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ADMINISTRATIVO:
Despacho 412 Lecciones de Derecho Administrativo- José Esteve Pardo (4ª edición) Material legislativo: ley de procedimiento administrativo (LRJPAC) = ley 30/
TEMA 1. LA FORMACIÓN Y CARACTERIZACIÓN DEL DERECHO
ADMINISTRATIVO
Concepto de derecho administrativo y administración pública: Son dos realidades diacrónicas, las dos no tienen el mismo tiempo. El derecho administrativo aparece mucho después de la administración pública. La administración es una organización, su estructura, los medios… La administración ha existido siempre, pero no el derecho administrativo. Esas administraciones no estaban sujetas al derecho y por tanto no se podía entablar una relación jurídica entre la administración y los particulares. Las administraciones no estaban obligadas a seguir leyes, ni normas, ni sujetas a control de los tribunales. El rey tampoco estaba sujeto a leyes pero sí los particulares. Solo a partir del s. XIX ha estado sujeta la administración al derecho administrativo.
La administración depende del poder ejecutivo. La administración es una organización de medios, de personal…que persigue unos fines, como por ejemplo recaudar tributos, garantizar la seguridad de bienes y personas etc. Hellinger en su teoría del estado decía que éste estaba formado por 3 elementos (). Siempre ha existido la administración, desde los egipcios, los romanos, en la Edad media desaparece pero vuelve a aparecer hasta hoy. Ha y una institución que hará prevalecer la administración en el imperio romano = la Iglesia. Hacia los s. XII-XIII los monarcas europeos copian esos esquemas que conservó la Iglesia con relación al imperio romano. El derecho administrativo requería de unas condiciones que no se dan hasta después de la revolución francesa. Tocqueville dice que muchas cosas que pasarían con la revolución francesa ya había voluntad de realizarlas en el AR (s. XVIII) pero el problema es que se seguían fundamentando en los mismos principios que el s. XIII. ¿Por qué no había una administración? A finales s. XVIII aparecen los cuerpos de funcionarios (anteriormente los cargos se compraban). Esto va ligado a la aparición a los estudios referentes a la administración y se desarrollan las ciencias camerales. Esto provocó en Francia y Alemania la aparición de ciencias de la policía que se encargaba de la seguridad del súbdito. (despotismo ilustrado). Aparece el derecho administrativo como organización pero no como derecho que regula relaciones entre administración y particulares. Otro cuerpo que se crea es el cuerpo de manufacturas El rey no estaba sometido al derecho. Este derecho era estamental, el de los fueros, que sancionaba los privilegios. Dios era quien legitimaba al rey. En el s. XVIII con Luis XV se celebraba una celebración, la sanación. Rex legibus (ab)solutus : el rey quedaba libre de derecho.
Federico el Grande quería imponer ya el derecho, que las relaciones entre sus súbditos se rigieran por derecho.
Nacimiento del derecho administrativo. La revolución francesa supone la consagración de la separación de poderes, pero hay un poder, la Asamblea nacional (Parlamento) que es el más importante. La administración no va a ser controlada por jueces ordinarios. El sistema de jurisdicción retenida, la propia administración se va a juzgar a ella misma (sistema desarrollado por Napoleón) En el s. XIX existe el estado liberal que solo se preocupa de garantizar la seguridad interna, el individuo era responsable de sí mismo, había una relación entre el poder y el individuo y uniformar al estado, que en ese territorio rijan para todos sin distinción las mismas leyes, y de ahí la importancia de la codificación
TEMA 2 - FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
La administración pública ha existido siempre pero NO estaba sujeta a Derecho. Durante la Ilustración se da un trato exclusivo en algunos casos entre el monarca y sus súbditos, una relación paternal pero NO una relación jurídica. A principios del s. XIX es cuando se empieza a desarrollar el control jurídico, el sometimiento de la administración del Estado al Derecho, un derecho que regula su funcionamiento. El derecho al que se sujeta la administración pública lo encontramos en el ordenamiento jurídico común al cual todos estamos sometidos (la CE, el código penal con respecto a los funcionarios, el código civil, ley de contratos del sector público…). A la administración pública se le aplica todo el derecho, derecho comunitario, tratados internacionales, leyes estatales, autonómicas… El reglamento administrativo es una norma dictada por la Administración pública. Existen reglamentos estatales, autonómicos, municipales, de las universidades públicas. Las normas reglamentarias no están en la franja alta del sistema normativo del estado , sino que tienen una posición subordinada que se pueden dictar con una gran rapidez y que acaban concretando las cuestiones de detalle que muchas veces son las decisivas.
