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LAS PRINCIPALES CONSTRUCCIONES JURISPRUDENCIALES DEL
TRIBUNAL EUROPEO DE DERECHOS HUMANOS. EL STANDARD
MÍNIMO EXIGIBLE A LOS SISTEMAS INTERNOS DE DERECHOS EN
EUROPA^1
Teresa Freixes Sanjuán Catedrática de Derecho Constitucional
La jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, constituye un instrumento imprescindible para interpretar el sistema español de derechos. Las razones que avalan esta afirmación son varias y de distinto orden: a) La integración del Convenio Europeo de Derechos Humanos a nivel interno a partir de su publicación oficial impuesta por el art. 96.1 de la Constitución (en adelante CE)^2. b) El mandato constitucional del art. 10.2 CE referente a la necesidad de interpretar los derechos y libertades conforme a los tratados
(^1) Este trabajo se ha efectuado en el marco del Proyecto DGICYT "Integración europea y derechos fundamentales: Integración de la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos y del Tribunal de Justicia de la Unión Europea en las sentencias del Tribunal Constitucional" (PB93-0851). 2 Artículo 96, párrafo 1, de la Constitución: "Los tratados internacionales válidamente celebrados, una vez publicados oficialmente en España, formarán parte del ordenamiento interno. Sus disposiciones sólo podrán ser derogadas, modificadas o suspendidas en la forma prevista en los propios tratados o de acuerdo con las normas generales del Derecho internacional".
internacionales sobre estas materias ratificados por España^3. c) La configuración del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (en adelante Tribunal Europeo o TEDH) como órgano de aplicación e interpretación del Convenio a tenor lo dispuesto en el art. 46 del Convenio Europeo de Derechos Humanos (en adelante el Convenio Europeo o bien CEDH)^4. d) El reconocimiento explícito del Tribunal Europeo como órgano de aplicación e interpretación del Convenio Europeo, formulado por
(^3) Artículo 10, apartado 2º, de la Constitución: "Las normas relativas a los derechos fundamentales y a las libertades que la Constitución reconoce se interpretarán de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos y los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias rati 4 ficados por España". Con respecto al reconocimiento de la competencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos para interpretar y aplicar el Convenio Europeo, el art. 46 CEDH establece que cada estado signatario puede declarar, en cualquier momento, que reconoce como obligatoria de pleno derecho y sin convenio especial, la jurisdicción del Tribunal para todos los asuntos relativos a la interpretación y aplicación del Convenio de Roma. Este reconocimiento, según el mismo art. 46 CEDH, puede efectuarse pura y simplemente o bajo condición de reciprocidad con respecto a determinados estados signatarios, o por períodos de tiempo determinados.
interactivo tiene dos vertientes: de un lado, la integración del sistema europeo producido caso a caso en cada uno de los derechos coincidentes en ambos sistemas; de otro, el sistema europeo configura una serie de interpretaciones de alcance general para todos los derechos (por ejemplo, el test de la igualdad o el test de los límites, que examinaremos más adelante y que son aplicables a todos los derechos). Por otra parte, hay que tener en cuenta que el sistema europeo comprende tanto la letra del Convenio como la interpretación que del mismo realiza el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, al estar éste configurado por el mismo Convenio como órgano de interpretación y aplicación del mismo.
Partiendo de estas coordenadas, es necesario determinar cómo el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, al efectuar su labor de control sobre la aplicación del Convenio Europeo en relación con los derechos concretos reconocidos en el mismo, configura construcciones generales aplicables al sistema europeo de derechos en su conjunto. Es decir, se impone el examen del conjunto de la jurisprudencia emitida por el Tribunal de Estrasburgo a los efectos de sistematizar los criterios interpretativos generales que de ella pueden extraerse. Con este fin, se ha realizado un examen pormenorizado de las sentencias dictadas por el Tribunal Europeo, desde sus orígenes hasta 1992, con abstracción de los criterios de procedimiento derivados del tratamiento procesal exigido por el art. 6 CEDH^6.^ En^ ellas,^ se^ advierten determinadas constantes interpretativas que constituyen un extraordinario acervo jurisprudencial el cual, a partir de las exigencias
(^6) El artículo 6 CEDH regula las condiciones y garantías del derecho a un proceso justo y constituye el equivalente del art. 24 CE, referente al derecho a la tutela judicial efectiva y las garantías del proceso. Este artículo 6 CEDH ha sido objeto de una ingente jurisprudencia por parte del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, que no se incluye en este trabajo por constituir objeto de otro en curso de elaboración.
de la Constitución y del Convenio Europeo que acabamos de exponer, deben presidir la interpretación que se realice de nuestro sistema constitucional de derechos.
