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MÓDULO 6: El Estado Autonómico
TEMA 13: EL PROCESO DE CONFIGURACIÓN DEL MODELO AUTONÓMICO
1. ANTECEDENTES HISTORICOS.
Una de las tareas más complicadas a las que se enfrentó el poder constituyente fue la de llevar a cabo la descentralización del Estado heredero del franquismo , lo cual presento múltiples ventajas y desventajas:
Ventajas:
- Si la democracia es el régimen que establece más facilidades para la participación de los ciudadanos, cuanto más dividido este el poder territorialmente, más factible será la participación.
- Permite obtener mayor eficacia en la toma de decisiones, tomar las decisiones en un centro único de poder puede ser beneficioso para algunas cuestiones (la política económica), sin embargo en otros ámbitos puede ser más eficaz trasladar el poder de decisión al territorio en el que se tengan que tomar esas medidas concretas ( servicios públicos).
- Desmasificación de la función legislativa de las cortes (las cortes solo legisla en las cuestiones más importantes).
- Derecho de los pueblos al reconocimiento de sus particularidades (históricas, sociales, económicas y culturales).
Desventajas:
- (^) Aumento del gasto, debido a la cantidad de funcionarios y políticos que son necesarios para hacer funcionar esos entes territoriales.
- Posible insolidaridad entre regiones, es decir, que unos territorios se desarrollen más que otros.
- Riesgo de que lo local prime sobre lo nacional, es decir, dedicar mucho tiempo a las cuestiones locales olvidando que importa la política nacional.
La autonomía se crea para acabar con el conflicto entre regiones y el poder central.
2. ANTECEDENTES INMEDIATOS:
Proceso constituyente: Título VIII de la CE (descentralización territorial del poder)
a. Ley para la reforma política 1977 estableció las reglas del juego a seguir de cara a la celebración de las elecciones generales que darían lugar a las cortes constituyentes (Senado: cámara de representación territorial y Congreso).
En esta ley se reconocía implícitamente a las regiones (en concreto en su Art.2.3) se señalaba concretamente que los miembros del Senado serian elegidos en representación de entidades territoriales.
b. Preautonomías: tras la aprobación de la ley para la reforma política, se celebraron elecciones generales 15 de junio de 1977, tras ellas se optó por generalizar un regímenes preautonómicos, por dos razones principales:
- Problemas de nacionalismos vascos y catalán, por un lado, para diluir en un proceso general el reconocimiento primero de la Generalitat de Cataluña y después del gobierno Vasco, intentando aminorar al máximo, a la vista de lo ocurrido en la II República, el posible impacto emocional que podía producir la restauración de dichas instituciones frente a la mentalidad de los poderes residuales del franquismo, todavía presentes en los aparatos del Estado.
- Contentar a la clase política regional.
Entre septiembre de 1977 y octubre de 1978, en casi todos los territorios se fueron aprobando regímenes preautonómicos excepto Navarra, eso sí, sus competencias se limitaban a la gestión de determinadas competencias concedidas por el estado pero no tenían capacidad para dictar leyes (ahora sí), se procedió por la tanto, al llevar a cabo una descentralización administrativa a la espera de la redacción de la Constitución.
3. LOS PRINCIPIOS DEL ESTADO AUTONOMICO:
La descentralización es un principio que se va imponiendo en todos los países de nuestro ámbito cultural, sin embargo, se están manteniendo ciertos principios centralizadores (por ejemplo: materia económica).
La descentralización se encuentra en el Título VIII (organización territorial del estado):
Es la principal innovación aunque establece un modelo sin cerrar (algo que se tendría que solucionar mediante una futura reforma de la Constitución).
De hecho el amplio margen de discrecionalidad que la Constitución reconoce a las distintas comunidades autónomas a la hora de impulsar, desarrollar y modificar el régimen jurídico de su autogobierno ha conducido a continuas y desiguales reformas de sus estatutos de autonomía.
Por ello, es necesario cerrar el modelo de Estado definiendo claramente cuáles son las relaciones bilaterales que se tiene que producir entre comunidades autónomas y Estado.
