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CAPÍTULOI | UNA NOCIÓN PREVIA DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 1) El Derecho Constitucional como parte del Derecho Público. 2) El surgimiento histórico del Derecho constitucional. 3) El contenido del Derecho Constitucional: notas materiales, 4) La definición formal del Derecho Constitucional. 5) El Derecho Constitucional como conjunto de normas jurídicas. 6) El Derecho Constitucional como sistema de conceptos jurídicos. 7) Bibliografía. 1. El Derecho Constitucional como parte del Derecho Público Todas las normas de un ordenamiento jurídico se encuentran estrecha- mente interrelacionadas, sin que sea posible dividirlas en grupos estancos eincomunicados entre sí. Cualquier actuación jurídica, de una autoridad o de un particular, supone la existencia de una pluralidad de normas muy distintas. Por una parte, de aquellas normas que resultan inmediatamente aplicables (civiles, administrativas, penales) incluyendo aquéllas queregulan el procedimiento a seguir, y las que establecen cuáles serán las autoridades competentes caso de caso de litigio. Pero todas estas normas serán válidas si han sido creadas y aprobadas según procedimientos, que, a su vez, se regulan en normas anteriores: la ley civil o la ley procesal aplicable son válidas porque han sido aprobadas por el Parlamento según un procedi- miento previsto en el Reglamento parlamentario. Continuando la cadena normativa, los miembros del Parlamento han de haber sido elegidos de acuerdo con un conjunto de reglas que ordenan el sufragio y la representación... Los ejemplos podrían quizás extenderse indefinidamen- te: lo que vienen a mostrar en todo caso es que la adopción de cualquier decisión jurídica supone forzosamente la existencia de un amplio y comple- jo ordenamiento, integrado por normas de muy diverso contenido, pero todas ellas vinculadas entre sí, e interdependientes unas de otras. Ahora bien, pese a la evidente y necesaria interrelación entre las normas del ordenamiento, es tradicional en la práctica académica, y en el lenguaje ! 14 LUIS LÓPEZ GUERRA ' usual de los juristas, dividir el Derecho en disciplinas o sectores, cada uno de los cuales agrupa conjuntos de normas con características y principios inspiradores comunes que justifican su análisis separado o especializado. El carácter eminentemente práctico de estas divisiones —orientadas sobre todo a la enseñanza universitaria— explica que se trate de clasificaciones aproximativas y variables, según épocas, autores y escuelas, de manera que una misma norma puede ser, o haber sido, objeto de estudio desde perspectivas o disciplinas muy distintas. Posiblemente, la clasificación más general, y la que resulta de mayor relevancia para el estudio del Derecho Constitucional, es la que se efectúa tradicionalmente distinguiendo entre Derecho Público y Derecho Privado. Dada la unidad básica del ordenamiento, los criterios seguidos para esta clasificación han sido muy diversos, y de cambiante utilidad. La famosa definición de Ulpiano, «Publicum ius est quod ad statum rei Romanae spectat, privatim quod ad singulorum utilitatem. Sunt enim quaedam publice utilia, quaedam privatum» (Derecho público es el que atañe al gobierno de la República, privado el que vela por los intereses particulares, pues hay cosas de utilidad pública y otras de interés privado) emplea dos criterios: uno el objetosobre el que versan las normas (materias concernientes a la República, frente a materias relativas a los ciudadanos) y otro el interés tutelado por las normas (sería Derecho privado el que persiguiera el interés de los particu- lares, singulorum utilitatem). a) Notas diferenciadoras del Derecho Público y el Derecho Privado Dentro del carácter relativo y cambiante de la distinción, resulta útil aún hoy la posición de Ulpiano para adscribir las normas e instituciones jurídicas a uno u otro sector del Derecho. - Desde la perspectiva del interés, se incluirían en el Derecho Público aquellas normas que defienden o persiguen un interés colectivo, en el sentido de crearo mantener condiciones de carácter general indispensables para que cada individuo pueda perseguir su interés particular, La existen- cia de unas condiciones sociales mínimas de libertad, seguridad, salubri- dad o defensa, aparecen