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Tema 4: Distribución funcional del poder
Junto a la distribución territorial, el poder del estado ha experimentado también una diferenciación funcional. Todas las atribuciones que en los inicios del estado absoluto se habían concentrado en el monarca soberano, se reparten hoy entre gobierno, parlamento, administración, tribunales…
¿Qué explica este proceso de distribución?
A medida que las relaciones sociales y económicas se hacen más complejas, el tratamiento de las demandas y apoyos que parten del entorno social y su conversión en decisiones vinculantes, necesitan recursos y habilidades particulares que se reparten según un conjunto de reglas específicas. Este sistema de reglas dedicadas a una función singular es lo que da forma a cada institución, contribuyendo a despersonalizar el ejercicio del poder.
El análisis liberal del reparto de funciones ha sido corregido por la práctica histórica. La evolución de las tareas encomendadas a la organización política del estado ha provocado cambios importantes en la definición de funciones y en su asignación institucional.
- El ejecutivo se ha convertido en el impulsor principal de las grandes decisiones políticas, que resultan de combinar demandas y aspiraciones formuladas por los ciudadanos. Así, las intervenciones globales en materia de salud pública, educación o política industrial son preparadas desde el gobierno y la administración.
- (^) Por otra parte, la aprobación de leyes y otras normas de cumplimiento general, que corresponde al parlamento se ha convertido muy a menudo en un acto solemne de confirmación de lo que el ejecutivo ha preparado con anterioridad. Esta ratificación tiene valor político: aporta
legitimidad a la decisión política al exponerla a un debate argumentado y público.
- Finalmente, el control de la acción del ejecutivo y la disputa sobre sus decisiones se confía al parlamento y a los tribunales. A ellos les corresponde señalar en qué medida las decisiones del ejecutivo se ajustan a las pautas y valores aceptables en aquella comunidad y hasta qué punto alcanzan los objetivos que se proponen.
- Poder legislativo
En los sistemas democráticos contemporáneos las asambleas o parlamentos constituyen el espacio público donde se enfrentan las pretensiones de cada uno de los grupos de la comunidad y donde debe llegarse a decisiones que, en la medida de lo posible, sean aceptables para el mayor número. Al parlamento le compete la función de legitimar las grandes políticas orientadas a regular los conflictos de carácter colectivo. Pero estas políticas vienen ya condicionadas en buena parte, por acuerdos en los que el ejecutivo y las administraciones juegan un papel decisivo. Pese a este desgaste la importancia simbólica de los parlamentos es tal, que prácticamente todos los sistema políticos incorporan algún tipo de asamblea, aunque sus características y funciones varían de modo notable.
1.1. características generales.
- El parlamento es un órgano colegiado que en los sistemas liberal-democráticos es siempre designado por elección popular. Este carácter
jefe del estado, mayores de edad, por herencia..
▲ La distribución territorial del poder: para asegurar una cierta igualdad de condiciones entre las entidades que lo integran. Cada uno de los territorios contara con igual o parecida representación sin tener en cuenta su población, su extensión u otras características. Así, los estados o comunidades más potentes no podrán imponerse tan fácilmente sobre el conjunto de la federación y habrán de pactar con las comunidades de menor entidad.
En los sistemas bicamerales, las atribuciones de cada una de las cámaras están fijadas por la constitución. Si disponen de las mismas atribuciones se considera bicameralismo simétrico y si por el contrario, una de ellas dispone de más o diferentes atribuciones con respecto a la otra, estaremos ante un bicameralismo asimétrico, en el que la opinión de una cámara acaba prevaleciendo sobre la de la cámara alta. En este caso, lo que consigue la cámara menor es introducir alguna modificación en la reforma aprobada por la otra cámara o retrasar su entrada en vigor.
- La cámara baja es por tanto, la que cuenta con mayor peso político. Se trata de un órgano colegiado que en los sistemas liberal-democráticos no suelen superar los 700 miembros ni disminuir
de 100. El tamaño de la institución ha de encontrar el equilibrio entre una suficiente representatividad y una eficiencia razonable en sus labores. En todo caso, su amplia composición el obliga a organizarse de tal manera que su trabajo sea lo más ágil posible. Para ello se dota de una presidencia, se organiza en grupos parlamentarios, distribuye las tareas entre comisiones y plenario y se dota de servicios auxiliares. ✓ La presidencia: es responsable de la organización de los debates parlamentarios y de la administración de la institución. El presidente y demás componentes de la mesa son elegidos entre sus miembros por la propia cámara. El presidente debe defender los derechos de todos los diputados y adoptar una posición neutral en el curso de los debates.
