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TEMA 1. HACIENDA PÚBLICA. SUJETO, CAMPO Y FUNCIONES
Hacienda Pública: disciplina cuyo objeto de estudio es el conjunto de decisiones adoptadas autoritariamente y canalizadas a la sociedad a través del presupuesto del estado: ¿Quién protagoniza tal proceso de decisión? ¿Cuál es el ámbito del mismo? ¿Qué finalidades persigue? A estas preguntas responde este tema.
1. Sujeto de la actividad financiera
El Gobierno, y más concretamente su sector público, es el sujeto de la Hacienda Pública o Actividad Financiera. Estaríamos ante unidades y agentes pertenecientes al sector público cuando sus decisiones económicas fuesen adoptadas por una autoridad y coactivamente impuestas a los demás agentes del sistema, y estaríamos ante unidades del sector privado cuando sus decisiones fuesen adoptadas descentralizadamente de acuerdo a la lógica del mercado. PERO: A tenor de lo que establecen los principales sistemas de contabilidad nacional (SEC –Sistema Europeo de Cuentas-, el de Naciones Unidas y el de la OCDE), hay que hablar de 2 formas de entender el sector público de una economía:
- Sector público en sentido estricto
- Sector público en sentido amplio
1.1.. El sector público en sentido estricto
Está integrado por unidades institucionales cuyas decisiones son adoptadas de acuerdo al criterio de autoridad exclusivamente. Estas unidades son denominadas administraciones públicas por los sistemas de contabilidad nacional. Tienen como función económica principal:
• Producir b y s colectivos no destinados a la venta
• Efectuar operaciones de redistribución de renta y riqueza
Para ello, sus recursos proceden de los pagos obligatorios que les hacen otras unidades del sistema. La contabilidad nacional subdivide el total de la AAPP en 3 grandes subsectores:
a. Administración Central: integrada por aquellas unidades cuyas actividades y funciones afectan a la
totalidad del territorio nacional
b. Administración Subcentral: constituida por unidades cuyas competencias se refieren exclusivamente
a una parte delimitada del territorio nacional Tanto la Ad. Central como la Subcentral, además de redistribuir, desarrollan otras labores.
c. Seguridad Social: integrada por unidades administrativas cuyo quehacer es exclusivamente
redistributivo. A su vez los subsectores se dividen en:
- Agentes → integrados por organismos Estos agentes y organismos son objeto de desagregaciones sucesivas hasta llegar a:
• Negociado: unidad básica de todo el escalafón institucional
Toda esta jerarquización facilita la obtención de estadísticas y cifras macroeconómicas homogéneas, que es una de las finalidades de estos sistemas de contabilidad nacional que establecen dicha jerarquización. PERO: la aplicación de esta jerarquización no siempre da como resultado informaciones económico contables tan homogéneas como se desearía, debido a especificidades que presentan los países (p. ej. en España tienen mucho peso las CCAA –forman parte de la Adm. Subcentral- en cuanto a sus actividades o funciones, mientras que en otros países no).
El sector público en sentido amplio Conjunto de unidades de titularidad pública que utilizan los principios rectores del mercado como elementos sustentadores de sus decisiones económicas. Se conoce como empresas públicas o sector público empresarial. Lo más frecuente es que se diferencie a estas unidades productivas en función de la naturaleza de su output, resultando 2 grandes categorías, que a su vez se desagregan hasta llegar a la unidad básica que es la empresa o unidad de producción:
A. Las empresas públicas no financieras
A..a Instituciones públicas de crédito
A..b Entidades públicas de seguro
B. Las empresas públicas financieras: se suelen subdividir en base al sector productivo a que
pertenecen.
B..a Transporte
B..b Inmobiliario
B..c Servicios, etc
2. Campo y dimensión de la Actividad Financiera
1.2.. Operaciones del sector público
Atendiendo a si las operaciones protagonizadas por el sector público:
• tienen o no reflejo en el presupuesto (presupuestarias o extrapresupuestarias)
• dan o no lugar a un movimiento de fondos públicos (monetarias o no monetarias)
Tenemos: Actividades Presupuestarias Actividades extrapresupuestarias
Operaciones monetarias Gastos Públicos Ingresos Públicos (Son las operaciones más numerosas y relevantes. Son de las que aquí nos ocupamos)
Actividad empresarial Operaciones financieras Gastos fiscales *
Operaciones no monetarias Legislación ordinaria Regulación específica Avales públicos
- Gastos fiscales: pérdidas de recaudación impositiva debidas a los distintos tipos de beneficios fiscales incluidos en la regulación de los impuestos (deducciones en sus cuotas, minoraciones de sus bases imponibles y otras reducciones).
Las operaciones monetarias presupuestarias (gastos públicos, ingresos públicos) se ordenan con un doble criterio:
• Naturaleza económica de la operación
• Op. por cta. de renta: las asociadas a actuaciones habituales o recurrentes del sector público
(nóminas funcionarios, adquisiciones corrientes, por ej.)
• Op. por cta. de capital: las que tienen que ver con la formación bruta de capital del país
• Contractualidad (si tienen o no contraprestación)
• Op. bilaterales: con contraprestación. Compra de b y s: hay una corriente de b y s al s.
público, y una corriente monetaria del s. público al s. privado en pago de dichos artículos.
• Op. unilaterales: sin contraprestación. Suponen sólo un desplazamiento entre el s. público y
el s. privado. También son conocidas como transferencias:
• Transferencias positivas. Ej. subvención para establecimiento de empresas, o
ayudas a familias numerosas. Son ingresos percibidos por las unidades económico- privadas desde el s. público sin ninguna contraprestación.