A este respecto, a partir del análisis que hemos realizado sobre las sentencias del Tribunal Europeo, se desprende que éste, además de pronunciarse sobre los casos concretos, ha sistematizado desde sus primeras sentencias y aplicado reiteradamente a lo largo de toda su labor interpretativa, una serie de construcciones generales aplicables a todos los derechos del Convenio.
Tales construcciones interpretativas generales se refieren a cómo ha de entenderse la igualdad y la no discriminación, cómo y hasta qué punto pueden interponerse límites al ejercicio de los derechos, en qué forma los estados pueden ejercer el llamado derecho de derogación, u otras construcciones relativas, por ejemplo, a la extensión de los derechos a los extranjeros, la obligación de los poderes públicos de hacer efectivos los derechos y la exigencia de respeto a la naturaleza o esencia de cada derecho.
Estas construcciones jurisprudenciales, que hemos extraído y sistematizado del conjunto de los casos sentenciados por el Tribunal Europeo, no se configuran para un derecho en concreto sino que, por el contrario, presentan un ámbito o alcance general que impregna a todo el sistema de derechos derivado del Convenio y actúan, de este modo, como criterios hermenéuticos aplicables tanto a los derechos reconocidos por el Convenio Europeo como, a partir de la consideración del Convenio Europeo como standard mínimo general
que el art. 14 CEDH no prohíbe toda diferencia de trato. Admitiendo, pues, que no todo trato diferente comporta violación del Convenio, puesto que únicamente es incompatible con el mismo aquel que implique trato discriminatorio, el TEDH considera que es necesario averiguar, en cada caso concreto, si la diferencia de trato viola o no el art. 14 CEDH. Para ello, ya en esta sentencia, sienta los criterios generales que permiten afirmar si existe o no trato discriminatorio, afirmando que:
- La igualdad de trato queda violada cuando, entre casos comparables, la distinción carece de justificación objetiva.
- La existencia de una justificación semejante debe apreciarse en relación con la finalidad de los efectos de la medida examinada en atención a los principios que generalmente prevalecen en las sociedades democráticas.
- El art. 14 del Convenio también se ve violado cuando resulta claramente que no existe una razonable relación de proporcionalidad entre los medios empleados y la finalidad perseguida.
El "test" queda, pues, configurado a partir del examen de si el trato diferente entre supuestos comparables está o no justificado objetivamente, si sus efectos son o no compatibles con la naturaleza de las sociedades democráticas, y si existe proporcionalidad razonable entre los medios empleados y la finalidad perseguida. Desde su configuración en el caso que acabamos de examinar, este "test" es aplicado por el Tribunal Europeo en todas las sentencias en las cuales tiene que entrar a examinar el art. 14 del Convenio.
Por otra parte, el Tribunal Europeo sienta una serie de presupuestos que hay que tener en cuenta para la aplicación de este "test", entrando a analizar para ello la propia naturaleza del derecho a la igualdad, entendido como prohibición del trato diferente discriminatorio:
- A partir del Caso Sindicato Nacional de Policía Belga (reiterando esta construcción en resto de su jurisprudencia sobre la igualdad), el TEDH declara que el artículo 14 CEDH forma parte integrante de todos y cada uno de los diversos artículos que garantizan los derechos y libertades, cualquiera que sea la naturaleza de estos últimos. Esta construcción es de suma importancia porque implica que el Tribunal Europeo reconoce que la posible existencia de trato discriminatorio puede afectar a cualquier derecho. La igualdad y la no discriminación toman, en este sentido, un alcance transversal que puede predicarse del ejercicio de todos y cada uno de los derechos. Además, la igualdad y la no discriminación aparecen en este construcción interpretativa como derechos conexos al resto de los derechos integrados en el sistema creado por el Convenio, de tal forma que, al integrarse en todos y cada uno de los artículos garantizadores de derechos y libertades, podemos afirmar que la igualdad y la no discriminación carecen de identidad substantiva, para adquirirla como adjetiva o conexa a los derechos o libertades respecto de los cuales se pretende la igualdad o se rechaza la discriminación.
