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TÍTULO I. COSTAS: EL DOMINIO PÚBLICO MARÍTIMO TERRESTRE
_1. La Ley regulará el régimen jurídico de los bienes de dominio público y de los comunales, inspirándose en los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, así como su desafectación.
- Son bienes de dominio público estatal los que determine la Ley y, en todo caso, la zona marítimo- terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental.
- Por Ley se regularán el Patrimonio del Estado y el Patrimonio Nacional, su administración, defensa y conservación_
( art. 132 de la Constitución Española de 1978).
CAPÍ TULO I. CONCEPTO Y RÉGI MEN JURÍ DI CO DEL DOMI NI O PUBLI CO
MARITIMO- TERRESTRE
I. Delimitación
El dominio público es un título atributivo de potestades que garantizan la protección de los bienes que de dicho demanio forman parte. La delimitación de cuál sean estos bienes merecedores de la especial protección que el demanio comporta es una tarea que corresponde al legislador. Sin embargo, el legislador está condicionado por la propia Constitución, la cual ha impuesto a aquel que determinados bienes, que precisamente integran el denominado dominio público marítimo-terrestre, son en todo caso de dominio público y de titularidad estatal.
1. Bienes de dom inio público m arít im o t errest re const it ucionalm ent e garantizados
Según el art. 132.2 CE "son bienes de dominio público estatal los que determine la ley y, en todo caso, la zona marítimo-terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental." Queda pues garantizado al más alto nivel normativo, por una parte, que los bienes anteriormente relacionados están excluidos del tráfico privado y se someten al intenso régimen de protección del dominio público, y, por otra, que su titularidad corresponde a la Administración del Estado, que será por tanto, la Administración que deberá ejercitar todas las potestades inherentes al demanio.
2. Bienes de domino público marítimo- terrestre definidos la Ley de Costas
La demanialización de los bienes mencionados por el art. 132.2 CE no era suficiente para paliar la situación en la que se encontraba nuestro litoral en 1988, que, sometido a una intensa especulación y degradación, necesitaba de una regulación más concreta y protectora de la que pudiera proporcionar la entonces vigente Ley de Costas, de 26 de abril de 1969. Para cubrir este objetivo se publica la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas (en adelante LC), que deroga a la anterior, y es desarrollada un año más tarde por su Reglamento, aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre (en adelante RC)^9.
En el contexto que se ha indicado, no es de extrañar que la preocupación por las costas llevara al legislador de 1988 a elaborar una ley con un marcado carácter proteccionista que se manifiesta a lo largo de todo su articulado, en el cual son especialmente indicativos los preceptos que delimitan los bienes que integran el domino público marítimo-terrestre.
El análisis de la delimitación que del demanio marítimo-terrestre lleva a cabo la LC ha de abordarse desde un doble punto de vista, puesto que, por una parte, la Ley asume la tarea de definir los bienes enumerados en el art. 132.2 CE, para que de esta manera no haya dudas acerca del exacto alcance de este precepto, pero, junto a ello, añade a la relación de bienes señalada en la Constitución otra serie de bienes que igualmente se integran en el dominio público marítimo-terrestre.
(^9) De la legislación de costas es supletoria la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio
de las Administraciones Públicas (en adelante LPAP).
de la zona económica comienza la alta mar, que queda abierta a todos los Estados, sean ribereños o sin litoral 12.
