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EL CONSEJO DE EUROPA. ESTRUCTURA Y
FUNCIONES
- Orígenes El Consejo de Europa es una organización internacional de cooperación intergubernamental creada mediante Tratado internacional el 5 de mayo de 1949 (el Estatuto firmado en Londres está en vigor desde el 3 de agosto de ese mismo año). Su sede está en Estrasburgo. Fue la respuesta casi inmediata de los Estados europeos occidentales al Congreso del Movimiento Europeo convocado por el "Comité de coordinación de los Movimientos para la Unidad europea" y reunido en La Haya del 7 al 11 de mayo de 1948, en el que confluyeron decenas y decenas de organizaciones no gubernamentales de carácter federalista o pro 0 01 Eeuropeístas con la participación de más de 750 delegados. Con posterioridad al Congreso decidieron federarse las distintas asociaciones en el "Movimiento Europeo". Como he señalado en otro lugar, en aquella magna asamblea, una suerte de "Estados Generales de Europa", ya se hicieron notar las dos grandes corrientes europeístas que persisten hoy en día: aquellos que pretendían una cooperación intergubernamental y los que soñaban con una integración de carácter federal mediante la puesta en común de una buena parte de la soberanía, siendo ésta última ampliamente mayoritaria. Aquellas dos corrientes desembocaron en creaciones organizativas distintas: -de un lado, con la creación del Consejo de Europa (Estatuto de Londres, 1949) se daba satisfacción a las corrientes intergubernamentales, apoyadas por los anglosajones, que no deseaban hacer cesión alguna de soberanía evitando así la creación de instituciones internacionales dotadas de poderes importantes; se optaba por una cooperación intergubernamental, estrecha y permanente mediante instituciones con poderes
consultivos; -de otro, las corrientes federalistas, partidarias de la cesión parcial de soberanía y, por tanto, insatisfechas con el Consejo de Europa, que encontraron años más tarde un cauce en la propuesta francesa de creación de la CECA ( Comunidad Europea del Carbón y del Acero , 1951) iniciando así el actual proceso de integración europea (MANGAS MARTÍN, A., 2005, pp.39-41) Si bien la postura mayoritaria de las organizaciones sociales continentales era favorable a una profunda integración, dado que las nórdicas y anglosajonas apenas deseaban la mera cooperación política, los Gobiernos –a propuesta de Francia y Bélgica- estimaron conveniente contar con un foro común a la Europa democrática que mantuviese los lazos políticos entre todos los Estados europeos democráticos antes de iniciar el proceso de integración parcial de soberanías puesto en marcha mediante las Comunidades Europeas (Unión Europea). En definitiva, el Consejo de Europa no es una organización de integración sino de cooperación política y jurídica.
- Miembros El Consejo de Europa está formado por 47 Estados europeos. Pero en el momento de su creación en 1949 sólo diez Estados participaron en la Conferencia Internacional y firmaron su estatuto constitutivo: Bélgica, Dinamarca, Francia, Irlanda, Italia, Luxemburgo, Holanda, Noruega, Suecia y Reino Unido. Posteriormente han ido ingresando Grecia, Turquía, Islandia, Alemania, Austria, Chipre, Suiza, Malta, Portugal, España, Liechtenstein, San Marino, Finlandia, Hungría, Polonia, Bulgaria, Estonia, Lituania, Eslovenia, Eslovaquia, República Checa, Rumania, Andorra, Letonia, Albania, Moldavia, Macedonia, Ucrania, Rusia, Croacia, Georgia, Armenia, Azerbaiyán, Bosnia-Herzegovina, Serbia, Montenegro y Mónaco. España es Miembro del Consejo de Europa desde el 24 de noviembre de 1977 (BOE de 1º de marzo de 1978). Para ser
democráticas en sus elecciones y, en general, en dicho país. Por otra parte, el Consejo de Europa reconoce estatuto consultivo a más de 400 organizaciones no gubernamentales (ONG) facilitando así una amplia colaboración con los representantes de la sociedad civil. Mediante diversos mecanismos de consulta (como coloquios sobre temas diversos), les asocia a los trabajos de los órganos y fomenta el diálogo entre los parlamentarios y el mundo asociativo. En relación con su financiación, cada Estado miembro asume los gastos de su propia representación en el Comité y en la Asamblea, mientras que los gastos comunes de la Secretaría General se reparten proporcionadamente a la población y riqueza de cada Estado miembro. Soporta una carga de 1. funcionarios, originarios de los Estados miembros.