- El Caso Luedicke, Belkacem y Koç sienta el criterio, seguido posteriormente en todas las sentencias del TEDH relativas a
configurado una teoría sobre la aplicación de límites a los derechos. El Tribunal parte del carácter del Convenio Europeo como "standard" mínimo previsto para los estados signatarios, todos ellos en la línea de la tradición política propia de los sistemas democráticos. El TEDH afirma que el Convenio atribuye una función a los derechos consistente en impedir la injerencia de los poderes públicos en una esfera de autonomía determinada previamente si bien matiza esta concepción en el sentido de que, si bien los derechos que se reconocen en el Convenio Europeo son prácticamente todos ellos configuradores de una esfera de autonomía frente a los poderes públicos, la función del Convenio como standard mínimo impone, por una parte, ciertas obligaciones a los estados como garantes de la efectividad de los derechos y, por otra, que los particulares tengan también el deber de no violar los derechos que el Convenio reconoce^9. Estos presupuestos y las previsiones del Convenio Europeo estableciendo en sus artículos límites concretos para determinados derechos, conducen al TEDH a generalizar una serie de condiciones como aplicables a todo supuesto de limitación de cualquier derecho del Convenio.
En esencia, las condiciones impuestas por el Tribunal Europeo para que las injerencias o límites sean compatibles con el Convenio, pueden reconducirse a tres: a) Que los límites estén previstos en la ley. b) Que los límites sean necesarios en una sociedad democrática para conseguir un fin legítimo. c) Que los límites sean proporcionales con relación al fin legítimo perseguido.
(^9) Ver, al respecto, el apartado que abordamos más adelante, relativo al carácter de los derechos como mandatos u obligaciones dirigidos a los poderes públicos, y el que se refiere a la eficacia del Convenio frente a particulares.
No obstante, es preciso realizar un repaso de la jurisprudencia progresivamente elaborada al respecto por el TEDH, ya que hay que precisar qué se entiende por ley a los efectos del Convenio, cuándo se puede considerar que existe necesidad de limitar los derechos en la sociedad democrática y cómo hay que apreciar el principio de proporcionalidad con la finalidad legítima que se persigue con la imposición de los límites.
Ya en el Caso Handyside , sobre el famoso "pequeño libro rojo del cole", el TEDH trata de averiguar si la injerencia de la autoridad, prohibiendo la venta del libro, viene justificada a la luz del art. 10.2 del Convenio, donde, al mismo tiempo que se reconoce la libertad de expresión, se establecen ciertos límites a la misma, los cuales son sometidos a ciertas condiciones 10. En este sentido, el TEDH considera que para que en este caso concreto las restricciones sean legítimas han de:
. Estar previstas en la ley, es decir, que el ordenamiento jurídico haya previsto el límite con anterioridad a su aplicación efectiva. (^10) Artículo 10 del Convenio Europeo:
"1. Toda persona tiene derecho a la libertad de expresión. Este derecho comprende la libertad de opinión y la libertad de recibir o de comunicar informaciones o ideas sin que pueda haber injerencias de autoridades públicas y sin consideración de fronteras. El presente artículo no impide que los Estados sometan las empresas de radiodifusión, de cinematografía o de televisión a un régimen de autorización previa.
- El ejercicio de estas libertades, que entrañan deberes y responsabilidades, podrá ser sometido a ciertas formalidades, condiciones, restricciones o sanciones previstas por la ley, que constituyan medidas necesarias, en su sociedad democrática, para la seguridad nacional, la integridad territorial o la seguridad pública, la defensa del orden y la prevención del delito, la protección de la salud o de la moral, la protección de la reputación o de los derechos ajenos, para impedir la divulgación de informaciones confidenciales o para la garantizar la autoridad y la imparcialidad del poder judicial."
democrática para la seguridad nacional, la defensa del orden o la prevención de las infracciones penales.