como intereses públicos, y las normas que las establecen, como normas de Derecho Público, - Pero además, el Derecho Público se caracterizaría por una dimensión o perspectiva objetiva. La defensa del interés común, para su mayor efectivi- dad, se encomienda de ordinario a un sujeto determinado, el poder público (o, en términos generales, al poder del Estado). Las normas del Derecho 16 LUIS LÓPEZ GUERRA persona, familia o grupo, y, en consecuencia, las relaciones políticas o de poder se configuraban como negociables, u objeto de pactos y contratos (entre Rey, nobleza, Iglesia, ciudades) sometidos a la voluntad delas partes contratantes, y similares a los establecidos en las relaciones comerciales, familiares o de propiedad. La consolidación de las Monarquías absolutas supuso un cambio de orientación, y las normas de Derecho Público se configuraron como un conjunto normativo con principios muy distintos a los que inspiraban el Derecho Privado: la estructura del poder político no era ya el resultado de pactos o acuerdos entre iguales, sino fruto de la decisión de una instancia superior, el Rey, con atribuciones exorbitantes respecto de otros sujetos. En la época actual, el desarrollo de las organizaciones públicas, y la intervención del Estado en la vida social y económica ha intensificado esta tendencia, y ha llevado a una situación diametralmente opuesta a la existente en la Edad Media: la vida del ciudadano se lleva a cabo en continuo contacto con el poder público y su dependencia de él en cuanto administrador y garante del interés común; y, como consecuencia, las normas de Derecho Público revisten una notoria importancia. Puede así hablarse de una publificación de la vida jurídica. El Derecho Constitucional se incluye, tradicionalmente, dentro de las normas de Derecho Público, junto con otros conjuntos normativos con sus propias características (Derecho Administrativo, Penal, Procesal, etc.). Todos estos conjuntos (que se traducen en las correspondientes disciplinas universitarias) regulan el ejercicio del poder del Estado (o, más ampliamen- te, de los poderes públicos). Por ello resulta necesario, para una mayor aproximación, precisar las notas que, dentro del Derecho Público, caracte- rizan a las normas de Derecho Constitucional. 2. El surgimiento histórico del Derecho Constitucional El Derecho Constitucional aparece en un momento histórico determina- do y con una finalidad precisa. Frente a lo que ocurre respecto de otras ramas del Derecho, de muy arraigada tradición en la sociedad occidental (piénsese, por ejemplo, en el Derecho Civil) la normativa que se incluye usualmente en la categoría «Derecho Constitucional» es relativamente moderna: de hecho, podemos fijar su inicio en los documentos de la Gloriosa Revolución inglesa (Bill of Rights, 1689), y, con mayorrelevancia en cuanto a la creación de modelos a seguir por otro países, en los textos que caracterizaron las Revoluciones norteamericana (Declaración de Independen- UNA NOCIÓN PREVIA DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 17 cia, 1776: Constitución de 1787), y francesa (Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano, de 1789). En nuestro país, el primer texto normativo con vigencia efectiva, que puede considerarse incluido en la categoría de Derecho Constitucional fue la Constitución de 1812. Estas normas surgieron en circunstancias históricas específicas, y con una finalidad que definía su misma naturaleza: limitar los poderes del Rey, y acabar con el régimen político de la Monarquía absoluta, sustituyéndolo por otro en que el elemento decisivo de la acción del Estado no fuese la voluntad del Rey, sino las normas jurídicas contenidas en un Estatuto que regulase los poderes públicos y los derechos de los ciudadanos. Este Estatuto se encontraba, usualmente plasmado en un documento solemne, esto es, una Constitución. Ello no quiere decir que con anterioridad a la época de las Revoluciones de los siglos XVI y XVITI, no existieran ciertos precedentes constituciona- les, en el sentido de normas que presentaran características similares, en cuanto a su forma y contenido, alas propias del moderno constitucionalismo. Se ha podido hablar así de un constitucionalismo antiguo, con referencia a normas, principios y resoluciones judiciales que, en la Edad Media, e incluso