náuticas de los puntos más próximos de las líneas de base recta. Por otra parte, cuando las costas de dos Estados sean adyacentes o se hallen situadas frente a frente, ninguno de dichos Estados tendrá derecho, salvo acuerdo en contrario, a extender su mar territorial más allá de una línea media cuyos puntos sean equidistantes de los puntos más próximos de las líneas de base a partir de las cuales se mida la anchura del mar territorial de cada uno de esos Estados. No obstante, esta disposición no será aplicable cuando, por la existencia de derechos históricos o por otras circunstancias especiales, sea necesario delimitar el mar territorial de ambos Estados en otra forma (art. 15 UNCLOS). Las aguas interiores son las aguas marinas o no continentales que tienen su límite exterior en el mar territorial y en el interior de tierra firme, entrando en esta categoría los puertos y bahías cuyas costas pertenezcan a un solo Estado, lagos y ríos no internacionales, y mares interiores que pertenezcan igualmente a un sólo Estado. La zona contigua, por su parte, tiene una extensión de 24 millas marinas contadas desde las líneas de base a partir de las cuales se mide la anchura del mar territorial, y en ella el Estado ribereño podrá tomar las medidas de fiscalización necesarias para prevenir y sancionar las infracciones de sus leyes y reglamentos aduaneros, fiscales, de inmigración o sanitarios que se cometan en su territorio o en su mar territorial (art. 3 UNCLOS). La zona económica, también denominada "zona económica exclusiva" fue definida y regulada por la Ley 15/1978, de 20 de febrero, y comprende una franja de 200 millas náuticas de anchura, a contar desde el límite exterior del mar territorial. En ella el Estado ribereño tiene, por una parte, derechos de soberanía para los fines de exploración y explotación, conservación y administración de los recursos naturales, tanto vivos como no vivos, de las aguas suprayacentes al lecho y del lecho y el subsuelo del mar, y con respecto a otras actividades con miras a la exploración y explotación económicas de la zona, tal como la producción de energía derivada del agua, de las corrientes y de los vientos; y, por otra, jurisdicción con respecto al establecimiento, la utilización de islas artificiales, instalaciones y estructuras, la investigación científica marina y, lo que importa a efectos del presente trabajo, la protección y preservación del medio marino. La plataforma continental de un Estado ribereño comprende el lecho y el subsuelo de las áreas submarinas que se extienden más allá de su mar territorial y a todo lo largo de la prolongación natural de su territorio hasta el borde exterior del margen continental, o bien hasta una distancia de 200 millas marinas contadas desde las líneas de base a partir de las cuales se mide la anchura del mar territorial, en los casos en que el borde exterior del margen continental no llegue a esa distancia. En ella el Estado ribereño ejerce derechos de soberanía sobre la plataforma continental a los efectos de su exploración y de la explotación de sus recursos naturales, sin que estos derechos afecten a la condición jurídica de las aguas suprayacentes ni a la del espacio aéreo situado sobre tales aguas (arts. 76 a 78 UNCLOS). Definiciones similares de las aguas interiores, del mar territorial, de la zona contigua y de la zona económica exclusiva pueden encontrarse en la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, que las delimita a los efectos de definir las distintas zonas de navegación. Sobre todo ello, vid., GONZÁLEZ C AMPOS , J.D., SÁNCHEZ RODRÍGUEZ, L.I. y A NDRÉS SAEZ DE S ANTAMARÍA , P., Curso de Derecho int ernacional público , Ed. Civitas, 7ª Edición, Madrid, 2002. (^12) La libertad de la alta mar comprende, entre otras, la libertad de navegación, de
sobrevuelo, de tender cables y tuberías submarinos, de construir islas artificiales y otras instalaciones permitidas por el derecho internacional, de pesca y de investigación científica (art. 87 UNCLOS). Los fondos marinos y oceánicos y su subsuelo fuera de los límites de la jurisdicción nacional constituyen la denominada zona (art. 1.1 UNCLOS), definida como patrimonio común de la humanidad, y en la que ningún Estado podrá reivindicar o ejercer soberanía o derechos soberanos, ni apropiarse de parte de la misma o sus recursos. A partir de este límite, pues, el protagonismo en la protección del medio marino se deja a las instancias internacionales, concretamente a la denominada Autoridad Internacional de los Fondos Marinos, cuyo régimen y funcionamiento se regulan en los arts. 156 ss. UNCLOS, y que se encuentra habilitada, en virtud del art. 145 UNCLOS para establecer las normas, reglamentos y procedimientos apropiados para, entre otras cosas, prevenir, reducir y controlar la contaminación del medio marino y otros riesgos para éste, incluidas las costas, y la perturbación del equilibrio ecológico del medio marino, prestando especial atención a la necesidad de protección contra las consecuencias nocivas de actividades tales como la perforación, el dragado, la excavación, la evacuación de desechos, la construcción y el funcionamiento o mantenimiento de instalaciones, tuberías y otros dispositivos relacionados
2.2. Bienes del demanio marítimo- terrestre por determinación de la LC
El art. 132.2 CE establece que serán bienes de dominio público estatal los que determine la ley. Esta remisión a la ley para la determinación de los bienes que integran el dominio público implica que no se está limitando la extensión del demanio marítimo-terrestre a los bienes que el art. 132.1 CE enumera, dejándose al legislador la posibilidad de ampliar dicha relación. Como se ha señalado, la LC ha hecho uso de esta habilitación, incluyendo los arts. 4 y 5 LC en el dominio público marítimo- terrestre los bienes que a continuación se señalan:
- Las accesiones a la ribera del mar por depósito de materiales o por retirada del mar, cualesquiera que sean las causas.
- Los terrenos ganados al mar como consecuencia directa o indirecta de obras, y los desecados de su ribera.
- Los terrenos invadidos por el mar que pasen a formar parte de su lecho por cualquier causa.