En el actual modelo (que está sin cerrar) se reconoce el derecho a la autonomía, también cuáles son las vías para acceder a la autonomía, se especifican a si mismo unas reglas básicas de funcionamientos (por ejemplo, a las competencias algunas especifican la organización de una las comunidades), pero sin embargo no establece un mapa territorial cerrado y definido.
Dicho lo cual nos centraremos a partir de ahora en los principios informadores de nuestro modelo autonómico , los cuales aparecen nombrados por primera vez en el Art. 2 de la CE.
3.1. Principio de Unidad.
Prevalece sobre el resto de principios, reconoce varias concreciones de este principio:
- Principio de soberanía nacional como atributo del pueblo español.
- Unidad del Ordenamiento Jurídico, a este respecto el TC ha declarado que la proclamación de principio de unidad supone “ la unidad política, economía y social de España, lo cual impide su división en compartimentos estancos”.
- Unidad en el campo económico, implica la libertad de circulación sin trabas por todo el territorio nacional, bienes de capital, servicios y mano de obra, y la igualdad de las condiciones básicas del ejercicio de la actividad económica, ahora bien al mismo tiempo, no se puede impedir que las comunidades autónomas ejerzan también competencias en materia económica.
- Igualdad de trato, hay condiciones básicas de las comunidades autónomas que se tienen que respetar (por ejemplo: en cuanto a la financiación de las CCAA).
- Dimensión pasiva: prohibición de discriminación, es decir, que la autonomía no puede suponer la justificación de un trato discriminatorio. Entre unas CCAA y otras. No pueden existir privilegios.
- Igualdad de derechos y obligaciones de los ciudadanos : art. 139.1 CE “Todos los españoles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio del Estado”.
En un Estado descentralizado como el nuestro, tratar de lograr una absoluta uniformidad es imposible y, es muy complejo establecer la frontera entre autonomía y discriminación y el encargado es el TC.
3. LA CREACIÓN DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS
4.1 Los supuestos territoriales
No todas las provincias se convirtieron en CCAA al mismo tiempo. El derecho a la autonomía es reconocido de forma genérica en el art.2 CE se especifica en los art. 143 y 144 y en las Disposiciones Transitorias 4ª y 5ª.
Entendemos provincia como la unidad territorial más importante y dentro de ella, en los sujetos que pueden ejercer el derecho a acceder a esa autonomía.
No se establecen mínimos en cuento a la extensión de los territorios o el nº de habitantes.
Sujetos que pueden acceder a la autonomía:
- Todas las provincias limítrofes : con características históricas, culturales y económicas comunes. Este es el supuesto que aparece como el más normal siendo 2 los requisitos exigidos:
1.a. Que sean limítrofes entre sí pero no todas las CCAA, es imposible.
1.b.Que existan esas características comunes.
- Los territorios insulares: se refiere a Canarias y Baleares. Al hablarse de territorios insulares no es posible que una isla o algunas islas aisladas, se conviertan en CCAA, tienen que ir todas juntas.
- Provincias aisladas que posean una clara entidad regional histórica : se refiere a casos reconocidos como el de Murcia, Asturias que fueron en su día reinos, pero también a otros que pese a no llegar a tener esa categoría, si tienen entidad propia por razones económicas, geográficas o culturales, como Cantabria y La Rioja.
Desde el punto de vista constitucional no es posible que provincias que pertenezcan a una región claramente delimitada geográfica, histórica y culturalmente se separen de ella, por la razón que fuera para convertirse en CCAA uniprovinciales. Esto seria ir en contra de la CE y del principio de economía
- Territorios que no superen el ámbito provincial : art. 144a de la CE, se refiere a la posibilidad de que alguna provincia aislada, que haya quedado fuera del proceso autonómico, pueda llegar a convertirse en CCAA a pesar de no tener una “entidad regional histórica”. (esta fue la vía de Madrid para convertirse en CCAA)
- Territorios que no estén integrados en la organización provincial : art. 144b es un caso excepcional porque se refiere a territorios que no son provincias. Es un caso futurible que es el de Gibraltar, ya que, para Ceuta y Melilla ya tenemos el último caso.
