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SISTEMA DE PARTIDOS Y CONTROL PARLAMENTARIO
I.- El significado actual de la función de control parlamentario. II.- Los instrumentos de Αcontrol
extraordinario≅ como fórmulas al servicio de la
gobernabilidad. III.- Los instrumentos de Αcontrol ordinario≅
como fórmulas al servicio de la oposición parlamentaria. IV.- Conclusiones.
Miguel Ángel Presno Linera Profesor de Derecho Constitucional Universidad de Oviedo
I.- El significado actual de la función de control parlamentario.
Las modificaciones ocasionadas en la práctica parlamentaria por el sistema de partidos han transformado profundamente el significado originario de los mecanismos propios de la función de control encomendada a las Cámaras
legislativas^1. Esta transformación tiene su origen en la estrecha conexión que se ha producido, mediante la intervención de las fuerzas políticas mayoritarias organizadas en uno o varios partidos políticos, entre el Parlamento y el Gobierno, y la contraposición entre la mayoría y la minoría que caracteriza la nueva dinámica de las Cámaras representativas^2. En la actualidad resulta absurdo pensar en una rígida división entre Parlamento y Gobierno, puesto que el partido o partidos que asumen la dirección política del Estado tienen en sus manos tanto el Gobierno como la mayoría parlamentaria, con lo que resulta sumamente difícil, por no decir contradictorio, desempeñar al mismo tiempo la función de vigilante y vigilado^3
. Como afirma Gerhard Leibholz , parece desleal y poco elegante censurar públicamente a un Gobierno reclutado de las propias filas^4.
Como consecuencia de este nuevo orden de cosas, la tarea de controlar la acción del Gobierno y, por extensión, de la mayoría^1 Joaquín^. Para una perspectiva histórica del control parlamentario del Gobierno en España, véase VARELA SUANZES: AEl parlamentaria, tendríacontrol parlamentario que corresponderdel Gobierno en (^) laa historialas constitucional española@, enRamírez), Fundación *Lucas Mallada+/Editorial Trotta, Madrid, 1997, págs. 59 y sigs. El Parlamento a debate, (Edición y presentación de Manuel (^2). Véase Enzo CHELI: Atto politico e funzione d'indirizzo politico, Giuffrè, Milán, 1961, pág. 145. De la contraposición entre mayoría y minoría, entre Gobierno y oposición, yahablaba Carl SCHMITT en su Verfassungslehre, en 1928; véase la edición de Duncker & Humblot, Berlín, 1989, págs. 325 y sigs. 3. Veáse, en este sentido, Lelio BASSO: La sinistra davanti alla crisi del Parlamento, Giuffrè, Milán, 1967, pág. 122. 4. ADie Kontrollfunktion des Parlaments@, en Strukturprobleme der modernen Demokratie, Scriptor Verlag Kronberg/Ts., 1975, pág. 299.
Como ha afirmado el profesor Rubio Llorente , la jerarquía entre las distintas voluntades, entre los diversos grupos con presencia parlamentaria, no existe cuando no se trata de expresar una voluntad, sino de debatir y, más lejos aún, esa jerarquía se invierte cuando la función a desempeñar corresponde sobre todo, no a la mayoría, sino a la minoría. Y esto es lo que sucede muy especialmente con la función de control^6.
No obstante, si nos atenemos a las normas que disciplinan la actividad de las Cámaras representativas podemos anticipar que los mecanismos de control parlamentario se han convertido, desde la perspectiva de la mayoría, en instrumentos que ésta utiliza para respaldar la orientación política gubernamental, fiscalizando el control que a su vez pretenda realizar la minoría, y, desde la perspectiva de esta minoría, en instrumentos de denuncia ante la opinión pública de las consecuencias de esa orientación, con el objetivo de que dicha opinión pública y, en particular, el cuerpo electoral, opte por una nueva orientación política -la ofrecida por la
- Véase AEl control parlamentario@, en La forma del poder (Estudios sobre la Constitución),WEBER se refería Centro a la necesidad de configurar el derecho de control Aineludiblemente de Estudios Constitucionales, Madrid, 1993, pág. 257. Ya Max como derecho de la minoría@,... Acon vistas a oponer a todo posible *apaño de la mayoría+en el Parlamento y a los peligros ya conocidos que eso lleva consigo el contrapeso de la publicidad...@, véase su AParlamento y gobierno en una Alemania reorganizada. Una crítica política de la burocracia y de los partidos (1918)@, en Escritos políticos (edición de JoaquínAbellán), Alianza, Madrid, 1991, pág. 184.
oposición minoritaria- en los próximos comicios^7.