- Los acantilados sensiblemente verticales, que estén en contacto con el mar o con espacios de dominio público marítimo-terrestre, hasta su coronación.
- Los terrenos deslindados como dominio público que por cualquier causa han perdido sus características naturales de playa, acantilado, o zona marítimo-terrestre, salvo que fueran desafectados.
- Los islotes en aguas interiores y mar territorial.
- Los terrenos incorporados por los concesionarios para completar la superficie de una concesión de dominio público marítimo-terrestre que les haya sido otorgada, cuando así se establezca en las cláusulas de la concesión.
- Los terrenos colindantes con la ribera del mar que se adquieran para su incorporación al dominio público marítimo-terrestre.
- Las obras e instalaciones construidas por el Estado en dicho dominio.
- Las obras e instalaciones de iluminación de costas y señalización marítima, construidas por el Estado cualquiera que sea su localización, así como los terrenos afectados al servicio de las mismas, salvo que sean desafectados.
- Los puertos e instalaciones portuarias de titularidad estatal, que se regularán por su legislación específica.
- Las islas que formadas por causas naturales en el mar territorial o en aguas interiores o en los ríos hasta donde se hagan sensibles las mareas, salvo que las que sean de propiedad privada de particulares o de entidades públicas o procedan de la desmembración de ésta, en cuyo caso serán de dominio público su ZMT, playas y demás bienes que tengan este carácter según la relación anterior.
con tales actividades; y proteger y conservar los recursos naturales de la Zona y prevenir daños a la flora y fauna marinas.
II. Régimen jurídico
1. Titularidad
La titularidad de los bienes de dominio público que estudiamos va a corresponder a una Administración Pública concreta. Según hemos señalado con anterioridad tal Administración, por expreso mandato del art. 132.2 CE, es la Administración del Estado respecto de los precepto que hemos transcrito anteriormente) va a ser la estatal para los bienes que en él se enumeran. También son de titularidad estatal los restantes bienes que integran el dominio público marítimo-terrestre que se relacionan en los arts. 4 y 5 LC por expresa determinación del Estado.
Dentro de la Administración del Estado, la atribución de las funciones concretas se hace, por la LC y el RC al entonces Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, referencia que habrá de entender realizada al Ministerio al que en cada momento, de acuerdo con la estructura departamental que se diseñe, se atribuyan las competencias en materia de costas.
La atribución de la titularidad de los bienes de dominio público a una Administración concreta comporta dos consecuencias fundamentales:
a) En primer lugar, supone que no pueda existir una titularidad, privada o pública, distinta sobre los bienes, lo que significa en el supuesto que nos ocupa que ni los particulares ni ninguna Administración distinta a la del Estado podrán detentar titularidad alguna sobre los bienes integrantes del dominio público marítimo-terrestre.
b) En segundo lugar, atribuir la titularidad del dominio público equivale a investir a la Administración titular de intensas potestades a ejercitar sobre los bienes demaniales. La Administración del Estado será, por tanto, la Administración que deba ejercitar las potestades demaniales sobre el demanio marítimo-terrestre.
De lo anterior podemos afirmar que las restantes Administraciones Públicas ni pueden ser titulares de los bienes que integran el dominio público marítimo-terrestre, ni podrán ejercitar las potestades demaniales sobre los mismos. Ahora bien, ha de tenerse en cuenta que aquéllas ostentan una serie de competencias que, en ocasiones, habrán de ejercitarse en el demanio marítimo-terrestre (urbanismo, carreteras, puertos, etc.). Ha de dejarse sentado que, en estos casos, deberá existir entre las distintas Administraciones que pueden desplegar su actividad sobre el mismo espacio físico, la necesaria coordinación, ejercitando cada una sus competencias o potestades, según le corresponda. La LC, además, ha previsto algunos mecanismos que facilitan estas intervenciones de distintas Administraciones.
Precisamente una de las materias donde la anterior circunstancia puede darse es en la de puertos. La LC, en su art. 4, establece que los puertos, las instalaciones portuarias y las obras e instalaciones de iluminación de costas y señalización marítima son dominio público marítimo-terrestre de titularidad estatal. A este respecto el art. 6.5 RC especifica que los puertos e instalaciones portuarias de competencia de las Comunidades Autónomas (deportivos, de refugio, y en general, los que no desarrollen actividades comerciales y, en general, los que no sean de interés general), se regulan por su legislación específica; ahora bien, el dominio público marítimo-terrestre que ocupen sigue siendo de titularidad estatal, debiéndose armonizar, por tanto, en el mismo espacio, las competencias autonómicas y las potestades demaniales del Estado.
