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T10, LOS BIENES PATRIMONIALES DE LAS ADMINISTRACIONES PUBLICAS Y
LOS BIENES COMUNALES.
I. LA CARACTERIZACIÓN DE LOS BIENES PATRIMONIALES Y LA CUESTIÓN DE
SU IDENTIDAD FUNCIONAL.
1. La tradicional caracterización residual de estos bienes, por oposición a los de dominio público, a partir del Código Civil. Los bienes patrimoniales de las AAPP se identifican sobre todo a partir del CC, se definen en efecto como los que siendo de titularidad de la Administración, no son de dominio público (340 CC). La relación de la Administración con los BP se sustancia y explica en la idea de titularidad privativa, en noción de propiedad, que se impone con la codificación del derecho privado. Pero más allá de la idea de titularidad, la contraposición entre los bienes de DP y los BP parece arrojar una valoración negativa sobre estos últimos y su funcionalidad. A los BP no se les asigna finalidad relevante alguna. 2. Las funciones de los bienes patrimoniales. Perspectiva histórica. Tanto la monarquía como las villas, hasta las modernas Administraciones, estatales y locales, eran titulares de bienes. Y no sólo de bienes, sino de derechos patrimoniales de muy diversa índole y contenido que llegaba a formar extensos patrimonios.
A. La función fiscal, generadora de rentas, característica del Antiguo Régimen, hasta la formación del moderno sistema fiscal de corte impositivo. La finalidad más relevante de estos patrimonios de entes públicos era de tipo fiscal: la generación de rentas para hacer frente a las necesidades de la corona o de los pueblos según quien fuera el titular de los bienes. A lo largo del s. XIX se construye sobre nuevas bases el modelo de Edo en el que todavía estamos instalados. En la que es su cobertura fiscal y financiera pierde toda su relevancia el capítulo que cubrían las rentas de los BP, que se ve desplazado por los modernos sistemas fiscales de carácter impositivo que gravan rentas particulares, negocios jurídicos, plusvalías, etc.
B. La pérdida de la identidad funcional de los bienes patrimoniales. Su exposición al ataque del movimiento desamortizador. Los BP parecen perder entonces su funcionalidad característica y sufren la embestida del movimiento desamortizador que, se desata de una manera muy agresiva a mediados del s. XIX. El resultado inmediato fue que vastas extensiones de tierras, bosques, pastos, pardos, terrenos hasta entonces de libre aprovechamiento forestal y ganadero por las poblaciones rurales pasaron a la propiedad privada de los oportunistas adquirientes. Pero los efectos a medio plazo fueron devastadores:
- Un efecto social muy negativo con la privación del uso de estos bienes a las capas sociales más directamente conectadas con el campo, y que marca el éxodo rural en muchas zonas.
- Empobrecimiento de los propios Ayuntamientos que dejaron de percibir las rentas que esos bienes les producían y con las que hacían frente a los servicios de interés para la comunidad.
- Muy negativo efecto ecológico con la explotación intensiva y destructora por los nuevos propietarios de muchos bienes y recursos, entre ellos los forestales, que hasta entonces eran objeto de unos usos tradicionales y comunitarios más sostenibles. Conviene destacar que los BP se situaron en el punto de mira de la desamortización porque no ofrecían una función o utilidad digna de ser protegida frente a la codicia desamortizadora. La realidad es que esos bienes tenían una utilidad pública en la mayor parte de los casos. Pero esas utilidades no se quisieron apreciar, considerando
improductivos los rendimientos y así pues, más rentables y así contribuirían a la dinamización de la actividad económica si se entregaran al tráfico jurídico y económico privado.
C. Las nuevas funciones sociales y ambientales de los bienes patrimoniales. Los BP ofrecen nuevas y destacadas utilidades en los tiempos presentes y adquieren así una nueva identidad, un nuevo sentido a su existencia. Dos grandes orientaciones que en la actualidad justifican y dan sentido a la titularidad por las Administraciones en régimen de derecho privado sobre estos bienes.