• Transferencias negativas. Ingresos percibidos por el s. público de las unidades
privadas sin contraprestación alguna (incluye tributos, y también las de carácter voluntario).
Carga fiscal o impositiva. Puede entenderse de 2 maneras: individual o de grupo.
• Carga impositiva individual : 3 fórmulas.
• C = T / r T = impuestos pagados; r = renta ingresada por contribuyente
• C = T / (r-v) v = mínimos vitales o de subsistencia que restamos de nuestros ingresos
• C = (T-s) / (r-v) s = subvenciones recibidas del s. público
• Carga impositiva de grupo : expresa el trato impositivo diferencial otorgado por el s. público a
distintos sectores o grupos de la economía nacional. C = (t/T) x (T/R) x (r/R) t = conjunto de impuestos del grupo T = conjunto de impuestos de la economía r = renta ingresada por el grupo R = renta total
Todos estos indicadores no informan gran cosa sobre los efectos de la actividad financiera en la economía en general, pues ello depende de las reacciones que adopten las empresas y las economías domésticas ante la actuación del sector público.
3. Funciones de la Hacienda Pública
Aunque se denomine a las economías de cualquier país como el nuestro con la expresión “economías de mercado”, la proporción de actividad económica correspondiente a decisiones sustentadas en la autoridad y no en la lógica del sistema de precios (mercado), es también grande (aunque no mayoritaria). La razón de tan importante presencia de lo público deriva del hecho de que el mercado competitivo, la propiedad privada de los medios de producción y la libre iniciativa individual, resultan insuficientes en orden a alcanzar un grado razonablemente satisfactorio de cumplimiento de las grandes aspiraciones de la sociedad:
• Asignación óptima de los recursos
• Distribución equitativa de la renta y la riqueza entre todos los integrantes de la sociedad
• Crecimiento económico estable del sistema
3.1. Asignación óptima La asignación óptima de los recursos supone que la sociedad ha alcanzado un estado tal, que no es posible mejorar la situación individual de ninguno de sus miembros si no es a costa de empeorar la de otro u otros. Tal estado puede ser alcanzado por el mercado o sistema de precios siempre y cuando se verifiquen una serie de requisitos:
• Relativos al mercado: Que no exista ningún tipo de barreras de entrada o salida al mismo y que,
además, en él se dé la transparencia absoluta, es decir, la información ha de ser completa para todos y sin ningún coste para nadie.
• Relativos a los agentes que en él intervienen: El que tanto demandantes como oferentes sean precio
aceptantes (=no tienen capacidad de influir en el precio, les viene dado por el mercado), que las funciones de utilidad o producción de cada uno de ellos sean independientes de las de los demás agentes, que todos ellos tengan un comportamiento racional, en el que la maximización del beneficio y de la utilidad son, respectivamente, los únicos motivos de intervención de cada uno en el mercado; y que se dé un respeto total por las preferencias individuales de cada uno.
• Relativos a los b y s intercambiados: Que reúnan 5 rasgos básicos: homogéneos, perfectamente
divisibles, susceptibles de apropiación exclusiva mediante el precio, de consumo rival (=de oferta no conjunta; esto es: si un bien es utilizado por una persona, no puede ser utilizado por otra), que se dé en ellos la total ausencia de efectos externos, tanto en la producción (los precios reflejan la totalidad de los costes de producción) como en el consumo (la utilidad que proporcionan los b o s sólo tiene que ver con la cantidad adquirida y consumida de los mismos).
Cumpliéndose estos requisitos, la competencia perfecta en el mercado posibilita alcanzar una situación óptima en la asignación de los recursos (se produce el “vaciado de los mercados”, en la peculiar jerga de los economistas). Vamos ahora a considerar una serie de situaciones en las que el libre juego de la oferta y la demanda conduce a una asignación de los recursos que difiere con la que se considera óptima desde un punto de vista social. 3.1.1. Necesidades sociales y bienes públicos
Necesidades sociales: se trata de necesidades en las que concurren tres características:
- Forman parte de las preferencias del consumidor: su satisfacción en ningún caso se impone.
- En los b y s que las satisfaces (b y s públicos) se da la conjunción de oferta o no rivalidad en consumo. Lo que supone que la cantidad consumida individualmente por un sujeto, es igual a la cantidad consumida en total por todos ellos. Siendo Xa la cantidad del bien X consumida por el sujeto A, Xb la consumida por el sujeto B… se da que Xa = Xb = … = XN (cantidad total) por lo que en estos bienes el coste de un usuario o consumidor adicional es nulo.
- Imposibilidad de aplicar el principio de exclusión a los b y s públicos que las satisfacen. Este principio es el que recoge que aquello que paga y consume un sujeto queda automáticamente excluido de la posibilidad de ser adquirido y consumido por otro. Esto puede proceder de: - Una causa técnica: la naturaleza misma del bien o servicio es la que impide que se pueda excluir a nadie. Ej. defensa nacional. - Causa de naturaleza económica: la exclusión en este caso es técnicamente posible, pero tiene un coste económico desmesurado que impide su puesta en práctica. Ej. sujetar a peaje la totalidad de la red principal de carreteras de un país.
La defensa nacional en un hipotético mercado de competencia perfecta no encontraría nunca oferente, ya que:
- La cantidad que cada sujeto individualmente consume coincide con el total de lo producido y suministrado al colectivo
- No se puede excluir de su consumo a aquellos que no paguen Por eso la provisión de estos bienes y servicios siempre es fruto de una intervención pública, siendo 2 las cuestiones que deben resolverse autoritariamente:
- Qué cantidad del bien público ha de proveerse
- Cómo ha de financiarse tal provisión Debido a que se desconocen las preferencias de los consumidores en cuanto a la cantidad que desean y el precio que estarían dispuestos a pagar.