El anterior es uno sólo de los ejemplos de competencias concurrentes que se han de ejercitar sobre el dominio público marítimo-terrestre, espacio en el que se van a desarrollar abundantes usos que se rigen por su legislación específica concreta (v.gr., urbanística, de cultivos marinos, de puertos, de puertos deportivos, de establecimientos industriales). Esta legislación debe, en todo caso, respetar las determinaciones de la legislación de costas. Y, por otra parte, las competencias pueden corresponder tanto a órganos de la propia Administración del Estado como a Administraciones distintas autonómica o local-. Por ello se hace necesaria la previsión de mecanismos efectivos de coordinación interadministrativa, como son la planificación, la emisión de informes preceptivos en la tramitación de los procedimientos de habilitación de dichas actividades, o incluso la creación de órganos colegiados con participación de las diversas Administraciones implicadas.
2. Indisponibilidad
Los principios que han de inspirar el régimen jurídico de todos los bienes de dominio público son los de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, en virtud del mandato establecido en el art. 132.1 CE^15. Las peculiaridades que estos principios ofrecen en relación al dominio público marítimo-terrestre son, básicamente, las que a continuación reseñamos.
En materia de dominio público marítimo-terrestre el legislador estatal puso especial cuidado en la formulación y articulación de estos principios, así como de las medidas previstas para su cumplimiento, con el claro objetivo de desaparición de las titularidades privadas, que durante largo tiempo se han detentado en nuestras costas.
De ahí que en las disposiciones transitorias de la legislación de costas se haya diseñado un complejo régimen que varía según los supuestos:
a) El apartado 1 de la disposición transitoria primera LC establecía la posibilidad de que los titulares de espacios de la zona marítimo-terrestre, playa y mar territorial que se hubieran declarado de propiedad particular por sentencia judicial firme a la entrada en vigor de la LC, pasaran a ser titulares de un derecho de ocupación y aprovechamiento de dicho demanio por un plazo de treinta años, prorrogables por otros treinta. Esta posibilidad se supeditaba, en dicha disposición, al requisito formal de solicitar la oportuna concesión en el plazo de un año a partir de la entrada en vigor de la Ley de Costas e inscribirla en el Registro de usos del dominio público marítimo- terrestre regulado en el art. 37 LC y a la exigencia de carácter sustantivo de respetar los usos y aprovechamientos existentes. En todo caso, estos concesionarios están exentos de la obligación de abonar el canon demanial.
b) Por su parte, de acuerdo con el apartado 2 de la disposición transitoria primera LC, los terrenos de la zona marítimo-terrestre amparados por el art. 34 de la Ley
(^15) Y en su desarrollo, recoge estos principios, con carácter general para todos los bienes de
dominio público el art. 6 LPAP. Que el dominio público sea inalienable significa que es indisponible, que no cabe una enajenación del mismo sin desafectación previa. El dominio público también es imprescriptible, por lo que no cabe que juegue aquí la prescripción (adquisición de derechos por el uso prolongado) para que los particulares puedan apropiarse de él. Finalmente, la inembargabilidad supone que ninguna Sentencia podrá ejecutarse mediante el embargo de un bien de dominio público.
de los titulares de derechos de utilización del dominio público marítimo-terrestre al amparo del 57 LP 1928, quienes se convierten, en virtud de la Disposición Transitoria Sexta.3 LC, en titulares de una concesión de utilización por un plazo máximo de diez años, siempre y cuando en el acta de notoriedad que a tal efecto aporten se acredite el cumplimiento de los requisitos establecidos en el art. 57 LP y, en particular, que se trate de aprovechamiento para industria marítima y que no haya sufrido variación ni alteración en el transcurso de los veinte años necesarios para la adquisición del derecho.
3. Potestades de la Administración
Como hemos determinado con anterioridad, la Administración titular del dominio público está investida de intensas potestades para asegurar la protección del mismo. En relación al dominio público marítimo-terrestre la Administración del Estado ostenta las siguientes potestades:
a) Deslinde: Esta potestad, ejercitable para la determinación de los bienes integrantes del demanio marítimo-terrestre, encuentra una detallada regulación en la legislación de costas. Por lo que nos interesa, destacaremos, en cuanto al procedimiento, que el deslinde puede iniciarse de oficio o a instancia de cualquier persona interesada, se aprueba por la Administración del Estado y en el mismo han de ser oídos la Comunidad Autónoma y el Ayuntamiento correspondiente, los propietarios colindantes, previa notificación, y demás personas que acrediten la condición de interesados. La iniciación del procedimiento tiene una serie de efectos, como la posibilidad de que la Administración del Estado realice o autorice, incluso en terreno privado, trabajos de toma de datos y apeos necesarios, sin perjuicio de las indemnizaciones que sean procedentes por los daños y perjuicios causados y a resultas del deslinde que se apruebe definitivamente; implica la suspensión del otorgamiento de concesiones y autorizaciones en el dominio público marítimo- terrestre y en su zona de servidumbre de protección, que se levanta de forma implícita con la resolución del expediente de deslinde. El plazo para notificar la resolución de los procedimientos de deslinde es de 24 meses. En todo caso, el deslinde debe practicarse cuando se altere la configuración del dominio público marítimo-terrestre por cualquier causa.