En definitiva, los institutos que constituyen el llamado control parlamentario del Gobierno, lejos de buscar el sometimiento de éste a la voluntad de las Cámaras, se han convertido tanto en mecanismos de defensa, parlamentaria y política, de un determinado Αindirizzo politico≅, como en
instrumentos destinados a preparar la formación de un indirizzo diferente, expresión de una nueva mayoría 8.
Es necesario entonces diferenciar las instituciones que deben orientarse al favorecimiento de la gobernabilidad del Estado de aquéllas cuyo objetivo consiste en manifestar ante la opinión pública las deficiencias de la dirección política que se está llevando a cabo y las eventuales alternativas a la misma. Las primeras hasta ahora han venido incluyéndose dentro del denominado Αcontrol extraordinario del Gobierno≅, y en
- Se ha dicho que el parámetro para enjuiciar la acción gubernamental no es el programa del gobierno sino el de la oposición; nos encontramos, en el caso del control parlamentario,ante Ala pretensión de imponer un parámetro alternativo o de sustitución@; véase Francisco Javier GARCÍA ROCA: AEl control del Gobierno desde la perspectiva individual del parlamentario (y a la luz del art. 23.2 de la Constitución)@, Revista Vasca de AdministraciónPública, n1 42, 1995, pág. 172.; sobre el papel de la minoría parlamentaria en el ejercicio de la función de control véase Luis LÓPEZ GUERRA: AEl control parlamentario como instrumento de las minorías@, en Anuario de Derecho Constitucional y Parlamentario,Asamblea Regional de Murcia-Universidad de Murcia, n1 8, 1996, págs. 81 y sigs.
- Giuseppe DE VERGOTTINI alude, respecto a la tarea desempeñada por la oposición, a la función de *indirizzo negativo+ respecto al mayoritario, o bien a la de *indirizzo alternativo+; véase su estudio sobre la AOpposizione parlamentare@ en la Enciclopedia delDiritto, Giuffrè, Milán, vol. XXX, págs. 532 y sigs.
política se advierte con claridad en la práctica política italiana, donde, a pesar de la precariedad de las mayorías de gobierno, ninguna de las mociones propuestas ha prosperado. La caída de los gobiernos se ha producido por conflictos internos entre las formaciones políticas que integraban el gabinete, lo que demuestra que el núcleo efectivo del poder de control se ha trasladado desde el Parlamento a los partidos políticos. De esta manera, no solo no funciona como mecanismo de control parlamentario de la actuación del Gobierno, sino que es más bien un instrumento que contribuye a dotar de estabilidad a la mayoría gobernante, que sigue siéndolo luego de proceder a un reajuste de sus fuerzas y a una remodelación del equipo de gobierno.
En la Constitución española, que ha tomado como modelo para la configuración de la moción de censura, no a la Constitución italiana, sino a la Ley Fundamental de Bonn 9 , la
posibilidad de que una moción de censura prospere es muy escasa, dada la exigencia de que la misma cuente con el apoyo de la mayoría absoluta de los componentes del Congreso de los
- El artículo 67 de la Ley Fundamental de Bonn dispone que Ael Bundestag solo podrá manifestar su voto de desconfianza al Canciller Federal en la medida en que elija, por la mayoría de sus miembros, a un sucesor y solicite del Presidente Federal la destitución delCanciller. El Presidente Federal debe efectuar la destitución y nombrar al elegido. Entre la moción y la votación debe mediar un plazo de cuarenta y ocho horas.@. Sobre este precepto véase el estudio de Roman HERZOG en los Kommentar a la AGrundgesetz@ dirigidos porTheodor MAUNZ y Günter DÜRIG, C. H. Beck, Munich, 1996, vol. III.
Diputados ( artículo 113.1 )^10.