Con la afirmación del estado de derecho, la división de poderes…es admisible que la administración dicte normas? No va en contra de la división de poderes? (poder legislativo = Parlamento) A principios del s. XIX los revolucionarios franceses ya se plantean esta cuestión. La propia CE lo reconoce y tiene ciertas explicaciones/ justificaciones: existe una potestad reglamentaria que corresponde a la Administración.
- Explicación histórica: el principio de aplicación de división de poderes nunca fue plena o total, determinadas funciones se adscriben a unos órganos. El poder legislativo lo tiene el Parlamento, el judicial solo lo tiene los tribunales y el ejecutivo el gobierno. Esta adscripción no fue absoluta. Muchos órganos aunque tenían una función principal, siguieron reteniendo otro tipo de funciones. Esto se plasmó en Europa con la doble fuente de legitimidad del poder normativo. A principios s. XIX hay un movimiento revolucionario que corta con las monarquías pero que más adelante vuelven y se unen todas. Las dos fuentes de
La Administraciones producen dos productos jurídicos muy analizados y legislados:
- el reglamento norma que permanece, susceptible de diversas aplicaciones. Forma parte del ordenamiento jurídico. NO se agota, como mucho se deroga.
- el acto administrativo no es una norma, se agota con su aplicación. Se aplica en un caso y después se agota, ya no es de aplicación. Para saber si un acto de la administración tiene carácter normativo o no, lo encontramos en que la norma permanece, no se agota. Los reglamentos tienen una cobertura formal como decretos, órdenes, ordenanza (en el ámbito municipal), bandos…
Límites del reglamento : Para que un reglamento adquiera carácter de norma tiene que cumplir con dos límites.
- Límites FORMALES: un reglamento se elabora siguiendo un procedimiento (Ley de procedimiento administrativo) en el que se han de dar una serie de trámites: I. Tiene que haber un borrador de reglamento
II. Ese proyecto ha de participarse y trasladarse a los sujetos o grupos que van a verse afectados mayormente por ese reglamento para que en su caso puedan alegarlo = Trámite de audiencia. A parte de los trámites de audiencia, se requieren informes que proceden no ya de particulares sino de la propia administración que en muchos casos son vinculantes. Ej. Un reglamento municipal sobre el uso de las playas necesita de un informe vinculante por parte del estado sobre la dirección general de costas. Si los informes NO son vinculantes, la administración que promueve el reglamento no tiene que hacer caso del informe pero tiene que explicar y motivar el por qué de la no aplicación de ese informe.
III. Estudios de impacto. La Administración tiene que valorar/evaluar el impacto que va a tener esa norma, como puede ser el impacto económico, cuánto va a costar esa norma, el impacto de género
IV. Seguido este procedimiento, el reglamento se aprueba por el órgano al que le corresponda, consejo de ministros, un municipio, un ministro… y el reglamento se publica (BOE, diario general de la Generalitat…) y al cabo de 20 días ese reglamento es de aplicación.
- Límites MATERIALES:
- hay que saber de qué tipo de administración procede el reglamento:
- administraciones públicas REPRESENTATIVAS: las administraciones locales tienen un poder autónomo, no necesitan una ley. Ej: la UB puede dictar un reglamento sin la necesidad de
ninguna ley, eso sí siempre dentro del ámbito universitario, es decir, dentro del ámbito de sus competencias.
- administraciones públicas NO REPRESENTATIVAS: tienen una potestad reglamentaria de tipo ejecutivo, son por lo general reglamentos que desarrollan y ejecutan las leyes. Cuando el reglamento va más allá de lo que dice la ley se produce una vulneración ultra vires, una extra limitación.