- Objetivos Los objetivos del Consejo de Europa son amplios y un tanto imprecisos:
- Alcanzar "una unión más estrecha entre sus miembros para salvaguardar y promover los ideales y los principios que constituyen su patrimonio común y favorecer su progreso económico y social" (art. 1 del Estatuto). En el Preámbulo se alude a los ideales y valores morales y espirituales del Consejo de Europa: la paz, basada en la justicia y la cooperación internacional, y los principios de libertad individual, libertad política y el imperio del Derecho. Y se recuerda que estos objetivos responden a la necesidad de una unión más estrecha entre todos los países europeos, aspiración manifiesta de sus pueblos (en recuerdo al Movimiento Europeo).
- Por ello, su misión es defender el pluralismo democrático, el respeto a los derechos humanos y la preeminencia del Derecho.
- Encontrar soluciones a los problemas de la sociedad (discriminación contra las minorías, xenofobia, intolerancia, protección del medio ambiente, clonación, SIDA, droga, terrorismo, crimen organizado).
- Especialmente, tras la caída del Muro de Berlín en 1989, ha ayudado a consolidar la estabilidad democrática en Europa central y oriental apoyando las reformas políticas, legislativas y constitucionales de las antiguas dictaduras comunistas europeas.
Para lograr dicha unión dispone de medios de acción y competencias igualmente difusas: -el examen de los asuntos de interés común, -las recomendaciones,
- la conclusión de acuerdos, -la adopción de una acción conjunta en los campos económico, social, cultural, científico, jurídico y administrativo y -la protección efectiva de los derechos humanos y libertades fundamentales. Sin embargo, no dispone de competencias en relaciones exteriores ni en materia de defensa ni en materias de competencia de otras organizaciones internacionales europeas o no.
- Estructura orgánica Su estructura orgánica se justifica en el compromiso logrado entre las tesis franco 0 01 Ebelga, favorecedora de una organización de integración y la tesis británica partidaria de la mera cooperación intergubernamental clásica. El compromiso, novedoso en su época, consistió en introducir la idea del parlamentarismo en la organización internacional junto al tradicional órgano de representación intergubernamental. Sus dos órganos principales son la Asamblea Consultiva y el Comité de Ministros y están, a su vez, asistidos por la Secretaría del Consejo de Europa. Los idiomas oficiales son el inglés y el francés, si bien en los trabajos de la Asamblea Parlamentaria se
oportunidades para mujeres y hombres, respeto de las obligaciones y de los compromisos de los Estados miembros. La Asamblea es un órgano deliberante cuyo ámbito competencial coincide con el del Consejo de Europa. Sus sesiones son públicas –salvo que decidiera lo contrario- y se reúne durante una semana en Estrasburgo en cuatro sesiones anuales (no son legislaturas) evitando coincidir con las reuniones de los Parlamentos nacionales y de la Asamblea de la ONU. Pueden convocarse sesiones extraordinarias por iniciativa del Comité de Ministros o del Presidente de la Asamblea, previo acuerdo entre ellos. Suele hacer una sesión en primavera en uno de los Estados miembros del Consejo de Europa. El Presidente, los Vicepresidentes (actualmente 20) y los presidentes de los cinco grupos políticos componen la mesa de la Asamblea. En sus sesiones el Comité de Ministros tiene derecho a estar representado colectivamente y tomar la palabra de conformidad con las disposiciones que, previa consulta a la Asamblea, adopta el Comité. La Asamblea Consultiva decide su propio orden del día y puede dirigir interpelaciones al Consejo de Ministros, discutir su Informe anual y debe ser consultada en la revisión del Estatuto del Consejo y sobre todos los proyectos de convenio antes de su adopción. La Asamblea elige también al Secretario General y al Secretario General Adjunto del Consejo de Europa, al Secretario General de la Asamblea, así como a los jueces del Tribunal Europeo de Derechos Humanos y al Comisario para los derechos humanos. No dispone de poderes de decisión general; tras sus debates, por propia iniciativa o a petición del Comité de Ministros, puede adoptar recomendaciones (aprobadas por 2/3 de los votos emitidos) dirigidas al Comité de Ministros. Puede constituir comisiones o comités especializados para examinar asuntos de su competencia. El procedimiento de votación ordinario de la Asamblea es la mayoría de 2/3 de los votos emitidos, salvo las de procedimiento para las que basta la mayoría. La Asamblea puede permitir a delegaciones parlamentarias de
Estados terceros asistir a las sesiones plenarias de la Asamblea y a las reuniones de sus comisiones. Así lo hizo con los países del centro y este de Europa, tras las caída del Muro de Berlín y hasta su ingreso definitivo, fomentando el proceso de democratización en estos países y facilitando su adhesión al Consejo de Europa.