La función de dotar de estabilidad al Gobierno está sin duda presente cuando se configura una moción de censura de
tipo Αconstructivo≅, ya que se trata de evitar que puedan derribar al gabinete formaciones políticas minoritarias, que carecen de la cohesión suficiente para convertirse en auténtica alternativa; aunque, en última instancia, la estabilidad gubernamental depende de la correlación de fuerzas políticas y de los intereses de los diferentes partidos, pues puede ser suficiente con que una de las formaciones políticas que integran una coalición de gobierno pacte con el principal partido de la oposición para que se produzca el cambio de gobierno. Esto es lo que sucedió en la República Federal de Alemania en 1982 cuando el Partido Liberal (FDP) rompió la coalición que mantenía con el Partido Socialdemócrata (SPD) y pactó la formación de una nueva mayoría con la coalición
(^10). Para un estudio comparado de los instrumentos de control parlamentario véase, en nuestra doctrina, Francisco José BASTIDA FREIJEDO: AEl control del Gobierno en elDerecho constitucional comparado@, en El Parlamento a debate,..., págs. 93 y sigs.
gobernante^12.
En segundo lugar, es necesario referirse a la cuestión de confianza. De acuerdo con el artículo 112 de la Constitución
española, Αel Presidente del Gobierno, previa deliberación del Consejo de Ministros, puede plantear ante el Congreso de los Diputados la cuestión de confianza sobre su programa o sobre una declaración de política general. La confianza se entenderá otorgada cuando vote a favor de la misma la mayoría simple de los Diputados.≅; esto significa que al Presidente del Gobierno
le es suficiente, para seguir desempeñando su cargo, tener más votos a favor que en contra, con independencia de las abstenciones o votos en blanco 13.
En la República Federal de Alemania, sin embargo, la cuestión de confianza debe ser aprobada por la mayoría de los
- Ejemplos prácticos y harto significativos, y con efectos radicalmente contrarios, de esta utilización del instituto de la moción de censura lo constituyen los dos casos que hasta la fecha ha habido en nuestra reciente historia político-constitucional: la moción de censurapresentada por el Partido Socialista Obrero Español, con Felipe González Márquez como candidato a la Presidencia del Gobierno, contra Adolfo Suárez en mayo de 1980, y la presentada por Alianza Popular, con Antonio Hernández Mancha como candidato alternativo,contra Felipe González en marzo de 1987. Respecto a la primera moción, cabe concluir, en palabras de Eduardo VIRGALA FORURIA [La moción de censura en la Constitución de 1978], que Asirvió para producir una serie de efectos políticos que se pueden considerarantecedentes directos de la exigencia de responsabilidad política difusa por parte del electorado al Gobierno UCD que se produjo en las elecciones de octubre de 1982 y quecondujeron a la formación del primer gobierno homogéneo con mayoría absoluta de la España democrática@ (pág. 280) Afrente a lo ocurrido en 1980, en la moción de censura de1987 la oposición del Grupo Popular no supo obtener esa rentabilidad política@ (pág. 287), lo que se tradujo, no sólo en el reforzamiento del Gobierno censurado, sino también en el desgaste político del candidato alternativo a la postre derrotado. 13. Véase, en nuestra doctrina, Pedro José GONZÁLEZ-TREVIJANO: La cuestión de confianza, McGraw-Hill, Madrid, 1996; en la italiana, Marco OLIVETTI: La questione difiducia nel sistema parlamentare italiano, Giuffrè, Milán, 1996; en la alemana, Roman HERZOG: Grundgesetz. Kommentar,... (comentario al artículo 68 de la Ley Fundamental deBonn), vol. III.
miembros de la Cámara Baja ( Bundestag ); es decir, se requiere el apoyo de la mayoría absoluta de los diputados. En otro caso, el Presidente Federal, a propuesta del Canciller, podrá disolver el Bundestag dentro de un plazo de 21 días, derecho que expirará si en dicho plazo la Cámara Baja elije, mediante el voto favorable de la mayoría absoluta de sus miembros, otro Canciller Federal ( artículo 68.1 LFB). Ahora bien, la exigencia, y consiguiente presión, al Canciller de reunir la mayoría absoluta de los votos de la Cámara, puede ser trasladada por éste a la propia Cámara, sobre la que pende la amenaza de disolución si no le otorga la citada mayoría o es capaz de concitar dicha mayoría respecto a un candidato alternativo.
