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CONSTITUCIÓN NACIONAL EN LA DOCTRINA DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA DE LA NACIÓN
SILVIA B. PALACIO DE CAEIRO
III. EL CONTROL DE CONVENCIONALIDAD
El control de convencionalidad es un enfoque coadyuvante y complementario del control judicial de constitucionalidad de la norma doméstica, que en su proyección internacionalista, asegura la supremacía constitucional, en los términos del art. 75, incs. 22 y 24 de la Constitución Nacional. La noción de control de convencionalidad, es un criterio proveniente de la jurisdicción supranacional de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, cuya jurisprudencia vinculante para la República Argentina, ha considerado en el "Caso Almonacid Arellano y Otros vs. Chile", 26 de septiembre de 2006: "...La Corte es consciente que los jueces y tribunales internos están sujetos al imperio de la ley y, por ello, están obligados a aplicar las disposiciones vigentes en el ordenamiento jurídico. Pero cuando un Estado ha ratificado un tratado internacional como la Convención Americana, sus jueces, como parte del aparato del Estado, también están sometidos a ella, lo que les obliga a velar porque los efectos de las disposiciones de la Convención no se vean mermadas por la aplicación de leyes contrarias a su objeto y fin, y que desde un inicio carecen de efectos jurídicos. En otras palabras, el Poder Judicial debe ejercer una especie de "control de convencionalidad" entre las normas jurídicas internas que aplican en los casos concretos y la Convención Americana sobre Derechos Humanos. En esta tarea, el Poder Judicial debe tener en cuenta no solamente el tratado, sino también la interpretación que del mismo ha hecho la Corte Interamericana, intérprete última de la Convención Americana..."(127) En el "Caso Myrna Mack Chang vs. Guatemala", la Corte IDH, especificó que "...Cuando un Estado ha ratificado un tratado internacional como la Convención Americana, sus jueces también están sometidos a ella, lo que les obliga a velar porque el efecto útil de la Convención no se vea mermado o anulado por la aplicación de leyes contrarias a sus disposiciones, objeto y fin. En otras palabras, los órganos del Poder Judicial deben ejercer no sólo un control de constitucionalidad, sino también de "convencionalidad" ex officio entre las normas internas de la Convención Americana, evidentemente en el marco de sus respectivas competencias y de las regulaciones procesales correspondientes."(128) Ese discernimiento fue reiterado por la Corte Interamericana en el Caso "Trabajadores Cesanteados del Congreso vs. Perú", sentencia de 24 de noviembre de 2006, donde consideró: "...los órganos el Poder Judicial de cada Estado Parte en la Convención Americana deben conocer a fondo y aplicar debidamente no sólo el Derecho Constitucional sino también el Derecho Internacional de los Derechos Humanos; deben ejercer ex officio el control tanto de constitucionalidad como de convencionalidad, tomados en conjunto, por cuanto los ordenamientos jurídicos internacional y nacional se encuentran en constante interacción en el presente dominio de protección de la persona humana."(129) En el "Caso Heliodoro Portugal vs. Panamá", sentencia del 12 de Agosto de 2008, la Corte IDH, volvió a reiterar "...la defensa u observancia de los derechos humanos a la luz de los compromisos internacionales en cuanto a la labor de los operadores de justicia, debe realizarse a través de lo que se denomina "control de convencionalidad", según el cual cada juzgador debe velar por el efecto útil de los instrumentos internacionales, de manera que no quede mermado o
anulado por la aplicación de normas o prácticas internas contrarias al objeto y fin del instrumento internacional o del estándar internacional de protección de los derechos humanos..." (párr. 180). Los indicados conceptos han sido vertidos por la Corte Interamericana dentro del marco de los convenios de derechos humanos, de reconocida jerarquía constitucional, sirven como pautas de la interpretación "internacionalista", para los restantes pactos supranacionales, conforme a su prelación superior a las leyes e inferior a los contenidos constitucionales (art. 75, inc. 22 y 24 C.N.). Mediante la operación exigida por el control de convencionalidad, se llega a desentrañar y fijar el sentido, espíritu y contenido de la norma internacional vigente, conforme a: antecedentes, elementos tenidos en cuenta al momento de su sanción en el plano internacional, aplicación de otros convenios internacionales concordantes en especial de derechos humanos, interpretación y recomendaciones de los organismos internacionales específicamente