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TEMA 21 LAS INSTITUCIONES DE LAS CCAA
1. LA FORMA DE AUTOGOBIERNO DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS.
1.1 El marco constitucional
La Constitución apenas contiene referencias al diseño institucional autonómico. Su artículo 152 se limita a establecer unas reglas de organización institucional preceptivas para las CCAA instauradas de acuerdo al procedimiento del artículo 151. Estas comunidades deberán contar con una organización institucional basada en:
Elegida por sufragio universal, representación proporcional, se asegura la representación en ella de las diversas zonas del territorio
Funciones ejecutiva y administrativa
Elegido por la asamblea de entre sus miembros, nombrado por el rey
Presidente y miembros del consejo de gobierno serán políticamente responsables ante la asamblea.
Las reglas de organización que establecía el artículo 152 eran tan solo aplicables a aquellas CCAA instauradas de acuerdo al artículo 151 y quedaban excluidas todas aquellas instauradas por el artículo
- Para estas últimas, no había una mención específica acerca de su configuración sino que podemos encontrarla en dos artículos: 147 y 148 de la CE, que remiten su concreción a los estatutos de autonomía.
Todos los estatutos de autonomía de las CCAA regulan la denominación, organización y sede de sus instituciones propias. Así pues, los estatutos terminaron dotando de una cierta homogeneidad al modelo institucional autonómico con la garantía de las tres instituciones políticas fundamental: la asamblea legislativa, el presidente y el consejo de gobierno. Los estatutos de autonomía y las leyes autonómicas que los desarrollan han reforzado la caracterización parlamentaria de la forma de gobierno de las CCAA.
1.2 El principio de autoorganización y sus límites
La autonomía que la Constitución reconoce a las CCAA implica el dotarles de potestad de autoorganización, es decir, potestad de articular los instrumentos necesarios para decidir política y administrativamente, en ejercicio de las competencias propias garantizadas en el bloque de constitucionalidad. El poder de autoorganización constituye el más primario y elemental de los poderes de que disfruta un ente autónomo y el propio texto constitucional lo garantiza expresamente en su artículo 147.2. c.
Las decisiones organizativas no se encomendarían a cualquier disposición legal sino a los estatutos en su condición de norma institucional básica de la comunidad autónoma en materia de “organización de sus instituciones de autogobierno”. Se les atribuye la potestad para configurar su propio organigrama institucional.
El TC afirmó que las instituciones de autogobierno autonómicas “son primordialmente las que el mismo estatuto crea y que está por ello constitucionalmente garantizadas, pero no sólo ellas, pues la comunidad puede crear otras en la medida en que lo juzgue necesario para su propio autogobierno”.
Todos los estatutos garantizan esta competencia y sientan reglas de reparto interno de las atribuciones, atribuyendo normalmente a su asamblea legislativa las decisiones organizativas.
Así pues, puede decirse que las CCAA gozan de autoorganización y los límites de este se encuentran en aquellos que establezcan sus propios estatutos y teniendo en cuenta, también, aquellos límites establecidos por el ámbito competencial que le corresponde al Estado.
2. LA ASAMBLEA LEGISLATIVA
2.1 Los sistemas electorales
El artículo 152 de la C dispone que las CCAA constituidas por el procedimiento establecido en el artículo 151 contarán con una asamblea legislativa (elegida por sufragio universal, representación proporcional, se asegura la representación en ella de las diversas zonas del territorio).
Todos los estatutos, sin excepción, han garantizado esta asamblea, como institución de autogobierno básica que representa al pueblo de la comunidad. La denominan de maneras diversas como Parlamento (Cataluña, País Vasco, etc.), Cortes (Aragón, Navarra, etc.), Asamblea (Madrid, Murcia, etc.) o Junta General (Asturias).
Son unicamerales. Su composición varía sustancialmente de una CA a otra. Se regula en su estatuto aunque, generalmente, nunca con carácter definitivo porque su concreción suele deferirse a lo dispuesto por la ley autonómica. Los criterios para determinar la composición de la cámara son dispares.
La C no establece ninguna precisión relativa a la duración de la legislatura aunque como institución de representación política, debe satisfacer el carácter periódico que exige la configuración del derecho fundamental de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos. Por ello, en todas las CCAA la duración es de cuatro años, al igual de cómo sucede en el plano estatal.