4.2. El Comité de Ministros Sus competencias son tan indefinidas como las del propio Consejo de Europa. Es el órgano que actúa en nombre del Consejo. El Comité de Ministros es el órgano de representación de los Estados miembros. Está formado por los Ministros de Asuntos Exteriores (con reuniones a este nivel dos veces al año), si bien también se puede reunir con los Representantes Permanentes de los Estados Miembros ante el Consejo de Europa (que es la forma más habitual de composición y se reúne todas las semanas). Cada representación estatal dispone de un voto. La presidencia del Comité sigue un turno rotatorio, durante seis meses. Los cambios de presidencia se efectúan en mayo y noviembre. A iniciativa propia o por recomendación de la Asamblea Consultiva examina las medidas adecuadas para realizar los objetivos del Consejo (creando, por ejemplo, numerosos Comités especializados). Sus conclusiones, que pueden adoptar la forma de recomendaciones dirigidas a los Gobiernos, se adoptan en la práctica por consenso, al igual que los informes que se remiten a la sesión anual de la Asamblea Consultiva y las enmiendas importantes al Estatuto. Sin embargo, la admisión de nuevos Estados, de Estados asociados, la adopción del presupuesto, el reglamento interno, el reglamento financiero y administrativo y ciertas enmiendas de menor importancia se adoptan mediante votación por mayoría de 2/3. Sus sesiones, salvo acuerdo unánime en contrario, son a puerta cerrada; la práctica revela que no se vota y es habitual buscar una actitud común. Con frecuencia, el fruto de sus deliberaciones y trabajos (junto al
Secretario General adjunto son elegidos por la Asamblea Parlamentaria, por un período de cinco años, previa recomendación del Comité de Ministros. Estos altos cargos, como el conjunto de funcionarios, deben ser independientes de los Estados miembros. El Secretario General asume la responsabilidad global de la orientación estratégica del programa de trabajo y del presupuesto del Consejo y controla la gestión diaria de la Organización y de la Secretaría. Prepara un Programa anual, que aprueba el Comité, y lo ejecuta. El plan de acción para 2001-2005 se enfrenta a los nuevos desafíos de la construcción de un continente plenamente democrático, pacífico y estable. Destacan algunos puntos esenciales del programa:
- crear un espacio común de derechos humanos en Europa;
- desarrollar normas democráticas y garantizar que los Estados las respeten;
- evaluar los resultados de los proyectos y de las acciones emprendidas a fin de mejorar su eficacia real;
- estrechar las relaciones de trabajo con la Unión Europea, la OSCE y las Naciones Unidas.