competentes (CIDH, CIDH, OIT, etc.) La diferente situación de los demás convenios y tratados internacionales, cuya sumisión a los principios, valores y preceptos constitucionales es una regla establecida, imponen así la realización obligatoria del control de convencionalidad a fin de verificar la concordancia entre la norma constitucional, las disposiciones internacionales y los mandatos inferiores. En tal sentido, provee para la aplicación del derecho interno pautas de interpretación, que se extienden desde los tratados internacionales de derechos humanos a los demás pactos internacionales, según su orden de prelación normativo (art. 75, inc. 22 y 24 CN.). Pues, habiéndose ampliado el radio normativo nacional, merced a los postulados incluidos en los convenios internacionales, se ha operado ciertamente, una modificación del sistema de fuentes comprensiva de normas convencionales internacionales, que como se ha expresado, conforma el bloque de constitucionalidad federal. Dentro del concepto de interpretación internacionalista, se inserta de tal modo, el control de convencionalidad, pues su radio de estudio no se limita sólo al derecho doméstico, sino que en mérito la extensión de las fuentes normativas, aquella comprende los postulados incluidos en los convenios o pactos internacionales, según las jerarquías acordadas por los incisos 22 y 24 del indicado art. 75 de la C. N. —jerarquía constitucional (tratados de derechos humanos) y superior a las leyes (resto de los tratados con las naciones extranjeras, incluidos los celebrados con organizaciones supranacionales y convenios de integración supranacional). Asevera con agudeza Sagüés, que cualquier regla doméstica (ley, decreto, reglamento, ordenanza, resolución, etc.) puede ser sometida al control de convencionalidad(130)^. Agrega Gialdino, que junto al control de constitucionalidad se presenta el control de convencionalidad, referido al "control relativo a la compatibilidad de las normas o actos de los gobernantes con los tratados internacionales. Con ello queda aclarado que este último control, aun cuando haya hecho camino bajo un título derivado del término ‘convención', refiere a los ‘tratados', así como lo hacen las denominaciones ‘pacto' o ‘protocolo'."(131) Gialdino, asegura que: "Nuestro ordenamiento, en todo caso, está encaminado, desde la reforma de 1994, hacia el fenómeno que A. A. Cançado Trindade llama de ‘constitucionalización' de los tratados, ‘enteramente distinto de la pretendida internacionalización del derecho constitucional, y mucho más avanzada que esta última.'"(132)^ [...] "Si hemos puesto bajo un mismo entrecomillado a los dos controles es porque no advertimos, dado nuestro ordenamiento constitucional, que puedan originarse, por lo regular, mayores diferencias entre uno y otro de aquéllos."(133) Gialdino no encuentra mayores diferencias entre ambos controles —convencionalidad y constitucionalidad y asevera su identidad, respecto a la interpretación y aplicación de los tratados internacionales de derechos humanos(134)^. No debe dejar de observarse que aquellos resultan
La CSJN actual, ha ratificado plenamente tal tendencia y más aún, sus criterios han demostrado mayor incisión en la tarea exegética de los textos internacionales concertados, mostrando la amplitud contemporánea que ha adquirido el ejercicio y aplicación del control de convencionalidad en la jurisprudencia actual. III.1. El control de convencionalidad y su mención expresa por la CSJN Conforme a lo expuesto, el control de convencionalidad es un proceso de hermenéutica constitucional e internacional (art. 75, incs. 22 y 24 CN), que al fijar el sentido de la norma internacional colabora con la adecuación y ajuste de la norma interna, como puede apreciarse de numerosos precedentes de la CSJN. Esto se impone, como ya se expresó, merced a la responsabilidad y obligación internacional asumida por el Estado argentino en el cumplimiento de sus compromisos concertados, situación que el órgano jurisdiccional no debe dejar de advertir y aplicar al tiempo de resolver, tal como lo sentó la CSJN en "Méndez Valles" resuelto el 26 de diciembre de 1995(139)^. Aludiendo a la labor de los magistrados, Gozaíni considera implícito el deber de controlar la convencionalidad, operación que a su criterio, "significa adecuar la decisión judicial a tres niveles: a) el normativo que surge de Tratados y Convenciones jerarquizados por el art. 75.22, constitucional; b) el interpretativo, que pondera el peso específico de las recomendaciones de la Comisión Interamericana y las sentencias de la Corte Interamericana, así como las decisiones adoptadas en opiniones consultivas; y c) el de ejecución y cumplimiento en el derecho interno."