- Navarra : (Disposición Transitoria 4ª) se refiere al caso especial de Navarra y es que, a pesar de que esta provincia entra perfectamente en el supuesto 3, debido a sus peculiaridades forales y a su posible integración en la comunidad autónoma vasca, la CE le reconoce esa especialidad.
- Ceuta y Melilla : (Disposición Transitoria 5ª) contempla la situación especial de Ceuta y Melilla, ciudades que podrán convertirse en CCAA debido a la especial circunstancia de que están situadas en el norte de África.
No cabe que una provincia renuncie a la autonomía y vuelva a su situación anterior.
4.2 Los distintos procedimientos de creación de CCAA
Existen 2 procedimientos de acceso a la autonomía:
- Vía lenta implica la atribución de unas competencias iniciales y un plazo máximo de 5 años para adquirir el techo máximo de las mismas.
- Vía rápida: permite conseguir dicho techo desde el momento mismo de constituirse la CCAA.
vía lenta a la autonomía
Se lleva a cabo de conformidad con los artículos 143, 146 y 148 CE, los cuales se refieren al sujeto que debe iniciar el proceso, a la forma de elaborarse y aprobarse los Estatuto, a sus órganos y sus competencias.
en este apartado nos vamos a fijar exclusivamente en aquellas CCAA menos Cataluña, país vasco, Galicia y Andalucía
a. Sujeto común : la CE no establece un único sujeto para iniciar la vía lenta, sino que a tenor de los establecido en el art. 143 CE en relación con la Disposición Transitoria Primera, se deduce la existencia de 2 supuestos:
- Las corporaciones locales: art. 143.2 CE aunque se podría pensar que esta fue la vía generalmente empleada en realidad, esto no fue así. en cualquier caso este art. establece que la iniciativa para acceder a la autonomía corresponde a las provincias limítrofes, a los territorios insulares o a las provincias con entidad propia a través de las diputaciones interesadas o del órgano interinsular correspondiente con el apoyo de las 2/3 de las partes de los municipios cuya población represente al menos la mayoría del censo electoral de cada provincia o isla. se requiere por lo tanto, el acuerdo, tanto de las diputaciones u órganos interinsulares como de los municipios. Estos acuerdos se deben dar en el plazo de 6 meses, si en este tiempo no se logra el acuerdo no se podrá volver a intentar hasta pasado 5 años.
- Los órganos colegiados preautonómicos: esta previsto en la disposición transitoria 1ª, la cual prevé la posibilidad de que las preautonomías lleven a cabo igualmente la iniciativa autonómica por vía lenta. En este caso, únicamente se suple la actuación de las diputaciones provinciales o de los órganos interinsulares correspondientes, pero se sigue exigiendo el acuerdo de las 2/3 partes de los municipios, cuya población represente al menos la mayoría del censo electoral. El plazo es de 6 meses.
b. El sujeto extraordinario : como la CE pretendía generalizar las preautonomías en todo el territorio español, sin excepciones, introdujo una cláusula que pudiera utilizarse para lograr ese objetivo. Que se dispone en el art. 144.c que permite que las Cortes Generales sustituyan la iniciativa de ciertos territorios para su conversión en comunidad autónoma, alegando motivos de interés nacional. 2 requisitos:
- No cabe la sustitución de la iniciativa para iniciar la vía rápida
- Debe ser aprobada por ambas Cámaras
- Vía lenta-vía rápida
- Utilización de su especial circunstancia histórica 4. LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA
El proceso autonómico tiene como objetivo final la creación de un Estatuto, que es el marco jurídico que regulará las actuaciones de dicho ente territorial.
Naturaleza jurídica
Los Estatutos no pueden ser considerados como normas regionales ni como leyes estatales. En el primer caso, porque no son Constituciones de Estados federados y no se aprueban unilateralmente; mientras que en el segundo, aunque son aprobados por ley orgánica, presentan diferencias significativas con ellas.
Elaboración y aprobación
Existen varios procedimientos:
- Los Estatutos de régimen ordinario:
1.a. Supuesto común: los supuestos contemplados en el artículo 143 (las provincias limítrofes con características históricas, culturales y económicas comunes, los territorios insulares y las provincias con entidad regional histórica).