en épocas anteriores, pretendían regular las actividades de los poderes públicos (Rey, Emperador, Parlamentos, Tribunales), señalando sus competencias y límites. Pero la denominación «constitucionalismo antiguo», como la de «Constitución romana» o «constitucionalismo medie- val» es meramente indicativa o aproximativa, ya que sólo tras las Revoluciones del siglo XVII (y, en el caso de Inglaterra, tras la Revolución de 1688) aparecen normas a las que puede calificarse adecuadamente como Derecho Constitucional, por revestir una serie de notas específicas. En efecto, el constitucionalismo «moderno» que se manifiesta en las Revoluciones del siglo XVII presenta una característica definidora: la afirmación radical de la libertad del individuo, y la existencia de unos derechos irrenunciables del mismo, como criterioesencial de la organización del Estado. Este principio de libertad individual se expresa como la misma justificación, en último término, de la existencia del poder político. Son reveladoras las palabras de la Declaración de Independencia de los Estados Unidos, de 4 de julio de 1776: «Mantenemos como verdades evidentes, que todos los hombres nacen iguales: que su Creador les atribuye determinados derechos inalienables, entre los que se cuentan la vida, la libertad y la busca de la felicidad: que para defender estos derechos los hombres establecen sus gobiernos, derivando sus justos poderes del consentimiento de los gobernados». ll ia a dd UNA NOCIÓN PREVIA DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 19 Desde esta perspectiva, las normas de Derecho Constitucional se defi- nen por su objeto: serían las normas que regulan las materias directamente vinculadas a la garantía básica de la libertad. Y se destacan dos tipos de normas como «naturalmente» integradas en el Derecho Constitucional: las que reconocen y garantizan los derechos individuales, y las que organizan los poderes básicos del Estado. a) Reconocimiento de derechos En primer lugar, integrarían el Derecho Constitucional las normas que declaran y protegen los derechos de los ciudadanos en cuanto tales o, si se quiere, las «posiciones jurídicas fundamentales» de los ciudadanos. Desde el comienzo del movimiento constitucionalista, la formulación de una Declaración de Derechos aparece como la primera tarea a llevar a cabo para asegurar la libertad del individuo. Se trata de enumerar los derechos de todos los ciudadanos, esto es, de aquellos derechos que son inherentes a esa condición, o, aún más ampliamente en algún caso, a todo ser humano (Derechos del Hombre). Como se dijo, es este tipo de regulaciones lo que diferencia al Constitucionalismo moderno del constitucionalismo medie- val. El Bill of Rights de 1689 caracteriza la Revolución inglesa: la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789, la Revolución Francesa: la Declaración de Derechos del Pueblo de Virginia en 1776, y las diez primeras enmiendas (Bill of Rights) a la Constitución, aprobadas en 1791, al constitucionalismo norteamericano inicial. De hecho, la garantía de los derechos fundamentales aparece como el aspecto del Derecho Constitucio- nal que más directamente afecta a los ciudadanos: en algunos países anglosajones, la expresión Constitutional Law se refiere principalmentea los mecanismos para la protección de esos derechos. b) Organización de los poderes Vinculado con las declaraciones de derechos aparece otro tipo de normas: las que organizan los poderes del Estado. La organización jurídica del poder supone el sometimiento de éste al Derecho, y, por ende, su limitación, en garantía de la libertad. Serían normas de Derecho Constitu- cional así, las que regulasen las líneas básicas de las instituciones políticas fundamentales del Estado, así como la distribución de poder entre las mismas. Y ello, tanto en cuanto al diseño de los órganos fundamentales del Estado (Parlamento, Gobierno, Corona, Altos Tribunales) como con respecto ala configuración territorial del Estado (Estado unitario, regional, federal). CA AAAAKÁAÁAAAAAAAAAA AA A 20 LUIS LÓPEZ GUERRA En este aspecto, el Derecho Constitucional aparece parcialmente, como heredero de las leyes fundamentales de la Monarquía absoluta, que defi- nían algunas notas inalterables de su organización (la indivisibilidad de la Monarquía, las reglas de