(140) La pertinencia y obligación de los magistrados de efectuar el control de convencionalidad fue específicamente proclamada por la CSJN en el referido caso "Mazzeo, Julio L. y otros", 13/07/2007(141)^ , al establecerse en el considerando 21), lo siguiente: "...la Corte Interamericana ha señalado que ‘es consciente que los jueces y tribunales internos están sujetos al imperio de la ley y, por ello, están obligados a aplicar las disposiciones vigentes en el ordenamiento jurídico. Pero cuando un Estado ha ratificado un tratado internacional como la Convención Americana, sus jueces, como parte del aparato del Estado, también están sometidos a ella, lo que les obliga a velar porque los efectos de las disposiciones de la Convención no se vean mermados por la aplicación de leyes contrarias a su objeto y fin, y que desde un inicio carecen de efectos jurídicos'. En otras palabras, el Poder Judicial debe ejercer una especie de ‘control de convencionalidad' entre las normas jurídicas internas que aplican en los casos concretos y la Convención Americana sobre Derechos Humanos. En esta tarea, el Poder Judicial debe tener en cuenta no solamente el tratado, sino también la interpretación que del mismo ha hecho la Corte Interamericana, intérprete última de la Convención Americana - CIDH Serie C N-154, caso ‘Almonacid', del 26 de septiembre de 2006, parágraf. 124)." Más adelante, en "García Méndez, Emilio", 2/12/2008(142)^ , relativo a la situación de los menores que el Estado debe garantizar, en el voto del doctor Petracchi, se dijo: "Con relación a los niños en la situación de la ley 22.278, los tribunales están obligados a atender, como consideración primordial, al interés superior del niño, llevando a cabo una supervisión adecuada, sobre todo cuando es doctrina de la Corte Suprema que ‘garantizar' los derechos humanos implica para el Estado el deber de tomar todas las medidas necesarias para remover los obstáculos que puedan existir para que los individuos puedan disfrutar de aquéllos, lo cual comprende el ejercicio del ‘control de convencionalidad' entre las normas jurídicas internas aplicables in concreto y los tratados internacionales enunciados en el art. 75, inciso 22, de la Constitución Nacional, haciendo cesar, con la urgencia del caso, todo eventual menoscabo de sus derechos constitucionales que
sufra un menor en esa situación, para lo cual dicha supervisión implica una permanente y puntual actividad de oficio."(143) En "Gualtieri Rugnone de Prieto, Emma Elidia y otros", fallada el 11 de agosto de 2009 (144)^ , causa relacionada con la sustracción de menores, en la cual se autorizó la utilización de medios alternativos a la prueba hematológica para establecer la identidad de la presunta víctima, dejando abierta la posibilidad de que el examen de histocompatibilidad se realice por otras vías no invasivas, se aludió específicamente, a la importancia que deben tener las decisiones de los organismos de protección internacional de los derechos humanos como guía para la interpretación judicial de las normas convencionales, citando la doctrina mayoritaria del caso "Mazzeo" y el pronunciamiento de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso "Almonacid vs. Chile". Cabe señalar que en dicha causa se dispuso el allanamiento del domicilio de la persona cuya identidad debía establecerse, lo que fue confirmado por la CSJN como una medida alternativa para acceder a fin buscado(145)^. En la causa "Videla, Jorge Rafael y Massera, Emilio Eduardo", resuelta el 31 de agosto de 2010 (146), en el considerando 8), se aludió a las obligaciones asumidas por el Estado Argentino en el sistema Interamericano de Protección de los Derechos Humanos, expresándose que "la jurisprudencia de la Corte Interamericana es una insoslayable pauta de interpretación para los poderes constituidos argentinos en el ámbito de su competencia, y que dicho tribunal internacional ha considerado que el Poder Judicial debe ejercer una especie de ‘control de convencionalidad' entre las normas jurídicas internas que aplican en los casos concretos y la Convención Americana sobre Derechos Humanos, tarea en la que debe tener en cuenta no solamente el tratado sino también la interpretación que del mismo ha hecho la Corte Interamericana, intérprete última de la Convención Americana." La mención explícita de la noción "control de convencionalidad" que ha comenzado a efectuar la CSJN en fallos recientes, es pauta indicativa importante, pues refuerza el acatamiento de los magistrados ya no sólo a la literalidad de los textos internacionales, sino también a su exégesis por los organismos supranacionales competentes. Constituye