Estos casos a los que nos hemos referido son los denominados bienes públicos puros o polares, pues en ellos tanto la no aplicabilidad del principio de exclusión como la no rivalidad en el consumo son absolutas y afectan a todo el ámbito territorial del estado. Además de estos casos extremos, también se pueden considerar bienes públicos:
- los que afectan a un ámbito territorial inferior al nacional
- los denominados mixtos: se diferencian de los polares en que en ellos las características de no rivalidad y no exclusividad concurren solo parcialmente o solo una de ellas.
3.1.2. Efectos externos Es una aportación de Arthur C. Pigou. Se dice que un b o s es generador de efectos externos (tb conocidos como externalidades positivas y negativas, o como economías y deseconomías externas) cuando su producción o consumo afecta a otros agentes distintos a sus productores y consumidores directos sin que tal interacción tenga reflejo en el precio de mercado de tal b o s. Esto es un incumplimiento flagrante de uno de los requisitos establecidos para que el sistema de precios conduzca a una asignación óptima de los recursos.
Estos efectos externos pueden ser positivos o negativos, y de consumo o de producción. Efectos externos positivos en el consumo: los asociados a una campaña de vacunación antigripal Deseconomía externa de consumo: perjuicios que ocasiona beber alcohol, los conductores pueden cometer accidentes. Externalidades de producción: una industria contaminante.
mecanismo que ajusta de manera exacta la producción de los oferentes a las preferencias de los consumidores, pues siempre tendrán lugar dos producciones distintas: la que desean los demandantes y la que están dispuestos a poner en el mercado los oferentes (p. ej. un bien generador de alguna externalidad positiva: la provisión del mismo derivada del libre juego de la oferta y la Dª siempre será insuficiente desde el punto de vista social, mientras que resultará excesiva si tal efecto externo es negativo, por lo que se precisa una intervención pública correctora –intervención autoritaria- que facilite o limite la cantidad del b o s en cuestión). En unos casos se procederá a una provisión pública gratuita (educación obligatoria), en otros a otorgar subvenciones a la producción privada de bienes generadores de efectos externos positivos (tte público), se pueden introducir reglamentaciones y disposiciones legislativas (regulación medioambiental) o utilizarse los impuestos.
3.1.3. Necesidades preferentes e indeseables Para no pocos autores, no deja de ser un caso particular del de los efectos externos. Estas necesidades, a diferencia de lo que ocurre con las necesidades sociales, son satisfechas mediante b y s rivales en consumo y excluibles mediante precio, por lo que el mercado si que es capaz de alcanzar una provisión óptima de los mismos desde el punto de vista técnico. PERO en estos b y s confluyen unas características especiales (básicamente la generación de efectos externos) que dados unos determinados juicios de valor en la sociedad, el sector público se ve impelido a intervenir coactivamente en su provisión, interfiriendo de esta forma los esquemas de preferencia individual de la ciudadanía. Es decir, supone una limitación al consumo coactivamente impuesta que violenta la libre elección del demandante En unos casos (bienes preferentes), aumentando el volumen de b o s por encima de la cantidad de equilibrio de mercado e induciendo a que se consuma más de ellos. Sanidad, educación. En otros (bienes que satisfaces necesidades indeseables), constriñendo su consumo a fin de que el mismo se sitúe en los niveles más bajos posibles. Alcohol, tabaco.
¿Cómo se justifica esta interferencia en los esquemas de preferencia de la ciudadanía? Por:
- La ignorancia o irracionalidad de los consumidores
- El hecho de que en estos b y s se dé una especial y fuerte presencia de externalidades. P. ej. la educación beneficia a sus consumidores directos, y también a los empresarios.
- La importancia estratégica que tienen estos b y s en las políticas de redistribución de la renta, para garantizar la igualdad de oportunidades a todos.
3.1.4. Estructuras de costes decrecientes (Ver anexo) Si la empresa funciona con rendimientos a escala crecientes o, todo lo más, constantes, se encuentra con volúmenes de producción que se mantienen en la parte decreciente de la curva de costes marginales Los rendimientos a escala crecientes es una situación que normalmente se da en industrias que requieren gran volumen de inversiones iniciales (gastos de primer establecimiento) (agua, red nacional ferroviaria). Hay unos elevados costes fijos. Esto lleva a una situación de monopolio que se ha denominado “monopolio natural”. Un monopolio de oferta es inadmisible desde un punto de vista social. Es por ello que se justifica la intervención pública en la provisión de servicios esenciales (ttes, energía, etc.), que puede hacerse:
- Directamente: asume el sector público la producción de esos bienes y servicios.
- Indirectamente: mediante la regulación legal de estos sectores y/o la fijación artificial de sus precios, lo que se conoce como precios intervenidos.
3.2. Distribución equitativa de la renta 3.2.1. Formas de entender la distribución de la renta Distribución de la renta: estado social al que el sistema llega tras repartir el resultado del proceso de producción. Es un fenómeno socioeconómico que se puede considerar desde distintas perspectivas:
- Distribución personal (posición en la que nos mantendremos aquí): cómo se divide la renta entre las diferentes personas o unidades familiares que integran el colectivo social del sistema.
- Distribución funcional: cómo se adjudica el rdo. del proceso productivo entre los diferentes factores (trabajo, capital…)
- Distribución territorial
- Distribuciones intergeneracionales: se utiliza como referencia el tiempo y los individuos simultáneamente.