Los efectos del deslinde aprobado son fundamentalmente dos: declara la posesión y la titularidad dominical a favor del Estado, dando lugar al amojonamiento y conlleva que las inscripciones del Registro de la Propiedad no puedan prevalecer frente a la naturaleza demanial de los bienes deslindados, debiendo rectificarse las situaciones contradictorias inscritas (art. 13 LC). Por lo que respecta a los puertos e instalaciones portuarias, el deslinde del dominio público marítimo-terrestre se practicará conforme a lo establecido en la LC, con independencia de que coincida o no tal deslinde con la zona de servicio (art. 18.3 RC).
b) Publicidad posesoria: Directamente relacionada con la anterior, esta potestad supone que los bienes de dominio público marítimo-terrestre no necesitan de la inmatriculación en el Registro de la Propiedad como garantía de su titularidad. No obstante, la Administración del Estado puede, cuando lo estime conveniente, inmatricular dichos bienes (art. 13.2 LC). A estos efectos, el art. 29.4 RC considera conveniente la inscripción de aquellos bienes cuya publicidad posesoria no sea ostensible por sus características naturales, así como cuando cualesquiera otras circunstancias físicas o jurídicas lo aconsejen.
c) Otras potestades: El régimen de las restantes potestades administrativas a ejercitar sobre el dominio público marítimo-terrestre (investigación y recuperación de
oficio, desahucio administrativo) no difiere respecto al general para todos los bienes de dominio público. La recuperación de oficio consiste en la potestad de la Administración titular de un bien de restablecer una situación posesoria alterada por un particular sin necesidad de acudir a los Tribunales; como complemento de la potestad de recuperar su bienes, la Administración está habilitada para investigar e inspeccionar la situación de los bienes y derechos que se presuman de su titularidad; por su parte, el desahucio administrativo es la potestad mediante la cual la Administración puede excluir de los bienes de dominio público a los ocupantes que lo hagan de forma indebida. La potestad sancionadora, por su parte, es objeto de una detallada regulación en la legislación de costas, razón por la cual le dedicamos más atención en páginas posteriores.
Todas las potestades inherentes al demanio marítimo-terrestre cuentan con un componente de obligación, de deber, que supone que la Administración titular está obligada a llevarlas a cabo. En virtud de ello, el art. 13 RC establece que la Administración del Estado, está obligada "a ejercer las acciones necesarias para la integridad y protección del dominio público marítimo-terrestre, no pudiendo allanarse a las demandas que afecten a la titularidad de los bienes que lo integran."
La ocupación debe ser la mínima posible.
La ocupación del dominio público no implica, en ningún caso, ni la cesión del mismo ni de las facultades demaniales de la Administración del Estado.
La Administración del Estado conserva, en todo caso, las facultades de tutela y policía sobre el dominio público afectado por la utilización.
El titular del uso del uso asume la responsabilidad por los daños que la actividad pueda ocasionar al demanio.
Cuando el uso pueda producir daños y perjuicios sobre el dominio público o privado, la Administración está facultada para exigir al solicitante la presentación de estudios y garantías económicas para la protección de aquéllos, la reposición de los bienes afectados y las indemnizaciones correspondientes.
Debe quedar garantizado el sistema de eliminación de aguas residuales con anterioridad al otorgamiento del título administrativo habilitante para la utilización (el incumplimiento da lugar a caducidad del título, levantamiento de las instalaciones, y sanción, en su caso^20 ).
III. Usos prohibidos
No obstante aquel punto de partida de la posible utilización, bajo las pautas expuestas, del dominio público marítimo-terrestre, determinadas utilizaciones quedan, en todo caso, prohibidas:
a) edificaciones destinadas a residencia o habitación; b) actividades que impliquen la destrucción de yacimientos de áridos; c) el tendido aéreo de líneas eléctricas de alta tensión; d) el vertido de residuos sólidos, escombros y aguas residuales sin depuración; e) la publicidad a través de carteles o vallas o por medios acústicos o audiovisuales; f) el anuncio de actividades en el dominio público marítimo-terrestre que no estén debidamente autorizadas.