pues un decisivo giro en procura de la integración y plenitud de los órdenes normativos nacional e internacional, cuya hermenéutica se unifica. III.2. El control de convencionalidad y la influencia de los tratados internacionales sobre los derechos individuales Se asevera con acierto que, "la internalización de los derechos individuales a través de las Convenciones sobre Derechos Humanos ha caracterizado a los últimos años del siglo XX", no limitándose las constituciones a la parte dogmática sino comprendiendo también la parte orgánica. Por ello se afirma que ha surgido un derecho constitucional internacional que ha influido en las fuentes del derecho interno al reconocerse que las convenciones y tratados internacionales se aplican no sólo en las relaciones estaduales sino que se extienden a los individuos en sus vínculos civiles, políticos, económicos, sociales. "Han pasado a ser normas de Derecho Interno y de Derecho Privado."(147)
En este caso se dijo, que: "Los tratados internacionales de protección de los derechos fundamentales del hombre, aun cuando no gozaban de jerarquía constitucional en octubre de 1985, rango que adquirieron en 1994 —art. 75, inc. 22, de la Constitución Nacional— obligaban internacionalmente al Estado Nacional y prevalecían sobre el derecho interno al tiempo de la promulgación de la ley 23.264,que introdujo notables reformas en materia de filiación, dando la redacción actual al art. 259 del Código Civil."(158) Considerándose, que correspondía a la CSJN, en calidad de órgano supremo de uno de los poderes del Gobierno Federal, "aplicar —en la medida de su jurisdicción— los tratados internacionales a los que el país está vinculado, con la preeminencia que la Constitución les otorga."(159) En "Alloi, José Luis y otra s/solicitud de intervención", 19 de diciembre de 2000(160)^ , se denegó por improcedente el recurso extraordinario deducido contra el pronunciamiento que, con apoyo en el art. 93 de la Constitución de Formosa y el art. 28, inc. 2º, de la Convención de los Derechos del Niño, había ordenado reinscribir a una menor en estado de gravidez, como alumna regular del establecimiento educativo donde cursaba sus estudios, considerándose que las cláusulas constitucionales y las de los tratados a que se refiere el art. 75, inc. 22 de la Constitución Nacional, tienen la misma jerarquía, son complementarias y, por lo tanto, no pueden desplazarse o destruirse recíprocamente(161)^. El tema referido al derecho a la vida, es una emanación de la interpretación de los tratados efectuada desde el punto de vista constitucional, pues implica discernir el sentido y alcance de los arts. 14, 14 bis, 18, 19, 33, 75 inc. 22 de la Constitución Nacional y de los convenios supranacionales con jerarquía constitucional. El caso "T., S. c/Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/amparo", fallado el 11 de enero de 2001 (162)^ , referido a la posibilidad de interrumpir un embarazo debido a la presencia de un feto inviable anencefálico, es una muestra elocuente de integración de los ordenamientos normativos nacional e internacional, por vía judicial. Esto es comentado en el capítulo quinto. En lo concerniente al derecho a vida y a la salud, pueden consultarse los casos glosados en el indicado capítulo quinto, entre otros "Asociación Benghalensis y otros c/Ministerio de Salud y Acción Social - Estado Nacional s/amparo ley 16.986", 1º de junio de 2000(163)^ , relativo a la interpretación de la ley de Síndrome de Inmunodeficiencia adquirida (SIDA), donde se hizo mérito de los preceptos contenidos en los tratados internacionales de derechos humanos(164)^. En materia de discriminación de sexos, resalta el fallo "González de Delgado c/Estado Nacional - UNC", relacionado con el ingreso de mujeres al Colegio Nacional de Monserrat —Córdoba (165)^ —, donde se sostuvo la prohibición de discriminación por sexo proveniente tanto de las cláusulas constitucionales como de los tratados internacionales. En ese caso también se fijaron los límites del derecho de los padres de los alumnos en cuanto a la elección de la educación que aspiran para sus hijos. En otros supuestos, se reconoció carácter trascendente, a la cuestión federal que se deriva de la interpretación de los tratados internacionales, respondiendo el calificativo de trascendencia al principio de supremacía constitucional consagrado por el art. 31 de la Constitución Nacional. Un ejemplo de tal criterio se plasmó en "Pellicori", interesante proceso en el cual, en las instancia jurisdiccionales inferiores, se había considerado que las obras de "software" se encontraban excluidas del objeto de tutela contenido en el art. 72, inc. a), de la ley 11.723.