Corresponde a los estatutos de autonomía establecer las principales singularidades de los distintos sistemas electorales autonómicos. Aunque, por lo general, en lo que concierne a los sistemas electorales autonómicos:
- La CIRCUNSCRIPCIÓN ELECTORAL es la provincia, criterio que presenta algunas excepciones. La distribución de escaños entre circunscripciones se articula en torno a dos grandes modelos: un primer modelo se caracteriza por articular una asignación directa de los escaños entre las circunscripciones, ya sea por medio de una disposición transitoria del estatuto, ya sea mediante ley electoral autonómica; el segundo modelo, más habitual, implica la utilización de una fórmula mixta a partir de un número igual de escaños para cada circunscripción y el resto en proporción a la población.
- (^) La ELECCIÓN DE LA ASAMBLEA se celebra mediante sufragio universal, igual, libre, directo y secreto con arreglo a un sistema de representación proporcional que debe asegurar además, por mandato del artículo 152 de la C, la representación de las diversas zonas del territorio.
- En las elecciones autonómicas, la BARRERA MÍNIMA varía en función de los distintos sistemas electorales, pudiéndose establecer en el estatuto de autonomía o en la ley electoral autonómica.
Su incumplimiento no privará de la condición de parlamentario (ya que es un título otorgado por elección popular) sino sólo del ejercicio de las funciones propias de tal condición y, con ellas, de los derechos y prerrogativas anexos.
Los derechos del diputado proclamado electo no serán efectivos hasta que no se haya accedido al pleno ejercicio de la condición de parlamentario.
Los estatutos de autonomía son bastante parcos en la regulación de las causas de incompatibilidad, hasta el punto que muchos de ellos no contienen mención alguna a este régimen. En cualquier caso, el catálogo de causas de incompatibilidad es bastante similar en todas las comunidades.
La condición de parlamentario puede ser suspendida y puede perderse si concurren alguno de los supuestos regulados en el reglamento de las cámaras.
Pérdida de dicha condición – se produce si concurre alguna de las ss circunstancias:
a. Resolución judicial firme que anule la elección o proclamación del diputado
b. Condena firme a pena de inhabilitación absoluta o especial para cargo público establecida por sentencia judicial firme.
c. Extinción del mandato por término del mismo o disolución de la cámara
d. Fallecimiento, renuncia o incapacitación del diputado, declarada esta última por resolución judicial firme.
2.3.2 Las prerrogativas parlamentarias: inviolabilidad, inmunidad y fuero especial
INVIOLABILIDAD – se predica tanto de la cámara en sí como de los parlamentario individualmente considerados. Así lo garantizan los EA. El parlamento autonómico es inviolable. Los diputados lo son por los votos y las opiniones que emiten en el ejercicio de su cargo. Esta prerrogativa les protege durante el ejercicio del mandato e incluso una vez éste ha cesado. Se proyecta a las actuaciones parlamentarias (aunque tengan lugar fuera de la cámara), pero no se extiende a los actos y opiniones carentes de ese carácter parlamentario.
INMUNIDAD – protege a los diputados, durante su mandato. No pueden ser detenidos por los actos delictivos cometidos en el ámbito territorial de la comunidad autónoma, salvo en caso de flagrante delito. Se impide así la detención del parlamentario, salvo en caso de flagrancia. Fuera del ámbito territorial autonómico, la responsabilidad penal será exigible en los mismos términos ante la Sala de lo Penal de TS. Por tanto, se garantiza también un FUERO ESPECIAL. No se garantiza la necesidad de suplicatorio o autorización previa de la asamblea legislativa para procesar a los miembros de la cámara. Inmunidad de los diputados autonómicos es parcial o limitada.
2.3.3 La prohibición de mandato imperativo, derechos y deberes
Se garantizan un elenco de derechos y deberes.
DERECHOS – derecho al ejercicio de las facultades y funciones inherentes a su cargo, derechos de naturaleza económica, etc.
DEBERES – deber de asistir a las sesiones del pleno y de las comisiones de que forman parte, deber de respetar el orden, cortesía y disciplina parlamentaria, deber de respetar la normativa vigente en materia de incompatibilidades, etc.
2.4 Funciones
Los estatutos de autonomía regulan el elenco de funciones de sus asambleas legislativas.