. Que aunque el legislador estatal goza de cierta discrecionalidad para imponer restricciones, no tiene poderes ilimitados, ya que deben existir garantías suficientes y adecuadas contra los abusos.
El Caso Sunday Times determina qué debe entenderse por ley a los efectos del Convenio, puntualiza el margen de discrecionalidad de los estados para apreciar la justificación de los límites y argumenta en torno a la necesidad de las restricciones en una sociedad democrática. Así:
. Sólo se puede considerar como ley una norma expresada con la precisión suficiente para que el ciudadano pueda acomodar a ella su conducta; y pueda ser capaz, en su caso, recabando asesoramientos autorizados, de prever, en la razonable medida que permitan las circunstancias, las consecuencias que pueda producir un acto determinado. . Pese a que el Estado tiene un margen de discrecionalidad, éste no es ilimitado y, consiguientemente, no basta la buena fe para justificar las medidas concretas. . Respecto a la necesidad de las restricciones en una sociedad democrática hay que determinar si la injerencia correspondía a una necesidad social imperiosa, si era proporcionada al fin legítimo que perseguía y si los motivos alegados por las autoridades nacionales para justificarla eran pertinentes y suficientes.
El Caso Young, James y Webster permite al Tribunal Europeo puntualizar el concepto de restricciones necesarias en la sociedad democrática. Para el TEDH, que parte de las consideraciones efectuadas en el Caso Handyside , "necesarias" no es igual a "útiles" u "oportunas", puesto que el concepto de sociedad democrática, por otra parte, comprende pluralismo, tolerancia y espíritu de apertura, a la par que exige un equilibrio que asegure a las minorías un justo trato y que evite todo abuso por parte de una posición dominante.
También en el Caso Dudgeon se argumenta en torno a la necesidad de las restricciones en la sociedad democrática, al mismo tiempo que se exige un mayor rigor para su admisión en relación con la propia naturaleza del derecho afectado y se relativiza el límite de la moral en función de la evolución de las concepciones sociales. En este sentido, el TEDH, reiterando jurisprudencia anterior, afirma que:
. La "necesidad" ha de entenderse como existencia de una necesidad social importante ( Caso Handyside ) y corresponde a los estados formular la valoración inicial de dicha necesidad ( Caso Sunday Times ). . El margen de apreciación de los estados "queda afectado no sólo por la naturaleza de la finalidad de la restricción, sino también por la naturaleza de las propias actividades implicadas". . Como en este caso se trata de del más íntimo aspecto de la vida privada (el caso afectaba a la intimidad personal), las razones que justifiquen la intromisión deben ser particularmente importantes y deben ser proporcionadas al fin perseguido ( Caso
cuidadosamente seleccionados y justificados para que puedan considerarse compatibles con el Convenio Europeo.
Resulta, por otra parte, especialmente interesante la interpretación que el TEDH realiza en el Caso Silver y otros sobre la necesidad de que los límites deben estar previstos en la ley. Se trataba en este caso de determinar si en Gran Bretaña, determinadas órdenes de la autoridad penitenciaria que constituían una interferencia en la correspondencia de presos, podían ser considerados como "ley" a los efectos del Convenio. Para el Tribunal Europeo:
. La interferencia debe basarse en el derecho interno y a estos efectos "ley" significará para el derecho inglés la Ley de prisiones y el Reglamento de prisiones pero no las instrucciones y circulares que no tienen fuerza de ley. . La interferencia debe poder ser conocida por el ciudadano: la Ley y el Reglamento de prisiones lo han podido ser; no así las circulares e instrucciones porque no se habían publicado. A estos efectos, sólo se puede considerar como ley una norma expresada con la precisión suficiente para que el ciudadano pueda acomodar a ella su conducta; y pueda ser capaz, en su caso, recabando asesoramientos autorizados, de prever, en la razonable medida que permitan las circunstancias, las consecuencias que pueda producir un acto determinado. . Si la ley concede facultades discrecionales para la interposición de los límites, ella misma debe fijar su alcance, aunque es evidente que no se pueden prever en la misma todos los supuestos de hecho en que se pudiera aplicar. En general, en los
supuestos no previstos explícitamente, la práctica suple a la no regulación expresa^11 , pero en este caso concreto no ha habido tal práctica, sino la imposición de unas instrucciones y circulares que, al no derivar de precedentes, tienen que respetar el reglamento de prisiones.