La apertura del remedio federal se realizó en mérito a considerar, que se fundaba el recurso en la afectación del derecho de propiedad y propiedad intelectual, reconocidos en los arts. 17 y 18 de la Constitución Nacional y por tratados internacionales(166)^. Igualmente se englobó dentro de la noción cuestión federal, a una cuestión relativa al transporte aéreo, donde estaban en juego la supremacía constitucional y la inteligencia que cabe acordar a normas contenidas en la Convención de Varsovia de 1929 y las modificaciones introducidas por el Protocolo de La Haya de 1955, tratados internacionales de los cuales el Estado Nacional es parte en mérito a las leyes federales que los aprobaron —leyes 14.111 y 17.386—, amparados por el art. 31 de la Constitución Nacional(167)^. Es pertinente atender a la doctrina emitida en el año 2001, que sigue los lineamientos fijados en la década anterior, en un caso referido a patentes de invención donde estaba en cuestión la propiedad intelectual y se reclamaba la interpretación y aplicación de un tratado internacional, el Acuerdo TRIP's. La CSJN estableció, que: "Si a la fecha en que el legislador argentino ha implícitamente desplazado la aplicación del acuerdo conforme al derecho de que gozaba la Argentina (arts. 65. y 65.2), existe materia protegida en virtud de una patente otorgada por el régimen de la ley 111 y el titular solicita prórroga, el art. 33 del Acuerdo TRIPs reemplaza toda norma legal o reglamentaria de fuente nacional y sentido contrario, en razón del principio de la supremacía de los tratados internacionales frente a las leyes internas (arts. 31 y 75, inc. 22, Constitución Nacional)(168). En ese caso, la disidencia consideró "La interpretación de buena fe de esta consecuencia conduce a descartar el amparo del ordenamiento hacia toda solución que comporte una frustración de los objetivos del tratado o que comprometa el futuro cumplimiento de las obligaciones que de él resultan."(169) Los casos reseñados son algunas muestras de la primacía y alcance adquiridos por las normas internacionales en el campo del derecho privado, lo que reafirma su calidad de pauta valorativa para la intepretación constitucional y la exégesis de las leyes y normas inferiores. III.3. El control de convencionalidad y los convenios de la OIT Anteriormente, se aludió a que por el sistema monista impuesto con posterioridad a la reforma constitucional de 1994, son conceptos consolidados, la inserción de la norma internacional en el orden jurídico interno, aun cuando mantenga su carácter supranacional, la responsabilidad internacional de la Argentina, la naturaleza federal de las cláusulas de los tratados internacionales, lo que ha llevado a la CSJN a considerar de modo reiterado, que su interpretación hace cuestión federal de trascendencia. Dentro de la normativa internacional aprobada y ratificada por el país relativa al derecho del trabajo, pueden mencionarse numerosos convenios de la Organización Internacional del Trabajo, OIT, los que poseen condición jerárquica supralegal (art. 75, inc. 22, C.N.), los tratados internacionales de derechos humanos, que poseen prioridad constitucional e integran el bloque de constitucionalidad federal en cuyo mérito determinadas materias del derecho del trabajo quedan elevadas a dicha jerarquía (Ej.: libertad sindical y protección del derecho a la sindicación. Convenios OIT 87, 98, 154. PIDESyC, PIDCyP), la Carta socio-laboral del MERCOSUR, que
Los Convenios de la OIT, ratificados por la República Argentina, constituyen un marco jurídico insoslayable que obliga a su observancia. En esto consiste la obligación de sumisión que debe acatar. Los efectos de la operatividad de los convenios de la OIT imponen obligaciones y responsabilidades al Estado, una de las principales, consiste en observar los términos del convenio ratificado, depositado y en vigencia en todos los niveles administrativos y judiciales. Pues, el convenio o la norma internacional fija y delimita el marco legislativo nacional en el estado de su vigencia o ratificación. Excepto el compromiso estatal de realizar actos determinados Uno de los postulados principales de los convenios de la OIT, es el principio de progresividad, que impone bregar por una mejora de las condiciones de trabajo a fin de superar las circunstancias de vida y existencia de los trabajadores. El Estado se compromete a observar los criterios de los organismos de control internacional del cumplimiento de los convenios, lo que se traduce en el seguimiento voluntario de las medidas implementadas por la Comisión de Expertos en la Aplicación de Convenios y Recomendaciones, la Comisión de Aplicación de Normas de la OIT, las conclusiones de la Conferencia Internacional de la OIT, etc. Es decir, existe un compromiso fundado en la conveniencia de seguir los criterios y recomendaciones de los organismos internacionales pertenecientes a la OIT, considerándose que se incurre en violación de los convenios de