Esta configuración de la cuestión de confianza no permite que, a diferencia de lo que sucede en España, el Canciller renueve la confianza inicialmente otorgada por el Bundestag , que pudo serle concedida mediante la mayoría simple de los votos ( artículo 63.4 LFB); sino que en este momento ha de obtener el apoyo de la mayoría absoluta de los diputados, lo que, como se ha dicho, obliga no sólo a acallar las discrepancias que pudiera haber dentro de la mayoría, sino también a que se pronuncien favorablemente aquéllos que en su día se abstuvieron o preferían otro Canciller. Además, el
comisiones de investigación,...)^15 , lo que se ha producido no sólo en la práctica política, sino también en la realidad jurídica, transformándose aquellos mecanismos bien en instrumentos de defensa del Αindirizzo politico≅ de la mayoría, y de control de ésta respecto de la minoría, o bien en instrumentos que la minoría utiliza en su intento de convertirse en una nueva mayoría. En el primer caso, la mayoría es, en realidad, el vigía de un capitidisminuido vigilante, la minoría; mientras que en el segundo, la minoría no aspira a desempeñar la función de supuesto vigilante, sino a convertirse en la mayoría de gobierno pretendidamente vigilada. El carácter imperfecto de nuestro bicameralismo y la consiguiente postergación del Senado contribuyen a agravar esta situación^16.
En la realidad parlamentaria contemporánea, como consecuencia de la articulación de los mecanismos de los que ahora se tratará^17 , se podría hablar con más propiedad de
Α^15 GARCÍA MORILLO: El control parlamentario, Tecnos, Madrid, 1984, págs. 63 y sigs.; sobreobstruccionismo^. Véase, sobre estos instrumentos, José Ramón MONTERO GIBERT y Joaquín de la mayoría≅ que de Αobstruccionismo de la los mecanismos para recabar información, véase Instrumentos de información de las Cámarasparlamentarias. Debate celebrado en el Centro de Estudios Constitucionales en colaboración con el Congreso de los Diputados y el Senado, CEE, Madrid, 1994, en el que se recogenademás informes sobre la situación de estos mecanismos en la República Federal de Alemania, Francia e Italia.
- Véase sobre esta cuestión Manuel ALBA NAVARRO: AEl Senado@, en Democracia representativa y parlamentarismo. Alemania, España, Gran Bretaña e Italia (director de laedición Antonio López Pina), Secretaría General del Senado, Madrid, 1994; en particular, págs. 299 y sigs. 17
. Sobre su regulación e incidencia en los Parlamentos autonómicos, véase Alberto ARCE JANÁRIZ: ALa organización del control parlamentario en las Asambleas de lasComunidades Autónomas@, Revista Jurídica de Asturias, n1 19, 1995, págs. 111 y sigs.
minoría≅^18 , lo que desde luego no beneficia la realización del
objetivo que debiera presidir esta función en los Estados democráticos modernos, que es la de permitir que se puedan contrastar públicamente y en condiciones de igualdad los diferentes proyectos de orientación política del Estado.
Por lo que se refiere a las interpelaciones^19 , es
significativo el criterio asumido por los respectivos Reglamentos parlamentarios para otorgar prioridad a unas respecto de otras: en el Congreso de los Diputados se da
Αprioridad a las de los Diputados de Grupos Parlamentarios o a las de los propios Grupos Parlamentarios que en el correspondiente período de sesiones no hubiesen consumido el
- Véase, en este sentido, Ignacio TORRES MURO: AEl obstruccionismo, un arma de las minorías@, Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense de Madrid, n 83, pág. 375. SobreGiovanni BERTOLINI realizó para la Enciclopedia del Diritto,..., tomo XXXI, págs. 476 y el obstruccionismo parlamentario, véase el trabajo sobre dicha voz que sigs.