sucesión, la confeccionabilidad del Reino, entre otras). Incluso, algunas Constituciones, como la española de 1812 se redactaron con la cobertura teórica de refundir y actualizar las viejas instituciones. Ahora bien, hay una diferencia esencial entre las leyes fundamentales del Antiguo Régimen y las normas organizativas u orgánicas del Derecho Constitucional: éstas últimas, frente a las primeras, seinspiran en el principio de la limitación del poder, mediante la división y distribu- ción de poderes, Esta nota (división del poder como garantía dela libertad) es también la que diferencia las normas orgánicas de Derecho Constitucio- nal delas normas fundamentales de regímenes autoritarios, cualquiera que sea el nombre que se de a aquéllas. Esta definición material del Derecho Constitucional aparece como la más directamente relacionada con su origen histórico: en los expresivos términos de la Declaración de Derechos del Hombre y el Ciudadano, de 11789, en su artículo 16, «Toda sociedad en la cual la garantía de los derechos no esté asegurada, ni la separación de poderes establecida, no tiene Constitución». 4, La definición formal del Derecho Constitucional La evolución histórica del Derecho Constitucional ha hecho posible que, sin prescindir del criterio material, se definan las normas de Derecho Constitucional desde una perspectiva formal, como aquellas normas dota- das de un especial rango y fuerza dentro del ordenamiento, rango y fuerza quelas protegen y diferencian respecto delas normas ordinarias: esto es, las normas de Derecho Constitucional serán normas supralegales. Estas características formales derivan de la posición fundamental de las normas constitucionales: son normas que representan una pieza clave o definidora de todo el sistema jurídico y político, en cuanto persiguen establecer y garantizar sus principios fundamentales, cifrados, como se dijo, en la libertad del individuo en el seno de la comunidad política organizada. Este carácter fundamental exige una especial estabilidad de estas normas, así como que queden protegidas frente a eventuales ataques o vulneraciones: se trataría de normas especialmente resistentes a su violación, e incluso a su misma alteración. No es por ello extraño que, en la práctica actual, las normas de Derecho Constitucional, en forma prácticamente general, se definen como normas 22 LUIS LÓPEZ GUERRA reformables como cualquier otra ley: no faltán otros ejemplos, en la época presente o en otras épocas. Por otra parte, y aun cuando se confiera un carácter de supralegalidad a muchas normas de Derecho Constitucional, los mandatos en ellas contenidos son en muchos casos desarrollados o completados por normas ordinarias, que, sin embargo, pueden tener en la práctica una notable relevancia. Un criterio estrictamente formalista no respondería, pues, a la realidad. La comprensión de lo que, académicamente, se define como un área o sector del Derecho, bajo el nombre de Derecho Constitucional exige, pues, combinar criterios formales y materiales. De ello resulta, como descripción aproximativa, que se integran en el Derecho Constitucional aquellas nor- mas que regulan, en garantía de la libertad del individuo en una comuni- dad política organizada, las posiciones jurídicas fundamentales de los ciudadanos frente al Estado, y la distribución de poder entre los principales órganos de éste; normas que por su carácter fundamental y definidor del sistema jurídico, tienen generalmente el carácter de normas superiores, en cuanto a su rango y fuerza vinculante. 5. El Derecho Constitucional como conjunto de normas jurídicas Actualmente, en los países dotados de regímenes constitucionales de- mocráticos, las normas de Derecho Constitucional se definen como autén- ticas normas jurídicas, traducibles en mandatos concretos cuyo incumpli- miento es susceptible de una sanción, determinada por un órgano jurisdic- cional. Ahora bien, esta situación es el resultado de una larga evolución histórica. Durante mucho tiempo, gran parte de las normas de Derecho Constitucional han carecido de auténtica fuerza vinculante: han sido normas inacabadas o imperfectas. Los documentos jurídicos que acompañan a la aparición del régimen constitucional —Declaraciones de Derechos, Constituciones, Estatutos— contienen en gran parte proclamaciones ideológicas y