- hay que ver si el reglamento se proyecta sobre el ámbito organizativo, interno, doméstico, ad intra (Ej. dirigidos a los cuerpos de seguridad) o si estamos ante un reglamento que se proyecta ad extra, en el ámbito externo. Un reglamento ad intra puede tener un contenido mucho más vinculante que uno ad extra.
[FALTAN APUNTES]
TEMA 4 - EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD
El Derecho administrativo se desarrolla a lo largo del s. XIX. La administración se sujeta a Derecho (normas aplicables a la Administración- CE, leyes, el reglamento, la costumbre…) Hay que distinguir el plano normativo que es el ordenamiento jurídico, un ámbito abstracto y otro plano que es el de las administraciones públicas, el plano concreto de actuación. El principio de legalidad afirma que : la administración actúa sometida a la ley y al derecho, no puede actuar al margen de la ley o en contra de la ley. Esto está explícitamente recogido en la CE. Este es un principio básico del estado de derecho. Todos los órganos de la administración pública están sometidos a derecho en su conjunto. Ej. Ministro sanidad elección jefe negociado. Puede escoger los cargos de su ministerio a dedo pero no puede ir en contra en ningún caso del reglamento. Por tanto, no podría nombrar jefe de negociado a alguien que le falta un requisito para poder ocupar ese cargo. El acto de nombramiento es una está sometido a derecho. Lo que podría hacer el ministro es eliminar el reglamento que le impide actuar y redactar uno de nuevo. Principio de inderogabilidad singular de los reglamentos / de las leyes/ del derecho : las normas no se excepcionan, no se derogan. Un reglamento o una ley no se puede derogar una ley por un caso singular.
Cómo se articula el principio de legalidad? Principio de discrecionalidad: Potestad sancionadora: la administración tiene la obligación de sancionar de acuerdo con las leyes. Principio de confianza legítima:
Existe una dualidad entre el Estado y la sociedad. EN el ámbito de la administración también ocurre. Existen unas administraciones genuinas que se identifican con las del estado (administración del estado, administración autonómicas)
Perspectiva histórica de las relaciones entre Estado y sociedad:
- Dualismo del estado s. XIX La única administración reconocida era la del estado. Esta etapa responde a una realidad que responde a la revolución francesa. La administración surge después de la revolución francesa, supone el desmantelamiento del estado absolutista, un modelo de estado que se afirma debido a las guerras de religión y debido al caos que suponen estas guerras se ve la necesidad de establecer un orden. Este orden lo va a procurar el estado en la figura del rey. Thomas Hobbes, pensador inglés, en Leviatham (monstruo que aparece en el Antiguo Testamento) justifica la necesidad de establecer un orden que acabe con el caos de las guerras. Y en su libro Behemot se refiere al caos, que supone lo contrario al Leviatham. El absolutismo supone el reconocimiento de una administración, el nacimiento de la ciencia de la administración, ciencias de policía o cameralistas. Se destaca la importancia del derecho, pero el derecho NO logra someter al poder ( rex legibus solutus ), el rey no está atado por la ley por lo que el rey se sitúa por encima de la ley. El rey es soberano. El absolutismo NO supone la desaparición de la estructura estamental propia del AR, la burguesía no consigue acaparar el poder. La revolución francesa supone la desaparición de los estamentos y supone también la desaparición de los llamados cuerpos intermedios, los gremios. El AR era privilegio, mantenimiento de ese privilegio que suponía una barrera de ascenso social. La ley Le Chapelier supone la extinción de ese modelo estamental y que servirá para otros estados como es el caso de España. La relación del individuo con el estado es una relación directa, no hay intermediario, si todos están sometidos de la misma manera bajo la ley, tiene que existir una relación directa entre estado e individuo. El papel del estado en Francia es de relación directa entre estado e individuo, pero