Se permiten, sin embargo, las siguientes:
a) previa declaración de utilidad pública por el Consejo de Ministros la construcción o modificación de vías de transporte interurbanas y las de intensidad de tráfico superior a la que se determine reglamentariamente, así como de sus áreas de servicio;
b) el vertido de escombros utilizables en rellenos, debidamente autorizados (art. 32.2 LC).
(^19) La inexorable ubicación de la actividad o instalación en el demanio es un concepto jurídico
indeterminado, que habrá de interpretarse caso por caso. En este sentido diversos supuestos habrían de ser evaluados en función del tramo del litoral ante el que nos encontremos, entre otros factores. Piénsese en si no podría tener otra ubicación un chiringuito, un depósito de artes de pesca, etc.
(^20) art. 32.3 LC
IV. Especial consideración de las playas.
1. Principios de utilización
Las playas son objeto de especial tratamiento en la LC y el RC. En este punto, se parte del establecimiento de una serie de principios de su utilización, que se sistematizan a continuación:
- Las playas no serán de uso privado, sin perjuicio de lo establecido en la presente Ley sobre las reservas demaniales.
- Las instalaciones que en ellas se permitan, además de cumplir con lo establecido en el artículo anterior, serán de libre acceso público, salvo que por razones de policía, de economía u otras de interés público, debidamente justificadas, se autoricen otras modalidades de uso.
- Las edificaciones de servicio de playa se ubicarán, preferentemente, fuera de ella, con las dimensiones y distancias que reglamentariamente se determinen.
- La ocupación de la playa por instalaciones de cualquier tipo, incluyendo las correspondientes a servicios de temporada, no podrá exceder, en conjunto, de la mitad de la superficie de aquélla en pleamar y se distribuirá de forma homogénea a lo largo de la misma. Se solicitará de la Administración del Estado la distribución cuando se estime que existen condiciones especiales.
- Quedarán prohibidos el estacionamiento y la circulación no autorizada de vehículos, así como los campamentos y acampadas 21.
Quienes vulneren las prohibiciones establecidas en este artículo deberán desalojar de inmediato a requerimiento verbal de los Agentes de la Administración, el dominio público ocupado, sin perjuicio de la instrucción de expediente sancionador cuando sea procedente. El Servicio Periférico de Costas podrá interesar de la Subdelegación del Gobierno la colaboración de la fuerza pública cuando ello sea necesario.
2. Régimen de los establecimientos expendedores de comidas y bebidas
Las concesiones y autorizaciones de ocupación del dominio público por establecimientos expendedores de comidas y bebidas al servicio de la playa, además de cumplir las disposiciones que les sean aplicables con carácter general y las específicas reguladoras de su actividad, deben ajustarse a los siguientes criterios en cuanto a dimensiones y distancias:
a) Las instalaciones fijas, salvo en casos excepcionales debidamente
(^21) Se entiende por acampada la instalación de tiendas de campaña o de vehículos o
remolques habitables. Se entenderá por campamento la acampada organizada dotada de los servicios establecidos por la normativa vigente (art. 68 RC).
ésta ocupa una franja de mar contigua a la costa de una anchura de 200 metros en las playas y 50 metros en el resto de la costa.
Dentro de estas zonas no se puede navegar a una velocidad superior a tres nudos, debiendo adoptarse las precauciones necesarias para evitar riesgos a la seguridad humana. Está prohibido, por otra parte, cualquier tipo de vertido desde las embarcaciones.
V. Títulos habilitantes del uso de dominio público marítimo- terrestre
Así regulada, la utilización del dominio público marítimo-terrestre se sujeta a la obtención previa de alguno de los siguientes títulos habilitantes en los casos que a continuación se señalan:
1. Las reservas
Cuando es la Administración del Estado la que pretende utilizar el dominio público marítimo-terrestre para los fines de su competencia, habrá de aprobarse, por el Consejo de Ministros, la "declaración de reserva". Concretamente las reservas pueden darse para la realización de estudios e investigaciones, o para obras, instalaciones o servicios, limitándose su duración al tiempo necesario para el cumplimiento de los citados fines (art. 47 LC).
Estas reservas no podrán amparar en ningún caso la realización de otros usos o actividades distintas de las que justificaron la declaración, y su explotación y aprovechamiento podrá ser llevado a cabo directamente por la Administración del Estado o mediante contrato celebrado por ésta con un particular.
2. La adscripción
Es el mecanismo previsto para habilitar la utilización del dominio público marítimo-terrestre por las Comunidades Autónomas para la construcción, ampliación o modificación de los puertos y vías de transporte de su competencia.