3.2.2. ¿Es la distribución de la renta un problema económico? El mercado distribuye el resultado del proceso productivo entre los propietarios de los distintos factores que en él intervienen de acuerdo al grado en que cada uno de tales factores participa en dicho proceso, es decir, de acuerdo únicamente a su productividad o capacidad de generar output. El mercado adjudica la renta exclusivamente entre aquellos que evidencian capacidad productiva. Del hecho de que el mercado sea técnicamente incapaz de alcanzar una distribución personal de la renta y riqueza justa o equitativa, no se deriva que el sector público si lo vaya a conseguir. El mercado no distribuye personalmente la renta con justicia y equidad porque no es esa su finalidad, pero pronunciarse acerca de la equidad o la justicia de una distribución personal entraña siempre un juicio de valor previo. ¿Deben los economistas, y los hacendistas, dedicarse a indagar sobre la justicia o equidad de la distribución?
3.2.3. Actuaciones redistributivas del sector público Política redistributiva: actuaciones públicas acometidas en orden a modificar la distribución personal de la renta a la que el mercado llega. La redistribución de la renta ha de acometerse mediante intervenciones presupuestarias y también no presupuestarias. Dentro de las intervenciones presupuestarias están:
- Las que se refieren al orden de los gastos públicos
- Las concernientes al orden de los ingresos
Los gastos presupuestarios pueden afectarse a las tareas redistributivas de 2 formas distintas:
- A través de las transferencias (movimiento o cesión de recursos sin contraprestación) dirigidas directamente a los segmentos de población beneficiarios de tal política (1). Ejemplo: pagos a familias numerosas.
- O indirectamente: alterando los precios del mercado de aquellos servicios y bienes que tiene repercusión en la distribución final de la renta, financiando mediante transferencias a sus agentes productores (2). Ejemplo: educación y salud.
(1) Se respetan las preferencias individuales
(2) Se atenúan las diferencias de renta disminuyendo precios
En cuanto a los ingresos presupuestarios: no hay país civilizado que no se autoproclame fiscalmente progresivo. Tenemos el impuesto sobre la renta, el impuesto sobre el patrimonio… Pero absolutamente todos los tributos tienen consecuencias en la distribución personal de la renta y riqueza. El efecto redistributivo siempre estará presente en cualquiera de ellos.
TEMA 2. PRESUPUESTO Y GASTO PÚBLICO
1. CONCEPTO Y APARICIÓN HISTOÓRICA DEL PRESUPUESTO
Las decisiones económicas que aquí interesan son las que, adoptadas en orden a alcanzar las grandes finalidades que tiene planteadas la sociedad (asignación, distribución y crecimiento) se canalizan a través del presupuesto, el cual, por tal razón, es la referencia institucional básica de esta disciplina. Presupuesto: registro sistematizado del previsible movimiento de recursos que, a lo largo de un periodo de tiempo determinado, vana suponer las distintas intervenciones públicas a las que se ha hecho referencia (tema 1). El quehacer financiero público objeto de estudio de esta asignatura es el desarrollo de un plan de actuaciones previamente diseñado en orden a la consecución de determinadas finalidades Se sitúa la aparición del presupuesto del estado en la Inglaterra de las últimas décadas del Siglo XVIII, entendido el presupuesto como expresión contable del plan económico de la hacienda pública para un periodo determinado. Esta tardía aparición se debe a:
- El fraccionamiento y dispersión de los asuntos públicos en las sociedades medieval y moderna. Sólo tras la Revolución Francesa (1789) y el consiguiente asentamiento en la organización política de los países de la separación de los 3 poderes del estado, es posible hablar de centralismo administrativo- económico en los términos en los que hoy lo entendemos.
- Hasta bien entrado el s. XIX, el sector público de las economías occidentales tenía escasa relevancia, por lo que bien poco era lo que había que planificar o presupuestar.
- El presupuesto es una institución íntimamente ligada a los sistemas políticos de democracia representativa, que se generalizaron en la segunda mitad del s. XIX. ¿Por qué? Porque es en estos sistemas donde el ejecutivo tiene que solicitar al ejecutivo su conformidad a los gastos que quiere realizar, es decir, la administración de los asuntos públicos por sus gestores es una administración de mandato : requiere un documento que formalice el compromiso adquirido por el mandatario y permita la ulterior comprobación por parte del mandante de que se ha cumplido con lo inicialmente planeado.
2. CARACTERÍSTICAS Y DEFINICIÓN DE PRESUPUESTO
Características:
1. Propósito principal: constituir un acto de previsión. Es una estimación de lo que van a ser los
gastos de un determinado periodo y los ingresos precisos para cubrirlos. Presupuesto se contrapone al término cuenta. La cuenta es la visión retrospectiva del presupuesto, o sea, una recapitulación de los ingresos y gastos realizados.
2. El presupuesto supone una idea de equilibrio entre gastos e ingresos. Otra cosa distinta es el
equilibrio económico, según el cual ciertos gastos (ordinarios) han de ser iguales a ciertos ingresos (ordinarios) (Conocido como la Regla de oro; es una regla que sigue muy arraigada)
3. Regularidad en su confección. Generalidad anual. Se precisa una elaboración recurrente y
periódica.
4. El presupuesto adopta una forma determinada: se expresa en lenguaje contable.
5. El presupuesto es una previsión normativa. Obliga al Gobierno y a la Administración, tanto
política como jurídicamente , aunque tal obligación se refiere a los gastos previstos, ya que se parte de que los gastos son para financiar actuaciones ejecutivas que han de ser autorizadas por el Legislativo, éstas deben ser conocidas con anterioridad.
Reuniendo estas características: definición de Fritz Neumark: resumen sistemático, confeccionado en periodos regulares, de las previsiones, en principio obligatorias, de los gastos proyectados, así como de las estimaciones de los ingresos previstos para cubrir tales gastos.