por ejemplo en Prusia esa relación no se da, ya que se produce una revolución desde arriba a bajo. El ideólogo fue W von Humboldt, quien analizó los límites de los fines del estado. En Prusia se reconoce también que el estado absolutista desaparece pero los cuerpos intermedios no desaparecen. La dualidad de estado y sociedad se da en todos los estados pero en Prusia se da de manera mucho más visible. El papel del estado en el s. XIX es un estado abstencionista, el estado liberal es lo que se conoce como el estado policía, de la seguridad, tiene como finalidad garantizar la seguridad. Al estado liberal pero, también se le acota, el estado no puede penetrar bajo ningún concepto contra los derechos y libertades de los ciudadanos (libertad de expresión, derecho a la vida, derecho de propiedad). Aunque el estado sea abstencionista, no se abstiene de aquello que considera positivo para sus ciudadanos. Usa la técnica de fomento, el estado incentiva a la sociedad para que lleven a cabo actividades que consideran buenas para el país, actividades para las cuales es necesario que el estado remueva posibles
obstáculos. En ese contexto, el estado no está conectado a la sociedad, el estado tiene una legitimación dinástica, en la sociedad en cambio encontramos la legitimación democrática. Esto hace que el estado no pueda entrometerse en la sociedad. Lo que caracteriza al estado liberal es que es un estado de derecho, garantiza la previsibilidad, la seguridad jurídica. El estado liberal del s. XIX supone que las actuaciones del estado que afectasen a la sociedad tenían que estar sometidas a derecho. Igual que el estado no puede entrometerse en la sociedad (solo en aquello positivo), la sociedad no puede entrometerse en la esfera del estado. En la esfera del estado encontramos al ejército y en la esfera de la sociedad encontramos a los municipios, universidades… El papel del estado fue muy importante en Alemania, el estado era el Káiser. Dentro de la sociedad, sobre todo en Alemania pero también en España y Francia la estructura bien separada entre estado y sociedad se va diluyendo y aparecen asociaciones…se produce una simbiosis, hay ámbitos de intersección entre estado y sociedad.
- Superación de la disminución entre estado y sociedad. La integración en el Estado de los municipios y otras corporaciones (estado social)
El Estado debe procurar unos mínimos para la existencia de los individuos. La tercera técnica que usa el estado es el servicio público (las otras dos son la policía-seguridad y el fomento). Duquit establece que un estado se legitima por los servicios que presta a la población, servicio de agua, garantizar que los alimentos llegan a la población etc. El estado tiene que entrar en la esfera de la sociedad, no como en la etapa anterior. Hay dos maneras de entender el papel del estado. Por un lado, el estado es bueno, procura por los ciudadanos = al estado no se le han de poner obstáculos. Por otro lado, el estado es un estado social = en este estado social sigue rigiendo la ley. Se sigue la primera idea, y de ahí se desprenden los totalitarismos. El estado va al asalto de la sociedad, hubo una integración de la sociedad por el estado, el estado absorbe la sociedad. Los totalitarismos mostraron la eliminación de cualquier tipo de derechos sobre ciertos grupos de personas, guerras etc. Los totalitarismos mostraron que el estado no era por naturaleza algo bueno, sino que el estado podía ser el mal. De ahí se desprendió la necesidad de instaurar un estado social, eliminar los obstáculos para el progreso social y a la vez garantizar unos servicios a la población, manteniendo límites jurídicos a la acción del estado. El estado social supone abrir la esfera de la población a la participación del estado y abrir la esfera del estado a la participación ciudadana. El estado social supone la creación de nuevos derechos y una modulación de los derechos de primera generación ( Ej: derecho de propiedad).
instrumental a la administración matriz. El texto de referencia lo encontramos en el art.85 bis y ter de la ley de bases de organización local [?]
