechos y deberes) En cuanto al alcance que cabe dar al término <>, el TC señala que la previsión constitucional pretende impedir que por decreto-ley se regule el régimen jurídico general de los derechos, deberes y libertades (STC 111/83). Sin embargo, no se puede interpretar el término <> tan ampliamente que reduzca a la nada el uso del decreto-ley, impidiendo cualquier regulación que incida en <<un aspecto concerniente a las materias incluidas en el tí tulo I de la CE>>, pues esto llevaría a la inoperancia absoluta del decreto-ley, pues es difícil imaginar alguno cuyo contenido no afecte a algún derecho comprendido en el tí tulo I.
El régimen de las comunidades autónomas
La Constitución reserva en muchos supuestos a tipos específicos de leyes la configuración de los diferentes aspectos del sistema autonómico (estatutos, leyes orgánicas de transferencia y delegación, leyes de armonización, etc.) que integran el denominado bloque de la constitucionalidad y cuya regulación se encuentra vedada al decreto-ley.
El derecho electoral general
El decreto-ley tiene vedado regular todas las consultas electorales de á mbito territorial general, y además tampoco puede entrar a determinar los elementos esenciales de la legislación electoral: quién puede votar, a quién, bajo qué condiciones, etc.
La intervención parlamentaria
La función de la intervención
El decreto-ley entra en vigor el mismo día de su publicación -no existe vacatio legis-. Sin embargo, esta vigencia del decreto-ley está condicionada, de ahí su calificativo de <> pues necesita de un pronunciamiento expreso del Congreso de los Diputados en el plazo de 30 días. En principio el plazo máximo de vigencia es 30 días y en esos 30 días el Congreso debe pronunciarse sobre la aceptación o no del decreto-ley. De no existir ese pronunciamiento, el decreto-ley caduca, es decir, pierde su vigencia. Si el pronunciamiento se realiza en el plazo previsto pero no se avala la actuación normativa realizada por el Gobierno, ese acto del Congreso equivale a la derogación del decreto-ley. Esta intervención parlamentaria a posteriori está establecida por la CE de forma obligatoria, lo cual significa que debe producirse en todo caso para que el decreto-ley pierda su naturaleza de norma provisional y se integre indefinidamente en el ordenamiento jurídico. Dicha intervención recibe el nombre de convalidación.
La convalidación en ley del decreto-ley
Esta prevista en el art 86.3 CE. En el plazo de 30 días, y siempre que el decreto-ley haya sido convalidado por el Congreso, las Cortes pueden tramitar por el procedimiento de urgencia los decretos-leyes como proyectos de ley, a fin de posibilitar la conversión en ley del decreto-ley de que se trate. Efectivamente, en caso de convalidarse un decreto-ley, si algún grupo parlamentario quiere que sea tramitado como proyecto de ley, lo ha de solicitar a la cámara. Si é sta se pronuncia a favor, se tramitará como un proyecto de ley por el procedimiento de urgencia, sin admitir enmiendas a la totalidad para su devolución. Si procede, la Diputación Permanente podrá tramitar como proyectos de ley por el procedimiento de urgencia los decretos-leyes que el Gobierno haya dictado durante los períodos entre legislaturas. El procedimiento de conversión de un decreto- ley en ley es potestativo, a diferencia de la convalidación, que es obligatoria, positiva o negativamente, y es además acumulativo, ya que se exige la previa convalidación. El resultado final de esta tramitación es una ley que como tal no tiene las limitaciones formales y materiales que tenía el decreto-ley.
El control jurisdiccional: la competencia del Tribunal Constitucional
El decreto-ley puede ser objeto de control constitucional por parte del TC, sin embargo, este control adquiere matices diferentes en cuanto a su objeto y en cuanto a las vías procesales
En tercer lugar, la delegación debe ser expresa, para materia concreta y con fijación del plazo para su ejercicio (art 82.3 CE).
Además, la ley de delegación debe especificar el concreto á mbito material, a fin de evitar nuevamente posibles extralimitaciones del Gobierno en el uso de la delegación (el art 82.1 CE se refiere a “materias determinadas”, y el 82.3 a “materia concreta”)
Finalmente, se establecen dos prohibiciones específicas impuestas a las leyes de bases. La primera, establecida en el art 83.1 CE, según la cual en ningún caso la ley de delegación podrá “autorizar la modificación de la propia ley de bases”. Y la segunda prohibición atiende a la restricción impuesta al Gobierno para dictar en el texto articulado “normas con carácter retroactivo”.