4.4. Las Cumbres de Jefes de Estado y de Gobierno
No es técnicamente un órgano del Consejo de Europa. Se trata de una Conferencia internacional que reúne a los máximos responsables políticos del continente. A raíz de la reunificación del continente europeo, tras la desaparición del Muro de Berlín, una nueva etapa se ha abierto en el Consejo de Europa. Ha retomado su inicial vocación de foro de cooperación política continental y ha buscado atraer el interés de los Estados y de la opinión pública hacia sus responsabilidades en la renacida Europa de los años noventa. Para tomar impulso al más alto nivel el Consejo de Europa reunió, por primera vez, la Cumbres de los Jefes de Estado y de Gobierno de los Estados miembros en Viena, en 1993: en esa ocasión solemne los más altos dirigentes de los 32 Estados miembros, acordaron unos criterios
para la ampliación y un enfoque colectivo a los nuevos riesgos del continente. Por segunda vez, en Estrasburgo, en 1997, los Jefes de Estado y de Gobierno de los ya 40 Estados miembros en ese momento adoptaron un plan de acción basado en cuatro principios fundamentales: la democracia y los derechos humanos, la cohesión social, la seguridad de los ciudadanos, la educación para la democracia y la diversidad cultural. El programa de trabajo determina las prioridades de la Organización para el nuevo milenio. Por tercera vez, en Varsovia, en 2005, donde el plan de acción aprobado para los años venideros se fundamentó en cuatro tareas principales: promocionar los valores fundamentales comunes: derechos humanos, estado de derecho y democracia; reforzar la seguridad de los ciudadanos europeos; construir una Europa más cohesionada socialmente y favorecer la cooperación con otras organizaciones internacionales, en especial, la Unión Europea, la OSCE y las Naciones Unidas.
4.5. El Congreso de Poderes Locales y Regionales de Europa
Es un órgano creado por el Comité de Ministros. Desde 1957 el Consejo de Europa viene reconociendo la importancia de la democracia en el nivel local y regional y la necesidad de la representación de los poderes locales pero fue en 1994 cuando se constituyó el Congreso de Poderes Locales y Regionales de Europa (CPLRE) en calidad de órgano consultivo del Consejo de Europa, sucediendo a la Conferencia Permanente de Poderes Locales y Regionales de Europa. Representa a más de 200.000 colectividades locales y regionales de los Estados miembros del Consejo de Europa. Su misión consiste principalmente en
- proporcionar un foro de diálogo para discutir problemas comunes a los poderes locales y regionales, confrontar sus experiencias y expresar sus puntos de vista ante los gobiernos;
- aconseja al Comité de Ministros y a la Asamblea Parlamentaria
fecha. Por ello, en el haber del Consejo de Europa hay un saldo enormemente positivo cuando se constata su contribución a la cooperación jurídica en términos generales. Pero sus funciones también abarcan otras áreas de actividad de la Organización, afirmando y reforzando la cohesión democrática, la cohesión social y la cohesión cultural de los Estados europeos. El Consejo de Europa se ha distinguido siempre por ser un activo dinamizador de las inquietudes socio 0 01 Epolíticas y culturales europeas (a través de la Carta Social Europea, del Código europeo de Seguridad Social, del Fondo para los Refugiados, el Consejo de cooperación cultural, la protección del patrimonio artístico, etc.), así como de prestar cauces de participación europea a las colectividades locales (Congreso europeo de poderes locales –ya analizado supra -, convenio marco de cooperación transfronteriza, etc.). Pero la sociedad europea moderna ha tenido que hacer frente a otros desafíos nuevos como es el terrorismo, la drogodependencia, la pobreza, el paro y las migraciones a los que el Consejo de Europa ha tratado de dar respuesta mediante Recomendaciones y Convenios específicos.
5.1. La Protección de los derechos humanos
Destacan fundamentalmente los convenios sobre derechos humanos: su actividad más importante y más lograda es la protección de derechos humanos. El Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos (en adelante, CEDH), firmado en Roma el 4 de noviembre de 1950, es la expresión inherente a su razón de ser y constituye la piedra angular del sistema europeo de protección de derechos humanos, sin lugar a dudas el de mayor credibilidad del mundo, por no decir que es el único efectivo (Ver Lecciones 47-48). Igualmente, la Carta Social Europea, el Convenio Europeo para la Prevención de la Tortura, o el Convenio marco para la protección de las minorías nacionales son convenios de importancia análoga. También los Jefes de Estado y de Gobierno, reunidos en la
Cumbre de Viena en 1993, adoptaron una Declaración y un Plan de Acción contra el racismo, la xenofobia, el antisemitismo y la intolerancia y crearon la Comisión Europea contra el Racismo y la Intolerancia (ECRI). La mayoría de los convenios sobre derechos humanos han previsto mecanismos de control, que en el caso del CEDH encomienda al Comité de Ministros velar por la ejecución de las sentencias del Tribunal Europeo de Derechos Humanos por parte de los Estados miembros. (La protección de los derechos humanos mediante el Convenio Europeo de Derechos Humanos es objeto de los temas 47 y 48).