Como regla general, cumplen las funciones propias y tradicionales de los parlamentos modernos, como son las funciones representativa, legislativa, presupuestaria o de impulso y control de la acción del gobierno. Además, les corresponden otras funciones fruto de la configuración que la Constitución y los EA en cada caso determinan.
2.4.1 La función representativa
Los parlamentos autonómicos asumen la representación del pueblo de la comunidad.
(Sistema democrático representativo). La función más importante.
2.4.2 La función legislativa
La más clásica función de los parlamentos. Incluye la potestad de aprobar los presupuestos.
Corresponde al parlamento autónomo el monopolio de la función legislativa. Los ordenamientos autonómicos también regulan la delegación legislativa, en virtud de la cual el parlamento puedo delegar en el gobierno la potestad para dictar normas con rango de ley que reciben la denominación de DECRETOS LEGISLATIVOS.
Así mismo, ciertos EA regulan la potestad del gobierno de dictar disposiciones legislativas provisionales bajo la forma de DECRETOS-LEYES, que deberán ser validados por el parlamento autonómico después de un debate y votación de totalidad.
Los parlamentos autonómicos pueden promover la actividad legislativa estatal solicitando del Gobierno del Estado la adopción y presentación de proyectos de ley ante las Cortes Generales, o bien presentando directamente proposiciones de ley ante las Cortes, con la facultad en este caso de delegar hasta un máximo de tres diputados para su defensa en el acto de toma en consideración por el pleno de aquéllas.
La INICIATIVA LEGISLATIVA puede ser ejercida tanto por el gobierno autonómico (proyectos de ley) como por los parlamentos autonómicos. También se reconoce la iniciativa legislativa popular y ciertas modalidades de iniciativa legislativa institucional.
En todo caso, las leyes autonómicas son promulgadas por el presidente de la CA en nombre del rey y son publicadas en el boletín oficial de la respectiva comunidad y en el BOE.
2.4.3 La función de impulso y control de la acción política y de gobierno
Las asambleas legislativas autonómicas asumen funciones similares a las ejercidas por las Cortes Generales respecto del Gobierno del Estado.
Todos los EA contienen menciones expresas a las relaciones que se establecen entre el gobierno autonómico y la asamblea, siendo desarrolladas en los reglamentos parlamentarios y leyes especiales de desarrollo estatuario.
El nombramiento del presidente autonómico corresponde al rey, con el refrendo del presidente del Gobierno estatal. Acto formal y simbólico. Indispensable para que el acto de investidura parlamentaria tenga plena validez y eficacia. Simboliza integración de la presidencia autonómica dentro del entramado institucional del Estado y constituye una expresión de los ppios de unidad y autonomía en que se fundamenta la organización del poder político en España (art. 2 CE)
Presidente autonómico ha de ser miembro de la asamblea legislativa – goza estatuto de parlamentario. El estatuto y leyes institucionales autonómicas dictaminan sus derechos, deberes y prerrogativas.
Causas de cese de los presis autonómicos viene reguladas en los respectivos estatutos.
a. Celebración de elecciones
b. Aprobación de una moción de censura
c. Denegación de una cuestión de confianza
d. Defunción, dimisión o incapacidad permanente para el ejercicio de su cargo
e. Condena penal firme que comporte inhabilitación para el ejercicio de cargos públicos.
En los primeros casos de cese, el presi deberá continuar ejerciendo sus funciones hasta la toma de posesión de su sucesor en el cargo.
3.2 Funciones
Dos tipologías: una primera, integrada por las funciones representativas, la segunda integrada por funciones vinculadas a la dirección del gobierno autonómico. Algunos estatutos delegan temporalmente sus funciones ejecutivas, en los casos y en las condiciones establecidas en las leyes.
3.2.1 Funciones representativas
a) Representación ordinaria del Estado en la comunidad autónoma
Integración de la organización jurídico-política de la CA en la estructura general del Estado.
Se encomiendan al presidente las funciones de promulgar las leyes y normas autonómicas con rango de ley en nombre del rey ordenando su publicación en el diario oficial autonómico y en el BOE. También tiene otras atribuciones que le encomiendan los propios estatutos de autonomía y las leyes que los desarrollan.