la OIT, cuando se sancionan normas internas en contradicción o se omiten establecer disposiciones que hagan posible el cumplimiento. Su desconocimiento o inobservancia hace pasible al Estado de responsabilidad internacional e interna del Estado. La Declaración de la OIT adoptada en la 86º Reunión Conferencia Internacional del Trabajo (1998), según se dijo, estableció derechos principios y fundamentales del trabajo. Ellos son: libertad de asociación y libertad sindical, reconocimiento efectivo del derecho de negociación colectivo, eliminación de todas las formas de trabajo forzoso u obligatorio, abolición del trabajo infantil, eliminación de la discriminación en materia de empleo y ocupación. La doctrina especializada, efectúa interesantes distinciones para clasificar los convenios de la OIT. Se expresa que hay: Convenios o normas promocionales, que fijan objetivos a lograrse mediante un programa continúo de acción. Estimulan políticas nacionales Convenios programáticos, orientadores de políticas, obligan a perseguir y dar contenido concreto a las políticas estatales. Exigen labor legislativa interna Convenios o normas con directivas específicas sobre temas determinados, convenios o normas que reconocen derechos subjetivos conforme a las condiciones impuestas por los Estados. Convenios o normas operativas, auto ejecutivas (self executing), precisas, no condicionadas. La efectividad de los convenios de la OIT, impone al Estado Nacional, informar sobre su puntual aplicación, el sometimiento a los mecanismos de control y seguimiento (CEACR, Comité de Experto en la Aplicación de Convenios y Recomendaciones), acatar las recomendaciones efectuadas por distintos organismos (ej., Comité de libertad sindical - CLS), la descripción debida
de las condiciones necesarias para permitir la aplicación directa de las normas del convenio, entre otras obligaciones. Considerándose operativo a aquel convenio que contemple las situaciones fácticas o de la realidad, permitiendo su aplicación directa e inmediata, sin necesidad de normas intermedias ni legislación interna. III.4. El control de convencionalidad de los convenios de la OIT en la jurisprudencia de la CSJN La interpretación judicial de los convenios de la OIT, requiere en primer lugar del conocimiento de la norma internacional y de su estado de vigencia en el país, según las condiciones de ratificación; cabe apuntar que en general, no se admiten reservas. La observancia de los convenios de la OIT, exige también el exhaustivo conocimiento de las opiniones, doctrinas, recomendaciones y criterios de los órganos de control de la OIT (Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, Comité de Libertad Sindical, etc.). En la tarea exegética, deben diferenciarse la calidad de convenio de que se trate conforme a la clasificación antes aportada, es decir, promocional, programático, específico u operativo, para decidir en cada caso, cuando corresponde la aplicación directa e inmediata. En ocasiones, corresponde pronunciarse acerca de la constitucionalidad de las normas internas que se opongan a normas internacionales operativas, que contribuyen a proporcionar el contenido y la pauta de razonabilidad a los preceptos constitucionales. Determinar la responsabilidad del Estado en caso de incumplimiento de los deberes asumidos, y si se demandaren, la responsabilidad por los perjuicios Según lo expresado en la parte introductoria de este trabajo y derivando la doctrina emanada de la Corte Interamericana de Derechos Humanos a la interpretación y aplicación de los convenios de la OIT, puede establecerse que el control de convencionalidad sobre tales instrumentos, es un proceso tendiente a desentrañar y fijar el sentido, espíritu y contenido de lo pactado en ámbitos de la organización. Ese control de convencionalidad, reclama atender a los antecedentes y elementos tenidos en cuenta al momento de la aprobación del convenio en la OIT, la aplicación de otros convenios internacionales concordantes, en especial, de derechos humanos, la interpretación y recomendaciones de los organismos internacionales específicamente competentes (CEACR, Comité de Expertos para la Aplicación de Convenios y Recomendaciones, Comité de Aplicación de Normas de la OIT, Comité de Libertad Sindical, etc.), la aplicación de conclusiones de la Conferencia Internacional del Trabajo, seguimiento de declaraciones de la OMS del Trabajo, la aplicación de sentencias de tribunales internacionales (Corte IDH), interpretación y recomendaciones de organismos internacionales de consulta (Convención IDH), etcétera. Este procedimiento, es el que ha utilizado la CSJN en variados pronunciamientos donde valoró la relevancia y operatividad de los convenios de la OIT, como puede observarse en los fundamentos que nutren los fallos de "Asociación de Trabajadores del Estado c/Ministerio de Trabajo de la Nación"(170)^ , "Milone c/ASOCIART"(171)^ , "Aquino c/Cargo S.I.S.A"(172)^ , "Outon"(173)^ , entre otros.