CONTENIDO MATERIAL DE LOS PRESUPUESTOS DEL ESTADO
A lo que se refiere la expresión presupuestos generales del estado es al estado de ingresos y gastos previstos no al sector público en su totalidad, ni tampoco a la totalidad de las AAPP, sino únicamente a la parte del mismo integrada por el estado y sus organismos autónomos de carácter administrativo ; nada más. ¿Quiere esto decir que las decisiones económicas de otros agentes públicos distintos de los mencionados, aun siendo también adoptadas autoritariamente y al margen del sistema de precios, se encuentran excluidas del mandato del Legislativo al Ejecutivo? Pues evidentemente no; lo que ocurre es que lo que recoge el documento presupuestario es la previsión de los I y G correspondientes a los agentes mencionados únicamente, pq de los presupuestos de las demás unidades públicas, como es el caso de la Seguridad Social o las empresas públicas por ejemplo, el estado solo informa con carácter general y al máximo nivel de agregación. Aunque eso si: el presupuesto recoge las dotaciones para atender ciertas necesidades financieras que, puntual o crónicamente, pudieran precisar tales unidades públicas a las que históricamente se las ha venido denominando precisamente “independientes del presupuesto”.
3.1.. Orden presupuestario de gastos
Las cifras de gasto consignadas en el presupuesto son conocidas como créditos presupuestarios pues actúan como un crédito del que dispone la unidad pública correspondiente para cargar en él el coste de las actuaciones que tenga encomendadas. Estos créditos son clasificados por el propio presupuesto con arreglo a 3 criterios:
- El Orgánico , que responde al agente público que hace el gasto.
- (^) El Económico , que pone de manifiesto en qué se concreta el gasto.
- El Funcional o por Programas , que atiende a las finalidades u objetivos del gasto.
Clasificación Orgánica Se lleva a cabo en función de las unidades o agentes públicos que han de realizar el gasto –centros gestores del gasto público-, que a estos efectos se agrupan en secciones presupuestarias. Ejemplo: Sección 01. Casa de S.M el Rey Sección 02. Cortes Generales
Clasificación Funcional Sistematizan el gasto público atendiendo a los objetivos políticos que persiguen las actuaciones correspondientes. Muchos defienden que esta es la mejor clasificación porque proporciona una visión general de los b y s que el estado suministrará a la ciudadanía. 9 grupos funcionales:
- Servicios de carácter general
- Defensa, protección civil y seguridad ciudadana
- Seguridad, protección y promoción social
- Producción de bienes públicos de carácter social
- Producción de bienes públicos de carácter económico
- Regulación económica de carácter general
- Regulación económica de sectores productivos
- Transferencias a otras AAPP nacionales y supranacionales
- Deuda Pública Cada uno de estos 9 grupos funcionales engloba a un nº variable de funciones , las cuales a su vez se subdividen en subfunciones , que son las que agrupan los distintos programas a los que se destinan los diferentes créditos presupuestados para gastos. Ejemplo:
Capítulo 1. Impuestos directos. Gravan manifestaciones directas de la capacidad de pago, tales como la renta y la riqueza (IRPF, impuesto que grava el patrimonio personal, etc.)
- (^) Capítulo 2. Impuestos indirectos. Impuestos como el que grava la transmisión onerosa de patrimonio, el IVA, los que gravan el tráfico exterior de mercancías…
- Capítulo 3. Tasas y otros ingresos. Ingresos públicos que, aun siendo coactivos, tienen carácter contractual, es decir, que en ellos existe una contraprestación por parte del estado.
- Capítulo 4. Transferencias corrientes. Ingresos obtenidos por el estado sin contraprestación alguna de otros sujetos públicos o privados para realizar op. corrientes (p. ej. una donación)
- Capítulo 5. Ingresos patrimoniales. Percepciones derivadas de la titularidad pública de activos, siempre que no procedan de la venta de los mismos, lo que incluye flujos tales como intereses, alquileres, etc.
- Capítulo 6. Enajenación de inversiones reales. Ingresos por la venta de activos reales de propiedad pública (mayoritariamente de los activos que generan los flujos del cap. 5)
- (^) Capítulo 7. Transferencias de capital. Ingresos sin contraprestación que los entes públicos reciben de otros sujetos públicos o privados para realizar op. de inversión.
- Capítulo 8. Activos financieros. Ingresos derivados de la venta de acciones, el reintegro de los préstamos que en su día concedió el sector público…
- Capítulo 9. Pasivos financieros. Ingresos obtenidos por la emisión de deuda pública, los préstamos del exterior…
4. EL CICLO PRESUPUESTARIO
Se entiende por ciclo del presupuesto a las 4 fases por las que sucesivamente atraviesa el documento presupuestario mientras está “vivo”.