programas de futu- ro. En un momento de ruptura con el Antiguo Régimen, los textos que reflejan el nuevo constitucionalismo pretenden, sobre todo, expresar los principios por los que se regirá, en forma innovadora, la comunidad política. La lectura de esos documentos muestra que, en realidad, preten- dían orientar á los poderes públicos, más que crear normas cuyo cumpli- miento fuera efectivamente exigible mediante un sistema de garantías jurídicas. Las Declaraciones de Derechos aparecieron como proclamacio- nes solemnes, pero usualmente no pretendían crear inmediatamente unos UNA NOCIÓN PREVIA DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 23 derechos exigibles ante los Tribunales: las Declaraciones se remiten, como técnica general, a la ley, para que sea ésta la que precise el alcance y garantías de los derechos que tan solemnemente se reconocían. En cuanto a la parte organizativa u orgánica del nuevo Derecho Constitucional, estableciendo la organización de los poderes del Estado, su cumplimiento era difícilmente susceptible de control por los Tribunales. Ello no significa que estas Declaraciones y Constituciones carecieran de eficacia. La experiencia histórica muestra que muchos de estos documentos contribuyeron a la transformación del ordenamiento y que sus mandatos fueron realmente cumplidos. Ahora bien, ello se realizó a través de la aplicación que legisladores y Gobiernos realizaron de los mismos, sin otro control queel derivado dela opinión pública. La aplicación einterpretación del Derecho Constitucional se dejaba en manos de las fuerzas políticas dominantes en cada momento; la efectividad de las normas de Derecho Constitucional dependía en gran manera del acatamiento voluntario y espontáneo por parte de los actores políticos. Esta situación ha cambiado notablemente (sobre todo a lo largo del presente siglo) debido, al menos, a dos factores: - Primeramente, la extensión del concepto del Derecho Constitucional como un Derecho «más fuerte», cuya efectiva supremacía habrá de garan- tizarse. Para ello, como se dijo, se ha creado en muchos países un control jurisdiccional de la adecuación al Derecho Constitucional de la actuación de los poderes públicos. La desviación por éstos de los mandatos conteni- dos en las normas de Derecho Constitucional es sancionable por los Tribunales. Y, como consecuencia, éstos (sean Tribunales ordinarios, sean Tribunales Constitu cionales) deben establecer la interpretación «correcta» de esas normas, determinando de manera estable su contenido, mediante Una serie de precedentes vinculantes. Se sustrae así esa interpretación dela mera opinión de actores políticos, comentaristas periodísticos o tratadistas doctrinales, dotándolos de seguridad en cuanto a su contenido. - Por vtra parte, la tendencia al desarrollo y perfeccionamiento de la protección de los derechos individuales ha conducido a que, en muchos Supuestos, se dote de eficacia directa e inmediata a su reconocimiento en : hormas de índole constitucional. Ello significa abrir la posibilidad de que los ciudadanos deriven directamente derechos de esas normas, que los invoquen ante los poderes públicos, y que éstos deban aplicar tales normas como Derecho inmediatamente vinculante. En este respecto, el Derecho Constitucional se convierte en materia de índole eminentemente práctica, que afecta de modo inmediato a los intereses y problemas de los ciudada- a — UNA NOCIÓN PREVIA DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 25 ma política», «Estado», «Monarquía», «parlamentaria». Pero la Constitu- ción no puede, obviamente, llevar a cabo la definición de cada uno de estos términos. Parte, por el contrario, de que el significado de cada uno de estos conceptos se da por sobreentendido: de otra forma, las normas de Derecho Constitucional se convertirían en tratados doctrinales. El Derecho Constitucional aparece así como un Derecho cuyos términos, técnicas y conceptos responden a construcciones teóricas y valorativas previas. Por ello, se ha podido afirmar que la comprensión del significado de una norma constitucional exige una «precomprensión» de los conceptos que emplea. Ello no significa que esa «precomprensión», y la correspondiente inter- pretación de las normas de Derecho Constitucional quede a la mayor o menor agudeza intelectual de quien