organismos similares previstos en su artículo 40, deban estar afiliados a la respectiva asociación sindical con personería gremial y ser elegidos en comicios convocados por ésta. La hermenéutica del artículo 14 bis de la C.N., respecto al significado y razonabilidad de los términos "libre y democrática", permitió concluir que ellos resultan complementarios entre sí para el ejercicio del derecho de sindicalización. A esa afirmación se arribó, partiendo del orden conceptual grabado el Convenio 87 de la Organización Internacional del Trabajo, como asimismo, en la labor de los órganos de control internacional de la mencionada organización. En su consideración, se expuso que: "Existe una diferencia fundamental entre el monopolio sindical instituido o mantenido por la ley directa o indirectamente, y el que voluntaria y libremente quieran establecer los trabajadores, ya que el primero no debe trascender los límites impuestos por las normas expresas del Convenio 87 de la Organización Internacional del Trabajo, el cual, aun cuando manifiestamente no apunta a imponer el pluralismo sindical, sí exige que éste sea posible en todos los casos." Se recordó, que la libertad de asociación sindical, remite muy particularmente al Convenio Nº 87, cuya preceptiva ya había sido citada en 1967 en el caso Outón. El aludido Convenio 87, fue ratificado por Argentina en 1960 y recepta uno de los principios y derechos fundamentales del trabajo, según las conclusiones de la 86º Conferencia de la Organización Internacional del trabajo, habiendo sido asumido también por dos tratados con jerarquía constitucional. En efecto, la CSJN, admite la integración del Convenio Nº 87 con el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales —PIDESC— por vía del art. 8.3, teniendo en cuenta a estos fines, el criterio del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, quien recomienda a los Estados en repetidas oportunidades, que adecuen su legislación al indicado convenio. Del mismo modo, alude la CSJN al art. 22.3 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, del que emana la protección al derecho a la sindicación y a la libertad sindical. En esa línea, invoca la CSJN, los criterios asumidos por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en relación a la aplicación del Convenio 87, que el Tribunal realiza, estableciendo que el corpus iuris de los derechos humanos "pone de resalto el contenido del derecho de asociación sindical y las dos inseparables dimensiones de éste: individual y social." Afirma la CSJN que ese orden conceptual emanado de los textos y la exégesis de los tratados de derechos humanos, incide en la interpretación del Convenio Nº 87, como lo demuestran los dos órganos de control internacional de la OIT. Tanto el Comité de Libertad Sindical, como la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la OIT —CEACR—, han elaborado razonamientos respecto al tema de la libertad sindical, en especial, a lo concerniente a los denominados "sindicatos más representativos", condición que en el ordenamiento nacional, es reconocida por la autoridad del trabajo mediante el otorgamiento de la personería gremial (ley 23.551, art. 25). Se comprueba de las abundantes razones desplegadas por la CSJN, que la exégesis del precepto constitucional del art. 14 bis y de su términos —agremiación "libre y democrática"—, requirió ponderar los órdenes jurídicos nacional e internacional para asegurar la libertad de las actividades sindicales y de las organizaciones asociativas, a fin de su desarrollo en plenitud, reconociendo la participación plena y el pluralismo de sindicatos.