- Es decir, las solicitudes de información Asobre los motivos o propósitos de la conducta del Ejecutivo en cuestiones de política general, bien del Gobierno o de algún DepartamentoMinisterial@ (artículo 181.1 RC), Ase sustanciarán ante el Pleno dando lugar a un turno de exposición por el autor de la interpelación, a la contestación del Gobierno y a sendos turnos de réplica. Las primeras intervenciones no podrán exceder de diez minutos, ni las de réplicade cinco. Después de la intervención de interpelante e interpelado, podrá hacer uso de la palabra un representante de cada Grupo Parlamentario, excepto de aquél de quien proceda lainterpelación, por término de cinco minutos para fijar su posición.@ (artículo 183 RC); en el Senado, Adespués de exponer la interpelación el Senador que la haya promovido, contestaráun miembro del Gobierno. Cada una de estas intervenciones no podrá exceder de quince minutos. Acto seguido, podrán intervenir los Portavoces de los Grupos Parlamentarios por un tiempo máximo de cinco minutos cada uno de ellos.@ (artículo 173.1 RS). Sobre este mecanismo de control parlamentario, véane Diego MOLERO ALONSO: Las interpelaciones parlamentarias, Tesis Doctoral, Universidad Complutense, Madrid, 1997, yÁngel José SÁNCHEZ NAVARRO: La oposición parlamentaria,..., págs. 166 y sigs.
Por otra parte, la previsión recogida en el Reglamento del Congreso de que pueda participar en el eventual debate un representante de cada Grupo Parlamentario la intervención del portavoz de la mayoría parlamentaria en auxilio del miembro del Gobierno interpelado. Si la interpelación va seguida de una Αmoción en que la Cámara manifieste su opinión≅ ( artículo
184.1 RC), la moción será Αconvenientemente discutida y deliberada por la Cámara, pronunciándose sobre el fondo de la
misma≅ ( STC 205/1990 , fj. 71 ) 21 , de manera que, en última
instancia, el pronunciamiento de la Cámara vendrá determinado por la voluntad de la mayoría.
El carácter restrictivo de la regulación de esta figura en nuestro ordenamiento se advierte con mayor nitidez si se compara con lo dispuesto en sistemas afines, como por ejemplo el italiano. Aunque coinciden los Reglamentos de las respectivas Cámaras Bajas en estipular la tramitación ante el Pleno de las interpelaciones, hay algunas diferencias que no pueden dejar de mencionarse: en Italia el debate de la
- Véase también sobre esta cuestión la STC 225/1992, de 14 de diciembre, por la que se resuelve el recurso interpuesto contra un Acuerdo de la Mesa de la Asamblea Regional de Murcia que no admitía a trámite una interpelación. En la STC 41/1995, de 13 de febrero, sedesestima, por no atentar contra el Reglamento parlamentario, un recurso de amparo promovido contra una resolución de la Junta de Portavoces del Parlamento de Navarra por la que inadmite una moción presentada por el Grupo Parlamentario Mixto-Izquierda Unidainstando al Gobierno de Navarra la elaboración de un documento que sirva de base para la realización de un debate sobre el estado de la Comunidad Foral; sobre estas resoluciones, véaseconstitucional@, ob. cit., págs. 530 y sigs., y 547 y sigs., respectivamente. Luis de la PEÑA RODRÍGUEZ: ALa función de control en la jurisprudencia
interpelación es protagonizado por el interpelante y el Gobierno, mientras que en España se admite la intervención de un representante de cada Grupo parlamentario, excepto de aquél Grupo de quien proceda la interpelación. Además, mientras que en Italia se prohíbe que en el orden del día de la misma sesión se puedan incluir más de dos interpelaciones presentadas por idéntico diputado, en España se prohíbe que el mismo orden del día pueda incluirse más de una interpelación del mismo Grupo Parlamentario. De esta manera se restringe una vez más la capacidad de la oposición para controlar a la mayoría gubernamental.