Los grupos parlamentarios: los miembros de la cámara se agrupan según afinidades políticas, generalmente según el partido o formación bajo cuyo amparo han concurrido las elecciones. Cada grupo elige a un líder o portavoz, que dirige su táctica parlamentaria, estableciendo las posiciones a adoptar determinando que diputados del grupo va a representarlo en las diversas comisiones y señalando quienes intervendrán en su nombre.
- Designación de altos cargos institucionales De ahí la posición forma que se les concede normalmente en la mayoría de los sistemas políticos contemporáneos. Sin embargo, se habla desde hace décadas del declive del parlamento y de su influencia decreciente.
- La necesidad de representación política justifica la existencia de un órgano político colegiado relativamente numeroso. Es decir, la necesidad de trasladar al sistema político el mayor número de demandas y aspiraciones sociales por medio de representantes elegidos. Los diputados deben convertirse en portavoces de los ciudadanos y decidir en su nombre. En la mayoría de los sistemas contemporáneos de tradición liberal-democrática la representación parlamentaria está ligada por lo general al partido al que el diputado pertenece. Son los que intentan asumir parte de estas reivindicaciones en sus propios proyectos políticos. Y es por tanto, a través de la relación con un partido que el parlamentario ha de responder a las aspiraciones de un sector determinado del electorado de un territorio o de una determinada condición social, cultural o ideológica. Porque si no atiende a dichas aspiraciones, su partido se verá debilitado y la diputada perderá posibilidades de ser reelegida.
- Al parlamento le corresponde también la importante función de legitimar las grandes decisiones políticas mediante su conversión en textos legales. Cuando el parlamento aprueba una ley, está dando forma legal a un conjunto de acuerdos que pretenden resolver diferencias de posición entre actores sociales. Al adoptar la forma de ley se está afirmando que estos acuerdos son vinculantes para todos. El hecho de que su aprobación se deba al apoyo mayoritario de la representación parlamentaria debe hacerlos aceptables
incluso para quienes pueden discrepar de ellos. Con esta función legislativa se distingue de las demás instituciones del estado y se sitúa formalmente por encima de ellas. Porque las leyes que el parlamento aprueba son las que el ejecutivo debe poner en práctica y las que los tribunales deben interpretar en caso de discrepancia sobre esta práctica.
¿QUIÉN INICIA EL PROCESO DE ELABORACION DE UNA LEY?
La iniciativa legislativa puede arrancar de los miembros del propio parlamento, del gobierno o de un grupo de ciudadanos que ejercen la llamada iniciativa legislativa popular. En cada uno de estos casos, un primer texto (conocido como proposición de ley si lo presenta un parlamentario o como proyecto de ley si lo presenta el gobierno) es sometido a la consideración de una comisión parlamentaria para ser discutido y enmendado por sus miembros, si así lo consideran oportuno. El texto real corregido se somete finalmente a la deliberación del plenario de la cámara para su aprobación definitiva.
En la actualidad la inmensa mayoría de los textos legales aprobados tienen su origen en una iniciativa del ejecutivo. La posición del parlamento es menos “activa” (genera pocas propuestas legislativas propias) y más “reactiva” (reacciona ante propuestas legislativas del ejecutivo que raramente rechaza, aunque pueda enmendarlas. Hay dos factores que explican este fenómeno. El primero es el mayor apoyo técnico e información con el que cuenta el gobierno para el desarrollo de textos legales de gran complejidad. Por otra parte, la mayoría que parlamentaria que da el apoyo al gobierno acepta sin gran controversia las propuestas que el propio gobierno remite. La mayoría parlamentaria y en
nacimiento, mediante la elección o investidura del residente del gobierno o mediante la aprobación de un voto de confianza dirigido a todos los miembros de gobierno. ✓ El parlamento pone fin a la existencia del ejecutivo, retirándole su confianza inicial mediante la aprobación mayoritaria de una moción de censura.