Pasos:
- Elaboración por una Asamblea compuesta por la Diputación y los diputados y senadores elegidos en dicho territorio.
- Una vez elaborado, será remitido a las Cortes, para su tramitación como ley por procedimiento ordinario.
- Por último, se comportará la aprobación del texto por las Cortes de acuerdo a los dispuestos en el artículo 81 para Ley Orgánica.
1.b.Supuestos especiales: Son los supuestos especiales reconocidos por el artículo 144:
Las Cortes Generales, mediante ley orgánica, podrán, por motivos de interés nacional:
a) Autorizar la constitución de una comunidad autónoma cuando su ámbito territorial no supere el de una provincia y no reúna las condiciones del apartado 1 del artículo 143. b) Autorizar o acordar, en su caso, un Estatuto de autonomía para territorios que no estén integrados en la organización provincial. c) Sustituir la iniciativa de las Corporaciones locales a que se refiere el apartado 2 del artículo 143.
- Los Estatutos de régimen especial:
Son los Estatutos que eligieron la vía rápida a la autonomía.
Redacción: El proyecto es elaborado por una Asamblea, conformada por todos los senadores y diputados de dichos territorios, o, en caso de las nacionalidades históricas, por el órgano preautonómico correspondiente.
Fase de conciliación: Posteriormente se remite a la Comisión Constitucional del Congreso. Existen dos posibilidades, que exista acuerdo entre la comisión y la delegación territorial y que no. Si existe, se tramita como un proyecto de ley antes las Cortes.
Aprobación por referéndum: Ante cualquiera de las dos posibilidades anteriores, se procede a la aprobación mediante referéndum en las provincias que se ven afectadas por la entrada en vigor de dicho Estatuto.
Ratificación por las Cortes: Si el proyecto de Estatuto es validado en cada una de las provincias por los votos requeridos, se elevará a las Cortes, que deberán ratificar en sendos plenos de las Cámaras el texto definitivo, sin posibilidad de introducir enmiendas.
Reforma
Al igual que ocurre con la Constitución, sólo pueden ser reformados a través de unos determinados procedimientos. Existen dos variantes:
- Los Estatutos de régimen ordinario: Para los aprobados según el artículo 146, y de acceso a la autonomía según los artículos 143 y 144. Estos deben ser aprobados según el artículo 147.
- Los Estatutos de régimen especial: Sólo válido para los Estatutos aprobados según el artículo 151 (País Vasco, Cataluña, Galicia y Andalucía). La única diferencia, que viene otorgada en el artículo 152.2, es que el referéndum facultativo en la Comunidad Autónoma concreta es necesario para la aprobación. Por lo demás sigue el mismo procedimiento establecido por el artículo 147.3.
Contenido
Los Estatutos son como microconstituciones. Tienden a asimilar una estructura y contenido de una Carta Magna, cosa que no debe ser así. Sin embargo, entre lo que debe contener, y en concordancia con el artículo 147, está: La denominación de la Comunidad Autónoma que mejor corresponda a su identidad histórica; la delimitación de su territorio ; la denominación, organización y sede de sus instituciones autonómicas propias; y las competencias asumidas.
TEMA 14: ÓRGANOS DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS
1. ÓRGANOS DE LAS CCAA (legislativo, ejecutivo y judicial)
El artículo 152.1 regula, de manera escueta, la organización institucional de las Comunidades, es por ello que se desarrolla posteriormente de manera más extensa en los diferentes Estatutos de Autonomía.
