Autonomía Local en España: Tipos, Protección, Elecciones y Formas de Gobierno - Prof. Durá - Ejercicios de Derecho Constitucional

TEMA 11: LOS ENTES LOCALES.

1) LA GARANTÍA CONSTITUCIONAL DE LA AUTONOMÍA LOCAL:

1.1) AUTONOMÍA LOCAL COMO GARANTÍA INSTITUCIONAL:

La CE ha conservado la división histórica del territorio en entes locales (provincias y municipios) sobre los

que ha superpuesto una nueva división supraprovincial (las CCAA). A todos estos entes el art 137 CE les

reconoce autonomía para la gestión de sus respectivos intereses. (“El Estado se organiza territorialmente en

Municipios, en Provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas éstas entidades

gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses”).

Aunque el 137 no distingue, se ha entendido que la autonomía de las CCAA es de naturaleza política,

mientras que la de los entes locales es de naturaleza administrativa. La diferencia reside en que las primera

gozan de potestad legislativa y los segundos no. Sin embargo Óscar opina que lo que determina la

autonomía política no es la capacidad legislativa, sino la capacidad de autogobierno, por lo que es posible

afirmar que los entes locales también tienen autonomía política.

La autonomía local está regulada en tres artículos de la CE: 140, 141 y 142.

•El art 140 establece que la administración y gobierno de los Municipios ha de quedar en manos de

Corporaciones (Ayuntamientos) cuyos miembros deberán ser elegidos mediante sufragio, universal,

libre, igual, directo y secreto. Los Alcaldes serán elegidos por los Concejales o por los vecinos. Y

finalmente dice que la Ley regulará las condiciones en las que proceda el régimen del concejo abierto.

•El art 141 establece que las provincias han de estar gobernadas y administradas por Diputaciones u otras

Corporaciones de carácter representativo.

•Y el art 142 establece que las haciendas locales habrán de contar con los medios necesarios para el

desempeño de las funciones que la ley atribuye a las Corporaciones respectivas.

Sin embargo, corresponde al legislador concretar el contenido de la autonomía local, con el único límite de

lo dispuesto en la Constitución. La garantía institucional de la autonomía local consiste en eso, en que

exista una imagen recognoscible de la institución. La legislación básica corresponde establecerla al

legislador estatal, mientras que la legislación de desarrollo corresponde al legislador autonómico. En este

sentido el TC habla del carácter bifronte del régimen local.

1.2) EL CONTENIDO DE LA AUTONOMÍA LOCAL

La LBRL establece que el legislador estatal y autonómico deben asegurar la intervención de los Municipios

y Provincias en los asuntos que afecten a sus intereses y atribuirles competencia de acuerdo con los

principios de descentralización y máxima proximidad de la gestión administrativa a los ciudadanos.

Siguiendo con el tema de las competencias, estas pueden ser de dos tipos: propias (las que establece la

Ley), y las atribuidas mediante delegación del Estado o de las CCAA.

Las materias objeto de las competencias se encuentran en la legislación básica. En el caso de los

Municipios, las materias se refieren a la prestación y suministro de servicios y a la ordenación de ciertos

sectores. Mientras que en el caso de las Diputaciones provinciales la Ley hace más hincapié en la

coordinación y cooperación con las Corporaciones locales de la provincia.

Para el cumplimiento de sus fines, la Ley atribuye una serie de privilegios y potestades a los entes locales

como p.ej la potestad reglamentaria, potestad financiera y tributaria, potestad expropiatoria, presunción de

legitimidad y ejecutividad de sus actos, potestad sancionadora, inembargabilidad de sus bienes, capacidad

para adquirir, gravar y enajenar bienes, capacidad para celebrar contratos, establecer obras, y servicios…

Por último, la Ley ha previsto la posibilidad de imponer la coordinación de las Administraciones locales

entre si o con otras Administraciones. Dicha coordinación no puede afectar a la autonomía de las entidades

locales, pero en realidad sí que implican un límite al ejercicio de sus competencias. En este sentido el TC ha

establecido que la coordinación no puede suponer privación de competencias ni tampoco puede colocar a los

entes coordinados en una relación de dependencia jerárquica. En definitiva, que la coordinación no es una

modalidad de control.