No todas las constituciones conceden a su parlamento cada una de las atribuciones anteriores. Las tres primeras aparecen con variantes en casi todos los sistemas. Con las dos últimas puede ocurrir dos cosas: en algunos casos el parlamento carece de ellas y en otros, las comparte con el jefe del estado.
Pero la influencia efectiva de estas reglas constitucionales depende en la práctica de la posición que los partidos ocupen en el sistema político.
▲ Cuando la mayoría parlamentaria consiste en una coalición entre varios partidos o cuando los partidos son organizaciones de estructura débil y con poca disciplina interna, la interacción parlamento-gobierno puede ser más intensa.
▲ Sin embargo, cuando un solo partido cuenta con la mayoría parlamentaria y los partidos están dotados de una estructura jerárquica y disciplinada, es el propio gobierno el que controla de hecho la mayoría parlamentaria que le sustenta, orienta la acción de las cámaras y obtiene un asentimiento automático a casi todas sus propuestas.
- Poder ejecutivo
El ejecutivo es el poder encargado de impulsar y dirigir las grandes intervenciones políticas y aplicarlas a las situaciones concretas. El ejecutivo es el centro de gravedad del sistema político, es decir, el motor que lo impulsa y lo hace funcionar. Está compuesto por:
- El gobierno: impulsa y coordina las grandes decisiones políticas, dirigiendo los servicios de las administraciones que le auxilian en su cometido. El gobierno es un órgano colegiado integrado por un numero de ministros que varía según los países. El crecimiento de las actividades estatales ha llevado al incremento de los puestos ministeriales. Los gobiernos actuales pueden oscilar entre la docena y la treintena de puestos ministeriales. El gobierno está presidido por uno de sus miembros (presidente, primer ministro o canciller) cuyas atribuciones han incrementado mucho. No solo propone la designación y el cese de los miembros de su gobierno, sino que también propone las principales políticas y disuelve la asamblea convoca nuevas elecciones parlamentarias. No hay gobierno sin acuerdo de la mayoría parlamentaria. Por ello, el gobierno responde de sus actos ante la mayoría parlamentaria: cuando ya no cuenta con su apoyo, el gobierno está obligado a abandonar sus
que a menudo se resuelve por decisión de su presidente. Junto a él, la posición ministerial de mayor relevancia es la responsable de hacienda y presupuestos: como encargado de preparar y proponer los presupuestos.
- Jefatura del estado : ejerce una función esencialmente ceremonial alejada de la disputa política diaria, que le convierte en un símbolo de la comunidad política. En las monarquías hereditarias, el jefe del estado ocupa su puesto con carácter vitalicio y por sucesión dinástica. En las repúblicas el jefe del estado o presidente es elegido por un mandato de duración variable según los países. El jefe del estado ostenta la representación exterior e interior del estado: es la figura que simboliza a la comunidad política y desempeña un papel básicamente ceremonial. Por ello, se le atribuyen la concesión de honores y condecoraciones, la promulgación formal de las leyes, el nombramiento de altos cargos, el indulto de algunas condenas,… pero estas decisiones deben de ser avaladas siempre por alguna otra autoridad del estado: presidente del gobierno, ministro o presidente de asamblea. De esta manera se garantiza que las decisiones del jefe del estado no han sido adoptadas sin
control o asesoramiento de otras autoridades y se impide la transformación del jefe del estado en un poder autónomo.
- La administración: es una organización integrada por personal cualificado, dotada con medios materiales y económicos de titularidad pública para llevar a cabo las decisiones del ejecutivo. Las administraciones publicas osn parte e instrumento de este ejecutivo político que las necesita para que las políticas adoptadas no se queden en simple declaración de intenciones y se traduzcan en intervenciones directas sobre la realidad en la cual quieren incidir. Cuando se trata de prestar servicios, recaudar impuestos, cuando se aplica la coacción para preservar la seguridad interna u organizar la defensa exterior, la política moviliza personal especializado de diferente cualificación, equipos materiales, infraestructuras y recursos económicos. Este personal existió ya en las formas preestatales de la política y de manera gradual fue ocupando posiciones estables al servicio del poder en función de su competencia. La forma moderna de administración es la llamada administración burocrática descrita por Marx Webber. Se distingue de otras formas de organización administrativa porque intenta siempre el
situaciones de favoritismo o corrupción.
e. Organización jerárquica o piramidal , en la que cada miembro de la misma recibe instrucciones de un superior claramente determinado y responde ante el por sus situaciones.