5.1.1. El Comisario para los derechos humanos
La labor de promoción del respeto de los derechos humanos del Consejo de Europa le ha llevado a crear en 1999 un mecanismo específico de prevención y sensibilización: el Comisario para los derechos humanos. Su misión es, pues, diferente a la del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. El Comisario para los derechos humanos facilita asesoramiento en materia de protección y prevención, visita los Estados miembros y sus zonas especialmente conflictivas, examina la información que le suministran las autoridades nacionales, especialmente por los organismos nacionales que velan por los derechos humanos, y otras organizaciones internacionales y evalúa en sus Informes el estado de respeto a los derechos humanos teniendo en cuenta los instrumentos del Consejo de Europa (convenios, recomendaciones y resoluciones adoptados por el Comité de Ministros). También puede hacer una recomendación o expresar su opinión al Comité de Ministros y a la Asamblea Parlamentaria.
5.1.2. La Carta Social Europea
La Carta Social Europea de 1961 y su protocolo adicional de 1988 garantizan una serie de derechos fundamentales de carácter
nacionales
Este Convenio fue adoptado por el Consejo de Europa en 1994. Este primer instrumento multilateral jurídicamente vinculante está destinado a proteger a las minorías nacionales en general. Los Estados Partes se comprometen a adoptar, por medio de la legislación y de las políticas nacionales, medidas destinadas a mantener y desarrollar las culturas y a proteger las identidades, las religiones, las lenguas minoritarias y las tradiciones, la garantía del acceso a los medios de difusión y el establecimiento de relaciones transfronterizas libres y pacíficas con personas que residen legalmente en otros Estados. Los Estados Partes deben presentar un informe sobre las medidas adoptadas al año de estar en vigor para ellas el Convenio y después cada cinco años. El Comité de Ministros, asistido por un comité consultivo de 18 expertos independientes, evalúa los informes, determina si las obligaciones han sido cumplidas y, en caso necesario, adopta recomendaciones. Las reglas que encuadran este procedimiento de «monitoring» o vigilancia del cumplimiento contienen igualmente un cierto número de garantías que aseguran su transparencia.
5.2. La cooperación jurídica
El Consejo de Europa ha tratado de dotar de un denominador común a la legislación nacional de sus Estados miembros buscando soluciones comunes a los problemas sociales tanto en campos jurídicos tradicionales como ante los nuevos desafíos que plantea la evolución científica y técnica. También ha buscado mejorar la eficacia de la justicia por medio de procedimientos judiciales más simples y flexibles. En definitiva, mediante su Comité de Cooperación jurídica ha contribuido directamente a armonizar y mejorar los sistemas jurídicos europeos elaborando dos tipos de instrumentos jurídicos: los convenios y las recomendaciones. Además, la mayor parte de
sus convenios están abiertos a los Estados no miembros. Los Convenios hechos en el marco del Consejo de Europa producen a su vez una gran simplificación jurídica al derogar los convenios bilaterales entre los Estados Partes de tales Convenios y multilateralizar sus relaciones jurídicas bajo un denominador común jurídico. Caben destacar los siguientes ámbitos y convenios de cooperación:
- En materia de derecho civil, destaca la adopción en 1957 del Convenio europeo general en materia de nacionalidad, que trata de todas las cuestiones relativas a la nacionalidad y vela en particular por evitar la situación de apátridas; el Convenio sobre adopción de 1967, el Convenio sobre repatriación de menores de 1970 o el Convenio europeo relativo al reconocimiento y ejecución de decisiones en materia de custodia de menores de 1980, que facilita el restablecimiento de la custodia y la repatriación de menores que han sido objeto de un desplazamiento transfronterizo ilegal.