Apunte: los entes locales se rigen por las siguientes fuentes (por orden de jerarquía):

•Marco constitucional y estatutario.

•Ley básica estatal: LBRL 7/1985

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TEMA 11: LOS ENTES LOCALES.

1) LA GARANTÍA CONSTITUCIONAL DE LA AUTONOMÍA LOCAL:

1.1) AUTONOMÍA LOCAL COMO GARANTÍA INSTITUCIONAL:

La CE ha conservado la división histórica del territorio en entes locales (provincias y municipios) sobre los que ha superpuesto una nueva división supraprovincial (las CCAA). A todos estos entes el art 137 CE les reconoce autonomía para la gestión de sus respectivos intereses. (“ El Estado se organiza territorialmente en Municipios, en Provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas éstas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses ”). Aunque el 137 no distingue, se ha entendido que la autonomía de las CCAA es de naturaleza política , mientras que la de los entes locales es de naturaleza administrativa. La diferencia reside en que las primera gozan de potestad legislativa y los segundos no. Sin embargo Óscar opina que lo que determina la autonomía política no es la capacidad legislativa, sino la capacidad de autogobierno, por lo que es posible afirmar que los entes locales también tienen autonomía política. La autonomía local está regulada en tres artículos de la CE: 140, 141 y 142.

(^) El art 140 establece que la administración y gobierno de los Municipios ha de quedar en manos de Corporaciones (Ayuntamientos) cuyos miembros deberán ser elegidos mediante sufragio, universal, libre, igual, directo y secreto. Los Alcaldes serán elegidos por los Concejales o por los vecinos. Y finalmente dice que la Ley regulará las condiciones en las que proceda el régimen del concejo abierto.
El art 141 establece que las provincias han de estar gobernadas y administradas por Diputaciones u otras Corporaciones de carácter representativo.
Y el art 142 establece que las haciendas locales habrán de contar con los medios necesarios para el desempeño de las funciones que la ley atribuye a las Corporaciones respectivas. Sin embargo, corresponde al legislador concretar el contenido de la autonomía local, con el único límite de lo dispuesto en la Constitución. La garantía institucional de la autonomía local consiste en eso, en que exista una imagen recognoscible de la institución. La legislación básica corresponde establecerla al legislador estatal, mientras que la legislación de desarrollo corresponde al legislador autonómico. En este sentido el TC habla del carácter bifronte del régimen local. 1.2) EL CONTENIDO DE LA AUTONOMÍA LOCAL La LBRL establece que el legislador estatal y autonómico deben asegurar la intervención de los Municipios y Provincias en los asuntos que afecten a sus intereses y atribuirles competencia de acuerdo con los principios de descentralización y máxima proximidad de la gestión administrativa a los ciudadanos. Siguiendo con el tema de las competencias , estas pueden ser de dos tipos: propias (las que establece la Ley), y las atribuidas mediante delegación del Estado o de las CCAA. Las materias objeto de las competencias se encuentran en la legislación básica. En el caso de los Municipios, las materias se refieren a la prestación y suministro de servicios y a la ordenación de ciertos sectores. Mientras que en el caso de las Diputaciones provinciales la Ley hace más hincapié en la coordinación y cooperación con las Corporaciones locales de la provincia. Para el cumplimiento de sus fines, la Ley atribuye una serie de privilegios y potestades a los entes locales como p.ej la potestad reglamentaria, potestad financiera y tributaria, potestad expropiatoria, presunción de legitimidad y ejecutividad de sus actos, potestad sancionadora, inembargabilidad de sus bienes, capacidad para adquirir, gravar y enajenar bienes, capacidad para celebrar contratos, establecer obras, y servicios… Por último, la Ley ha previsto la posibilidad de imponer la coordinación de las Administraciones locales entre si o con otras Administraciones. Dicha coordinación no puede afectar a la autonomía de las entidades locales, pero en realidad sí que implican un límite al ejercicio de sus competencias. En este sentido el TC ha establecido que la coordinación no puede suponer privación de competencias ni tampoco puede colocar a los entes coordinados en una relación de dependencia jerárquica. En definitiva, que la coordinación no es una modalidad de control. Apunte: los entes locales se rigen por las siguientes fuentes (por orden de jerarquía):
Marco constitucional y estatutario.
Ley básica estatal: LBRL 7/