• Una orientación hacía fines y políticas sociales como puede ser,
destacadamente, política de viviendas sociales. La propiedad de terrenos por las Administraciones, puede reducir o enfriar tendencias especulativas que encarecen las viviendas. También se pueden utilizar para favorecer proyectos de construcción de viviendas sociales.
• Otra orientación son las finalidades ambientales, hacia las que ya venían
justificando algunos de estos bienes, sobre todo los que alcanzan mayor extensión. En los últimos años las Administraciones públicas, destacadamente las de las CCAA, han incrementado considerablemente su patrimonio forestal, no con el afán de obtener rentas por estos bienes, sino por las importantes funciones ecológicas y sociales que estos recursos cumplen. La prueba más evidente de que los BP se orientan a otras funciones de más rango que las meramente fiscales, de obtención de unas rentas o ingresos por ellos, es que, la legislación vigente establece como preferente el procedimiento de concurso para la venta de estos bienes de la Administración.
II. LA FORMACIÓN DEL RÉGIMEN LEGAL DE LOS BIENES PATRIMONIALES.
SISTEMA DE FUENTES Y COMPETENCIAS LEGISLATIVAS.
Con anterioridad a la CE del 1978 las dos normas más relevantes eran: la Ley del Patrimonio del Estado de 1964 y el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales de
1. La Constitución y sus determinaciones. La CE tiene en esta materia dos aportaciones de las que debe dejar constancia:
• 132.3 CE “Por ley se regularán el Patrimonio del Edo y el Patrimonio Nacional,
su administración, defensa y conservación”. Conviene aquí distinguir los dos patrimonios del Edo:
• Patrimonio del Estado: bienes patrimoniales.
• Patrimonio Nacional: conjunto de bienes de titularidad del Edo que
están destinados al uso y servicio del rey y su familia para el ejercicio de sus funciones de representación que por atribución constitucional le corresponden.
• Reconocimiento de facultades legislativas en esta materia a las CCAA que
conducen a la aprobación de toda una serie de leyes autonómicas, de modo que prácticamente todas las CCAA disponen de su propia Ley de Patrimonio.
2. La legislación sobre bienes patrimoniales.
A. La distinción bienes patrimoniales y bienes de dominio público. Esa ley estatal posterior a la Constitución, es la Ley 33/2003, del Patrimonio de las Administraciones Públicas, LPAP. Es una ley consciente de la variedad de bienes y regímenes jurídicos que pueden englobarse en el concepto genérico y amplio del patrimonio de las Administraciones y por ello mismo asume una planteamiento general.
B. La relevancia de otras legislación, material y procesal, sobre el régimen de los bienes patrimoniales de las Administraciones Públicas.
3. Modos de adquisición onerosos.
A. Mediante negocio jurídico de adquisición. El artículo 115 de la LPAP establece que “para la adquisición de bienes o derechos la Administración podrá concluir cualesquiera contratos, típicos o atípicos. Podrá concertar negocios jurídicos que tengan por objeto la constitución a su favor de un derecho a la adquisición de bienes o derechos”.
a. Adquisición de bienes inmuebles. Se trata de adquirir los bienes inmuebles, cualesquiera que sea el negocio jurídico para ello, la formación de la voluntad de la Administración deberá producirse con arreglo a un procedimiento del que puedan destacarse los siguientes trámites:
- Memoria: justifica la necesidad o conveniencia de la adquisición. -Tasación del bien o derecho
- Concurso público para la adquisición. Salvo que concurran unas circunstancias que no están bien precisadas por ley y otorgan a la Administración un amplio margen: peculiaridades de la necesidad a satisfacer, condiciones del mercado inmobiliario, urgencia de la adquisición.
b. Adquisición de otros bienes y derechos. Adquisición de bienes muebles o derechos de propiedad incorporal, aplicándose con carácter general la legislación que regula la contratación de las AAPP.