Artículo 152.1 (regula la organización institucional de las Comunidades Autónomas: En los Estatutos aprobados por el procedimiento a que se refiere el artículo anterior, la organización institucional autonómica se basará en una Asamblea Legislativa (ÓRGANO LEGISLATIVO), elegida por sufragio universal, con arreglo a un sistema de representación proporcional que asegure, además, la representación de las diversas zonas del territorio; un Consejo de Gobierno (ÓRGANO EJECUTIVO) con funciones ejecutivas y administrativas y un Presidente, elegido por la Asamblea, de entre sus miembros, y nombrado por el Rey, al que corresponde la dirección del Consejo de Gobierno, la suprema representación de la respectiva Comunidad y la ordinaria del Estado en aquélla. El Presidente y los miembros del Consejo de Gobierno serán políticamente responsables ante la Asamblea. Un Tribunal Superior de Justicia (ÓRGANO JUDICIAL) , sin perjuicio de la jurisdicción que corresponde al Tribunal Supremo, culminará la organización judicial en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma. En los Estatutos de las Comunidades Autónomas podrán establecerse los supuestos y las formas de participación de aquéllas en la organización de las demarcaciones judiciales del territorio. Todo ello de conformidad con lo previsto en la ley orgánica del poder judicial y dentro de la unidad e independencia de éste. Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 123, las sucesivas instancias procesales, en su caso, se agotarán ante órganos judiciales radicados en el mismo territorio de la Comunidad Autónoma en que esté el órgano competente en primera instancia.
2. LA ASUNCIÓN EXTRAESTATUTARIA DE COMPETENCIAS
Además de las competencias “estatutarias”, existen competencias denominadas “extraestatutarias”:
- Art. 150.1 C.E: establece la figura de las leyes marco, es decir, la posibilidad de atribuir a las Comunidades Autónomas la facultad de legislar en un determinado ámbito o materia dentro de los límites, principios, bases y directrices, establecidos por el Estado en una norma nacional denominada Ley marco.
- Art. 150.2 C.E: regula la figura de las Leyes orgánicas de delegación o transferencia de competencias en principio exclusivas del Estado, siempre y cuando sea susceptible de transferencia.
- Art. 150.3 C.E: establece una figura denominada Leyes de armonización , empleada una única vez y con resultado negativo: el Tribunal Constitucional declaró la norma inconstitucional.
3. RELACIONES ENTRE LOS ORDENAMIENTOS ESTATAL Y AUTONÓMICOS
1. RELACIONES DE PREEMINENCIA DEL ORDENAMIENTO ESTATAL
a) Ampliación de competencias mediante leyes marco : Regulado en el artículo 150.
b) Ampliación de competencias mediante leyes de delegación y transferencia : Aparece en el artículo 150.2.
c) Limitación de las competencias a través de las leyes de armonización : Este control viene regulado en el artículo 150.3.
d) Competencias estatales de coordinación
(No entiendo qué pinta lo de las competencias estatales de coordinación)
- RELACIONES DE PARIDAD: COLABORACIÓN Y COOPERACIÓN.
Las relaciones de cooperación y colaboración entre el Estado y las Comunidades Autónomas son absolutamente necesarias para que el marco de distribución de competencias pueda funcionar, no ya sólo de modo integrado, sino también eficaz.
Existen dos tipos de convenios a la hora de desarrollar la función de cooperación: Convenio vertical , que es el suscrito entre Estado y Comunidades Autónomas; y Convenio horizontal , que es el suscrito entre las propias Comunidades Autónomas.
Aun cuando las diferencias entre el Estado autonómico actual que desarrolla nuestra Constitución y los Estados federales clásicos son evidentes, nuestro Texto Fundamental no evita manejar dos principios del propio Estado federal , como son el de autonomía y el de participación.
Las Comunidades Autónomas participan en el Senado , en la legislación estatal con la iniciativa autonómica , poseen iniciativa de reforma constitucional así como participación en el recurso de inconstitucionalidad y en la planificación económica.
4. LA FINANCIACIÓN DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS
La Constitución española de 1978 reconoce la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas en su Art. 15, en que las somete a los principios de coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles. Además, las Comunidades Autónomas podrán actuar como delegados o colaboradores del Estado para la recaudación, la gestión y la liquidación de los recursos tributarios estatales (Art. 156.2).
En el Art. 157 se establecen los diferentes recursos financieros de las Comunidades Autónomas: impuestos cedidos total o parcialmente por el Estado , sus propios impuestos , tasas y contribuciones especiales , las transferencias que reciban del Fondo de Compensación Interterritorial , etcétera.