Tipos de administraciones instrumentales:
- Organismo autónomo tienen personalidad jurídica propia y administran su propio patrimonio (capacidad presupuestaria).Tienen una autonomía formal respecto a la administración territorial matriz. Su régimen jurídico es el propio del derecho administrativo. Todas las cuestiones relativas a personal, contratación y patrimonio siguen el régimen de derecho administrativo. La razón del organismo autónomo obedece a que una determinada cuestión tiene que ser realizada por el derecho administrativo pero además por un órgano especializado, el organismo autónomo. La autonomía de que goza el organismo autónomo es meramente formal, porque la administración matriz es quien nombra el personal directivo del organismo autónomo y quien establece las orientaciones del mismo organismo autónomo a través de las instrucciones
- Agencias estatales reguladas por la ley 28/2006. Una agencia tiene como misión la prestación de un servicio público (actividad que presta la administración a la ciudadanía pero no tiene por qué ser gratuito). La principal diferencia entre las agencias y el organismo autónomo es que las mismas agencias fortalecen o priorizan los mecanismos de responsabilización por objetivos en la administración pública. Ej de agencia: agencia estatal de meteorología.
- Entidades públicas empresariales previstas en la LOFAGE. Tienen personalidad jurídica, tiene presupuesto y desarrollan actividades por las que reciben prestaciones económicas. Además ejercen potestades administrativas de ordenación y por ello mantienen una posición de autoridad. Ofrecen prestaciones de derecho privado y otras propias del derecho administrativo (Jano- dos caras). Estas entidades públicas empresariales se someten al derecho privado, si bien tienen que cumplir con ciertas actuaciones de publicidad. Ej. La entidad que ejerce potestades administrativas en materia de navegación aeroportuaria es ENAIRE
- La sociedad mercantil de capital público tipo de ente que tiene personalidad jurídica pero que se rige bajo los mismos criterios jurídicos de derecho público. En su capital social, hay representación de las administraciones. No ostentan potestades de autoridad aunque el hecho de que tengan capital público, puede hacer que en materia de contratación sea de aplicación la publicidad y adjudicación del contrato. Ej: AENA
Administraciones independientes /neutrales : su función principal es la regulación sobre una materia concreta. Entidad que corresponde a la administración del estado. Se
sitúan entre las administraciones públicas y el mercado para evitar presiones o sugerencias del ámbito privado. Su actividad es de regulación. Los destinatarios de esa regulación no es solo el mercado o sujetos privados sino que también pueden ser objeto de regulación los poderes públicos (Ej: la autoridad independiente de regulación fiscal)
Los sectores en los que operan estas administraciones son:
- Regulación de la economía y servicios económicos de interés general el ente que destaca es la Comisión Nacional del Mercado y la Competencia, la Comisión Nacional del Mercado de Valores.
- Regulación de riesgos lo que se busca es el conocimiento técnico que garantice que las decisiones que se toman en un ámbito sean técnicas y neutrales en la prevención del riesgo. Ej: Consejo de Seguridad Nuclear
- Protección de derechos fundamentales Agencia Española de Protección de Datos
Estas administraciones independientes son creadas mediante una ley ad hoc. En unos casos cuando el objeto de regulación afecta a derechos fundamentales tendrá que ser con carácter orgánico. La ley es la que fija el régimen jurídico de esa administración independiente, es decir, es el parlamento el que establece como se organiza esa administración independiente, no es el gobierno quien lo hace. Aspecto problemático – designación de los responsables de esas administraciones independientes. Puede haber un reparto entre el gobierno y el parlamento […]
Los órganos administrativos y sus relaciones
Un órgano administrativo es la unidad elemental y primaria de una organización administrativa. Hay 3 elementos que han de concurrir:
- elemento personal : al frente del órgano hay un titular, son unipersonales y según la tarea de que se trate, ese órgano puede ser un órgano colegial con funciones consultivas o deliberativas
- elemento materia l: adscripción de medios materiales y financieros de que dispone ese órgano
- elemento competencia l: vendrá establecido de acuerdo en lo que se disponga en las leyes y en su desarrollo reglamentario. Un órgano administrativo solo puede desarrollar aquella actividad para la cual se le ha dotado de competencia. En caso de que se extralimite en sus competencias, habrá dictado un acto administrativo nulo de pleno derecho.
Existe una modalidad nueva de terminación del procedimiento, la terminación convencional que respondía a las modas del consenso, de convención… el solicitante y la administración podían llegar a un acuerdo o pacto. Esto contravenía el principio de legalidad de la administración, ya que ésta no puede negociar. Esta terminación convencional tiene sentido en procedimientos que se ventilan responsabilidades o indemnizaciones.