Mediante la adscripción, la Comunidad Autónoma se subroga en el ejercicio de las potestades de uso y aprovechamiento, pudiendo por tanto conceder o autorizar la utilización del demanio adscrito. La Administración del Estado conserva las potestades de defensa y conservación.
La adscripción tiene lugar a través de un informe emitido por la Administración del Estado en el procedimiento de aprobación del proyecto de construcción, modificación o ampliación del puerto o de la vía de transporte.
En el supuesto de que los bienes dejaran de utilizarse para la finalidad a la que se adscribieron, o fueran necesarios para la actividad económica o el interés general, deberán revertir a la Administración del Estado.
El descrito sería el mecanismo a utilizar en el caso de un uso turístico de gran relevancia en el litoral: el de los puertos deportivos, que son de competencia de las
Comunidades Autónomas pero su construcción requiere utilizar dominio público de titularidad estatal que, mediante esta vía, se pone a disposición de aquellas.
3. Autorizaciones
La autorización es el título que habilita las actividades en las que, sin requerir obras o instalaciones de ningún tipo, concurran circunstancias especiales de intensidad, peligrosidad o rentabilidad^22 , así como las que supongan ocupación del dominio público marítimo-terrestre con instalaciones desmontables o con bienes muebles.
Su plazo será, como máximo, de un año, pudiendo ser revocadas por la Administración en cualquier momento, sin derecho a indemnización en los siguientes supuestos: cuando resulten incompatibles con la normativa aprobada con posterioridad, produzcan daños en el dominio público, impidan su utilización para actividades de mayor interés público o menoscaben el uso público.
Los vertidos constituyen objeto de especial atención por la LC, que somete a los residuos sólidos y líquidos a autorización administrativa^23. El régimen de los vertidos de tierra al mar se regula en los arts. 56 ss. LC, debiéndose destacar que el plazo máximo de las autorizaciones de vertidos difiere respecto al general previsto para las autorizaciones, estableciéndose en treinta años. Respecto al procedimiento de otorgamiento de estas autorizaciones, debe estarse al previsto en la Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación.
4. Concesiones
La ocupación del dominio público marítimo-terrestre con obras o instalaciones no desmontables o con instalaciones desmontables por plazo superior al año, necesita de la oportuna concesión otorgada por la Administración del Estado (si se trata de dominio público adscrito a una Comunidad Autónoma será ésta la competente para otorgarla).
El otorgamiento de una concesión puede implicar la declaración de utilidad pública a efectos de expropiación forzosa, incorporándose los bienes y derechos expropiados al dominio público marítimo-terrestre.
Caracteres de la concesión son su intransmisiblidad mediante actos inter vivos^24 , su inscribilidad en el Registro, su divisibilidad si se otorgó para una pluralidad de usos y su temporalidad.
(^22) Concurren circunstancias de intensidad cuando el uso pretendido sea incompatible con el uso
común general; de peligrosidad cuando el ejercicio de la actividad signifique un peligro o riesgo para la integridad de personas o bienes; de rentabilidad cuando la utilización del demanio marítimo sea un factor determinante de la rentabilidad económica de aquel.
(^23) Los residuos sólidos únicamente se permiten cuando sean utilizables como rellenos.
(^24) Se excepcionan de la regla general de intransmisibilidad, previa autorización
administrativa, las concesiones que sirvan de soporte a la prestación de un servicio público, las concesiones acuícolas y las concesiones vinculadas a permisos de investigación o concesiones de explotación previstos en la legislación de minas e hidrocarburos
CAPÍ TULLO I I I. LA PROTECCI ÓN DEL DOMI N I O PUBLI CO MARI TI MO-
TERRESTRE
I. Limitaciones en los espacios contiguos al demanio
La efectividad de la protección del demanio marítimo-terrestre va a depender en buena medida del uso que se haga de los terrenos inmediatamente contiguos al mismo. Permitir en estos terrenos cualquier utilización sin control dejaría en meras declaraciones de intención los contenidos de la LC. Esta es la razón por la que dicha Ley ha establecido importantes limitaciones en los espacios colindantes con el dominio público marítimo-terrestre, con la única excepción de los terrenos expresamente declarados de interés para la seguridad y la defensa nacional conforme a su legislación específica. Esta regulación, por lo demás, tiene carácter mínimo y complementario respecto de la que las Comunidades Autónomas dicen en función de sus competencias en el espacio colindante al dominio público marítimo-terrestre.