Por lo que hace referencia a las preguntas , cuando se pretenda la respuesta oral ante el Pleno de las formuladas al
Gobierno o a alguno de sus miembros, Αen el debate, tras la escueta formulación de la pregunta por el Diputado contestará el Gobierno. Aquél podrá intervenir a continuación para replicar o repreguntar y, tras la nueva intervención del Gobierno, terminará el debate. Los tiempos se distribuirán por el Presidente y los intervinientes, sin que en ningún caso la
tramitación de la pregunta pueda exceder de cinco minutos≅
( artículo 188.3 RC) 22. En el Senado, Αtras la escueta
(^22). Han de tenerse en cuenta las Resoluciones de la Presidencia del Congreso de los Diputados sobre desarrollo del artículo 188 del Reglamento, de 12 de enero de 1983, y de 18de junio de 1996.
claro de la transformación del control parlamentario, al menos en ciertos ordenamientos, en un Αinstrumento de gobierno de la
mayoría≅^24 , o, como poco, de control por parte de la mayoría
de la fiscalización que pueda realizar la minoría, puesto que la creación de las mismas es una decisión que, en última instancia, adopta la mayoría parlamentaria.
Así sucede en nuestro ordenamiento, tanto en el Congreso de los Diputados - Αel Pleno del Congreso, a propuesta del Gobierno, de la Mesa, de dos Grupos Parlamentarios o de la quinta parte de los miembros de la Cámara, podrá acordar la creación de una Comisión de Investigación sobre cualquier asunto de interés público.≅- ( artículo 52.1 RC), como en el Senado - Αel Senado, a propuesta del Gobierno o de veinticinco Senadores que no pertenezcan al mismo Grupo Parlamentario, podrá establecer Comisiones de Investigación o Especiales para realizar encuestas o estudios sobre cualquier asunto de interés público.≅- ( artículo 59.1 RS). La mayoría no consentirá la creación de una comisión de investigación que pueda suponer un peligro para su acción de gobierno. Buena prueba de lo que está diciendo es que, por ejemplo, en el transcurso de la IV Legislatura, en el Congreso de los Diputados, de veinte comisiones de investigación
(^24). Así, Alessandro PACE: AL'inchiesta parlamentare como strumento di governo della maggioranza@, Il potere d'inchiesta delle Asemblee legislative, Giuffrè, Milán, 1973, págs.103 y sigs.
solicitadas únicamente se crearon dos, y una a petición expresa del grupo mayoritario^25.
A este respecto, es preciso señalar que en los trabajos preparatorios del nuevo Reglamento del Congreso de los Diputados los Grupos Parlamentarios han acordado que la creación de las Comisiones de Investigación únicamente se podrá impedir si vota en contra de tal posibilidad la mayoría absoluta de los integrantes de la Cámara Baja. La situación es bastante similar tanto en Francia como en Italia, pues también allí la creación de estas comisiones es decisión del Pleno de la Cámara respectiva. No ocurre, sin embargo, lo mismo en aquellos ordenamientos en los que la creación de las comisiones de investigación es una potestad que puede ser ejercida también por la minoría parlamentaria, lo que sucede, por ejemplo, en Alemania -el artículo 44.1 de
- Véanse, sobre este particular y sobre la creación de las comisiones de investigación en las Asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas, los detallados estudios de AlbertoARCE JANÁRIZ: ACreación, composición y órganos directivos de las Comisiones Parlamentarias@,Ochoa), Parlamento Vasco, Vitoria, 1994, págs. 258 y sigs, y 265 y sigs; y Alfonso Las Comisiones Parlamentarias,(Coordinador Juan Carlos Da Silva ARÉVALO GUTÍERREZ: ALas Comisiones de Investigación de las Cortes Generales y de las Asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas@, Revista Española de DerechoConstitucional, n1 43, 1995, págs. 113 y sigs. En general sobre estas Comisiones, Rosario GARCÍA MAHAMUT: Las Comisiones parlamentarias deconstitucional español, McGraw-Hill, Madrid, 1996; Ricardo MEDINA RUBIO: La función investigación en el derecho constitucional de las Comisiones parlamentarias de investigación, Civitas/Universidad deAlicante; Joaquín GARCÍA MORILLO: APrincipio de autonomía y control parlamentario: el supuesto de las Comisiones de investigación@, Revista Vasca de Administración Pública, n 44, 1996, págs. 153 y sigs.; e Ignacio TORRES MURO: Las comisiones parlamentarias deinvestigación, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 1998. Respecto a las Ainsuficiencias del control parlamentario en las Comunidades Autónomas@ a propósito de la creación y funcionamiento de las comisiones de investigación véase el estudio del mismotítulo de Alberto ARCE JANÁRIZ: ob. cit., págs 9 y sigs.