La eficacia de la ley de delegación
La delegación que el Parlamento realiza en el Gobierno no supone una pérdida de la potestad parlamentaria para dictar normas sobre la materia delegada. Por ello, las propias Cortes pueden, dejar sin efecto la delegación legislativa efectuada por las cámaras.
La legislación delegada: el decreto legislativo
La norma que aprueba el Gobierno producto de la delegación recibe el nombre de decreto legislativo según el art 85 CE. Dicho precepto exige que la denominación con la que la norma aparezca en el BOE sea esta.
Como norma con rango de ley goza de fuerza activa y pasiva propia de las leyes, y por ello podrá derogar las disposiciones de rango legal e infralegal anteriores que sean contrarias a sus previsiones, con la excepción de la ley de delegación. El decreto legislativo es una norma definitiva, perfeccionada con su publicación en el BOE. No es, como el decreto-ley, una disposición provisional.
El control parlamentario previo y a posteriori, y sus efectos
El control parlamentario de los decretos legislativos está previsto en el art 82.6 CE, y habilita a las Cortes para establecer fórmulas adicionales de control que estimen oportunas. Esta posibilidad comprende tanto controles previos (que en verdad tendrían que denominarse garantías) como posteriores.
El control previo hace referencia a los requisitos que puede establecer el Parlamento con el objeto de condicionar la actividad normativa del Gobierno en el proceso de elaboración del decreto legislativo. La vulneración de los trámites o requisitos que el parlamento pueda establecer por ley de delegación no puede ser objeto de valoración jurídica por parte del propio parlamento, sino que deberá ser el TC el ó rgano encargado de decidir sobre la validez del decreto legislativo por incumplimiento de los requisitos procedimentales establecidos por las cortes.
El control a posteriori de una norma con rango de ley, perfecta y definitiva, como es este decreto, no es fácil. Está previsto en los arts. 152 y 153 del Reglamento del Congreso de los Diputados. Si en el plazo de un mes de la publicación en el BOE ningún diputado o grupo parlamentario formulan objeciones al mismo, se entenderá que el Gobierno ha hecho uso correcto de la delegación. Si, por el contrario, se formula alguna objeción dentro de ese plazo, la
Comisión del Congreso correspondiente emitirá un dictamen que será debatido por el Pleno del Congreso. El Reglamento del Congreso remite a la propia ley de delegación para determinar los posibles efectos jurídicos del control realizado. Sin embargo, y a pesar del enunciado del precepto, dichos efectos sólo pueden ser políticos, permitiendo al Congreso que manifieste su desacuerdo con la norma aprobada por el Gobierno sin extraer, no obstante, la consecuencia de nulidad o invalidez de dicho decreto legislativo. El control jurisdiccional
Es una de las cuestiones más complejas de esta figura normativa. Es una complejidad generada por la poco afortunada redacción del art. 82.6 CE, que atribuye el control de la legislación no sólo al TC sino también a los tribunales que deben enjuiciar la adecuación del decreto legislativo a la ley de delegación. En teoría una vez aprobado el decreto legislativo por el Gobierno y publicado en el BOE, se incorpora al sistema normativo conformado por la Constitución el control de las normas legales se atribuye al TC. No obstante, el ordenamiento infraconstitucional e incluso la jurisprudencia del TC avalan la intervención de la jurisdicción ordinaria en el control de los decretos legislativos.
El control del Tribunal Constitucional
La competencia del TC para conocer de la constitucionalidad de las disposiciones normativas con fuerza o rango de ley viene en los arts. 161.1 y 163 CE. El rango de ley le viene dado por la el art 85 CE, y la fuerza activa y pasiva de ley, por la de delegación art 82 CE. La validez constitucional del decreto legislativo está condionada por dos elementos: la observación y respeto de los límites específicos impuestos por la ley de delegación y la adecuación del contenido material del decreto legislativo a los principios constitucionales. Ambos elementos pueden ser objeto de control por parte del TC.