La regulación establecida en la LC aplicable a los terrenos contiguos al dominio público marítimo-terrestre parte de definir qué ha de entenderse por protección del litoral determinando que aquélla comprende la defensa de su integridad y de los fines de uso general a que está destinado, la preservación de sus características naturales y la prevención de las perjudiciales consecuencias de obras e instalaciones.
De entre las medidas adoptadas para alcanzar estos objetivos, merece especial atención la regulación de las servidumbres legales a que se han de sujetar los terrenos adyacentes al demanio marítimo-terrestre. A ellas haremos referencia en primer lugar, para pasar después a describir el régimen de las restantes limitaciones establecidas en estos espacios.
1. Servidumbres legales
1.1. Servidumbre de protección
Están sujetos a la servidumbre de protección los espacios comprendidos en los primeros 100 metros medidos tierra adentro desde el límite interior de la ribera del mar, extensión que podrá ser ampliada a otros 100 metros cuando sea necesario para asegurar la efectividad de la servidumbre, debiendo esta ampliación ser acordada con la Comunidad Autónoma y el Ayuntamiento correspondiente.
Los usos que se pretendan llevar a cabo en esta zona se sujetan a autorización administrativa, cuyo régimen se ha expuesto en páginas atrás, con la única excepción de la realización de cultivos y plantaciones, en cuyo caso no es necesario aquel título. El art. 26 LC atribuía la competencia para el otorgamiento de estas autorizaciones a la Administración del Estado. Sin embargo, de acuerdo con la STC 149/1991, de 4 de julio, esta atribución ha de entenderse realizada a la Administración de las Comunidades Autónomas_._
Tampoco es necesaria la autorización administrativa para depositar temporalmente, en los primeros 20 metros de esta zona, objetos o materiales arrojados por el mar, o realizar operaciones de salvamento marítimo. En todos los demás casos, la actividad a realizar requiere autorización.
No toda utilización está sin embargo permitida. En general en esta zona se permiten las obras, instalaciones y actividades que no puedan tener otra ubicación, así como las que presten servicios necesarios o convenientes para el uso del dominio público y las instalaciones deportivas descubiertas.
Junto a ello se enumeran, en el art. 25 LC, una serie de usos cuya realización queda expresamente prohibida: a) las edificaciones destinadas a residencia o habitación; b) la construcción o modificación de vías de transporte interurbanas y las de intensidad de tráfico superior a 500 vehículos/día de media anual; c) las actividades que impliquen la destrucción de yacimientos de áridos; d) el tendido aéreo de líneas eléctricas de alta tensión; e) el vertido de residuos sólidos, escombros y aguas residuales sin depuración; f) la publicidad a través de carteles o vallas o por medios acústicos o audiovisuales.
Algunas de las anteriores prohibiciones son, no obstante, susceptibles de autorización por el Consejo de Ministros siempre que no se trate de zonas de especial protección (zonas húmedas, playas, etc.). Es el caso de la construcción o modificación de vías de transporte interurbanas y las de intensidad de tráfico superior a 500 vehículos/día de media anual y del tendido aéreo de líneas eléctricas de alta tensión, que podrán autorizarse por razones de utilidad pública debidamente acreditadas. Por su parte, también pueden ser autorizadas por el Consejo de Ministros las edificaciones destinadas a residencia o habitación y las instalaciones industriales cuando sean de excepcional importancia y razones económicas justificadas lo hagan conveniente..
1.2. Servidumbre de tránsito
Se sujetarán a esta servidumbre los terrenos comprendidos en una franja de seis metros, medidos tierra adentro a partir del límite interior de la ribera del mar, extensión susceptible de ser ampliada en aquellos tramos de tránsito difícil o peligroso hasta un máximo de 20 metros.
La servidumbre conlleva la obligación de dejar esta zona permanentemente expedita para el paso público peatonal y para los vehículos de vigilancia y salvamento, aunque cabe ocuparla de forma excepcional por obras a realizar en el dominio público marítimo-terrestre, en cuyo caso, habrá de sustituirse la zona ocupada por otra nueva servidumbre en condiciones análogas. Junto a ello, se determina también la posibilidad de que la zona sujeta a servidumbre de tránsito sea ocupada para la ejecución de paseos marítimos.
1.3. Servidumbre de acceso al mar
Con el objetivo último de garantizar el uso público del demanio marítimo- terrestre, se someten a la servidumbre de acceso al mar los terrenos colindantes al mencionado demanio, , en la longitud y anchura que demanden la naturaleza y finalidad del acceso.
A tales efectos, el art. 28 LC determina que los planes y normas de ordenación territorial y urbanística del litoral deben establecer, salvo en espacios calificados como de especial protección, la previsión de suficientes accesos al mar y