Las atribuciones en que se concreta esta función tienen un carácter marcadamente simbólico y se reducen a dar fe y publicidad de los actos que otras instituciones realizan y que se incorporan al ordenamiento jurídico estatal. Se trata de una función representativa que no debe confundirse con la encomendada al delegado del gobierno en la comunidad autónoma.
b) Representación suprema de la comunidad autónoma
Alto contenido simbólico y protocolario, que se proyecta tanto dentro de la propia comunidad como fuera de ella. Funciones como la prestación del consentimiento de la comunidad en la firma de convenios y acuerdos de cooperación con otras comunidades autónomas; mantenimiento de relaciones con instituciones locales, autonómicas, o de ámbito internacional.
No significa que el presi pueda sustituir la voluntad o las decisiones de otros órganos o instituciones autonómicos.
3.2.2 La dirección del consejo del gobierno
El núcleo fundamental de las funciones encomendadas al presidente autonómico son las relativas a la dirección del consejo de gobierno de la comunidad. En cumplimiento de este cometido, le corresponde representar al gobierno; establecer las directrices generales de la acción gubernamental, etc.
En general, en su condición de miembro del consejo, participará de las funciones atribuidas al mismo, asumiendo una posición institucional preeminente porque le corresponde determinar la dirección política general y de él depende la formación, composición y dirección del ejecutivo. En ciertas comunidades autónomas se le atribuye la potestad de acordar la disolución anticipada del parlamento autonómico previa deliberación del consejo de gobierno.
Este conjunto de atribuciones, juntamente con su capacidad de definir el programa político del gobierno en el procedimiento de investidura, atribuyen al presi autonómico el papel de un auténtico jefe de gobierno.
- EL GOBIERNO
Principales funciones se proyectan en tres ámbitos: 1. Asume funciones de dirección política de la comunidad, 2. Funciones de dirección administrativa y 3. Potestades normativas.
En cuanto a sus funciones de dirección política, el gobierno contribuye a la determinación y aplicación de las orientaciones y decisiones políticas fundamentales.
Funciones de dirección administrativa – dirige la administración autonómica.
Finalmente, en lo relativo a las potestades normativas, se le atribuye el ejercicio de la potestad reglamentaria y la potestad de aprobar normas con rango de ley. Estas normas con rango de ley aprobadas por el gobierno autonómico son los decretos legislativos.
(CADA FUNCIÓN TIENE UNA SERIE DE FACULTADES, YO NO LAS HE CONSIDERADO IMPORTANTES PERO SI ALGUIEN SE LAS QUIERE MIRAR ESTÁN EN LAS PÁGINAS 494 Y 495)
4.3 La responsabilidad política del gobierno
El presidente y los miembros del gobierno autonómico responden políticamente ante el parlamento, sin perjuicio de la responsabilidad directa de cada uno de sus miembros por su gestión. Fundamentalmente, se instrumenta por medio de los institutos de la moción de censura y la cuestión de confianza.
MOCIÓN DE CENSURA – en el ámbito autonómico también se regula en su modalidad constructiva, por lo que tiene que incluir un candidato alternativo a la presidencia del Gobierno. Para que prospere, se requiere el voto favorable de la mayoría absoluta de la cámara, exigiéndose también que sea presentada por un porcentaje mínimo de parlamentarios, que varía de una comunidad a otra. De aprobarse, cesarán el presidente y, con él, su gobierno. Suelen fijarse límites a la utilización de esta modalidad de control, estableciéndose que los signatarios de una moción rechazada no pueden presentar otra hasta transcurrido un determinado plazo.
CUESTIÓN DE CONFIANZA – su planteamiento es competencia del presidente del gobierno, previa deliberación del consejo de gobierno, teniendo por objeto un programa de gobierno o una declaración de
5.4 Nuevas instituciones
Algunas CCAA al amparo de su potestad de autoorganización, han garantizado, además de las anteriores, otras instituciones de carácter complementario. Por ejemplo en Cataluña:
Consejo Audiovisual de Cataluña – definido como autoridad reguladora independiente en el ámbito de la comunicación audiovisual pública y privada. Goza de personalidad jurídica propia, autonomía orgánica y funcional, actuando con plena independencia del Gobierno en el ejercicio de sus funciones.
Por su parte, la potestad de autoorganización autonómica también se ha proyectado en la previsión de ciertos órganos de consulta y asesoramiento. Como por ejemplo los consejos económicos y sociales autonómicos. Se trata de órganos colegiados que cumplen funciones de asesoramiento, fundamentalmente del correspondiente gobierno autonómico, en el ámbito de sus competencias en materias económicas y sociales.