Legislación autonómica
Ordenanzas y reglamentos locales 1.3) PROTECCIÓN DE LA AUTONOMÍA LOCAL ANTE EL TC La LO 7/1999 de reforma de la LOTC ha introducido el conflicto en defensa de la autonomía local (una especie de recurso de amparo para Ayuntamientos). Antes, los entes locales solo podían invocar directamente la tutela de la autonomía local ante la jurisdicción ordinaria, o en su caso, indirectamente solicitando al juez que promoviera la cuestión de inconstitucionalidad. A) En cuanto a la LEGITIMACIÓN , están legitimados para interponer este recurso:
Un municipio o una provincia cuando sean los únicos destinatarios de la Ley (Caso Tordesillas no vale)
Un número de municipios que supongan al menos 1/7 de los existentes en el ámbito territorial de aplicación de la Ley, y representen al menos 1/6 de la población.
Un número de provincias que supongan al menos la mitad de las existentes en el ámbito territorial de aplicación de la Ley, y representen al menos a la mitad de la población.
Cabildos insulares canarios, Consejos insulares de Baleares, y las Juntas Generales y Diputaciones forales de Álava, Vizcaya y Guipúzcoa se rigen por reglas especiales. B) En cuanto al OBJETO , el recurso se puede dirigir contra normas del Estado o de la CA con fuerza de ley que vulneren la autonomía local constitucionalmente garantizada. Por tanto se trata de un proceso de cognición limitada. El hecho de que tengan que tener fuerza de ley no significa que se trate de un proceso de constitucionalidad. El TC no puede pronunciarse acerca de la inconstitucionalidad de la norma. En tal caso, es decir, si tiene dudas, deberá plantearse la cuestión de inconstitucionalidad. En cuanto a la expresión “ que vulneren la autonomía local ” es una expresión ambigua, porque la autonomía local no aparece definida constitucionalmente. Para conocer su contenido hay que acudir a la LBRL, que actúa como parámetro, haciendo surgir la duda de si la LBRL debería formar también parte del bloque constitucional. C) FASE PREVIA DE INTERPOSICIÓN : La Corporación local debe formalizar su voluntad de impugnar la ley mediante un acuerdo del Pleno por mayoría absoluta. Y una vez adoptado debe solicitar el dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente autonómico. Este dictamen es preceptivo, pero no vinculante; y deberá elevarse dentro de los 3 meses posteriores a la publicación de la ley. Mientras que la interposición del recurso debe formalizarse en el mes siguiente a la recepción de dicho dictamen. D) En cuanto a la RESOLUCIÓN , el fallo declarará si existe o no vulneración de la autonomía local, determinado la titularidad de la competencia controvertida; y resolverá en su caso lo que proceda sobre las situaciones de hecho o de derecho creadas en lesión de la autonomía local. En caso de que el TC advierta la norma recurrida es inconstitucional, el TC deberá plantearse la cuestión y resolver en una nueva sentencia. 1.4) CONTROL DE LOS ENTES LOCALES Se distinguen tres tipos de control: jurisdiccional, económico-financiero, gubernativo, y administrativos.