las aplica. El Derecho Constitucional es fruto de una evolución histórica, cuyas etapas principales han sido compartidas por muchos países. Como consecuencia, muchos conceptos básicos en el lenguaje constitucional (Democracia, república, monarquía, responsabilidad política, soberanía...) han asumido un contenido determi- nado, común a muchos ordenamientos. Se ha creado por ello un lenguaje común del Derecho Constitucional. Y no sólo eso: el Tratado de la Unión Europea de 7 de febrero de 1992 (Tratado de Maastricht) reconoce, en su artículo F la existencia de unas «tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros como principios generales del Derecho Comunitario». La aparición y consolidación de este acervo común de conceptos de Derecho Constitucional, recogidos en las normas de diferentes países se explica por muchas causas. Primeramente, por la similitud de situaciones y problemas con que han debido enfrentarse países del mismo área cultu- ral. En segundo lugar, por el fenómeno de difusión cultural, debido a la intercomunicación —social, política, académica— entre los diversos paí- ses: en realidad, es raro que las normas constitucionales creen o «inventen» técnicas o instituciones nuevas. La peculiaridad de cada ordenamiento constitucional reside, más bien, en la forma en que combina elementos diversos, lomados de la propia historia y experiencia, o de la historia y experiencia de otros países. Finalmente, el lenguaje común del Derecho Constitucional surge también de la labor de instituciones supra e interna- cionales, cuyas decisiones han de ser acatadas por muchos países, y que han de emplear una terminología aplicable y comprensible en todas ellas. Se ha dado lugar, por estas vías, a que se pueda disponer de una serie de conceptos «técnicos» de Derecho Constitucional, de valor admitido y compartido, y que aparecen así como auténticas herramientas interpretativas. 26 LUIS LÓPEZ GUERRA Estas herramientas tienen, cada una de ellas, un significado precisado por la tradición, la doctrina, la legislación y la jurisprudencia en los últimos doscientos años (y aún anteriormente) de los países occidentales. La interpretación de las normas constitucionales exige, pues, partir del cono- cimiento del sistema de conceptos técnicos por ellas utilizados; la gran mayoría de ellos tienen ya un significado perfectamente reconocible, no sólo en la tradición jurídica española, sino, aún más generalmente, en la europea. Ello hace necesario el conocimiento de ese significado «consensuado» como paso previo para la interpretación y aplicación de los preceptos constitucionales. Al análisis del significado de los conceptos y técnicas habituales del Derecho Constitucional! se dirigen las líneas que siguen, con especial atención a su relevancia en el caso español. 7. Bibliografía En este capítulo y los siguientes, se distingue entre obras clásicas y obras actuales. En las primeras se señala la fecha de su primera publicación, y el lugar y techa de la edición de referencia. a) Obras clásicas R. SMEND, Constitución y Derecho Constitucional (1928), Madrid, 1985. Para una perspectiva de los orígenes del constitucionalismo, ver H. MCILWAIN, Constitucionalismo antiguo y moderno (1940). Madrid, 1991. Para el origen del constitucionalismo en España, la obra clásica es F. MARTÍNEZ MARINA, Teoría de las Cortes (1813), Madrid, 1979. M. FERNÁNDEZ ALMAGRO, Orígenes debrégimen constitucional en España, Barcelona, 1928. b) Obras actuales Para la noción de Derecho Público, M. GARCÍA PELAYO, «Derecho Público» (publica- do en 1950) en Obras Completas, Madrid, 1991, vol. ll, págs. 231 1-2367. También M. BULLINGER Derecho Público y Derecho Privado, Madrid, 1976, Respecto del concepto de Derecho Constitucional, M. GARCÍA PELAYO, «Derecho Constitucio- nal» (1950) en Obras Completas, cit. vol. III, págs. 2269-2309. Para la consideración del Derecho Constitucional como un sistema común de conceptos, ver K, HESSE, «La interpretación constitucional» en Escritos de Derecho Constitucional, Madrid, 1983, págs. 35-57, R. FERNÁNDEZ CARVAJAL, «Notas sobre el Derecho Consti- tucional como nuevo Derecho común», en Anuario de Derecho Constitucional y Parlamentario, 1 (1989), págs. 37-46 y P. HÁBERLE «Derecho Constitucional Común Europeo» Revista de Estudios Políticos, 79 (1993) págs. 7-46.