Preparación (Ejecutivo)
Discusión y Aprobación (Legislativo)
Ejecución (Administración) y control ejecutivo
Control
Judicial Legislativo
6 meses 3 meses 1 año 1 año 3 meses
Duración total del ciclo presupuestario: 3 años
1. Preparación del presupuesto
Cada centro gestor, a la vista de las actuaciones que habrá de realizar en el año siguiente y de las directrices económicas y financieras que le hayan señalado, elabora sus previsiones de gasto. Estas previsiones luego se discuten y negocian con los responsables de los que orgánicamente dependen y/o con el centro que detenta la dirección y coordinación del presupuesto. Todo esto se produce a lo largo de la segunda mitad de cada año, y culmina en un único documento en el que se recogen la totalidad de previsiones de gasto para el estado y los órganos de la administración central que de él dependen, así como de los recursos que se estima pueden obtenerse para dar cobertura a tales gastos. Es por tanto una fase que tiene un claro protagonista: el Ejecutivo. ¿Quién lo confecciona? Hay dos posibilidades:
- El Ministerio de Hacienda
- El Jefe de Gobierno La solución entre estas dos opciones, es crear dentro del gobierno una Comisión Económico-Financiera, que determina las grandes líneas de la política financiera y crediticia que debe seguirse en el año siguiente. Sobre estas directrices, el Ministerio de Hacienda elabora el anteproyecto de presupuestos a partir del que las unidades gestoras y establecen sus previsiones de gasto, siendo de nuevo el Mº de Hacienda el que recoge todas las propuestas y confecciona un documento único que somete al veredicto de la citada Comisión. Problemas inherentes a la elaboración presupuestaria
- Cómo cifrar las previsiones
- Presencia de intervenciones espurias en la confección (espuria= bastarda, falsa, no auténtica)
Cómo cifrar las previsiones Reglas que se han seguido durante más de dos siglos: Gastos: Regla de los techos o cifras máximas. También la regla de los porcentajes máximos de aumento con respecto a los gastos presupuestados el año anterior. Ingresos: regla del penúltimo año (estimar la cifra de ingresos a partir de las liquidaciones presupuestarias del año anterior) corregida en algunos países con la regla de los porcentajes de aumento (corregir la cifra de ingresos del penúltimo año con un % que expresaba el ritmo de crecimiento de cada partida de ingresos en el último quinquenio -5 años-)
Esto fue paulatinamente cambiando a medida que se vio que la previsión debía ser coherente con las previsiones económicas generales. Pero las decisiones presupuestarias están influenciadas por grupos e intereses sociales, es decir, no es algo puramente técnico. Es por ello por lo que nos encontramos ante la sobrevaloración e infravaloración espuria de los gastos públicos : Sobrevaloración: Las unidades gestoras pueden exagerar la cifra de sus necesidades para:
- Que los posibles recortes que sufra a lo largo de la deliberación no la alejen en exceso de lo que piensa que realmente necesita.
- Que aquellas actividades/programas en los que se sabe no van a contar con créditos, puedan ser financiados con los excesos de recursos de otros que se han inflado. Esto supone una corruptela: puede que finalmente los créditos que se pensaban se iban a rechazar se acepten, con el consiguiente despilfarro de recursos. Infravaloración ¿Por qué iban a hacerlo? Por no impresionar negativamente a quien ha de aprobar las peticiones de gasto, y así evitar que rechace o rebaje las cifras propuestas. Una vez puesto el servicio en funcionamiento, se espera que ya no podrá suprimirse, por lo que si no cuenta con los fondos suficientes para que siga funcionando, será forzoso asignarle el crédito suplementario correspondiente.
2. Discusión y aprobación del presupuesto
Esta fase consiste en el debate, modificación y aprobación o rechazo de las previsiones presupuestarias efectuadas por el Ejecutivo, siendo su protagonista absoluto el Poder legislativo. Debate Hay dos prácticas para debatir el presupuesto:
- (^) Discusión y examen detallado por comisiones del Legislativo (ejemplo: EEUU)
- Su estudio por el pleno del Legislativo (Gran Bretaña) O bien se puede situar en una posición intermedia, como es el caso de España: existe una Comisión de Presupuestos en el Congreso y otra en el Senado; ahí es donde realmente se debaten y modifican los presupuestos. La discusión final (que versa sobre cuestiones económicas y políticas de carácter muy general) tiene lugar en sus respectivos plenos. Modificaciones (enmiendas) La capacidad de los representantes parlamentarios para introducir enmiendas a las cifras está extremadamente limitada. A raíz de la Crisis de 1929 y la consiguiente Gran Depresión, se dio un gran crecimiento de las actividades e intervenciones públicas en cantidad y diversidad, dándose una transición desde una filosofía de ahorro público a otra del gasto sin freno como principio. Esto tuvo dos consecuencias:
- Un reforzamiento de la posición del Ejecutivo en la vida del presupuesto en detrimento del que le corresponde, o debería corresponder, al Legislativo.
- Los representantes de la ciudadanía en las asambleas legislativas en lugar de mantener posiciones atentas para evitar la expansión de las actividades públicas, se han convertido en “conseguidotes” de créditos para gasto favorecedores de actividades e intereses de determinados grupos y colectivos sociales, los cuales a cambio les apoyan como tales representantes. La mayoría de los países políticamente avanzados han tenido que introducir en sus normas legales de más elevado rango disposiciones que taxativamente impiden a los parlamentarios introducir en las previsiones presupuestarias del Ejecutivo incrementos en las partidas de gasto o reducciones en las de ingreso si no es cumpliendo una serie de requisitos muy exigentes. Esto limita las posibilidades de los representantes parlamentarios para rectificar al Ejecutivo.
Una vez discutido y enmendado el presupuesto, se somete a su aprobación al pleno del parlamento:
Principios informantes de esta ideología presupuestaria clásica:
- Principios presupuestarios de carácter jurídico-político
La gran preocupación de los economistas clásicos fue el establecimiento de límites claros a las actuaciones económicas públicas, ya que se pensaba que tales actuaciones eran perniciosas y contrarias al orden natural de las cosas.
1. Principio de competencia
El Legislativo es al único que corresponde decidir cuáles han de ser los pagos y cobros que comporta la ejecución del presupuesto, pues solo él representa el poder soberano de la ciudadanía. Es la premisa mayor del presupuesto en la actualidad.