El control jurisdiccional esta atribuido a la jurisdicción contencioso-administrativa. Ante ella pueden ejercitar acciones tanto el Estado como las CCAA contra actos de las entidades locales que infrinjan el ordenamiento jurídico. La ley prevé un trámite previo potestativo mediante el cual la Administración recurrente puede dirigirse al ente local para que este anule el acto en el plazo de un mes. Una transcurrido este plazo o rechazado el requerimiento, la Administración recurrente podrá formalizar el recurso ante la jurisdicción contenciosa. Asimismo pueden impugnarse los actos de los entes locales que atenten contra las competencias del Estado o de las CCAA, en cuyo caso se podrá solicitar al órgano jurisdiccional que suspenda el acto recurrido.
El control económico-financiero está atribuido al Tribunal de Cuentas.
El control gubernativo o ejecutivo

A los residentes en España que, sin haber adquirido la nacionalidad española, tengan la condición de ciudadanos de la UE. En este último caso, para poder ejercer el derecho de sufragio es necesario haber manifestado la voluntad de ejercer tal derecho. En cuanto al derecho de sufragio pasivo , pueden concurrir como candidatos a las elecciones locales:
(^) Los nacionales de países que otorguen a los ciudadanos el derecho de sufragio pasivo en sus elecciones municipales en los términos de un tratado.
Los residentes en España que sin haber adquirido la nacionalidad española tengan la condición de ciudadanos de la UE. Ello siempre que no hayan sido desposeídos de este derecho en su Estado de origen. Reglas acerca de la elección de concejales

El mandato dura 4 años, a cuyo término han de convocarse elecciones mediante Real Decreto acordado por el Consejo de Ministros a propuesta de los Ministerios del Interior y de la Administración Territorial.
Las listas son cerradas y bloqueadas. En los municipios que tengan 3000 habitantes o menos, no se exige que las listas estén equilibradas entre hombres y mujeres.
(^) El número de concejales electos viene determinado por la LOREG en función de la población.
La fórmula empleada es la fórmula D´Hondt, exigiéndose una barrera mínima del 5%. A nivel estatal la barrera del 3% es inefectiva, pero en este caso sí que es importante.
Los concejales están sometidos a un sistema de incompatibilidades. Pero no gozan de las prerrogativas parlamentarias de inmunidad (plena para Diputados y Senadores y atenuada para parlamentarios autonómicos), inviolabilidad y aforamiento (de las que gozan tanto los parlamentarios estatales como autonómicos).
En cuanto al estatus de los concejales, son cargos públicos representativos y tienen derechos y obligaciones. Entre sus derechos destaca el derecho de información, es decir, el derecho a acceder a la información del Ayuntamiento. Esta cuestión ha sido objeto de varios recursos de amparo y de varias quejas al Procurador, y es que todavía hay muchos Alcaldes caciques que no les dejan ejercer este derecho.
En los municipios en los que rige el Concejo Abierto no se celebran elecciones, puesto que son los vecinos los que eligen directamente al Alcalde, y junto a este, gobiernan y administran el municipio.
En los municipios de menos de 250 habitantes y que no se hubieran acogido al modelo de Concejo Abierto, rige lo dispuesto en el art 184 LOREG. Es decir, tienen listas abiertas. 2.2) ELECCIÓN DEL ALCALDE Y FORMA DE GOBIERNO MUNICIPAL: La forma de gobierno municipal es la propia de la forma de gobierno parlamentaria : elección del Alcance por parte de los Concejales, destitución mediante la moción de censura, y renovación del vínculo mediante la cuestión de confianza. La única diferencia es que no cabe la posibilidad de disolver anticipadamente la Corporación.

2.2.1) ELECCIÓN

La elección del Alcalde se produce en la sesión constitutiva de la Corporación local, una vez celebradas las elecciones. Las diferencias respecto del sistema de investidura parlamentario son dos:

En primer lugar es posible la concurrencia simultánea como candidatos de todos los concejales que encabecen las listas con representación en el Ayuntamiento.
En segundo lugar, si bien se exige mayoría absoluta en primera votación, la LOREG dice que si ningún candidato obtiene esta mayoría resultara proclamado Alcalde el Concejal de la lista que hubiera obtenido más votos en las elecciones, recurriéndose al sorteo en caso de empate. En los municipios de Concejo Abierto, el Alcalde es elegido directamente por los vecinos mediante un sistema mayoritario. 2.2.2) MOCION DE CENSURA

La moción de censura presenta elementos racionalizadores destinados a estabilizar el gobierno municipal y a mitigar los efectos del transfuguismo. Sus rasgos más importantes son los siguientes:

Carácter constructivo : es necesario que la moción vaya acompañada de un candidato alternativo.
Quórum de interposición: la moción debe ser propuesta por la mayoría absoluta de los miembros de la Corporación. Además esta mayoría absoluta debe ir incrementándose correlativamente si entre los promotores se encuentran Concejales que hubieren formado parte del grupo al que pertenece el Alcalde, o de un grupo distinto del que se encuentran en la actualidad.
En cuanto al procedimiento , la ley prevé un periodo de enfriamiento de 10 días. En concreto dice que la moción se debatirá y votara en el Pleno que quedara automáticamente convocado para las 12 horas del décimo día hábil siguiente al del registro de la moción. En el debate participan el Alcalde, el candidato alternativo, y los portavoces de los grupos políticos. Y a continuación tiene lugar la votación, que exige mayoría absoluta.
Finalmente la Ley prevé dos limitaciones a la moción de censura:
- En primer lugar dice que los concejales durante su mandato, solo pueden firmar una moción de censura (salvo que la moción no hubiera podido tramitarse por no reunir los requisitos exigidos.
- En segundo lugar dice que los concejales que votasen a favor de un asunto al que se hubiese vinculado una cuestión de confianza no podrán firmar una moción contra el Alcalde que lo hubiese planteado hasta que transcurran 6 meses. Por otro lado, la Ley impide que el Alcalde pueda eludir su responsabilidad.
Dimitiendo antes de que se vote la moción, pues la dicha dimisión no suspende la tramitación ni la votación de la moción.
Contrarrestando la moción con una cuestión de confianza, pues durante la tramitación de la moción no se pueden presentar cuestiones de confianza. En el caso de los municipios con Concejo Abierto , cualquier vecino puede figurar como candidato alternativo. En tal caso, durante el debate de la moción solo podrán intervenir el Alcalde y el candidato. 2.2.3) CUESTIÓN DE CONFIANZA Por medio de la cuestión de confianza, el Alcalde renueva el vínculo de confianza con los concejales.
La iniciativa corresponde al Alcalde, pero ha de estar vinculada a la aprobación o modificación de un asunto determinado: presupuestos anuales, reglamento orgánico… Además es necesario que dicho asunto haya sido previamente rechazado en el Pleno.
En cuanto a la votación , se requiere el quórum que la LBRL haya dispuesto para el correspondiente asunto al que haya quedado vinculada su presentación.
En cuanto a los efectos , si la cuestión no alcanza los votos necesarios, el Alcalde debe cesar en sus funciones. Se abre entonces un nuevo proceso de elección del Alcalde, un proceso del que se excluye al Alcalde cesado. Solo existe una excepción a esta regla: cuando la cuestión está vinculada a la aprobación de los presupuestos, aunque la cuestión no alcance los votos necesarios, se entiende que se ha otorgado la confianza (y por tanto no hay cese) si transcurre un mes desde el rechazado de la cuestión sin que se presente una moción de censura, o si esta no prospera.
Existen 4 límites al planteamiento de una cuestión de confianza:
- El Alcalde no puede plantear más de una cuestión al año; ni tampoco más de dos durante todo su mandato.
- No se puede plantear una cuestión de confianza en el último año del mandato.
- No se puede plantear una cuestión de confianza desde la presentación de una moción de censura hasta la votación de esta última.
- (^) Los Concejales que votasen a favor de un asunto al que estuviese vinculado una cuestión de confianza, no podrán emitir un voto contrario a dicho asunto hasta que hayan transcurrido 6 meses. 3) LAS DIPUTACIONES PROVINCIALES Las provincias tienen una doble faceta, pues además de ser entes locales son una división territorial del Estado, actuando como circunscripciones electorales. Sus competencias son: coordinación de servicios y asistencia a municipios; y Plan Provincial de Cooperación a obras y servicios municipales.

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1) LA GARANTÍA CONSTITUCIONAL DE LA AUTONOMÍA LOCAL:

1.1) AUTONOMÍA LOCAL COMO GARANTÍA INSTITUCIONAL:

2.2.1) ELECCIÓN