La intervención de la jurisdicción ordinaria
El alcance de esta competencia a los jueces ordinarios parece que no debe ser el de controlar la constitucionalidad de las normas con rango de ley. Los tribunales ordinarios no podrían declarar la nulidad por sí mismo de los decretos legislativos que hayan incurrido en ultra vires, es decir, que hayan ido más allá de lo constitucionalmente permitido por la ley de delegación, pues de otro modo se les estaría asimilando a los reglamentos. Pero el TC parece admitir que tienen una cierta competencia para inaplicarlos cuando incurren en ese exceso de delegación, asumiendo la <<teoría de la degradación normativa>>. En estos casos, se argumenta que en toda aquella parte del decreto legislativo no amparada por la ley de delegación el Gobierno ha hecho uso de su potestad reglamentaria, y como tal puede ser inaplicada por los tribunales.
3. Ley orgánica
Su caracterización viene establecida en el art 81, que dispone: <<1. Son leyes orgánicas las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas, las que aprueben los estatutos de autonomía y el régimen electoral general y las demás previstas en la Constitución. 2. La aprobación, modificación o derogación de las leyes orgánicas exigirá mayoría absoluta del Congreso, en una votación final sobre el conjunto del proyecto>>
Del precepto citado se desprende que la distinción respecto de las leyes ordinarias vendrá fundamentada en una doble circunstancia: la material, mediante la enumeración en el art 81. de la Constitución de ciertas materias especificadas por la norma fundamental, y la formal,
Fase de aprobación: corresponde a las Cortes la tramitación y aprobación de la ley de presupuestos, tienen como límite de aprobación el primer día de ejercicio económico siguiente, siendo prorrogados en caso contrario automáticamente y en bloque los presupuestos del ejercicio anterior. Dicha tramitación tiene preferencia con respecto a otros trabajos de las cámaras. Otra especialidad consiste en la realización de un debate inicial de totalidad en el Pleno del Congreso, en el que deben quedar fijadas las cuantías globales de los estados de los presupuestos. Posteriormente el texto se envía a la Comisión de Presupuestos, donde el debate y votación se acomodarán a la estructura especial de los mismos. El debate final sobre el conjunto del articulado y sobre cada una de las secciones, así como la aprobación definitiva, corresponde en todo caso al pleno de cada cámara.
Finalmente se limita el derecho de enmienda de los parlamentarios, como la limitación que requiere la conformidad del Gobierno para la tramitación. O en el Senado que se exige tramitar como una propuesta de veto que implique la impugnación completa de una sección.
Fase de modificación: a lo largo del ejercicio económico, se pueden producir alteraciones presupuestarias a iniciativa del Gobierno, mediante la presentación de proyectos de ley que impliquen un aumento del gasto público o una disminución de los ingresos
El elemento específico de la ley de presupuestos viene constituido por la previsión de los ingresos y la autorización de los gastos de los poderes públicos para un año. É ste es el núcleo material reservado a esta ley por el art 134.2 CE, que establece que los presupuestos deben ser completos y comprender la totalidad de los ingresos y gastos del sector público estatal (principio de universalidad del presupuesto), entendiéndose incluidos en los gastos los créditos para satisfacer el pago de intereses y capital de la deuda pública del Estado.
- Posición en el sistema de fuentes
Según el TC la posición de la ley de presupuestos es la propia de cualquier otro tipo de ley. Aunque es inatacable por otras leyes.
5. Tratados internacionales - El concepto de tratado internacional
La CE dedica í ntegramente el capítulo III del tí tulo III a los tratados internacionales. El art 94 los regula como aquellas fuentes por las que se establecen las relaciones del Estado con otros sujetos del derecho internacional. Es un acuerdo regido por el derecho internacional y celebrado entre estados, entre organizaciones internacionales y estados, o entre organizaciones internacionales.
- Diferentes posturas y la posición de la Constitución española ante los tratados internacionales.
La incorporación de las normas contenidas en los tratados internacionales al derecho interno se puede producir ya sea mediante la recepción automática (teorías monistas), ya sea mediante la adopción de una norma interna de transformación o de ejecución del tratado, al efecto de que éste adquiera vigencia (teorías dualistas). La CE se inclina por la posición monista, así se deduce
de primer inciso del art 96.1: “Los tratados internacionales válidamente celebrados, una vez publicados oficialmente en España, formaran parte del ordenamiento interno.” El ó rgano que tiene la potestad para manifestar el consentimiento es el jefe del Estado.