Procedimientos administrativos especiales (ley 30/92)
- responsabilidad de la administración por daños
- procedimientos en materias de sanciones administrativas
Significación jurídica de los actos administrativos
Conceptos claves:
- Validez : un acto es válido cuando es legal, cuando se ajusta al ordenamiento jurídico ≠ invalidez: cuando existen vicios. El tipo de vicios que pueden concurrir son muy diversos por lo que la doctrina ha distinguido entre 2 tipos de invalidez: - invalidez absoluta: vicios graves. En un acto con vicios muy graves, éste es nulo, conlleva la nulidad del acto. - invalidez relativa: vicios menores. Un acto de invalidez relativa hace que el acto pueda ser anulable o subsanable.
- Eficacia : efectos que produce un acto administrativo, contratos… Es perfectamente posible que validez y eficacia estén disociados, un acto válido que no produce efectos.
Los actos administrativos plantean unas singularidades fundamentales respecto a las relaciones jurídicas ordinarias entre los particulares y que se centran en la validez y la eficacia. La validez, es algo que requiere de una declaración por parte de los tribunales. Los tribunales dispensan la tutela judicial en caso de relaciones jurídicas que puedan ser controvertidas. Los tribunales dispensan 2 tipos de tutelas:
- tutela declarativa: los tribunales declaran mediante sentencias declarativas la validez o invalidez de las relaciones jurídicas. Esta tutela está reservada a los tribunales. Si aun habiendo dictado una sentencia declarativa la otra parte no cumple, se puede solicitar una segunda tutela, esta vez, ejecutiva.
- tutela ejecutiva:
La posición de la administración es totalmente distinta, no necesita de la tutela judicial, prescinde de ella, no necesita acudir a los tribunales para que éstos declaren la validez de sus actos o la ejecución. La administración declara unilateralmente, ella misma
decide sobre la validez de sus actos y sobre la ejecución de los mismos. Cualquier acto dictado por la administración se presume válido además de que puede ejecutarlo directamente.
Privilegio de auto tutela de la administración: la administración no necesita de la tutela de los tribunales. Es contraria a la heterotutela que dispensa otro (tribunales). Solo la administración es la única que está al margen de la tutela de los tribunales. Existen varias explicaciones de por qué esto es así:
- Explicación histórica : la moderna administración pública y el derecho administrativo que la regula se constituyeron sobre la desconfianza frente a los tribunales. En el momento revolucionario de ruptura con el AR se hace en un ambiente de desconfianza respecto de los tribunales.
- Explicación pragmática : el privilegio de auto tutela tiene una explicación en razones prácticas. La atención a los intereses generales podría verse perturbada si cada acto de la administración queda paralizado por los tribunales. La gran diferencia respecto al control judicial de la administración y el control judicial de las relaciones particulares es un control a posteriori, mientras se produce ese control, la administración puede seguir actuando porque se presume que sus actos son válidos. Los actos de la administración se presumen válidos y además ella misma puede ejecutarlos.
- Explicación legal : la legislación permite estas facultades.
El privilegio de auto tutela también se la llama el privilegio de ejecutividad o de presunción de validez de los actos administrativos
LECCIÓN IX- (falta apuntes)
La notificación
ORDINARIO en el que también se incluye el RECURSO DE REPOSICIÓN , que tiene carácter potestativo para el interesado. Si el interesado quiere lo interpone y sino no. Se ofrece cuando la resolución administrativa que se ha dictado agota la vía administrativa. Una corporación local está compuesta por 3 órganos que no tienen una relación jerárquica (alcalde, comisión de gobierno y pleno), hay una relación de competencia. Por tanto, si el alcalde dicta una resolución, no tiene superior jerárquico y no hay posibilidad de recurso de alzada. En cambio hay recurso de reposición.
- Una resolución dictada por recurso, no es susceptible de recurso, no cabe posterior recurso.
- En un caso de doble silencio, el silencio se entienda de manera positiva
- Pone fin a la vía administrativa las resoluciones de recursos de alzada pero no significa que sean firmes