2. Principio de universalidad
El presupuesto ha de recoger la totalidad de los I y de los G que origine la actividad financiera del estado sin ningún tipo de exclusiones: el Estado no puede acometer gasto alguno que no cuente con el consentimiento expreso del Legislativo.
3. Principio de unidad presupuestaria
Todas las actividades del estado deben quedar recogidas en un único estado de I y G. Este principio se opone por tanto a los presupuestos especiales para determinadas unidades públicas (como p. ej. el de la SS), así como a los de carácter extraordinario.
4. Principio de especialidad
La autorización para gastos concedida al Ejecutivo no es una autorización genérica, sino específica y condicionada, que presenta 3 acepciones:
- Especialidad cualitativa : en la ejecución del presupuesto los recursos deben asignarse exacta y exclusivamente a los objetivos fijados en el documento presupuestario y no a otros.
- Especialidad cuantitativa : los recursos deben aplicarse exactamente en las cantidades establecidas en la aprobación.
- Especialidad temporal : la autorización concedida en la aprobación presupuestaria tiene validez para un periodo de tiempo determinado (año siguiente gte.)
5. Principio de publicidad
Todo lo concerniente al presupuesto ha de ser público. Al ser una ley, la obligación de su publicidad es algo intrínseco a su propia naturaleza.
6. Principio de claridad
Debe estar confeccionado en un lenguaje lo suficientemente sencillo como para que pueda ser comprendido por toda la población.
7. Principio de anualidad
El presupuesto es un mandato temporalmente dado por el Legislativo al Ejecutivo, se refiere a un periodo de tiempo concreto (por lo general el año natural)
- Los principios contables Traducción a la técnica contable de las exigencias que imponen los principios políticos que acabamos de ver.
1. Principio de presupuesto bruto
Este principio se corresponde con el político de universalidad. Establece que las partidas presupuestarias deben aparecer siempre por su valor bruto, sin minoraciones de ninguna clase (no deducir de los ingresos públicos los gastos que imponga su recaudación, ni minorar de los gastos públicos los beneficios que puedan conllevar)
2. Principio de unidad de caja
Se corresponde con el principio de unidad. Establece que todos los ingresos y pagos que comporte la ejecución presupuestaria deben centralizarse en una única tesorería para facilitar su control.
3. Principio de especificación
Se corresponde con el principio de especialidad. Establece que todos los ingresos y pagos se clasifiquen de acuerdo a criterios lógicos establecidos en función de su naturaleza objetiva.
4. Principio de ejercicio cerrado
Se corresponde con el principio de anualidad. Establece que las cuentas del presupuesto se cierran con su ejercicio. El presupuesto debe recoger exclusivamente ingresos y pagos ejecutados realmente durante el ejercicio.
- Los principios económicos
1. Limitación del gasto público
El gasto público era para los economistas clásicos un consumo improductivo, porque no contribuía a la acumulación de capital y no favorecía el desarrollo económico.
2. Neutralidad impositiva
La financiación de los gastos públicos debe hacerse mediante gravámenes que no discriminen a nadie ni a nada. Deben establecerse de tal forma que no obstaculicen el desarrollo económico del país.
3. Principio de equilibrio presupuestario anual
Conocido también como la “regla de oro” de la hacienda clásica. Establece que los gastos ordinarios debían ser financiados en su totalidad por ingresos públicos de carácter ordinario.
4. Principio de autoliquidación de la deuda
El endeudamiento del sector público solo debe ser utilizado para financiar fastos públicos de inversión que, por si mismos, sean capaces de generar recursos suficientes para hacer frente a la devolución del principal y al pago de sus intereses.
Esta concepción presupuestaria tuvo gran aceptación social. El Liberalismo se sustentaba en ella. La ideología liberal que le servía de base fue abandonándose con el transcurso del tiempo. Tras la I Guerra Mundial, se difundieron corrientes del pensamiento totalmente opuestas al individualismo doctrinal que sustentaba el Liberalismo (socialismos, fascismos). Esto tuvo como consecuencia la revisión a fondo del papel del estado en la vida social. Surgen y se desarrollan entonces planteamientos doctrinales que propugnan una filosofía de la intervención pública distinta a la mantenida hasta entonces: tesis keynesianas constituyen la mejor muestra (niega la validez de la regla de oro, abandona el carácter de mal necesario del gasto público o la idea de que la deuda pública solo debía atender a inversiones autoliquidables). Iba también vislumbrándose una paulatina pérdida de la confianza en el estado democrático convencional, así como un fortalecimiento de las facultades del poder Ejecutivo en detrimento del Legislativo, lo que llevó a una ruptura de la disciplina financiera propia del liberalismo y a un espectacular crecimiento del gasto público asociado al sostenimiento de un generosos Estado del Bienestar.
- El Sistema Universal. Surgido tras la II Guerra Mundial
- El Sistema Profesional. Heredero de las primeras formulaciones que se hicieron de este sistema a finales del Siglo XIX.
DESTINATARIOS
Sistema Universal Se garantiza un nivel de renta mínima de subsistencia y un conjunto de prestaciones básicas a toda la población, independientemente de que haya o no aportado al sistema. Tiene un carácter redistributivo. Tiene unos costes muy elevados, y unas prestaciones reducidas porque los beneficiarios son muchos más que los aportantes. Sistema Profesional El colectivo de beneficiarios está limitado a la población laboral asalariada y a los que de ella dependan directamente, aunque también alcanza a colectivos distintos al de los trabajadores por cuenta ajena. Las prestaciones pueden ser más numerosas y de mejor calidad. Pero tiene el inconveniente de dejar fuera del mínimo de subsistencia a un segmento importante (en cantidad) de la población.