- El artículo 10.2 de la Constitución
El art 10.2 es una norma especial que se circunscribe ú nicamente, por razón de materia, a los tratados internacionales relativos a derechos humanos ratificados por España. Por mandato de dicho artículo, estos tratados internacionales, así como su interpretación por parte del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, constituyen un criterio de interpretación de los derechos fundamentales reconocidos en la CE. Con ello, el contenido internacional de los derechos humanos se integra en el á mbito de protección de los derechos fundamentales y adquiere rango constitucional. De este modo, los tratados relativos a los derechos humanos ratificados por España son, al mismo tiempo, normas internas conforme al art 96 de la CE, de rango infraconstitucional, y criterios de interpretación de las normas sobre derechos fundamentales conforme al art 10.2 CE, con rango constitucional; operan como garantía del contenido de los derechos fundamentales.
- El procedimiento constitucional para la retirada
Como dispone el segundo inciso del art 96.1 CE, para derogar un tratado, así como para modificarlo, suspenderlo o denunciarlo, han de seguirse o bien las normas contenidas en el propio tratado o bien las normas generales del derecho internacional; es decir, un tratado sólo puede ser modificado, derogado o suspendido por la voluntad concertada de los estados que fueron parte del mismo. En cambio la CE, recoge explícitamente la denuncia, que es la forma de terminación que se manifiesta unilateralmente por parte de un estado, y para la cual se debe utilizar el mismo procedimiento previsto para su aprobación en el art 94.
- La posición de los tratados internacionales en el ordenamiento jurídico español
La posición de los tratados en el sistema interno de fuentes:
o La supremacía de la Constitución española (sobre los tratados) y la celebración de tratados contrarios a la misma (mediante la cuestión o recurso de inconstitucionalidad quedaría anulada)
o La relación entre las leyes y los tratados Tradicionalmente, se ha sostenido la primacía del derecho internacional sobre el derecho interno. Esta misma posición se puede derivar de la lectura del artículo 96 CE, cuando prevé que las disposiciones de un tratado sólo pueden ser derogadas, modificadas o suspendidas de acuerdo con el derecho internacional, En consecuencia, el tratado no sólo tiene fuerza de ley, sino que además tiene resistencia ante las leyes posteriores. De todos modos, se trata de una superioridad peculiar: la ley no puede derogar ni modificar un tratado en vigor, pero la ley contraria al tratado no es nula, sino inaplicable, puesto que el tratado simplemente prevalece sobre ella.
El control de constitucionalidad de los tratados internacionales
Para salvaguardar la supremacía de la Constitución, existen 2 procedimientos: el control previo de constitucionalidad, previsto en el art 95.2 CE y regulado en el art 78 de la
El trámite de admisión
La LOTC no contempla expresamente un trámite de admisión. A pesar de ello, el TC ha considerado que esta falta de previsión no impide un examen de la demanda a fin de comprobar si concurren o no los requisitos legalmente exigidos y, con ellos, las condiciones de procedibilidad del recurso. Dicho examen podrá realizarse mediante la apertura del correspondiente incidente o en la sentencia que resuelva el recurso y tendrá como objetivo la verificación de los requisitos exigidos a la demanda en el art 33.1 de la LOTC: identidad y circunstancias de la persona u ó rgano que la presenta, la disposición o disposiciones legales impugnadas y el precepto constitucional que se entiende vulnerado. La admisión a trámite del recurso no implica la suspensión de la vigencia y aplicación de la ley impugnada, salvo en el supuesto que el Gobierno estatal se ampare en lo dispuesto en el art 161.2 de la CE y, por medio de su presidente, impugne leyes o normas con fuerza de ley de las comunidades autónomas (art 39 LOTC). Cuando así fuere la suspensión automática tendrá una duración máxima de cinco meses. En este período el TC podrá decidir levantarla o ratificarla.
Las partes del proceso constitucional
La posibilidad de personarse en el proceso constitucional y de realizar las alegaciones que se estimen pertinentes se atribuye sólo a ó rganos públicos que el art 34.1 de la LOTC enumera de forma tasada. Así, intervienen como partes el Congreso, el Senado y el Gobierno estatal. En el caso que la norma impugnada fuese autonómica, también intervendrán en el proceso el Gobierno y el parlamento de la comunidad correspondiente.