Las administraciones se orientan a preparar, aplicar y controlar el resultado de las políticas públicas que gestionan los conflictos de la comunidad. Las más importantes son:
a. (^) Aplicación de reglas generales a situaciones singulares de individuos, colectivos o corporaciones. Las diferentes administraciones y sus agentes son responsables, por ejemplo, de que se cumplan las normas de seguridad laboral en las empresas.
b. Prestación de bienes y servicios. Las administraciones aplican a casos concretos la distribución de recursos que forma parte de la actividad política: organizan actividades docentes, sanitarias o culturales,
ofrecen servicios de transportes y comunicaciones.
c. Captación y gestión de recursos. Para realizar las actividades anteriores tiene la responsabilidad de captar recursos. Para ello liquidan y recaudan los impuestos previstos en las leyes, perciben tasas por determinados servicios,…
d. Acumulación de información y asesoramiento experto. Como requisito previo para las funciones citadas, las administraciones se constituyen en centros de acumulación de datos cuantitativos y cualitativos sobre la realidad social en deben operar. Igualmente acumula conocimiento especializado como elemento indispensable para asesorar a los responsables políticos y elaborar propuestas de intervención.
Para el desarrollo de las funciones citadas las administraciones se han ido estructurando en torno a cuatro grandes criterios.
▲ El territorio: atiende al ámbito espacial en el que la administración actúa: municipios, regiones, provincias…
de expertos legales que se integran en el propio jurado en algunos países.
▲ Sin embargo, la regla general es que la función judicial se ponga en manos de personal especializado: magistrados y jueces. Su reclutamiento puede realizarse con arreglo a cuatro criterios:
- El menos frecuente, es la elección por sufragio universal entre candidatos al puesto.
- Reclutamiento y promoción del personal judicial al gobierno
- Reclutamiento y promoción del personal judicial al parlamento.
- Algunos estados han dejado esta tarea en manos de un consejo integrado por representantes del parlamento, del ejecutivo y de la propia profesión judicial.
Organización: responde ordinariamente a dos criterios / especialización y jerarquía.
- Por lo general, el tipo de conflicto que se somete a decisión judicial y el derecho que le es aplicable determinan la distribución de los casos entre diferentes tipos de tribunales. Así, se distingue entre tribunales que atienden a cuestiones mercantiles, laborales, criminales…
- Los tribunales se estructuran también con arreglo al principio de jerarquía. Los conflictos deben someterse al juez o tribunal más cercano, para asegurar la agilidad del proceso y el conocimiento del entorno social correspondiente. Pero las decisiones tomadas por los jueces o tribunales de nivel inferior pueden ser revisadas por los
tribunales de rango superior, hasta culminar en un tribunal supremo donde se atribuye la última palabra sobre el caso. El ciudadano dispone de la posibilidad de interponer un recurso contra una decisión adoptada por un tribunal o un juez y pedir su revisión a otro tribunal superior: así aumentan las garantías de obtener justicia independiente e imparcial.
Control de la constitucionalidad: entre los conflictos de interpretación legal tienen especial importancia los referidos al texto constitucional, porque la constitución recoge las reglas del juego decisivas sobre la organización del estado, su modo de actuar y sus relaciones con la ciudadanía.
Fue en EE.UU donde el Tribunal Supremo reivindicó el control sobre la constitucionalidad de las decisiones políticas y parlamentarias. Desde una célebre sentencia del Tribunal Supremo dictada en 1803, el sistema político americano ha admitido la revisión judicial de las decisiones parlamentarias, introduciendo límites a la acción legislativa.
¿ Cómo se organiza este mecanismo de control?
En la realidad suele ajustarse a dos modelos diferentes:
- En el modelo llamado difuso, corresponde a los tribunales ordinarios que integran el sistema judicial la revisión de la constitucionalidad de las disposiciones legales.
- En el modelo llamado concentrado, este control se confía a tribunales constitucionales o especiales.
- Cuando se combinan las dos intervenciones, suele hablarse de un modelo mixto. Los tribunales constitucionales están integrados por expertos en derecho y jueces profesionales. Son nombrados