B. La inviable adquisición, por contradictoria, mediante expropiación forzosa. El caso de los bienes sobrantes. La pretensión por la Administración pública de adquirir bienes no justifica por sí misma el ejercicio de la potestad expropiatoria. Se expropia para afectar el bien a un fin de uso o servicio público que lo sitúa en la órbita del DP. Por ello la expropiación conlleva la afectación implícita al DP. No se adquieren BP mediante expropiación. Lo que sí es posible es que los bienes expropiados queden desafectados al fin que justificó la expropiación, por ejemplo, los bienes que pudieran quedar sobrantes, no necesarios para cumplir el fin de la expropiación. En tal caso, los bienes pasan a tener la condición de patrimoniales, como en cualquier caso de desafectación de bienes de DP.
III. RÉGIMEN DE ENAJENACIÓN.
Los BP de las Administraciones públicas son enajenables. Aquí radica una importante diferencia respecto a los bienes de DP. La enajenación de los BP está sujeta a un procedimiento del que destacamos los siguientes trámites fundamentales.
1. Actuaciones previas. Declaración por la Administración, debidamente justificada en el expediente, de que resulta innecesaria la explotación del bien y de que tampoco tiene justificación su destino al uso o servicio público. Delimitación física y jurídica del bien que se pretende enajenar, practicando deslinde si fuere necesario. 2. Procedimiento y formas de enajenación.
A. Concurso. Es el procedimiento ordinario y preferente por la legislación. La adjudicación del bien recaerá entonces en el licitador que, en su conjunto, haga la proposición más ventajosa, teniendo en cuenta los criterios que se hayan establecido en los correspondientes pliegos. Es la opción preferente porque no sólo valora el precio a pagar sino también otros elementos como el destino.
B. Subasta. Se utilizará en dos supuestos:
- Cuando venga exigido por las normas específicas.
- Cuando se trate de bienes que, por su ubicación, naturaleza y características, sean inadecuados para atender políticas públicas, particularmente política de promoción de vivienda social. Si no son susceptibles de tener esa utilidad sólo interesa el precio que se pueda obtener por ellos.
C. Adjudicación directa. Es el procedimiento a emplear en una serie de supuestos rigurosamente tasados que convencionalmente podemos adscribirse a dos grupos:
• Un grupo de supuestos repara en circunstancias subjetivas que concurren en el
adquirente. Se producirá así la adjudicación directa cuando el adquirente sea otra Administración pública, cualesquier persona perteneciente al SP, entidades sin ánimo de lucro declaradas de utilidad pública.
• Otros supuestos se agrupan en torno a circunstancias objetivas como que se
trate de solares pequeños, que la subasta o el concurso hubieran quedado desiertos, fincas rústicas que no constituyen una superficie económicamente explotable.
IV. RÉGIMEN DE EXPLOTACIÓN Y PROTECCIÓN. REMISIÓN.
La explotación y uso de los PB admite modalidades diversas muy similares a las que se ofrecen para cualquier bien en el tráfico jurídico privado, ordinariamente mediante fórmulas contractuales. La LPAP contempla también una modalidad de utilización singular, pero muy actual, por un breve periodo de tiempo (inferior a 30 días) para la organización de conferencias, seminarios, prestaciones u otros eventos. La que rige es un acto unilateral por parte del órgano competente, una autorización que establece las condiciones. En cuanto a las potestades y técnicas jurídicas de protección de los BP hay que destacar que son sustancialmente las mismas de que dispone la Administración para la defensa y protección de los bienes de DP. La razón de esa identidad s muy simple: se trata de potestades de que dispone ordinariamente la Administración como sujeto jurídico, reconducibles por tanto a la genérica potestad de autotutela que le otorgan presunción de validez y ejecutividad a sus decisiones sin necesidad de recabar la tutela judicial. No son, potestades que están ligadas al bien y su naturaleza, sino a la Administración que los tutela. Los expedientes para la protección de bienes son los que operan entre particulares con total protagonismo judicial: deslinde, recuperación posesoria. Pero cuando es la Administración la que interviene para proteger un bien bajo su competencia proyecta sobre estos expedientes su privilegio de decisión ejecutoria, sin perjuicio de la ulterior revisión judicial de sus actuaciones.