-En materia penal y procesal su labor ha sido ingente, destacando entre una veintena de convenios:
- el Convenio Europeo de Extradición, de 1957 que unifica los criterios de extradición bajo los principios de legalidad, doble incriminación, non bis in idem, principio de especialidad y los límites de la extradición. - el Convenio sobre Asistencia Judicial Penal de 1959, que además de facilitar la comunicación de actos procesales, permite la transmisión de procesos con valor procesal pleno. -el Convenio Europeo para la represión de terrorismo, de 1977. Sobre esta cuestión en 2005 se ha adoptado el Convenio del Consejo de Europa para la represión del Terrorismo que, a diferencia del anterior, tipifica conductas previas a la comisión de este delito.
- el Convenio sobre traslado de personas condenadas de 1983, que regula el derecho a solicitar el traslado a otro Estado miembro, si bien no planea, obviamente, un derecho
- el Convenio europeo sobre Arreglo Pacífico de Controversias de 1957, y
- el Convenio europeo sobre las inmunidades de los Estados de
- En relación con materias de interés de los poderes regionales y locales, la cooperación entre ellos, la ordenación del territorio y el desarrollo sostenible podemos señalar los siguientes convenios y otros instrumentos como:
- El Convenio marco europeo sobre cooperación transfronteriza entre comunidades o autoridades territoriales de 1980, que reconoce a los poderes locales y regionales el derecho a cooperar más allá de las fronteras en determinados ámbitos, si bien por su carácter marco se precisa de acuerdos bilaterales específicos para fundar la relación directa entre los poderes subestatales.
- La Carta Europea de la Autonomía Local de 1985 enfatiza sobre el valor de la autonomía local en la democracia moderna, habiendo sido tenida en cuenta en las reformas políticas y administrativas de las nuevas democracias en el Centro y Este de Europa.
- El Convenio europeo sobre la participación de extranjeros en la vida pública local de 1992 fomenta la concesión progresiva de derechos cívicos y políticos, incluido el derecho de voto, a los residentes extranjeros.
- La Carta Europea de las Lenguas Regionales o Minoritarias de 1992 tiende a conservar las lenguas regionales y minoritarias, estimulando su empleo en las escuelas, en la vida pública, cultural, económica y social, así como en los medios de comunicación.
- La Carta Urbana Europea de 1992 expone los derechos ciudadanos básicos sobre la vivienda, la arquitectura urbana, los transportes, la energía, el deporte y el ocio, la contaminación y la seguridad en las calles.
- El Convenio europeo para la protección del paisaje de 2000 establece la obligación para las autoridades públicas,
de adoptar a nivel local, regional, nacional e internacional políticas y medidas de protección, de gestión y de ordenación de los paisajes europeos.
- El Convenio marco del Consejo de Europa sobre el valor del patrimonio cultural para la sociedad de 2005.
- En otras materias de gran interés social cabe recordar:
- el Convenio sobre los Derechos Humanos y la Biomedicina de 1997, pone de relieve la primacía de la persona sobre la técnica y formula un código en materia de derechos de los pacientes. Destaca el Protocolo sobre la prohibición de clonación de seres humanos de 1998 y el Protocolo adicional sobre la investigación biomédica de
- el Convenio sobre responsabilidad civil por los daños que causan las actividades peligrosas al medio ambiente de
- el Convenio sobre la protección del medio ambiente por el derecho penal de 1998.
- el Convenio Europeo sobre Coproducción Cinematográfica de 1992, que fomenta el cine europeo mediante la coproducción de obras de calidad. Mediante “Eurimages” (Fondo europeo del Consejo del Europa para estimular la coproducción, la distribución y la explotación de obras cinematográficas europeas creado en 1989 y formado por 27 Estados miembros con un gran presupuesto anual) se viene sosteniendo la coproducción de varios centenares de largometrajes y documentales que tienen o bien un gran potencial de circulación o bien reflejan la diversidad cultural del cine europeo.
- el Convenio Europeo sobre la Televisión Transfronteriza de 1993 (modificado en 1998 para adaptarlo a la Directiva europea de TV sin fronteras) facilita la difusión de programas de televisión, garantizando la libertad de recepción y de transmisión de estos servicios en el territorio de las partes contratantes y exige el respeto de