. La ley debe contener garantías contra los abusos ( Caso Klass ) no siendo necesario que tales garantías se incluyan en el mismo texto que autoriza la imposición de las restricciones. En este contexto el TEDH aprecia que existe una relación estrecha entre la cuestión de las garantías contra los abusos y la existencia de recursos efectivos que permitan obtener una reparación si los derechos han sido violados.
Esta jurisprudencia, repetida en el Caso Malone y en otros posteriores, indica que, en primer lugar, el concepto de ley ha de apreciarse en relación con el sistema de fuentes previsto en el ordenamiento jurídico de cada estado signatario (lo que implica que hay que determinar si existe o no reserva de ley y en qué sentido debe entenderse ésta), en segundo término, que es absolutamente necesario el respeto al principio de publicidad de las normas (por lo que no pueden ser consideradas aquéllas que no han sido publicadas oficialmente) y, por último, que la tutela efectiva sobre derechos e intereses legítimos exige el control judicial eficaz sobre los límites a los derechos.
Por último, cabe destacar el criterio general sentado por el Tribunal Europeo en numerosas de sus sentencias, citando por todas el Caso Ciulla , relativo a que la interpretación de los límites ha de ser en todo
(^11) No olvidemos que, en este caso, se trata de un asunto que afecta a Gran Bretaña, donde la costumbre y el precedente constituyen fuente indiscutida del derecho.
puedan originar restricciones sobre los derechos de otras personas. De ahí la gran trascendencia que tiene la construcción jurisprudencial del Tribunal Europeo en la interpretación de nuestro sistema de derechos.
3.- Los controles sobre el ejercicio del derecho de derogación por parte de los estados signatarios:
El art. 15 CEDH faculta a los estados para que ejerciten lo que el Convenio denomina derecho de derogación (construcción jurídica equivalente a la suspensión de derechos prevista en la Constitución) sobre los derechos reconocidos en el Convenio, exceptuando de tal
medida a determinados derechos explicitados en el mismo artículo 12. Para el TEDH esta suspensión de derechos ha de cumplir con ciertos requisitos, que están enumerados en el citado art. 15 del Convenio Europeo:
- Presupuesto habilitante: caso de guerra o de otro peligro público que amenace la vida de la nación.
- Contenido de las medidas de derogación: el estrictamente necesario y siempre que no esté en contradicción con las otras obligaciones que dimanan del derecho internacional.
(^12) Artículo 15 del Convenio Europeo:
"1. En caso de guerra o de otro peligro público que amenace la vida de la nación, cualquier Alta Parte Contratante podrá tomar medidas que deroguen las obligaciones previstas en el presente Convenio en la medida estricta en que lo exija la situación, y supuesto que tales medidas no estén en contradicción con las otras obligaciones que dimanan del Derecho Internacional.
- La disposición precedente no autoriza ninguna derogación al artículo 2º, salvo para el caso de muertes resultantes de actos lícitos de guerra, y a los artículo 3º, 4º (párrafo 1) y 7º.
- Toda alta Parte Contratante que ejerza este derecho de derogación tendrá plenamente informado al Secretario general del Consejo de Europa de las medidas tomadas y de los motivos que las han inspirado. Deberá igualmente informar al Secretario general del Consejo de Europa de la fecha en que esas medidas hayan dejado de estar en vigor y las disposiciones del Convenio vuelvan a tener plena aplicación." (Los derechos que el artículo 15 CEDH excluye del ejercicio del derecho de derogación son: el derecho a la vida del art. 2 CEDH, la prohibición de la tortura y las penas o tratos inhumanos o degradantes del art. 3 CEDH, la prohibición de la esclavitud o servidumbre del art. 4.1 CEDH y las garantías derivadas del principio de legalidad y tipicidad penal así como la irretroactividad de las penas más graves reguladas por el art. 7 CEDH).