FINANCIACIÓN
Sistema Universal Se financia al menos en parte, con cargo a los presupuestos (la diferencia entre países respecto de la cuantía de la financiación con cargo a los presupuestos es grande). Sistema Profesional Mientras el individuo se encuentra entre la población activa ocupada destina una parte de sus remuneraciones (denominada cuota o cotización obrera) a la Seguridad Social. El empresario o empleador también satisface otra cuota que se denomina cuota patronal. La finalidad de esta financiación (exacciones coactivas afectadas) es:
- Posibilitar la existencia de una relación entre el total de lo ingresado por ambas cuotas y el coste de las prestaciones a las que el trabajador tiene derecho.
- Y un reparto de tal coste entre patronos y empleados
Mecanismos para establecer la relación cotizaciones/prestaciones en sistema profesional: 2 modalidades:
A) El sistema de capitalización
Análogamente a como funcionan las compañías de seguros privadas, la Seguridad Social va invirtiendo las cotizaciones en activos sin riesgo (p. ej. deuda pública) para, llegado el momento de satisfacer la prestación, realizarlo con cargo a la acumulación producida y los rendimientos generados por la inversión. Ventajas:
- Permite recabar los mismos o más recursos que los sistemas privados de pensiones
- Si la tasa de rendimiento anual = al t.i. de mercado, el sistema es un procedimiento justo Inconvenientes:
- Exige cotizaciones elevadas para constituir un fondo de cierta cuantía
- Puede afectar negativamente a los mercados de capitales por la colocación de cuantiosos volúmenes de recursos
- Las inversiones en las que se colocan las cotizaciones recaudadas están sujetas a riesgo
B) El sistema de reparto
La Seguridad Social utiliza las cotizaciones recaudadas en el periodo para dar cobertura financiera a las prestaciones que ha de satisfacer a los largo del mismo: el trabajador cotiza no para atender sus necesidades futuras, sino para satisfacer las de las clases pasivas presentes, en la confianza de que ello seguirá siendo así en el futuro. Inconvenientes:
- Los trabajadores cuando llegan a la edad de jubilación reciben prestaciones relacionadas con las cotizaciones de los que para entonces se encuentren en la situación de activos ocupados, que pueden ser más altas o más bajas que las que en su día ellos pagaron
- El envejecimiento de la población refuerza la visión negativa que se tiene del traslado de la carga total hacia las generaciones y activos futuros.
PRESTACIONES SATISFECHAS
Sistema universal : las prestaciones recibidas son reducidas, garantizan un nivel mínimo de subsistencia. Se consigue el máximo grado de redistribución. Sistema profesional : el cifrado de las prestaciones a recibir por los beneficiarios depende del criterio para cubrirlas:
- El criterio de compensación:
- Si el sistema es de capitalización : se cubre financieramente a cada individuo en función de las cantidades cotizadas a lo largo de su vida activa
- Si el sistema es de reparto : se cubre en función de la cuantía de sus últimos salarios percibidos como activo Con este criterio se mantienen entre las clases pasivas las mismas diferencias de renta personal que existían antes de jubilarse.
- El criterio de redistribución: Las prestaciones recibidas serán comunes para todos los integrantes de una misma generación, ya que se reparten los fondos acumulados entre todos los integrantes del grupo que se jubila en el periodo. Con este procedimiento las diferencias de renta personal después de la jubilación, tienden a difuminarse.
3. LAS PENSIONES, ¿PRESTACIONES PÚBLICAS O PRIVADAS?
NATURALEZA PRIVADA DE LAS PENSIONES
En principio, el derecho a percibir una pensión monetaria por cualquiera de los conceptos que se han incluido entre las prestaciones habituales de los programas de cobertura social (desempleo, jubilación, invalidez, viudedad, orfandad) es perfectamente equiparable a una prestación privada susceptible de ser provista óptimamente por el mercado, porque:
- Se trata de un hecho en el que sus protagonistas se encuentran perfectamente identificados e individualizados: por un lado los aseguradores, por otro los asegurados.
- La prestación y su precio se encuentran perfectamente definidos en el contrato de seguro: primas que satisface el asegurado, le dan derecho a las percepciones.
- Esta prestación y su precio son fruto de la libre concurrencia de oferentes y demandantes en el mercado de seguros. Suponer la información sin costes en este mercado, y la inexistencia de barreras de entrada y salida no representa ningún problema.
- La prestación por tanto viene caracterizada por su rivalidad en consumo y la aplicación del principio de exclusión (si una persona recibe una pensión excluye la posibilidad de que otras personas puedan disfrutar de esa misma pensión)
PERO: considerar sólo eso es muy simple: omite las principales limitaciones que como bienes estrictamente privados presentan las pensiones:
- La existencia de elevados costes de transacción
- La existencia de riesgos no asegurables asociados a los asegurados
- El problema de la selección adversa
- La existencia de los denominados riesgos morales
Costes de transacción de las pensiones Se ha comprobado que los rendimientos percibidos por los planes privados de pensiones son bastante inferiores a las aportaciones que previamente hay que ir haciendo al fondo, debido a los costes de estos fondos:
- Costes administrativos y de gestión del fondo
- Comisiones de mercado satisfechas (a vendedores y otros intermediarios)
- Beneficios distribuidos o acumulados
- Impuestos satisfechos
Además, la provisión privada de este tipo de prestaciones descansa en la diversificación de los productos ofertados por las entidades aseguradoras. Esto supone una desventaja por:
- Esa diversificación aumenta los costes de gestión
- Para el demandante la elección del producto adecuado le supone un esfuerzo notable de recabar información o pedir asesoramiento. Existencia de riesgos no asegurables