Las formas de finalización del proceso
Lo habitual es que el proceso finalice con una sentencia en la que el TC decida sobre el fondo de las pretensiones, estimando o desestimando la inconstitucionalidad de la norma impugnada (art. 86 LOTC). Existen, no obstante, otras formas de concluir el proceso que no conllevan un pronunciamiento sobre el fondo. Además de la decisión de rechazar la admisión inicial del recurso, que impide sus sustanciación, el art 86.1 de la LOTC contempla el desistimiento y la caducidad, a las que debe añadirse la renuncia (art. 80).
El resistimiento de la acción puede ser parcial, cuando afecta a alguna de las pretensiones, en caso de que haya varias, y total, cuando se refiere a todas o a la ú nica pretensión y se produce cuando el sujeto que ha impugnado manifiesta la voluntad de retirarse del proceso. No obstante, para que se acepte el desistimiento, a esa voluntad no se deben oponer las demás partes personadas ni entender el TC que existe un interés constitucional que aconseja la prosecución de las actuaciones hasta su finalización por sentencia.
La caducidad, sin embargo, como forma de terminación del proceso por inactividad imputable al demandante, no parece que pueda tener cabida en este tipo de procesos porque si bien el Tribunal no actúa de oficio en el control de la ley, una vez instado este control, las partes no son dueñas del proceso y prevalece la necesidad del examen de constitucionalidad de las normas impugnadas. Por ello mismo tampoco cabe la figura de la renuncia al ejercicio de la acción.
- Cuestión de inconstitucionalidad
Finalidad
La cuestión de inconstitucionalidad posibilita que un juez pueda elevar al TC la duda sobre la validez constitucional de una ley que debe aplicar para resolver un proceso que se sigue en su instancia jurisdiccional. Este proceso se aplica en el momento de aplicación de la ley por parte de los tribunales. El control que está llamado a realizar el TC por medio de la cuestión es, al igual que en el resto de procesos analizados en el presente tema, un control abstracto que tiene como finalidad garantizar la supremacía de la CE, expulsando del ordenamiento leyes que la contravienen. Es un instrumento que la Constitución pone a disposición de los jueces y magistrados para poder conciliar su necesario sometimiento simultáneo a la ley y a la Constitución.
La legitimación activa
La legitimación activa para planear la cuestión de inconstitucionalidad se atribuye al ó rgano judicial ordinario que estime que una o varias normas con fuerza de ley aplicables a la resolución del caso concreto pueden ser contrarias a los mandatos constitucionales (art. 163 CE). La decisión de elevar la cuestión de inconstitucionalidad es ú nicamente del juez o del tribunal que conozca el caso, sin que en ella la intervención de las partes del proceso pueda adquirir relevancia. El TC ha considerado que es condición imprescindible para su planteamiento la previa existencia de tal <>, es decir, los jueces y magistrados no están legitimados sólo por el hecho de tener esa condición, sino por el desempeño de la función jurisdiccional.
El procedimiento
La ausencia de plazo
El planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad no esta sometido a plazo preclusivo alguno. Será el momento de la aplicación de la ley en un proceso el determinante para elevar la cuestión al TC.
La fase previa en la instancia judicial ordinaria.
La cuestión de inconstitucionalidad inicia su tramitación en la jurisdicción ordinaria: es en la sede de un proceso judicial concreto (juicio a quo) en el que puede plantearse la cuestión, siendo el momento procesal oportuno el período de tiempo comprendido entre la finalización del proceso y antes de dictar sentencia (art. 35.2 LOTC).
Sin embargo, existe un trámite previo indispensable: el art 35.2 de la LOTC exige que, antes de adoptar la decisión definitiva, el ó rgano judicial oiga a las partes del proceso a quo y al ministerio fiscal para que en un plazo de diez días puedan realizar cuantas alegaciones deseen sobre la pertinencia de plantear la cuestión de inconstitucionalidad o sobre el fondo de la misma. Una vez satisfecho este trámite, el juez decidirá mediante auto. En é l se resolverá o bien promover la cuestión de inconstitucionalidad, o bien denegar la petición que haya realizado alguna de las partes del proceso para su planteamiento. En cualquier caso, este auto es inapelable.
Si el juez decide elevar la cuestión, en el auto, además de identificar el precepto constitucional que se supone infringido, se deberá concretar la ley o norma con fuerza de ley cuya