Ello se logró merced a la aplicación del control de convencionalidad, mediante el cual se examinó la interacción existente entre los tratados internacionales de derechos humanos, los convenios de la OIT y las conclusiones, criterios y opiniones provenientes de diversos estamentos de dicha organización y de los ámbitos internacionales, en especial, de derechos humanos. En el fallo "Asociación Trabajadores del Estado c/Ministerio de Trabajo", como se dijo, la CSJN mantiene una añeja jurisprudencia recaída en "Outon, Carlos José y otros - amparo", dictado el 2 de marzo de 1967(187)^ , donde en función del art. 14 bis de la C.N. y del Convenio 87 de la OIT, ratificado por el país, se desechó la posibilidad de la agremiación coactiva, no aceptándose que ella pudiera exigirse por razones de interés sindical o de bien común. En "Outon", se consideró que: "La agremiación sindical útil y justa prestigiada por la bondad de sus fines y realizaciones reclama una afiliación libre sin sujeción a su aceptación forzosa, doctrina que se conforma con la Declaración Universal de los Derechos Humanos y la Convención 87 de la Organización Internacional del Trabajo sobre libertad sindical ratificada por la ley 14.932." En mérito a ese discernimiento, se admitió que el Poder Ejecutivo Nacional, cuando aprobó el art. 16, inc. b) del decreto 280/64, había desconocido el derecho de trabajar y agremiarse libremente. Por lo cual, se aseveró que había excedido la facultad de reglamentación que le confería el art. 86, inc. 2º de la Constitución Nacional (actual art. 99, inc. 2º), "con referencia al art. 2º de la ley 14.455 en cuanto éste dispone que "el derecho de afiliarse comprende el de no afiliarse y desafiliarse", máxime desde que dicha regla constitucional —concordable con la del art. 28— dispone que el Poder Ejecutivo no puede alterar el espíritu de las leyes con excepciones reglamentarias." Otros casos relevantes, que muestran el ejercicio del control de convencionalidad como operación previa y complementaria del control de constitucionalidad, son los ya relacionados casos "Torrillo", "Milone", "Aquino", relativos a los derechos del trabajador, a la aplicación del principio de progresividad, las condiciones del trabajo digno y del desarrollo integral de la persona, que constituyen derechos humanos que le asisten a aquél, conforme a los pactos internacionales con jerarquía constitucional, cuyo contenido tuitivo coincide con el amparado por Convenios de la OIT. En esa línea consideró la CSJN en "Torrillo", que el Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales (PIDESC) dispone que los Estados Parte reconocen el derecho de toda persona, por un lado, "al goce de condiciones de trabajo equitativas y satisfactorias que le aseguren en especial, en condiciones de seguridad e higiene a fin del disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental. Para ello, el PIDESC previene que los Estados deberán adoptar la medidas necesarias para mejorar en todos sus aspectos la higiene en el trabajo y la prevención y el tratamiento de las enfermedades profesionales" (arts. 7º y 12). Se valoró en "Torrillo", la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, la Convención sobre los Derechos del Niño y el art. 19 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en relación con el art. 75.23 de la Constitución Nacional que pone énfasis en análoga protección respecto de la mujer y el niño. Los requerimientos de los pactos internacionales de derechos humanos en relación con el trabajo digno, coinciden con el contenido del Convenio 155 OIT, según las conclusiones del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, que es el intérprete autorizado del PIDESC en el plano internacional, lo que acentúa la importancia de los preceptos de éste y sus distintas perspectivas. Dentro de las condiciones del trabajo decente se tuvieron en cuenta las conclusiones de la Conferencia Internacional del Trabajo adoptadas en el 91º Reunión, celebradas en 2003, que coinciden con la Declaración de Seúl sobre Seguridad y Salud en el Trabajo - XVIII, Congreso Mundial sobre Seguridad y Salud en el Trabajo.
de las normas constitucionales considerada en su proyección respecto de aquellos, corrobora el ejercicio de un control de convencionalidad idóneo y eficaz, tendiente a completar la pauta de razonabilidad del dispositivo constitucional. El control de convencionalidad permite completar e integrar también el proceso del control de constitucionalidad, que requiere establecer la adecuación del sentido y alcance de las normas domésticas con las internacionales y las constitucionales. La evolución de la jurisprudencia muestra la apreciación y ponderación de la norma internacional y su observancia en el campo interno, con el objetivo de fijar o establecer la constitucionalidad de las normas inferiores, lo que requiere previamente del ejercicio del control de convencionalidad, que atiende y examina exhaustivamente el radio internacional de pactos, recomendaciones, opiniones y criterios interpretativos. No obstante que tanto la CSJN como algunos tribunales inferiores aluden al control de convencionalidad en relación con la aplicación de los tratados de derechos humanos vigentes, esa noción resulta extensible a la comprensión e intelección de todos los tratados internacionales respecto a los cuales el país se halla obligado. De ahí es que cabe reconocer gran mérito al máximo tribunal internacional de derechos humanos, quien al nominar el proceso de exégesis de los tratados internacionales de los derechos humanos como control de convencionalidad, ha contribuido a la hermenéutica internacional, permitiendo la utilización de ese proceso para la comprehensión de los demás convenios y pactos supranacionales. En su mérito, se considera al control de convencionalidad, como un parámetro interpretativo idóneo para la hermenéutica internacionalista, que busca establecer el sentido y alcance de todos los pactos, tratados y convenios internacionales que obligan al Estado. Constituye además, un paso coadyuvante y complementario del control judicial de constitucionalidad de la norma doméstica en su proyección internacionalista, que asegura la supremacía constitucional, en los términos del art. 75, incs. 22 y 24 de la Constitución Nacional. La importante contribución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, es clarificadora y significativa para la exégesis y aplicación de toda la normativa internacional aprobada por la Argentina.
